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Dictamen nº 19/2018
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 29 de enero de 2018, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Turismo, Cultura y Medio Ambiente (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 25 de octubre de 2017, sobre Proyecto de Decreto por el que se regulan los albergues turísticos y los albergues juveniles de la Región de Murcia (expte. 329/17), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- En fecha 12 de diciembre de 2014 la entidad pública empresarial "Instituto de Turismo de la Región de Murcia" (en adelante ITREM) elabora un primer borrador de Decreto por el que se regulan los albergues turísticos en la comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
Dicho texto se acompaña de la siguiente documentación:
- Propuesta que el 10 de febrero de 2015 formula el Secretario General de la Consejería de Industria, Turismo, Empresa e Innovación (por suplencia del titular de la Dirección del ITREM) al Consejero de Industria, Turismo, Empresa e Innovación, para que se continúe con la tramitación del Proyecto de Decreto hasta su elevación al Consejo de Gobierno para su aprobación.
- Memoria de Justificación y Oportunidad y Técnica Jurídica, de igual fecha, la cual señala que la futura norma pretende la regulación de las características, condiciones y equipamientos de los albergues turísticos, así como el procedimiento para su clasificación, diferenciándolos de los albergues juveniles al estar dirigidos estos últimos a un colectivo determinado y concreto y no estar abierto al público en general. Se destaca la posibilidad de que estos establecimientos puedan utilizar la denominación comercial de "Hostel". Se regula también la categoría de albergue-refugio. Se decanta el Proyecto por el régimen de declaración responsable que habilita para el ejercicio de la actividad de alojamiento turístico.
Señala la Memoria que la norma se adecua a los principios de proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, accesibilidad, simplicidad y eficacia, al ser desarrollo de los artículos 20.3 y 37 de la Ley 12/2013, de 20 de diciembre, de Turismo de la Región de Murcia (LTRM), referido a las empresas de turismo activo, lo que lógicamente resulta un error al tratarse en el presente caso de la regulación de los albergues turísticos. Afirma que para el inicio de la actividad solo se necesita la comunicación en la que se incluya una declaración responsable, lo que resulta confuso como luego se explicará. Afirma igualmente que los preceptos se adecuan a la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado.
Fundamenta la competencia de la Comunidad Autónoma para su aprobación en la competencia exclusiva que ésta ostenta en la ordenación y promoción del turismo, respetando la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de comercio exterior, extranjería, visados, laboral, propiedad intelectual, etc., a la vez que regula materias cuya ordenación no tiene reserva de ley.
En cuanto al impacto en las cargas administrativas, afirma que la norma no establece mayor carga administrativa que la norma a la que pretende sustituir, lo que evidencia también un error, puesto que con anterioridad no existía norma autonómica que regulase este tipo de establecimientos turísticos, como afirma la parte expositiva del Proyecto sometido a Dictamen.
Por último, al no existir norma preexistente, no existe disposición derogatoria.
Se acompaña el borrador también de un informe de impacto por razón de género en el que se concluye que el Proyecto no incluye en su contenido medida alguna que pueda dar lugar a una discriminación por razón de género.
Por último, consta un estudio económico que afirma que el Proyecto no tiene una repercusión y coste económico para la Administración Regional, ni supone financiación de nuevos servicios, y por tanto tiene un impacto presupuestario nulo en los presupuestos regionales. Desde la vertiente de los destinatarios, tampoco tiene un impacto económico significativo, pero esta afirmación la realiza en relación con la normativa sobre turismo activo.
SEGUNDO.- Con fecha 23 de febrero de 2015 el Secretario General de la Consejería de Industria, Turismo, Empresa e Innovación remite oficio al ITREM indicándole que, tras la aprobación por el Consejo de Gobierno de la Guía Metodológica para la elaboración de la Memoria de Análisis de Impacto Normativo (MAIN), el expediente debe ir acompañado de la referida memoria.
MAIN que, con la misma fecha de 10 de febrero de 2015, es elaborada por el ITREM en su modalidad abreviada y que se limita a recoger, en un solo texto, los tres informes anteriormente referidos.
TERCERO.- Con fecha 7 de mayo de 2015 informa el Proyecto el Servicio Jurídico de la Consejería de Industria, Turismo, Empresa e Innovación. Tras realizar observaciones sobre ciertas insuficiencias de la MAIN y acerca del órgano habilitado para el desarrollo reglamentario, efectúa también consideraciones relativas a cuestiones de técnica normativa, observaciones puntuales a la parte expositiva de la norma y a su articulado y a la parte final del Decreto.
En cuanto al procedimiento señala que deben realizarse consultas a las Consejerías que pudieran verse afectadas por las competencias concurrentes, debiendo no obstante someterse también a consideración del Consejo Asesor Regional de Consumo, entre cuyas funciones se encuentran la de informar sobre proyectos de disposiciones que afecten a consumidores y usuarios. Por el contrario, considera que no es necesaria la solicitud de informe al Consejo Regional de Cooperación Local porque no incide en las competencias de los Ayuntamientos en materia de turismo. Por último, cita como informes preceptivos a recabar el del Consejo Económico y Social de la Región de Murcia, el de la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma y el de la Vicesecretaria de la Consejería consultante, en virtud de lo dispuesto en el artículo 53.2 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, así como el de este Consejo Jurídico.
Finalmente concluye con la indicación de que procede continuar con el procedimiento de elaboración.
CUARTO.- Consta la audiencia a las Consejerías integrantes de la Administración Regional, habiéndose recibido las siguientes contestaciones:
- De la Secretaria General de la Consejería de Economía y Hacienda, Sanidad y Política Social y de Agricultura y Agua que manifiestan que no se realizan observaciones al respecto.
- De la Secretaría General de la Consejería de Educación, Cultura y Universidades que realiza observaciones de técnica normativa.
- De la Secretaría General de la Consejería de Cultura y Portavocía que acompaña informe de su Servicio Jurídico que realiza observaciones de técnica normativa y de fondo, relativas a la adecuación del texto a la regulación conjunta de los albergues turísticos y juveniles.
- De la Secretaría General de la Consejería de Presidencia y Empleo, que acompaña informe-propuesta de la Dirección General de Juventud y Deportes en el que plantea la redacción de un decreto conjunto que abarque ambas materias (juventud y turismo), puesto que un albergue juvenil no difiere en lo básico de un albergue turístico en los servicios que oferta, estando abiertos a la población en general, siendo tan sólo en el precio más económico en el uso de estas instalaciones donde se favorece a los más jóvenes.
QUINTO.- Otorgada audiencia a asociaciones empresariales representativas del sector, formula observaciones la Escuela Universitaria de Turismo de Murcia en relación a que se establezca algún procedimiento para evitar la picaresca, al excluirse de la normativa a los alojamientos que no conlleven contraprestación o cuando ésta se haga en concepto de donativo. Que se utiliza una clasificación distinta de la general (5 categorías), basada en 3 categorías. En cuanto al contrato de arras o señal, que el reglamento no puede establecer la fórmula de la reserva y que, además, el sistema que se establece es contrario a los intereses del consumidor.
SEXTO.- El 1 de junio de 2015 se elabora una MAIN intermedia que acoge las observaciones sobre la misma realizadas en el informe del Servicio Jurídico de la Consejería proponente, elaborándose un segundo borrador del texto.
SÉPTIMO.- El Proyecto de Decreto es remitido, con fecha 17 de junio de 2015, a la Secretaría General para continuar con la tramitación, emitiéndose, con fecha 26 de junio de 2015, informe favorable al mismo por el Servicio Jurídico de la Secretaría General de la Consejería de Industria, Turismo, Empresa e Innovación.
OCTAVO.- Consta nuevo informe-propuesta, de 15 de junio de 2015, de la Dirección General de Juventud para incluir la regulación de los albergues juveniles en la norma propuesta, adjuntando como Anexo los aspectos a incluir en el Decreto.
NOVENO.- Consta Acta de la reunión del Consejo Asesor Regional de Consumo de la Región de Murcia, de 30 de junio de 2015, en la que se informa favorablemente el Proyecto de Decreto.
DÉCIMO.- Se elabora una tercera MAIN intermedia, firmada conjuntamente por el Director General del ITREM y el Director General de Juventud que justifica la regulación conjunta de los albergues de turismo y juventud, así como la inclusión de una disposición derogatoria del Decreto nº 25/2005, de 4 de marzo, por el que se regula el reconocimiento oficial de los albergues juveniles en la Región de Murcia y se crea el registro de los mismos.
A la MAIN se acompaña nuevo borrador del Proyecto de Decreto incorporando ambas novedades.
DECIMOPRIMERO.- El Servicio de Asesoramiento a Entidades Locales emite informe, de 23 de mayo de 2016, en el que se concluye que la regulación del régimen de declaraciones responsables para el inicio de la actividad contenida en el mismo afecta a las competencias de los municipios en esta materia, concretamente en los siguientes aspectos:
1º) Se cuestiona que la presentación de una declaración responsable ante la Administración Autonómica pueda habilitar por sí sola para el ejercicio de una actividad por ser ésta una competencia materialmente reservada a las Corporaciones Locales. Debe quedar claro en el Proyecto de Decreto que la presentación de la declaración responsable ante la Administración regional a efectos de obtener la preceptiva clasificación no exime al interesado de la preceptiva declaración responsable ante la Entidad Local, que es la que realmente habilita para la realización de la actividad en virtud de las competencias municipales en esta materia.
2º) El régimen competencial para dictar la orden de cese de actividad debe amoldarse a lo dispuesto en el artículo 142 de la Ley 4/2009, de 14 de mayo, de Protección Ambiental Integrada.
3º) Las comunicaciones reguladas en los artículos 25 y 26 del Proyecto se harán sin perjuicio de las comunicaciones de modificaciones y cese de la actividad que, conforme a los artículos 76 y siguientes de la Ley 4/2009, es preceptivo realizar al ayuntamiento.
4º) El modelo normalizado de declaración responsable tendrá los efectos previstos en esta norma para la clasificación del albergue turístico o juvenil, pero no puede ser el modelo normalizado que habilite para el inicio de la actividad, pues la elaboración y publicación de los modelos de declaración responsable ha sido atribuido a los ayuntamientos por el artículo 70.2 de la Ley 4/2009.
5º) No existe constancia en el Centro Directivo de que en la tramitación del Proyecto de Decreto se haya dado audiencia a las Corporaciones Locales afectadas, debiendo recabarse la consulta a través, por ejemplo, del pronunciamiento de la Federación de Municipios de la Región de Murcia a fin de garantizar y ser plenamente respetuosos con el derecho de las mismas a intervenir en los asuntos que afecten al ámbito de sus intereses.
DECIMOSEGUNDO.- El 25 de junio de 2016 se realiza una nueva MAIN, la cuarta, que informa de la asunción de las observaciones efectuadas por la Dirección General de Administración Local, lo que ha llevado a elaborar una nueva versión del Proyecto, en la que se modifica el artículo referente a la declaración responsable, para limitar su eficacia al ámbito turístico, salvaguardando las competencias locales. Igualmente se asumen las observaciones de la Consejería de Cultura y Portavocía que han sido tenidas en cuenta a la hora de mejorar el texto y que se recogen en el Proyecto.
DECIMOTERCERO.- Consta una certificación del acuerdo de 24 de octubre de 2016 del Consejo Regional de Cooperación Local en virtud del cual se informa favorablemente el Proyecto de Decreto.
DECIMOCUARTO.- El Pleno del Consejo Económico y Social de la Región de Murcia, en su sesión de 15 de febrero de 2017, informó el Proyecto de Decreto en el sentido de valorar positivamente su elaboración con las observaciones recogidas en el cuerpo del Dictamen.
Entre dichas observaciones, destacan las realizadas al informe previo que los promotores pueden solicitar sobre la adecuación de su proyecto a la normativa vigente, ante cuya falta de evacuación en plazo debería preverse expresamente que habrá de considerarse favorable, en sentido contrario a lo que dispone el futuro Decreto; sobre los efectos de la presentación de declaración responsable, que debería habilitar directamente para el ejercicio de la actividad de alojamiento turístico y dar lugar a la clasificación del establecimiento; sobre el establecimiento de un procedimiento de clasificación, que sería contradictorio con el efecto directo de la declaración responsable y con el principio de simplificación administrativa y de eliminación de trabas burocráticas; sobre la necesidad de establecer un plazo máximo para que la inspección compruebe que los albergues turísticos cumplen las condiciones y requisitos exigidos por la normativa aplicable.
Especial atención presta el Dictamen, asimismo, a la accesibilidad, apuntando la necesidad de que el Proyecto establezca medidas dirigidas específicamente a lograr la accesibilidad universal para avanzar en la consecución de un turismo para todos, y exigir el cumplimiento de la normativa de accesibilidad en todos los tipos de establecimientos hoteleros.
DECIMOQUINTO.- Con fecha 14 de marzo de 2017 se elabora una MAIN intermedia complementaria sobre las observaciones realizadas por el CESRM, bien aceptándolas o bien rebatiéndolas, diligenciándose, con fecha 31 de marzo de 2017, por el Secretario General de la Consejería de Desarrollo Económico, Turismo y Empleo un texto como borrador definitivo de Proyecto de Decreto.
DECIMOSEXTO.- Recabado el preceptivo informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, se evacua el 25 de mayo de 2017, formulando las siguientes observaciones: a) debe incorporarse en la parte expositiva del futuro Decreto una referencia a la competencia de defensa del consumidor y usuario; b) debe aclarase la aplicación retroactiva del Decreto a los establecimientos que ejercieran su actividad como albergues turísticos con carácter previo al mismo; c) la entrada en vigor debe fijarse a los veinte días de su publicación; y d) se efectúan observaciones de técnica normativa y sugerencias de redacción.
DECIMOSÉPTIMO.- El 4 de julio de 2017 se elabora una nueva MAIN que valora las observaciones formuladas por la Dirección de los Servicios Jurídicos, aceptando unas y rechazando de forma motivada otras.
DECIMOCTAVO.- Tras incorporar las observaciones de la Dirección de los Servicios Jurídicos que fueron finalmente asumidas, se elabora una nueva versión del Proyecto que, como copia autorizada del mismo, según diligencia firmada por la Secretaria General de la Consejería impulsora del Proyecto, de fecha 20 de julio de 2017, es la que se somete al Consejo Jurídico para Dictamen.
Dicho texto consta de una parte expositiva innominada, 31 artículos agrupados en capítulos; una disposición adicional, una disposición transitoria, una derogatoria y una final.
El articulado presenta la siguiente estructura en capítulos:
Capítulo I. Disposiciones generales.
Capítulo II. Prescripciones técnicas.
Capítulo III. Requisitos mínimos de albergues turísticos.
Capítulo IV. Procedimiento de clasificación.
Capítulo V. Albergues juveniles.
En tal estado de tramitación y una vez incorporados el preceptivo extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de dictamen mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 25 de octubre de 2017.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El Dictamen ha sido solicitado con carácter preceptivo, en virtud de lo dispuesto por el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, al tratarse de un proyecto de una disposición de carácter general dictada en desarrollo o ejecución de una Ley de la Asamblea Regional, la LTRM.
SEGUNDA.- Procedimiento de elaboración.
Con carácter general, el procedimiento seguido para la elaboración del futuro reglamento se ha ajustado a lo previsto en el artículo 53 de la Ley 6/2004, conforme a las actuaciones que se han dejado consignados en los Antecedentes.
No obstante, y dado que el Proyecto regula conjuntamente los albergues turísticos y los de juventud, se echa en falta la solicitud de informe al Consejo Técnico Consultivo en materia de Juventud, si bien éste no resulta preceptivo. Ello no impide que el Proyecto haya de ser elevado al Consejo de Gobierno por las dos Consejerías que tienen competencias en la materia: la consultante y la de Educación, Juventud y Deportes.
También constan los informes del Servicio Jurídico de la Secretaría General de la Consejería impulsora del Proyecto, de la Dirección General de Administración Local, el Dictamen del CESRM y el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma.
Asimismo se ha dado participación al sector, puesto que se otorgó un trámite de audiencia a numerosas entidades y organizaciones ("Escuela de Turismo de Cartagena, Universidad Católica San Antonio, Escuela de Turismo Universidad de Murcia, Turlingua/Funcarele, Noratur, Hostetur, Hostecar, Hostemur, Asociación de Hoteles de Murcia, Agrupación de Hoteles de Cartagena, Asociación de Guías Oficiales de la Región de Murcia, Consorcio Turismo de Salud, Asociación Producto Golf, Asociación de Transporte, Asociación Murciana de Camping, Asociación de Agencias de Viajes de la Región de Murcia, Enoturismo, HOSTEÁGUILAS, Consorcio Turismo Salud, y ENMM-Cabo de Palos"), presentando alegaciones únicamente la Escuela de Turismo de Murcia.
Se hace referencia en el preámbulo del Proyecto a la Mesa de Turismo de la Región de Murcia, si bien no hay constancia de la reunión o reuniones mantenidas en la documentación remitida.
En relación con ésta se ha dejado constancia en el expediente de la evolución del Proyecto de Decreto, así como de la valoración de las observaciones realizadas durante el procedimiento de elaboración en las MAINs intermedias, por lo que debe destacarse el aspecto de su integración, en cuanto figuran todos los trámites seguidos para la propuesta normativa, que han quedado bien reflejados y se presentan como un conjunto ordenado de documentos y actuaciones.
TERCERA.- Competencia y habilitación legal.
El artículo 10.Uno.16 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia (EAMU) atribuye a la Comunidad Autónoma competencia exclusiva en materia de "promoción, fomento y ordenación del turismo en su ámbito territorial". Los aspectos promocionales y de fomento no son desarrollados en el Proyecto de Decreto sometido a consulta, que centra su regulación en la ordenación de una específica modalidad de servicio de alojamiento turístico, los albergues turísticos, definidos en el artículo 34 LTRM como "aquellos establecimientos que faciliten servicio de alojamiento con habitaciones de capacidad múltiple o compartida". Dicha figura de alojamiento ya se encontraba definida en la anterior ley de turismo (11/1997), pero no fue objeto de desarrollo y regulación, aunque se estaba ofertando, por lo que con la norma proyectada se da carta de naturaleza a una serie de establecimientos que prestaban servicio de hospedaje en este tipo de modalidad, pero que por falta de normativa carecía de clasificación, llenándose, por tanto, el vacío legal existente. Resulta, pues, evidente que la regulación de establecimientos contemplados en LTRM como alojamientos turísticos, en ejercicio de una habilitación contenida en dicha Ley, responde al ejercicio de las competencias regionales en materia de ordenación del turismo.
Ahora bien, el Tribunal Constitucional, en Sentencia 125/1984, ya advierte que el reconocimiento de competencia exclusiva en materia de turismo a las Comunidades Autónomas no habilita cualquier regulación que afecte al turismo en todas sus manifestaciones. Así, junto a la competencia ordenadora del sector turístico que predomina en el desarrollo normativo contenido en el Proyecto, cabe adivinar en él preceptos que conllevan el ejercicio por la Comunidad Autónoma de otros títulos competenciales, quizás no tan expresos y evidentes, pero presentes. Es el caso de la defensa del consumidor y usuario, que el artículo 11.7 EAMU atribuye a la Comunidad Autónoma como materia sobre la que ostenta competencia para el desarrollo legislativo y ejecución, y que ampararía diversas precisiones contenidas en el Proyecto. Como ya se dijo en anteriores Dictámenes emitidos con ocasión del examen de los proyectos de decreto de desarrollo de la anterior Ley de Turismo (por ejemplo el Dictamen 14/2005), la materia aparecía claramente imbricada con la materia de consumo al regular cuestiones que inciden en la relación jurídico-privada que une al huésped con el titular del establecimiento. Dicha consideración es plenamente trasladable al actual Proyecto, cuyos artículos 6 y siguientes plasman obligaciones directamente impuestas por la Ley 4/1996, de 14 de junio, del Estatuto de los Consumidores y Usuarios de la Región de Murcia (LCU) en materia de información, reclamación y facturación por servicios al consumidor.
Del mismo modo y como ya señalamos en nuestro Dictamen 104/2005, determinados extremos contenidos en el Proyecto (régimen de precios y reservas) remiten a otra competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma íntimamente imbricada con la actividad turística de alojamiento, la de comercio interior (artículo 10. Uno.34 EAMU).
Las competencias autonómicas, a su vez, se ven limitadas por la competencia exclusiva del Estado en materia de legislación mercantil y civil (arts. 149.1,6ª y 8ª CE), de modo que las aludidas previsiones reglamentarias, para que puedan interpretarse como conformes al bloque de la constitucionalidad, habrán de entenderse limitadas a regular los aspectos administrativo-turísticos y de protección del consumidor y usuario, pero sin poder extenderse a regular el contenido, validez y eficacia de las relaciones privadas subyacentes entre las partes.
Por lo que respecta a los albergues juveniles (regulados en el capítulo V del Proyecto de Decreto como una modalidad del albergue turístico), el artículo 10.Uno.19 EAMU atribuye a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en política juvenil, en cuyo desarrollo se publica la Ley 6/2007, de 4 de abril, de Juventud de la Región de Murcia, cuyo artículo 40 lo define como el "establecimiento que de forma permanente o temporal se destina a dar alojamiento, como lugar de paso, de estancia o de realización de una actividad, preferentemente a jóvenes alberguistas, de forma individual o colectiva, como marco de una actividad de tiempo libre o formativa"; disponiendo el apartado 2 del artículo 41 que "La Administración pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia establecerá reglamentariamente las condiciones básicas que deban cumplir los distintos tipos de instalaciones juveniles para ser reconocidas como tales"; facultad de desarrollo reglamentario que la disposición final primera atribuye al Consejo de Gobierno.
En ejercicio de esta facultad de desarrollo reglamentario se dictó el Decreto 25/2005, de 4 de marzo, por el que se regula el reconocimiento oficial de los albergues juveniles en la Región de Murcia y se crea el registro de los mismos, que será derogado a la entrada en vigor del decreto cuyo Proyecto es objeto del presente Dictamen.
En consecuencia, de acuerdo con lo expuesto, la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia ostenta competencias para regular sectores de la actividad económica, en este caso de un tipo de alojamiento turístico, en el ejercicio de las competencias de ordenación del turismo y la juventud, y en el marco de una política administrativa con objetivos protectores del usuario, pero sin que pueda afectar dicha regulación a la relación contractual interprivatos como ha indicado reiteradamente el Consejo Jurídico (por todos nuestro Dictamen núm. 85/2005).
II. La previsión del desarrollo reglamentario en lo que concierne a los albergues turísticos se incardina en lo dispuesto en la LTRM. Respecto al órgano competente para su aprobación, como ya señaló este Consejo Jurídico en Dictamen 267/2017, se coincide con lo informado por los Servicios Jurídicos de la Consejería consultante y por la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma acerca de que el órgano facultado para su aprobación es el Consejo de Gobierno.
Por lo que respecta a los albergues juveniles la previsión del desarrollo reglamentario, como dijimos anteriormente, se encuentra en el apartado 2 del artículo 41 de la Ley 6/2007, de 4 de abril, de Juventud de la Región de Murcia, atribuida al Consejo de Gobierno por la disposición final primera de la misma.
De otra parte, el principio de seguridad jurídica aconseja que se acometa el desarrollo reglamentario de la actividad de este tipo de empresas y establecimientos de forma conjunta, ostentando el Consejo de Gobierno la titularidad originaria de la potestad reglamentaria (artículo 52 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre), órgano colegiado del cual forma parte el titular de la Consejería, y al que el artículo 32 EAMU atribuye el ejercicio de la potestad reglamentaria salvo en aquellas materias no reservadas por el Estatuto a la competencia normativa de la Asamblea Regional. Refuerza esta atribución el artículo 128.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP) que establece que el ejercicio de la potestad reglamentaria corresponde al Gobierno de la Nación, a los órganos de Gobierno de las Comunidades Autónomas y a los órganos de gobierno locales, así como (artículo 129.4) que las habilitaciones para el desarrollo reglamentario de una ley serán conferidas, con carácter general, al Gobierno o Consejos de Gobierno respectivo, siendo la atribución directa a los titulares de los Departamentos ministeriales o Consejerías de carácter excepcional, debiendo justificarse en la Ley habilitante.
En consecuencia, el Proyecto reviste la forma de Decreto, según exige el artículo 25.2 de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, para las disposiciones de carácter general.
CUARTA.- La evolución de la intervención de la Administración regional en los alojamientos turísticos. Especial incidencia de la Directiva de Servicios.
Como ya señalamos en nuestro reciente Dictamen 267/2017, la intervención de la Administración regional en la actividad turística de las empresas ha sufrido una evidente transformación por la incidencia en el ordenamiento de la Directiva de Servicios (Directiva 2006/123/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006 relativa a los servicios del mercado interior), que resulta plenamente aplicable a los servicios turísticos. Dicha Directiva de Servicios, como se señaló en nuestro Dictamen 160/2013, tiene como objetivo eliminar aquellos obstáculos indebidos para el acceso al mercado. Fue incorporada parcialmente al ordenamiento español por la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, estableciendo con carácter general que la normativa reguladora de una actividad de servicio o el ejercicio de la misma no podrá imponer a los prestadores un régimen de autorización, salvo las excepciones indicadas (artículo 5). En su desarrollo, la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes estatales para su adaptación a aquélla, añadió a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC) el artículo 71 bis, recogiendo otros instrumentos tales como la comunicación previa o la declaración responsable, que habilitan para el inicio de la actividad desde su presentación, sin perjuicio del control administrativo ex post.
Según la doctrina del TC (Sentencia 209/2015, de 8 de octubre) deben eliminarse todos aquellos regímenes de autorización que no estén justificados por una razón imperiosa de interés general a fin de asegurar que los controles administrativos previos para el ejercicio de una actividad no constituyan obstáculos indebidos para el acceso al mercado. Se configura así un objetivo genérico de política económica que el Estado puede perseguir legítimamente al amparo de sus competencias de ordenación general de la economía en virtud de lo dispuesto en el artículo 149.1.13 CE y lo ha hecho estableciendo un marco normativo unitario que ha de ser concretado por las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus competencias sectoriales en relación con las distintas actividades de servicios.
Dicha evolución en la intervención administrativa en lo que concierne a los albergues turísticos se plasma en la normativa regional; así, la anterior Ley 11/1997, de 12 de Diciembre, de Turismo de la Región de Murcia, en su redacción inicial, establecía (art. 10) que correspondía otorgar a la Dirección General de Turismo la correspondiente autorización a las empresas turísticas -incluidas, por tanto, aquellas que como los albergues turísticos ofrecen servicios de alojamiento turístico- y proceder a su clasificación con arreglo al procedimiento reglamentariamente establecido. La actual LTRM, profundizando en la línea señalada de la mínima intervención de la Administración, establece que, con anterioridad a la clasificación de empresas y establecimientos turísticos, sus titulares deberán presentar la declaración responsable prevista en el artículo 71 bis LPAC (hoy 69 de la LPACAP), pudiéndose realizar la actividad turística desde la presentación de la declaración responsable, debiendo, no obstante, estar en posesión de las licencias o autorizaciones que sean exigibles por otros organismos en función de sus competencias. Asimismo, la Ley 2/2017, de 13 de febrero, de medidas urgentes para la reactivación de la actividad empresarial y de empleo a través de la liberalización y de la supresión de cargas burocráticas, ha modificado la LTRM para recoger como principios rectores de la actividad turística de la Administración regional "la adopción de las medidas necesarias para la reducción de las cargas burocráticas en la clasificación de empresas y actividades turísticas". A este respecto se echa en falta que el Proyecto de Decreto, que contiene en su parte expositiva una breve exposición de la evolución normativa, no haga referencia a esta última norma regional.
Como plasmación de la evolución citada y en desarrollo de la LTRM, el Proyecto de Decreto (art. 23) establece que los titulares de los establecimientos en los que se pretenda ofrecer el servicio de alojamiento en la modalidad de albergue turístico, con carácter previo al inicio del mismo, a los solos efectos de comunicar su actividad y obtener la clasificación turística, deberán presentar una declaración responsable a los efectos que establece el artículo 71 bis LPAC.
A priori, este Órgano Consultivo quiere destacar que puesto que el inicio de la actividad turística depende de las empresas y que éstas se comprometen al cumplimiento de los requisitos exigidos reglamentariamente, deben intensificarse los controles posteriores por parte de la Administración turística (el artículo 69.4 LPACAP establece que la inexactitud, falsedad u omisión, de carácter esencial, de cualquier dato o información que se incorpore a la declaración responsable, determina la imposibilidad de continuar con la actividad afectada desde el momento en el que se tenga conocimiento de tales hechos).
QUINTA.- Consideraciones sobre el conjunto normativo.
I. La declaración responsable para la clasificación y registro de los albergues turísticos. Otras intervenciones.
La LTRM (artículo 20.1) establece que con anterioridad a la clasificación de empresas y establecimientos turísticos sus titulares deberán presentar la declaración responsable prevista en la normativa de procedimiento administrativo común, añadiéndose que desde la presentación de la declaración se podrá realizar la actividad turística, debiendo estar en posesión, no obstante, de las licencias y autorizaciones que sean exigidas por otros organismos en virtud de sus respectivas competencias. Una vez concedida la correspondiente clasificación, el artículo 23 de la Ley establece que la inscripción en el Registro de Empresas y Actividades Turísticas, de carácter informativo y de naturaleza administrativa, se practicará de oficio. En correspondencia, el artículo 40.1 LTRM recoge, entre las obligaciones de las empresas turísticas, la de presentar la declaración responsable indicada en el artículo 20 de la ley, comunicar al organismo competente en materia de turismo el cese de las actividades turísticas o cualquier cambio sustancial que afecte a las mismas, así como obtener la clasificación correspondiente.
En su desarrollo, el Proyecto de Decreto establece en el artículo 23.1 que los titulares de los establecimientos en los que se pretenda ofrecer el servicio de alojamiento en la modalidad de albergue turístico, con carácter previo al inicio del mismo, "a los solos efectos de comunicar su actividad y obtener la clasificación turística", deberán presentar una declaración responsable a los efectos que establece el artículo 71 bis LPAC (adviértase la necesidad de actualizar la referencia normativa contenida en el precepto proyectado, que aún alude a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, hoy ya derogada), en la que constarán los extremos que seguidamente se exponen. Se añade que con la presentación de la declaración se entenderá cumplida la obligación prevista en el artículo 40.1 LTRM precitado y con los efectos del artículo 20.1 de la misma Ley.
No obstante, el Proyecto (artículo 24) recoge un procedimiento para la clasificación, iniciado con la presentación de la declaración responsable y en el que se evacuará informe por la Inspección de turismo. El procedimiento termina por resolución de clasificación que habrá de dictarse y notificarse antes de tres meses desde su iniciación. Dicha resolución podrá ser recurrida si no otorga la clasificación o categoría pretendidas.
Respecto a la propuesta normativa se realizan las siguientes observaciones:
1. En relación con la intervención autonómica y las competencias de los Ayuntamientos, durante el procedimiento de elaboración se presentó un informe por la Dirección General de Administración Local, de 23 de mayo de 2016, sosteniendo que la redacción del Proyecto afectaba a las competencias atribuidas a los Ayuntamientos en esta materia, pues si bien la presentación de la declaración responsable puede ser exigida para la clasificación como albergue turístico o juvenil, se pone en tela de juicio que dicha presentación pueda habilitar por sí sola para el ejercicio de una actividad por ser ésta una competencia materialmente reservada a las Entidades Locales. Por consiguiente, se señalaba que quedara de manifiesto en el texto que la declaración responsable ante la Administración regional, a los efectos de la obtención de la clasificación, no exime de la preceptiva intervención de los Ayuntamientos.
No cabe duda que la intervención de la Administración regional en la actividad es desde la vertiente de la competencia sectorial en materia de turismo que ostenta estatutariamente y, en concreto, de acuerdo con el artículo 20 de la Ley habilitante (LTRM), la declaración responsable es sólo a los efectos de la obtención de la clasificación de albergue turístico; a partir de la presentación de aquélla se podrá realizar la actividad turística, sin perjuicio de que el propio precepto legal señale que deberá estar en posesión de las licencias o autorizaciones que sean exigibles.
Es verdad que las primeras redacciones del Proyecto de Decreto no han sido claras en el tipo de intervención porque no acotaba que el inicio de actividad era la turística y no reflejaba con la suficiente claridad las intervenciones de otras Administraciones sin las cuales no puede iniciarse dicha actividad (declaración responsable municipal, autorización ambiental, etc.). No obstante, en el texto finalmente sometido a Dictamen (artículo 23.3) se respetan las competencias locales, señalando que los titulares de los albergues turísticos, además de la declaración responsable a efectos de la clasificación turística del alojamiento, deberán cumplir el resto de normativa que le sea de aplicación, debiendo estar en posesión de las licencias o autorizaciones que sean exigidas por otros organismos en virtud de sus respectivas competencias.
2. El procedimiento para la clasificación de los albergues turísticos contenido en el Proyecto de Decreto, artículo 24, resulta confuso, pues parece incorporar previsiones propias de otros mecanismos de intervención de la Administración turística no previstos en la Ley habilitante.
A este respecto la LTRM establece la presentación de las declaraciones responsables para la clasificación de las empresas y establecimientos turísticos con carácter previo al inicio de la actividad turística; conforme al artículo 69 LPACAP tal herramienta es el documento suscrito por el interesado en el que manifiesta bajo su responsabilidad que cumple los requisitos exigidos por la normativa vigente para el ejercicio de una actividad, permitiendo la Ley el inicio de tal actividad desde el día de su presentación.
Sin embargo en la redacción propuesta se mezclan ciertas notas de otro instrumento de intervención administrativa, "la comunicación", cuando se señala en el artículo 23.1 del Proyecto que la presentación de la declaración responsable es "a los solos efectos de comunicar su actividad", cuando ambos instrumentos (la declaración responsable y la comunicación) no pueden ser exigidos acumulativamente para iniciar una misma actividad, según el artículo 69.6 LPACAP.
Pero, de otra, también se contiene en el artículo 24 del Proyecto un procedimiento clasificatorio, que se asimila más a un procedimiento autorizatorio, que culmina en una resolución sobre la clasificación a adoptar en el plazo de tres meses. Este último procedimiento contradice las previsiones de la LTRM que establece que la clasificación de las empresas y establecimientos turísticos se producirá mediante la presentación de la declaración responsable.
En consecuencia, debe ser modificada la redacción de los artículos 23 y 24 para recoger que:
a) Los titulares de albergues turísticos, con carácter previo al inicio de la actividad turística, deberán presentar ante el Instituto de Turismo de la Región de Murcia una declaración responsable para la clasificación turística, según modelo normalizado, a los efectos que establece el artículo 69 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
b) Desde la presentación de la declaración responsable se podrá realizar la actividad turística, debiendo, no obstante, estar en posesión de otras licencias, autorizaciones u otros títulos de intervención (en referencia a las declaraciones responsables o comunicaciones) que sean exigidas por otros Organismos en virtud de sus respectivas competencias. Dicha presentación dará lugar a su clasificación y a su inscripción de oficio en el Registro de Empresas y Actividades Turísticas, lo que será notificado a la empresa con el número de inscripción asignado.
c) Debe incorporarse que la Inspección del organismo competente en materia de turismo podrá comprobar la veracidad de los datos solicitando la documentación reseñada en el apartado 1, en correspondencia con lo establecido en el artículo 69.4 LPACAP, que establece que la inexactitud, falsedad u omisión, de carácter esencial, de cualquier dato o información que se incorpore a la declaración responsable, o la no presentación ante la Administración de la declaración responsable determina la imposibilidad de continuar con la actividad afectada desde el momento en el que se tenga conocimiento de tales hechos, tras la tramitación del correspondiente expediente previo trámite de audiencia al interesado (artículo 20.2 LTRM).
d) Habría de preverse, también, el procedimiento a seguir para la adecuación de la categoría del correspondiente establecimiento cuando la inspección posterior a la clasificación operada por la presentación de la declaración responsable revele que el establecimiento no reúne las condiciones para ostentar la categoría pretendida, pero sí las de una categoría inferior. En este caso, y a diferencia de lo indicado en el párrafo precedente de la presente consideración, no procedería impedir de forma absoluta la actividad, sino, de conformidad con el principio de proporcionalidad y de elección de la medida menos restrictiva (art. 4.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público), rebajar la categoría inicialmente pretendida. Para ello debería preverse un procedimiento de oficio y de carácter contradictorio, de revisión de la clasificación turística del alojamiento, al modo del contemplado en el artículo 100 del Decreto Balear 20/2015, de 17 de abril, de principios generales y directrices de coordinación en materia turística; de regulación de órganos asesores, de coordinación y de cooperación del Gobierno de las Illes Balears, y de regulación y clasificación de las empresas y de los establecimientos turísticos, dictado en desarrollo de la Ley 8/2012, de 19 de julio de 2012, de Turismo de las Illes Balears.
3. Dispone el artículo 25.4 que cualquier modificación sustancial podrá comportar la reclasificación, de oficio o a instancia de parte, del establecimiento.
Debería precisarse, en primer lugar, que la modificación habrá de afectar a las condiciones tomadas en consideración para la clasificación turística del establecimiento, modificaciones que, de conformidad con el art. 20.4 LTRM, deberán ser comunicadas al organismo competente en materia de turismo.
Según el artículo 20.5 LTRM, las clasificaciones podrán ser modificadas o revocadas mediante resolución motivada y previa la tramitación de oportuno expediente, cuando se incumpla alguno de los requisitos que sirvieron para su otorgamiento. Con esta redacción, la Ley establece que, una vez comunicada por el titular del establecimiento la modificación, se iniciará un procedimiento que terminará con una resolución de la Administración turística estableciendo la nueva clasificación. Al margen de la paradoja consistente en que la clasificación ex novo se realice mediante la mera presentación de una declaración responsable y que una modificación de esta clasificación inicial no pueda realizarse por la misma vía o mediante la mera comunicación previa de la modificación, lo cierto es que la previsión legal apunta a la existencia de un procedimiento formalizado en el que la comunicación del interesado dará lugar al inicio del mismo, por lo que el Proyecto debería detenerse en dibujar, siquiera en sus trazos gruesos, dicho procedimiento. Asimismo, debería establecerse que la nueva clasificación resultante será inscrita de oficio en el Registro de Empresas y Actividades Turísticas de la Región de Murcia.
Las consideraciones de este apartado I tienen carácter esencial.
II. La regulación de extremos eventualmente incardinables en la relación inter privatos que vincula a establecimiento y huésped. Su necesaria conexión con la defensa de éste en su perfil de consumidor de los servicios de alojamiento.
Ya anticipamos en la Consideración Tercera que las competencias autonómicas que habilitan la aprobación del futuro reglamento encuentran un límite en la competencia exclusiva del Estado en materia de legislación mercantil y civil, de modo que aquellas previsiones reglamentarias que pudieran llegar a incidir en las relaciones privadas subyacentes entre las partes, para que puedan interpretarse como conformes al bloque de la constitucionalidad, habrán de entenderse limitadas a regular los aspectos administrativo-turísticos y de protección del consumidor y usuario, pero sin poder extenderse a regular el contenido, validez y eficacia de las relaciones inter privatos constitutivas de ese contrato atípico que es el de hospedaje, que une al establecimiento con el usuario o huésped.
Ha de advertirse, además, que si bien el Estado dictó en su día numerosas normas reguladoras de distintos servicios turísticos, que contenían reglas de clara incidencia en el contenido obligacional de los contratos privados que ligaban a empresas y usuarios turísticos, aquéllas eran en buena medida preconstitucionales, de modo que tras la implantación del estado autonómico y la atribución de las competencias en materia de turismo a las Comunidades Autónomas, el Estado se abstuvo de renovar las indicadas normas, que permanecieron vigentes -a menudo con carácter meramente supletorio- durante largo tiempo, hasta que fueron finalmente derogadas de forma expresa por el Real Decreto 39/2010, de 15 de enero. Y es que la propia exposición de motivos de esta norma derogatoria considera que la ordenación contenida en las reglamentaciones que deja sin vigencia era estrictamente turística, aun cuando de su lectura se deduce que algunos de sus contenidos tenían una clara incidencia en las relaciones inter privatos.
En cualquier caso, ya antes de dicha derogación, las prescripciones estatales se fueron viendo superadas por las nuevas reglamentaciones autonómicas que asumieron la tarea de actualizar la regulación turística para adecuarla a las nuevas necesidades y exigencias del sector, aun cuando al hacerlo se incidiera, de forma más o menos directa, en el contenido obligacional del contrato de hospedaje, el cual, por su parte, carece de una regulación civil sistemática, más allá de las puntuales e indirectas referencias que se realizan al mismo en el Código Civil, que se limita únicamente a considerarlo como depósito necesario a efectos de responsabilidad de los fondistas o mesoneros (artículos 1783-1784); lo contempla en materia de clasificación de créditos (artículo 1922.5º); y finalmente, se refiere a él al tratar de la prescripción de las acciones para el cumplimiento de determinadas obligaciones (artículo 1967.4º).
En esta línea se enmarca el Proyecto ahora sometido a consulta que, al proceder a regular los albergues turísticos desde la competencia de ordenación turística que es propia de la Comunidad Autónoma, establece prescripciones que inciden en mayor o menor medida en el contenido obligacional de las relaciones privadas que surgen del contrato de hospedaje. Como ya señalamos, esa incidencia puede encontrar una mayor justificación o amparo competencial desde la perspectiva de la protección de los consumidores y usuarios, lo que justifica la siguiente observación:
- En el artículo 11 del Proyecto se regula el régimen de reservas, cuando el huésped no se presenta en el establecimiento. Se sugiere cambiar la perspectiva de la regulación, de forma que se contemple desde la del usuario, como derecho a que se mantenga la reserva durante el período establecido, y no como la facultad del establecimiento para cancelar la reserva. Además, debería aprovecharse para clarificar la redacción del precepto.
Así, debería contemplarse que, salvo pacto en contrario, la reserva se mantendrá, como mínimo, hasta las 12 horas del día siguiente a aquél en que el alojamiento debió ser ocupado por el usuario. Si éste no se presenta, el establecimiento podrá cancelar la reserva con pérdida para el cliente de la cantidad entregada en concepto de señal. No obstante, si antes del cumplimiento del indicado término el cliente confirma su llegada al establecimiento, éste vendrá obligado a mantener la reserva por un tiempo equivalente a los días de alojamiento cuyo precio no exceda de la cuantía de la señal.
Esta observación tiene carácter esencial.
SEXTA.- Observaciones particulares al texto.
I. A la parte expositiva.
1. En el párrafo primero, cuando se hace la cita de la Ley Orgánica 4/1982, debe añadirse la fecha de la misma.
2. El tercer párrafo alude a la "Exposición de Motivos de la Ley 12/2013 de Turismo de la Región de Murcia". Sin embargo, la parte expositiva de dicha Ley se denomina expresamente "Preámbulo", por lo que debe corregirse la referencia a la exposición de motivos.
3. En el párrafo cuarto se define el alojamiento turístico conforme al artículo 25 LTRM. Si bien la mera reproducción de preceptos legales debe evitarse, de reproducirse debe hacerse de manera completa para evitar confusión, por lo que resultaría más correcto que en la tercera línea donde dice "con o sin otros servicios complementarios" dijese "con o sin prestación de otros servicios complementarios".
4. En el párrafo quinto la cita de la anterior ley de turismo debe hacerse completa, incluyendo la fecha de la misma.
5. En el párrafo séptimo debería mejorarse la redacción puesto que los requisitos mínimos que se han tenido en cuenta se han determinado en el procedimiento de elaboración de la norma, no al redactarla. Por ello, dicho párrafo podría ser del siguiente tenor: "Para la determinación de los requisitos mínimos de los establecimientos se han tenido en cuenta los ya existentes, con la finalidad de que todos ellos pudiesen acceder a la clasificación que la norma establece".
6. En el párrafo noveno, para evitar reiteraciones deberá sustituirse la palabra "establece" de la tercera línea por la palabra "determina".
7. En el párrafo décimo para dar sentido al mismo se debería añadir que con la calificación de albergue juvenil éstos quedan adheridos al REAJ.
8. El artículo 30.3 del Proyecto dispone que "La calificación como albergue juvenil conlleva la adhesión a Red Española de Albergues Juveniles (REAJ), así como a la Hostelling Internacional (Federación Internacional de Albergues Juveniles)". Sin embargo, en el párrafo decimosegundo se da a entender que la adhesión a la "Hostelling Internacional" es potestativa del establecimiento, por lo que deberá aclararse esta discordancia.
9. Los párrafos siguientes se dedican al resumen de los capítulos en los que se divide la norma, pero se echa en falta un resumen sucinto pero completo y no parcial, como es el caso.
10. En el segundo párrafo explicativo del contenido del Capítulo I del Proyecto debería eliminarse la referencia a que la regulación de alguno de los aspectos allí contemplados "pudiera entenderse que excede las competencias que en materia turística o de juventud tiene atribuidas la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia", manifestación ésta más propia de una memoria o informe que de la parte expositiva de una norma y que puede resultar perturbadora e inducir a confusión acerca del ajuste del futuro Decreto al ordenamiento jurídico, máxime si no se completa con la indicación de qué competencias propias de la Comunidad Autónoma habilitan para la regulación de los indicados aspectos.
En este mismo párrafo cuando se hace referencia al artículo "40-6" de la Ley 12/2013, debe sustituirse el guion por un punto.
El último punto y seguido no se comprende, pues cuando dice que "Dada la especialidad de la materia turística se regulan ciertos aspectos,...", no se indica qué tipo de aspectos y en relación a qué o relacionados con qué.
11. En el párrafo dedicado al Capítulo IV, en el que se regula el procedimiento de clasificación, cabe hacer idénticas consideraciones que se hacen en el Considerando Quinto sobre los artículos 23 y 24 del Proyecto.
12. Una vez resumido el Capítulo V se pasa directamente a la disposición transitoria y derogatoria, omitiendo el resumen de las disposiciones adicional y final.
En el resumen de la disposición transitoria se tiene que indicar que se refiere a los albergues juveniles.
13. En el último párrafo del preámbulo se enumeran los órganos consultivos y de participación que han intervenido en la elaboración del Proyecto, omitiendo una mención al Consejo de Cooperación Local que también ha informado el futuro Decreto y a través del cual se ha canalizado la participación de las Entidades Locales. Debería incorporarse una alusión expresa.
Igualmente, se hace referencia a que el decreto ha sido sometido a informe de la Mesa de Turismo de la Región de Murcia, pero en el expediente no consta ni el informe ni su solicitud.
II. Al articulado.
- Artículo 1. Objeto.
La redacción del apartado 2 resulta confusa por reiterativa, por lo que se propone la siguiente redacción: "2. Asimismo, se establecen los requisitos que ha de cumplir el albergue turístico para su calificación como albergue juvenil".
Artículo 2. Definiciones y ámbito de aplicación.
En la segunda línea del apartado 2 debe sustituirse la palabra "acurdo" por "acuerdo".
Artículo 3. Clasificación y categorías.
En este artículo únicamente se regulan las categorías que pueden ostentar los albergues turísticos (una, dos estrellas y albergue-refugio). Sin embargo, hay que tener en cuenta que el Proyecto de Decreto regula también los albergues juveniles como una modalidad de los albergues turísticos en el Capítulo V. Por ello se propone que el artículo se divida en dos apartados, uno para la clasificación de los albergues turísticos en función de su categoría, y otro apartado para la clasificación de los albergues turísticos en función de su modalidad.
Artículo 4. Carácter público de los establecimientos.
En el apartado 2, se excluye de la prohibición de acceso de animales domésticos a los "perros lazarillo que acompañan a los invidentes".
Debe advertirse que la Ley 4/2015, de 3 de marzo, de perros de asistencia para personas con discapacidad, garantiza en sus artículos 7 y 8, letra k) el acceso y la permanencia de tales perros acompañados de sus usuarios en los establecimientos hoteleros. Los perros de asistencia no son sólo los que el Proyecto denomina "lazarillo", es decir los perros-guía, definidos en la Ley como los adiestrados para guiar y orientar a una persona con discapacidad visual, total o parcial, o a una persona que además de una discapacidad visual tiene una discapacidad auditiva, sino que también tienen cabida en dicha figura legal de perros de asistencia los otros tres tipos enumerados y definidos por el artículo 4 de la Ley, a saber: los de señalización de sonidos, los de apoyo o de servicio y los de aviso.
En consecuencia, cuando el precepto proyectado únicamente excluye de la prohibición de acceso de animales domésticos a los perros-guía, incumple la garantía de acceso que la ley otorga al resto de perros de asistencia.
Procede, en consecuencia, extender la excepción de la prohibición de acceso a los perros de asistencia para personas con discapacidad.
Artículo 5. Distintivos.
En el apartado 1 se establece la obligación para los albergues turísticos de exhibir en la entrada principal el distintivo o placa identificativa según modelo normalizado. Puesto que la disposición adicional única autoriza al Consejero competente en materia de turismo a determinar dicha placa identificativa o distintivo, debería completarse el apartado haciendo alusión a que dicho distintivo o placa será aprobado mediante orden del Consejero competente en materia de turismo.
Artículo 6. Publicidad.
a) Dado que, como hemos indicado en la Consideración Quinta, la clasificación original del establecimiento se consigue mediante la presentación de la declaración responsable, siendo aquél inscrito de oficio en el Registro de Empresas y Actividades Turísticas, en rigor no es correcto aludir, como hace el artículo 6.1 del Proyecto, a "la clasificación y categoría reconocidas por el Instituto de Turismo de la Región de Murcia", sino que sería más adecuado atender a la clasificación y categoría con las que conste inscrito el establecimiento en el indicado Registro.
b) En el apartado 2 la expresión inglesa "Hostel" debería consignarse entre comillas y en cursiva.
c) En la última frase de este apartado 2 se dice "..., ni ostentar otra categoría que aquella en la que se encuentre clasificado". Dado que el término "ostentar" hace referencia a la posesión de un título y que lo que parece querer expresarse es que no se puede "exhibir" o "aparentar" otra categoría distinta a aquella que realmente se ostenta, deberá sustituirse el término referido por otro más adecuado con lo que se pretende indicar.
Artículo 7. Hojas de reclamaciones.
Cuando se hace referencia a los idiomas en los que debe anunciarse la existencia de las hojas de reclamaciones, debe sustituirse el español por el castellano, que es el idioma que aparece reflejado en el artículo 40.6 de la Ley de Turismo y es la lengua española oficial del Estado de conformidad con el artículo 3 de la Constitución Española.
Artículo 11. Pérdida de reserva o anticipo.
a) Hay que tener en cuenta que la reserva puede realizarse con o sin solicitud de anticipo o señal, por lo que deberá regularse también el supuesto de anulación de la reserva en caso de que no medie la referida señal o anticipo.
Así, a modo de ejemplo, el artículo 28.4 del Decreto 200/2013, de 9 de julio, de ordenación de los albergues turísticos del País Vasco, dispone que "Cuando el establecimiento haya confirmado la reserva sin exigencia de ningún pago o señal, está obligado a mantenerla hasta las 18 horas del día señalado, salvo comunicación expresa en sentido contrario".
b) No obstante lo anterior, la redacción del precepto resulta farragosa, estando redactada como facultad del titular del establecimiento en vez de como derecho del cliente. Así, para mayor claridad del mandato, su texto podría ser del siguiente tenor: "De haberse efectuado la reserva mediante el pago de un anticipo o señal, el establecimiento estará obligado a mantenerla, al menos, hasta las 12:00 horas del día siguiente al fijado para la llegada. Si dentro de dicho plazo el usuario confirma su llegada, el establecimiento deberá mantener la reserva durante al menos el tiempo que cubra el anticipo. En caso contrario se producirá la pérdida de la señal efectuada".
Artículo 14. Normativa aplicable.
a) En el apartado 2 se restringe en exceso la normativa que habrá de ser tomada como referencia para facilitar el acceso y la utilización no discriminatoria de los albergues turísticos a las personas con discapacidad, pues únicamente impone el cumplimiento de las condiciones que establece el Código Técnico de la Edificación.
Sin embargo, dicha norma técnica no es la única a tomar en consideración para la consecución de los fines anunciados, por lo que sería más adecuado que el precepto se redactara en términos más genéricos, exigiendo el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Ley 4/2017, de 27 de junio, de accesibilidad universal de la Región de Murcia, en la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación, y en el resto de normativa aplicable.
b) El apartado 4, relativo a las normas particulares de prevención y extinción de incendios, debería incorporarse al Capítulo II del Proyecto "Prescripciones técnicas", que se acomoda más a su contenido que el I en el que se incardina y cuyo epígrafe reza "Disposiciones generales".
Artículo 19. Camas supletorias.
De conformidad con el apartado 1, se comunicarán previamente al Instituto de Turismo las habitaciones en las que se podrán instalar camas supletorias.
Cabe reiterar lo que ya expresó este Consejo Jurídico en Dictamen 226/2010, con ocasión de la modificación del Decreto 91/2005 para adaptarlo a las exigencias de la Directiva de Servicios (DS), igualmente válido para este supuesto:
"En la línea de simplificación de trámites y reducción de cargas administrativas que constituyen postulados de la DS a los que se pretende, en definitiva, dar cumplimiento con el Proyecto objeto del presente Dictamen, la Consejería consultante podría plantearse la conveniencia de suprimir la comunicación previa que se establece como requisito para la instalación de camas supletorias, pues la comunicación previa (en el Proyecto ahora sometido a consulta, declaración responsable) que se ha de efectuar para el inicio de la actividad hotelera que supone, por parte de quien la efectúa, un conocimiento de los requisitos legales y reglamentarios exigibles para acceder a la actividad, incluye la totalidad de éstos y, por tanto, también los necesarios para instalar camas supletorias, los cuales se concretan en los apartados b), c) y d) del citado artículo 20 (ahora, art. 16, apartados 2, 3 y 4)".
Además, y como se indica en otros Proyectos de Decreto sobre alojamientos turísticos que han sido remitidos recientemente para Dictamen de este Órgano consultivo, podría incluirse en el apartado 23.1.f) del Proyecto, en la información que sobre las habitaciones ha de constar en la declaración responsable para el inicio de la actividad, la indicación de las "camas supletorias, en su caso". Esta previsión, en realidad, excluiría la posibilidad de exigir, además de la declaración responsable del artículo 23, una comunicación previa como la establecida en el artículo 16.1 del Proyecto, de conformidad con lo establecido en el artículo 69.6 LPACAP, que como novedad respecto a lo dispuesto por el artículo 71 bis de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, prohíbe ahora que para iniciar una actividad u obtener el reconocimiento de un derecho o una facultad para su ejercicio, puedan exigirse acumulativamente una declaración responsable y una comunicación previa, que es lo que ocurriría en la regulación proyectada si se contemplan conjuntamente los artículos 16.1 y 23.1.
Procede, en consecuencia, eliminar la exigencia de comunicación previa contenida en el artículo 16.1 del Proyecto.
Esta consideración tiene carácter esencial.
Artículo 22. Informe previo.
Ya señalamos en anteriores Dictámenes (por todos, el 85/2005) la valoración positiva que merecía la previsión de la posibilidad de que las empresas soliciten un informe previo con anterioridad a la ejecución de las instalaciones, sobre su adecuación a la normativa vigente y la clasificación y categoría que pudiera corresponderles, de modo similar a lo previsto en la normativa urbanística con las denominadas cédulas.
El apartado 3 establece que si no se evacua el informe en el plazo de dos meses desde la solicitud, se entenderá que el informe es favorable. Caracteriza así la emisión del informe previo como un procedimiento distinto e independiente del de clasificación del establecimiento que, como ya hemos señalado, debe quedar reducido a su mínima expresión, pues ha de bastar con la presentación de una declaración responsable acompañada de la documentación prevista en el artículo 23 del Proyecto.
No obstante, la previsión del carácter vinculante del informe en los términos que a contrario sensu se deducen del apartado 4, podría generar dificultades en los supuestos en que la Administración no lo evacue en plazo, pues por esta vía la Administración turística podría verse vinculada por un informe no emitido que, mediante la ficción jurídica prevista en el apartado 3, consagrara una actuación o proyecto no ajustado a la normativa aplicable.
En la normativa autonómica comparada que prevé este trámite de consulta previa se contempla este informe como "una apreciación inicial de obtención voluntaria no vinculante, con carácter exclusivamente indicativo" (Decreto madrileño 159/2003, de 10 de julio), o se le confiere un carácter vinculante limitado, pero sin establecer el carácter favorable del mismo en los supuestos de no evacuación en plazo (así, nuestro Decreto 91/2005 (art. 30), o el Decreto cántabro 81/2010, de 25 de noviembre, que establece de forma expresa que la falta de contestación en plazo no implicará la aceptación de los criterios expresados en las consultas). En el caso extremeño, por su parte, se prevé el carácter favorable del informe en caso de silencio, pero no su carácter vinculante (Decreto 235/2012, de 4 de diciembre). En otros ordenamientos, en fin, se opta por no establecer ni el carácter favorable del mismo en caso de no emisión en plazo ni su carácter vinculante, como ocurre en Galicia (Decreto 57/2016, de 12 de mayo) o en las Islas Baleares (DA Duodécima de la Ley 8/2012, de 19 de julio, de Turismo).
Como puede advertirse del escenario normativo expuesto, s.e.u.o., la previsión contenida en el Proyecto sometido a consulta de otorgar un sentido favorable al informe solicitado y no evacuado y, además, establecer su carácter vinculante para la Administración, sería una novedad en el ordenamiento turístico comparado, pues las indicadas normas autonómicas bien señalan el carácter vinculante del informe, bien su carácter favorable en caso de no evacuación, pero no ambas características a un tiempo.
En tales circunstancias, se sugiere reconsiderar la configuración proyectada del informe previo, singularmente en relación con el carácter vinculante del informe no evacuado en plazo, en orden a evitar las dificultades antes expuestas. Debe, además, advertirse que en la medida en que la clasificación e inicio de la actividad no exigen ya un procedimiento administrativo autorizatorio, sino que dependerán de la presentación de una declaración responsable, la trascendencia del informe previo como mecanismo impropio de control administrativo ex ante es mayor, pues el promotor, una vez transcurrido el plazo de evacuación del informe sin que éste haya sido emitido y en la creencia del ajuste de su proyecto a la normativa aplicable, podría ejecutarlo directamente conforme a las características definidas en su solicitud de informe previo. Ello determinaría que el empresario incurriera en inversiones y gastos que podrían verse finalmente defraudados una vez realizada la inspección del establecimiento, si ésta desvelara que las características de la instalación previstas en el proyecto no eran acordes al ordenamiento. Situación ésta que podría dar lugar a reclamaciones dirigidas al resarcimiento por parte de la Administración de los gastos en los que hubiera incurrido el promotor al confiar en el carácter favorable y vinculante del informe previo.
Artículo 23. Declaración responsable.
En el apartado 1 debe sustituirse la referencia al art 71 LPAC por la del artículo 69.1 LPACAP.
En el apartado 1.d) debería, al final, añadirse alguna precisión sobre que la vigencia del seguro de responsabilidad civil es mientras se ejerce la actividad.
De acuerdo con el comentario realizado al artículo 19, debería añadirse la expresión "y camas supletorias, en su caso".
- Artículo 28. Seguro de responsabilidad civil.
Debería iniciarse el artículo con la referencia al precepto legal que impone la suscripción del seguro de responsabilidad civil y remite al reglamento la determinación de sus coberturas y características, según la fórmula "De conformidad con el artículo 21 de la Ley...".
- Artículo 29. Responsable del establecimiento.
Cabe reiterar lo que ya expresó este Consejo Jurídico en el Dictamen 104/2005 en relación con la figura del Director de establecimiento hotelero. Y, si bien las dudas que allí se expresaban en relación con la vigencia en el ámbito de la Región de Murcia del Estatuto de Directores de Establecimientos de Empresas Turísticas, aprobado por Orden Ministerial de 11 de agosto de 1972, y de los requisitos formativos que allí se exigían han quedado disipadas por la derogación del mismo operada por Real Decreto 39/2010, de 15 de enero, debe advertirse que tal derogación se realiza con la expresa finalidad de que las Comunidades Autónomas ejerzan sus competencias en materia de turismo, ordenando el sector, no porque se considere que la exigencia de una mínima formación en materia turística por parte de quien tiene a su cargo un establecimiento de alojamiento turístico sea improcedente.
Del mismo modo, se reitera lo señalado en relación con esta figura en el Dictamen 226/2010, acerca de la posible confusión de identidad con el representante legal de la empresa titular del establecimiento, único que ostenta responsabilidad administrativa-disciplinaria a tenor de lo previsto en el artículo 45.1 LTRM, que considera sujetos responsables a las personas físicas o jurídicas titulares de establecimientos o actividades turísticas por actos realizados directamente o por personas de ellos dependientes.
Artículo 30. Requisitos para la calificación de albergue juvenil.
Debe suprimirse la numeración del apartado 1 puesto que el artículo dispone de un apartado único.
El apartado c) impone como requisito para obtener la calificación de albergue juvenil el "requerir a todos los usuarios del albergue estar en posesión del carné internacional de alberguista en alguna de sus modalidades: joven, adulto, familias y grupo. Este requisito no puede predicarse respecto del establecimiento, que es el que pretende la calificación, sino que es una condición de uso del albergue juvenil, por lo que deberá eliminarse de este artículo.
Artículo 31. Obtención de la calificación de albergue juvenil
En el apartado 3 la expresión inglesa "Hostelling International" debería consignarse entre comillas y en cursiva.
III. A la parte final.
Disposición transitoria única. Albergues calificados de juveniles.
En coherencia con lo expuesto en este Dictamen sobre la naturaleza de la declaración responsable, ésta habilita para el ejercicio de la actividad, por lo que no se tiene que solicitar, además, su clasificación como albergue turístico, por lo que debe suprimirse la referencia a la solicitud de clasificación y añadirse "a efectos de su clasificación como albergue turístico".
Disposición derogatoria única. Derogación parcial Decreto 25/2005.
Puede suprimirse el inciso inicial "A la entrada en vigor del presente decreto", pues es innecesario, dado que de ordinario y a falta de previsión expresa en contrario, los efectos de la norma, también de las derogaciones en ella prevista, se producen a partir de su entrada en vigor.
Igualmente resulta innecesario el inciso final "continuando en vigor el resto del articulado", puesto que lo que no se deroga permanece en vigor.
SÉPTIMA.- Observaciones de técnica normativa.
1. Cita de normas.
De conformidad con las Directrices de Técnica Normativa aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 25 de julio de 2002 y aplicables en la elaboración de las disposiciones reglamentarias regionales en defecto de norma propia, los Estatutos de Autonomía pueden citarse de forma abreviada con su denominación propia, sin necesidad de incluir la referencia a la ley orgánica por la que se aprueban (Directriz 72), por lo que en el primer párrafo de la parte expositiva puede suprimirse la referencia a la Ley Orgánica 4/1982. Si se mantuviere dicha referencia, y de conformidad con la Directriz 80, debe añadirse la fecha.
Por su parte, la citada Directriz 72, en cuanto a la cita de la Constitución, señala que debe realizarse siempre por su nombre, Constitución Española, por lo que en este primer párrafo indicado debe hacerse la cita completa.
Del mismo modo, y de acuerdo con la indicada Directriz 80, una vez realizada la primera cita completa de las disposiciones normativas tanto en la parte expositiva como en la dispositiva, pueden abreviarse las restantes, lo que permite aligerar la redacción de los preceptos, señalando únicamente tipo, número y año, en su caso, y fecha, por lo que debe repasarse el texto, incluyendo la parte expositiva, al objeto de dar cumplimiento a la misma.
Por último, en la Disposición final segunda se cita por primera vez la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, a pesar de lo cual se utiliza la forma abreviada, cuando debería consignarse con su denominación completa.
2. Fórmula promulgatoria.
Debe extraerse de la fórmula promulgatoria la referencia a la evacuación de los dictámenes correspondientes al CESRM y a la Dirección de los Servicios Jurídicos, pues en ella únicamente debe figurar la indicación del presente Dictamen, para expresar si la norma se ajusta al mismo o se separa de él (Directrices 13 y 16).
3. Capítulo I. Disposiciones generales.
El Capítulo I se denomina "Disposiciones generales" y en él se incluyen lo que son verdaderas disposiciones directivas (objeto y ámbito de aplicación) junto a otras que no lo son. Debe recordarse que, de conformidad con las Directrices 17 y 18 de las de técnica normativa ya citadas, las disposiciones generales son aquellas que fijan el objeto y ámbito de aplicación de las normas, así como las definiciones necesarias para una mejor comprensión de algunos de los términos en ella empleados, por lo que el Capítulo I bajo el epígrafe "Disposiciones Generales", debería englobar únicamente los artículos 1 y 2.
Los restantes preceptos del Capítulo, que establecen normas comunes a todos los tipos y clases de albergues turísticos. podrían agruparse en otro Capítulo bajo una denominación diferente.
OCTAVA.- Correcciones gramaticales.
Se sugiere una revisión general del texto prestando especial atención a las tildes y al uso de los signos de puntuación.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA.- La Comunidad Autónoma cuenta con competencia material para aprobar la futura disposición, que habrá de adoptar la forma de Decreto.
SEGUNDA.- El procedimiento de elaboración reglamentaria se ha ajustado a sus normas reguladoras, sin perjuicio del defecto de acreditación documental en el expediente de algunas de las actuaciones y trámites realizados, conforme se pone de manifiesto en la Consideración Segunda de este Dictamen.
TERCERA.- Revisten carácter esencial las siguientes observaciones:
- Las formuladas en la Consideración Quinta en relación con:
a) la declaración responsable para la clasificación de las empresas de turismo (Consideración Quinta, I).
b) el régimen de reservas (Consideración Quinta II).
- Las realizadas en la Consideración Sexta II a los siguientes preceptos:
Al Artículo 4 en relación a la prohibición de acceso de animales domésticos.
Al artículo 14 en relación al cumplimiento de la normativa sobre accesibilidad universal.
Al artículo 19 en relación a las camas supletorias.
Al artículo 22 en relación al informe previo.
Al artículo 30 en relación con los requisitos para la calificación como albergue juvenil.
Las realizadas a la disposición transitoria única en relación con la clasificación del albergue juvenil como albergue turístico.
CUARTA.- El resto de observaciones, de incorporarse al texto, contribuirían a su mayor perfección técnica y mejor inserción en el ordenamiento.
No obstante, V.E. resolverá.
