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Dictamen nº 257/2017
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 25 de septiembre de 2017, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Educación y Universidades (por delegación de la Excma. Sra. Consejera), mediante oficio registrado el día 23 de marzo de 2017, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos por error administrativo en centro educativo (expte. 88/17), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- En fecha indeterminada (resulta ilegible el sello del registro de entrada en la Oficina Corporativa de Atención al Ciudadano de Carácter General -OCAG- de Jumilla), x presenta un escrito firmado el 21 de septiembre de 2014, en el que solicita que la Administración regional le devuelva el importe de unos libros de texto.
Relata la interesada, alumna mayor de edad del Instituto de Educación Secundaria IES "Arzobispo Lozano" de Jumilla, que al finalizar 1º de Bachillerato le quedaron 3 asignaturas pendientes, sin que llegara a presentarse en la convocatoria extraordinaria de septiembre para su recuperación. Consciente de que iba a repetir curso acudió a ver las listas de los grupos para el siguiente año académico y vio que aparecía en las de 2º de Bachillerato y no en las de 1º.
Entendió que había aprobado y promocionado a 2º, por lo que compró los libros de texto correspondientes a dicho curso y comenzó a acudir a las clases de dicho nivel, haciendo los trabajos y deberes del mismo. Sin embargo, "después de estar casi un mes de clase" el Instituto advierte el problema y le dice que ha habido "un error informático".
Entiende la reclamante que, como consecuencia de un error administrativo, se le ha causado un daño consistente en: a) estar prácticamente un mes cursando un nivel que no le correspondía y haciendo trabajos y deberes que no le han servido de nada; b) tener que soportar que el director y los jefes de estudios del instituto la agobiaran, agravándole la ansiedad que ya sufría como consecuencia de determinados problemas personales; y c) el daño económico consistente en comprarse los libros de 2º, señalando al efecto que uno de los jefes de estudios se comprometió a comprárselos, negándose ahora a hacerse cargo del importe de aquéllos.
Solicita la interesada que se le abone el dinero gastado en la adquisición de los libros de texto de segundo de Bachillerato, por importe de 177,09 euros.
SEGUNDO.- El 30 de octubre de 2014, el Director del IES contesta a la interesada que:
"- Las actas oficiales son las que se publican una vez finalizada la sesión de evaluación extraordinaria, donde no existe ningún error ya que constaba la indicación de NO PROMOCIONA, a dichas listas le corresponde un período de 48 horas de reclamación, tal cual se estableció e indicó.
- Las listas a las que usted hace alusión son listas provisionales de agrupación de alumnos, las cuales van cambiando hasta la realización de la evaluación inicial, en la que el equipo docente decide la agrupación definitiva.
- Usted misma manifestó que "conocía los criterios de promoción y titulación de nuestro centro y pensando que tenía 4 (sic) asignaturas suspensas a las que no se presentó, tenía claro que no le correspondía estar en 2º de Bachillerato", e incluso refirió que "no se presentó porque no pensaba seguir estudiando".
- En absoluto existió por parte del Equipo Directivo intencionalidad de "agobiarla", sino todo lo contrario, de animarla a seguir estudiando, ayudándole en todo lo posible y que además la inversión en libros que cita le serviría completamente para el año siguiente".
TERCERO.- Consta en el expediente un correo electrónico remitido el 10 de diciembre de 2014 por el Director del centro a un Inspector de Educación, en el que informa de lo ocurrido. Es del siguiente tenor literal:
"En relación al expediente comunicado sobre la alumna x, le detallamos las actuaciones realizadas, así como los documentos presentados y comunicados a la interesada.
Nuestro centro elabora unos listados de alumnos en junio con la previsión que establece la Consejería de Educación, los alumnos con cinco o menos asignaturas pendientes se matriculan de manera provisional en el curso siguiente y con más de cinco en el mismo curso.
La alumna x suspendió tres asignaturas en junio, por lo que la matrícula provisional la hizo en el curso siguiente.
La alumna no se presenta a los exámenes de septiembre, pues como ella manifestó no tenía intención de seguir estudiando.
Las agrupaciones de alumnos son provisionales y sujetas a variaciones hasta la evaluación inicial en la que los profesores pueden proponer algún cambio. En las actas de evaluación publicadas en septiembre, aparece claramente reflejado que la alumna no promociona al curso siguiente.
Una de las partes alegadas por la alumna es que está un mes dando clase, como verá en el escrito, aunque es recibido el 30 de octubre y contestado el mismo día, la firma del documento es de 21 de septiembre de 2014, es decir, transcurridos cinco días desde el comienzo de las clases.
En cuanto a la afirmación de que el Jefe de Estudios le aseguró que el centro le devolvería el dinero, desde Jefatura de Estudios se le comentó que se estudiaría la posibilidad, pero desde secretaría se comprobó la imposibilidad administrativa de hacerlo.
Nos reiteramos en la afirmación que desde el Equipo Directivo ha estado presente la intención de ayudar a la alumna en todo momento, no entendiendo cómo ha continuado asistiendo a clase de 2º de Bachillerato, sabiendo según afirmó, que no le correspondía y debía repetir".
CUARTO.- La Inspección de Educación emite informe de 15 de enero de 2015, en el que tras sintetizar la reclamación de la interesada, analiza la información facilitada por el Director del IES.
El informe de la Inspección concluye "proponer que sea desestimada la reclamación formulada por x..., alumna que cursa por segunda vez 1º de Bachillerato en este año académico 2014-2015 en el IES Arzobispo Lozano , de Jumilla, ya que en los listados de las actas oficiales de la convocatoria extraordinaria de septiembre y que se publican una vez finalizada la sesión de evaluación extraordinaria, en la que claramente aparecía como alumna que no promociona al curso siguiente, no existía ningún error ni hubo reclamación de la firmante contra las mismas en el plazo establecido al efecto por el centro".
QUINTO.- Admitida a trámite la reclamación por resolución de 8 de octubre de 2015, se designa instructor que procede a comunicar a la interesada la información prescrita por el artículo 42.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC).
Recaba, asimismo, el preceptivo informe de la Dirección del centro educativo.
SEXTO.- Con fecha 23 de octubre de 2015, el Director del IES evacua el informe solicitado, que se expresa en los siguientes términos:
"1. Confirmo que según informe se indica que en el acta publicada de notas una vez finalizada la evaluación indica claramente NO PROMOCIONA.
Las listas de agrupaciones posteriores de alumnos se publican en el apartado de tablón de anuncios donde indica "listas provisionales" de hecho los alumnos tienen opción de solicitar cambio de grupo u optativos durante dicho período.
Confirmo que la alumna manifiesta que en todo momento era consciente de que no le correspondía estar en 2º de Bachillerato y sabía que repetía 1º.
Confirmo que en todo momento la intención del Equipo ha sido ayudar a la alumna en todo lo posible.
2. Las listas de agrupaciones provisionales se publican antes de comenzar las clases lectivas, por lo que todavía no ha habido reunión con alumnos, tutorías ni nada similar, pero sí que se publica además del tablón de anuncios las noticias referidas a estas publicaciones en la web del centro que es conocida por todos los alumnos que ya forman parte de nuestra comunidad en años anteriores. No ha habido nunca ningún problema ni confusión al respecto.
En el tablón de anuncios queda claro que las agrupaciones se exponen debajo de la indicación "agrupaciones provisionales".
3. Todos los alumnos saben que tienen acceso a la información en la página web del centro, criterios de evaluación y promoción.
Además, el Equipo Directivo, al comienzo de cada curso informa en las jornadas de recepción de alumnos de dichos criterios.
El Equipo de Orientación organiza junto a los tutores sesiones encaminadas a las pruebas de PAU y aclaraciones de criterios de titulación y promoción.
Los padres de los alumnos también tienen acceso a dicha información y en las reuniones que se les convoca a lo largo de la ESO y Bachillerato.
Se realizan periódicamente reunión de delegados donde se transmite información no solamente de criterios de promoción, sino sobre los criterios de calificación de las diferentes materias".
SÉPTIMO.- Con fecha 4 de enero de 2016, se dirige oficio a la interesada en el que se comunica la apertura del trámite de audiencia. No consta en el expediente remitido a este Consejo Jurídico documentación acreditativa de que dicho escrito fuera efectivamente notificado a la reclamante.
OCTAVO.- Con fecha 15 de marzo de 2017, el órgano instructor formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, al considerar que la conducta de la propia interesada fue la que propició la producción del daño que pretende imputar a la Administración, rompiendo así el nexo causal entre el funcionamiento del servicio educativo y el daño alegado.
En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remitió el expediente en solicitud de dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 27 de marzo de 2017.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el 12 del RD 429/93, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de Responsabilidad Patrimonial de la Administraciones Públicas (RRP).
SEGUNDA.- Régimen jurídico aplicable, legitimación, plazo y procedimiento.
I. La LPAC ha sido derogada por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), Disposición derogatoria única, párrafo 2, letra a) la cual, junto a la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), configuran una nueva regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración. No obstante, a tenor de lo que establece la Disposición transitoria tercera, letra a) LPACAP, a los procedimientos ya iniciados antes de la entrada en vigor de la Ley no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior. Por tanto, la nueva regulación será aplicable a los procedimientos de responsabilidad patrimonial iniciados a partir del día 2 de octubre de 2016 (Disposición final séptima LPAC 2015), no siendo el caso del sometido a Dictamen.
II. Sin perjuicio de lo que luego se dirá acerca de la falta de acreditación de la efectividad del daño alegado, la reclamante carecería de legitimación para reclamar por los daños alegados, pues de los términos en los que se expresa cabe inferir que el desembolso económico dirigido a la adquisición de los libros de texto lo realizaron sus progenitores, cuando solicita que "me devuelvan el importe gastado en ellos indebidamente (177,89 euros) que a mis padres les cuesta mucho ganar".
Tal extremo debió ser puesto en conocimiento de la interesada para que subsanara dicha falta de legitimación mediante la aportación al expediente de un apoderamiento por parte de quien hubiera realizado el gasto.
La Administración regional está legitimada para resolver la reclamación; formalmente, al dirigirse la acción resarcitoria contra la misma; sustantivamente, por imputarse los daños cuyo resarcimiento se reclama a los servicios públicos regionales de su titularidad.
III. La acción resarcitoria ha sido ejercitada dentro del plazo anual establecido en el artículo 141.5 LPAC, vistas las fechas de los hechos y de la presentación de la reclamación.
IV. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos.
Como ya se señaló en los antecedentes de este Dictamen, no consta entre la documentación remitida al Consejo Jurídico la acreditativa de la efectiva notificación a la interesada de la apertura del trámite de audiencia. No obstante, en la medida en que el índice de documentos describe el consignado con el número 10 como "comunicación a la interesada de la apertura del trámite de audiencia y acuse de recibo de la misma", entiende el Consejo Jurídico que el trámite se llevó a efecto, si bien por error no se ha incorporado al expediente el indicado acuse de recibo.
De no haberse notificado de forma efectiva, ha de recordarse el carácter preceptivo que el indicado trámite reviste en los procedimientos de responsabilidad patrimonial y que, de no haberse llevado a cabo, obligaría a su realización antes de la propuesta de resolución.
Del mismo modo, ha de destacarse que debería haberse incorporado al expediente la documentación del centro acreditativa de la actuación relatada en los informes de la Dirección, es decir, las actas oficiales, los agrupamientos provisionales efectuados y las fechas en que éstos estuvieron expuestos en el tablón de anuncios, los listados definitivos, etc. en la medida en que constituyen antecedentes que, eventualmente, habrían podido influir en el Dictamen (art. 46.2 del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico, aprobado por Decreto 15/1998, de 2 de abril.
TERCERA.- De los elementos de la responsabilidad patrimonial: inexistencia de daño real y efectivo, de nexo causal y de antijuridicidad.
De las actuaciones practicadas puede, inicialmente, afirmarse la conformidad de este Consejo Jurídico con la propuesta de resolución que las concluye, al no advertir que concurran en el supuesto relatado por la alumna todos los requisitos que la LPAC exige para que la responsabilidad patrimonial de la Administración sea declarada.
Según el artículo 139 LPAC cuando la Administración Pública, como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, ocasiona un daño a los particulares en cualquiera de sus bienes o derechos, aquéllos tienen el derecho a que la Administración les indemnice, salvo en los casos de fuerza mayor. Además, el daño tiene que ser efectivo, evaluable económicamente con relación a una persona o grupo de personas, siempre que éstas no tengan el deber jurídico de soportarlo de acuerdo con la Ley. De esta manera, la responsabilidad patrimonial de la Administración se presenta configurada como una responsabilidad objetiva y directa.
Ahora bien, el Consejo Jurídico ha de destacar que si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente por el solo hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico (sentencias del Tribunal Supremo de 5 de junio de 1998 y de 27 de mayo de 1999). El Consejo de Estado en reiterados Dictámenes, por todos el número 229/2001, mantiene también que el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de la Administración no implica que "deba responder necesariamente de todos los daños que puedan sufrir los alumnos en centros públicos, sino que, para que proceda la responsabilidad patrimonial, deberán darse los requisitos que la caracterizan, legalmente establecidos en los artículos 139 a 146 LPAC".
I. El daño alegado.
El primer elemento que ha de tomarse en consideración al establecer la procedencia o no de declarar la responsabilidad patrimonial es la existencia de un daño real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado en la persona o el patrimonio de quien reclama.
La actora alega dos tipos de daño, a saber, morales y patrimoniales.
1. Entre los morales se encuentran los consistentes en el tiempo invertido en clases de segundo de bachillerato cuando en realidad debía haber asistido a las clases de primero. También tendría esta naturaleza moral su percepción de la actitud del equipo directivo del centro hacia ella como una intención de presionarla o, en sus propias palabras, de "agobiarla" para que continuara los estudios.
Tras su alegación, sin embargo, no reclama por estos daños, cuya cuantificación económica omite, y fija el importe de la indemnización pretendida únicamente por referencia al coste de adquisición de los libros de texto de segundo de bachillerato.
Sin perjuicio de destacar que el carácter íntimo y personal de los daños morales convierte en inexcusable su valoración por quien los sufre al carecerse de parámetros objetivos para su cuantificación, lo cierto es que en el supuesto sometido a consulta no puede llegar a estimarse que se produjeran tales daños.
En efecto, no cabe calificar como daño el hecho de asistir a clase de segundo de bachillerato durante unos pocos días cuando no se acredita -ni se alega siquiera- que ello redundara en un perjuicio académico de la alumna en el nivel que legalmente le correspondía (1º de bachillerato).
Tampoco cabe considerar como daño moral, sino todo lo contrario, el hecho de que el Director y los dos Jefes de Estudios del centro, en el ejercicio de las funciones de orientación de los alumnos propias de sus responsabilidades docentes y en un intento de evitar una decisión claramente perjudicial para la formación de la interesada, le insistan en continuar en el Instituto e intenten hacerle cambiar de idea acerca de abandonar los estudios, sin perjuicio de que la percepción de la interesada fuera que intentaron "agobiarla".
Cabe recordar al efecto que ya hemos señalado en la doctrina de este Consejo Jurídico (por todos, Dictamen 133/2015) que el daño que puede repararse en concepto de daño moral no es una mera incomodidad o molestia, sino aquel que por su intensidad o magnitud socava la esfera más íntima de los sentimientos del individuo. Es doctrina consolidada de este Consejo Jurídico (por todos, Dictamen 69/2012) la que sostiene que el daño moral que puede dar lugar a una reparación en concepto de responsabilidad patrimonial se contrae a aquel que es susceptible de producir una afectación sustancial o grave en el patrimonio moral de la persona. Ha de insistirse, en todo caso, en que no toda afección moral es indemnizable, sino sólo aquellas que reúnen condiciones de permanencia, intensidad, gravedad e importancia tales que las hacen especialmente significativas.
Y es que, en orden a la delimitación de los contornos de este tipo de daño tan subjetivo en su apreciación como difícil en su valoración, recuerda la doctrina jurisprudencial que, si bien es cierto que la noción de daño moral ha sufrido una progresiva ampliación, de la que da fe la sentencia Sala de lo Civil del Tribunal Supremo de 31 de mayo de 2000, también lo es, según dicha sentencia se encarga de refrendar, que "la situación básica para que pueda darse lugar a un daño moral indemnizable consiste en un sufrimiento o padecimiento psíquico [...] o espiritual, [...] impotencia, zozobra, ansiedad, angustia, estados de ánimo permanentes o de una cierta intensidad" (STS de 12 de julio de 2004).
Características todas ellas, en definitiva, que no concurren en los pretendidos daños alegados por la reclamante.
2. El daño patrimonial.
El segundo tipo de daño que alega la interesada es estrictamente económico, como detrimento patrimonial sufrido por la adquisición de los libros de texto de 2º de Bachillerato cuando en realidad ha de cursar primero de dicha etapa.
En primer lugar ha de señalarse que, si bien la interesada manifestó inicialmente su intención de abandonar los estudios, al parecer no fue así pues siguió acudiendo al IES, cursando por segunda vez 1º de Bachillerato (así lo afirma el informe de la Inspección de Educación).
En tales circunstancias y dado que la alumna finalmente continuó sus estudios, los libros adquiridos le servirían en el momento en que promocionara a segundo de Bachillerato, como de hecho manifiesta el Director en su contestación de 30 de octubre de 2014 a la reclamación efectuada, por lo que no perdería su inversión, sino a lo sumo, la habría adelantado un año. En cualquier caso y dado el tiempo transcurrido desde que se formuló la reclamación (año 2014), si se pretende incorporar esta argumentación a la resolución del procedimiento de responsabilidad patrimonial, sería conveniente indagar si la alumna finalmente cursó el 2º de Bachillerato en el mismo centro.
Al margen de lo expuesto, no se ha acreditado documentalmente la compra de los libros, el importe abonado por ellos ni quién efectuó el desembolso económico, extremo este último que como ya se ha señalado incide en la legitimación activa para reclamar.
Corolario de lo expuesto es que no puede considerarse acreditada la existencia de daño moral o patrimonial alguno para la interesada que reúna las características que lo harían indemnizable.
II. El nexo causal y la antijuridicidad del daño.
Afirma la actora que los daños alegados se debieron a la existencia de un error administrativo, consistente en incluirla en los listados de alumnos de segundo de bachillerato cuando no había promocionado desde primero.
Cabe descartar esta alegación desde el momento en que en todo momento y según se manifiesta por la Dirección del Centro y se confirma por la Inspección de Educación, la inclusión de la interesada en las agrupaciones de 2º de Bachillerato fue meramente provisional y a la espera de los resultados de la sesión de evaluación extraordinaria de septiembre, como habitualmente se realiza con los alumnos que en junio tienen menos de cinco asignaturas pendientes y a la espera de que puedan superarlas en la convocatoria de septiembre.
No existió ningún error de la Administración, pues como señala la Inspección de Educación, en las actas oficiales de la convocatoria extraordinaria de septiembre y que se publican una vez finalizada la sesión de evaluación extraordinaria, se indicaba que la alumna no promocionaba al curso siguiente, como no podía ser de otra forma al no presentarse a la evaluación extraordinaria y tener más de dos asignaturas suspensas de 1º de Bachillerato (art. 36.2 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, en cuya virtud los alumnos promocionarán de primero a segundo de Bachillerato cuando hayan superado las materias cursadas o tengan evaluación negativa en dos materias, como máximo. En todo caso, deberán matricularse en segundo curso de las materias pendientes de primero. Los centros docentes deberán organizar las consiguientes actividades de recuperación y la evaluación de las materias pendientes).
Antes al contrario el error lo cometió la interesada al interpretar que su inclusión en las agrupaciones provisionales de 2º de Bachillerato implicaba su promoción a dicho nivel, aun cuando todos los alumnos conocían los criterios de promoción ya expuestos y que con tres asignaturas suspensas no cabía promocionar de curso. Comoquiera que la interesada no se presentó a los exámenes de septiembre para recuperar las materias no superadas, racionalmente no podía considerar que las había aprobado, por lo que era plenamente consciente de que no le correspondía cursar el segundo nivel.
Si, a pesar de ello, comenzó a asistir a las clases de segundo y adquirió los libros de texto correspondientes, no cabe imputar dicha actuación a la Administración educativa, sino a su propia decisión, lo que impide apreciar nexo causal alguno entre el funcionamiento del servicio educativo y el daño alegado, cuya antijuridicidad tampoco es posible declarar, toda vez que habría sido la interesada quien con su actuación se habría colocado en situación de tener que soportarlo.
Corolario de lo expuesto es que no concurren en el supuesto sometido a consulta los elementos que el ordenamiento jurídico anuda al nacimiento de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, singularmente un daño real y efectivo, un nexo causal entre éste y el funcionamiento del servicio público y la antijuridicidad de aquél.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación al no apreciar la concurrencia de los requisitos legalmente exigidos para declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública.
No obstante, V.E. resolverá.
