Buscador de dictámenes del Consejo Jurídico de la Región de Murcia
Dictamen nº 158/2018
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 11 de junio de 2018, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Fomento e Infraestructuras (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 27 de marzo de 2017, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos en un vehículo de su propiedad (expte. 93/17), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- En fecha 5 de mayo de 2015 se presentó escrito de reclamación de responsabilidad patrimonial, formulada por x, dirigido a la Consejería de Fomento, Obras Públicas y Ordenación del Territorio en el que, en síntesis, expresa que el 15 de septiembre de 2015, circulaba con su vehículo Ford Transit 260 Mixto C 110 5p matrícula -- por la carretera RM 19, entre los puntos kilométricos 9-10, cuando se encontró un neumático en el centro de calzada, con el que colisionó, ocasionando daños a su vehículo por valor de ochocientos noventa y ocho euros con treinta céntimos (898,30?), según presupuesto de reparación, que adjunta.
Considera que la Administración regional es responsable de tales daños por el mal funcionamiento de sus servicios de vigilancia de carreteras, por lo que pide una indemnización por la referida cantidad.
El reclamante adjunta prueba documental (relativa al presupuesto de daños y dos fotografías) así como declaraciones de no haber recibido, ni estar en proceso de recibir, indemnización alguna por el accidente referido, ni haber desgravado IVA de la factura aportada ni haber iniciado trámites judiciales por tales hechos.
SEGUNDO.- Con fecha 20 de mayo de 2015, la citada Consejería acordó la incoación del correspondiente procedimiento, requiriendo al reclamante, a través de su representación letrada, para la subsanación y mejora de su solicitud.
TERCERO.- Solicitado informe a la Dirección General de Carreteras, fue emitido el 19 de junio de 2015. En la citada comunicación se reconoce la titularidad autonómica de la carretera RM-19 y se señala que no se tiene conocimiento del hecho lesivo, por lo que no se puede determinar la realidad y certeza del mismo. Sin embargo la existencia de la cubierta en la calzada queda acreditada por la llamada al centro de comunicaciones del servicio de conservación de la citada carretera RM 19.
También se informa que consta que el tramo de carretera tenía limitada una velocidad a 100 km/h y que la actuación de retirada del neumático se realizó en un tiempo de 43 minutos, cumpliendo con lo establecido en el pliego del contrato de la empresa adjudicataria. Por último, adjunta los partes de vigilancia de la empresa "--" correspondientes a dichos días.
CUARTO.- El 21 de diciembre de 2015 se recibió informe sobre el valor venal y los daños del vehículo, emitido por el Parque de Maquinaria, de la Dirección General de Carreteras, en el que se indica el valor venal del vehículo en la cantidad de siete mil doscientos ocho euros (7.208?) y que los daños presupuestados en ochocientos noventa y ocho euros con treinta céntimos (898,30?) son compatibles con lo declarado en el accidente.
QUINTO.- Mediante escrito de 19 de enero de 2016, el órgano instructor del expediente de responsabilidad patrimonial, emplazó formalmente a la indicada empresa, como interesada en el procedimiento, a fin de que formulase las alegaciones que estimase convenientes, sin que conste su comparecencia.
SEXTO.- En fecha 29 de enero de 2016, la instrucción emplazó formalmente a x, a través de su representación, a fin de que formulara alegaciones si lo estimaba conveniente, sin tampoco que conste su comparecencia.
SÉPTIMO.- Con fecha 26 de abril de 2016, la instructora del procedimiento, solicitó informe ampliatorio a la Dirección General de Carreteras, en relación al estado de la vía en la que se produjo la colisión y a la ejecución correcta y habitual del contrato de mantenimiento de la carretera por parte de la empresa concesionaria.
Con fecha 4 de julio de 2016 se recibió el citado informe en el que se hace constar que, de conformidad con los planos y las fotografías aportadas por el reclamante, el tramo en el que se produjo el accidente es recto y con buena visibilidad; y que se recibió aviso, a través del centro de comunicaciones del servicio de conservación de la RM-19, a las 19:52 del día 15 de septiembre de 2014, siendo el tiempo de respuesta pactado en contrato de mantenimiento de 45 minutos.
OCTAVO.- Con fecha 20 de julio y 1 de agosto de 2016, se otorgó nuevo trámite de audiencia a los interesados, a fin de que tuviesen constancia del nuevo informe de la Dirección General de Carreteras y pudiesen formular nuevas alegaciones, sin que quede constancia de haber hecho uso de esa facultad.
NOVENO.- El 20 de marzo de 2017, se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, fundada, en síntesis, en que no existe la necesaria y adecuada relación de causalidad entre los daños alegados y el funcionamiento de los servicios públicos de vigilancia y conservación de carreteras porque no se infringió el estándar de vigilancia exigible en el caso, toda vez que se acredita un correcto cumplimiento de los deberes de conservación y mantenimiento de la vía, sin que pueda exigirse una pauta desproporcionada, pues el deber de vigilancia no puede exceder de lo que sea razonablemente exigible, ya que de lo contrario se configuraría a la Administración como una aseguradora universal de todos los riesgos inherentes a la utilización de las vías públicas, lo que es rechazado por la jurisprudencia.
DÉCIMO.- En la fecha y por el órgano indicado en el encabezamiento del presente, se solicitó el preceptivo Dictamen de este Consejo Jurídico, acompañando el expediente y su extracto e índice reglamentarios.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el 12 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP).
SEGUNDA.- Legitimación, plazo de la acción y procedimiento.
I. El reclamante está legitimado para reclamar indemnización por los daños sufridos en el vehículo de su propiedad, según la documentación aportada.
La Consejería consultante está legitimada para resolver la reclamación que se le dirige, por imputarse los daños al funcionamiento de los servicios de conservación de carreteras de su competencia, sin perjuicio de la eventual responsabilidad de la empresa concesionaria, en los términos establecidos en la normativa de contratación del sector público y reiterados Dictámenes de este Consejo Jurídico en supuestos análogos al presente.
II. La reclamación se presentó dentro del plazo de un año previsto en el artículo 142.5 de la Ley 30/1992 y el artículo 4.2 RRP, vista la fecha del accidente que motiva la reclamación y la fecha de presentación de ésta.
III. En lo que se refiere al procedimiento, se ha seguido, en lo sustancial, lo establecido legal y reglamentariamente al respecto, constando la emisión del informe preceptivo de la Dirección General de Carreteras y el emplazamiento de los interesados.
TERCERA.- Los elementos generadores de responsabilidad patrimonial. Consideraciones generales y específicas sobre el funcionamiento de los servicios públicos de vigilancia y conservación de carreteras.
I. La responsabilidad patrimonial dimanante de la actuación administrativa tiene su fundamento primario en el artículo 106.2 de la Constitución, que señala:
"Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos".
A partir de lo anterior, los elementos constitutivos de esta institución vienen establecidos, de acuerdo con el régimen jurídico vigente en el momento de los hechos, en los artículos 139 y 141 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), que establecen, en síntesis los siguientes requisitos para que se reconozca la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública:
- Que exista un daño real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.
- Que exista una relación causal jurídicamente adecuada entre el funcionamiento de los servicios públicos y los daños producidos.
- Que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar el daño.
Asimismo, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, Sentencia de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad adecuada, de manera que, para que exista tal responsabilidad, es imprescindible la existencia de nexo causal adecuado entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la marcada objetivación del instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento que acaezca con ocasión de la prestación de los servicios públicos o la utilización de infraestructuras públicas. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público, o la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación, no implica que dicha Administración se convierta en una aseguradora universal de todos los riesgos y deba prevenir o resarcir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del análisis del actuar administrativo, ya que de lo contrario el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista de aseguramiento a todo riesgo no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico.
II. Por lo que se refiere específicamente al instituto de la responsabilidad patrimonial en relación con accidentes en carreteras, puede decirse que ésta puede derivar, entre otros supuestos, de la omisión, por parte de la Administración competente, de una determinada actuación que deba considerarse comprendida dentro de sus deberes de conservación y mantenimiento de los elementos de las carreteras, a fin de mantenerlas útiles y libres de obstáculos, en garantía de la seguridad del tráfico, tal como prescribe el artículo 26 de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia. Ello incluye, entre otros deberes, el de procurar la eliminación de las fuentes de riesgo o, en su caso, la instalación en la carretera de las adecuadas señales viales circunstanciales de advertencia del peligro que pudiera existir, de conformidad con el artículo 57 del Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, (Norma actualmente derogada, pero vigente en este supuesto, al tener efectos hasta el 31 de enero de 2016, según se establece en la disposición derogatoria única del Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre).
Por tanto, para poder apreciar la responsabilidad de la Administración en estos casos, el examen de la relación de causalidad entre el daño y la inactividad de aquélla en la prevención de situaciones de riesgo ha de dirigirse a dilucidar primariamente si tal riesgo se da en el ámbito de responsabilidad y competencia de la Administración, es decir, si la norma la compele a actuar para evitar o minimizar el riesgo en la utilización de las carreteras; pero también, yendo más allá del contenido de las obligaciones que explícita o implícitamente imponen a la Administración competente las normas reguladoras del servicio, habrá de efectuarse una valoración del rendimiento o estándar prestacional del servicio que le es exigible a aquélla en función del principio de eficacia que impone la Constitución a la actividad administrativa, tal como señala el Tribunal Supremo en sentencia de su Sala Tercera de 7 de octubre de 1997, entre muchas otras.
III. A estos efectos, en reiterados Dictámenes hemos recogido la consolidada doctrina jurisprudencial y consultiva que señala que el deber de la Administración en materia de vigilancia viaria no puede exceder de lo que sea razonablemente exigible, entre lo que no se encuentra una vigilancia tan intensa que, sin mediar lapso de tiempo no instantáneo o inmediato, cuide de que el tráfico de la calzada esté en todo caso libre y expedito para la circulación, existiendo ciertos riesgos inherentes a la utilización de las vías públicas cuya materialización ha de ser asumida por el propio usuario, que en este punto tiene el deber jurídico de soportar los correspondientes daños, sin perjuicio de la posible responsabilidad de terceros, sean o no identificados (Dictamen nº 11/13, de 14 de enero, entre otros muchos).
Al margen de aquellos casos en los que de sus circunstancias se desprenda que el obstáculo existente en la calzada habría aparecido en ella de forma tan repentina e inevitable que hiciera razonablemente imposible, aun con un muy exigente estándar de funcionamiento, que la Administración hubiera podido señalizarlo o retirarlo de la calzada antes del accidente de que se trate, la doctrina jurisprudencial y consultiva al respecto puede resumirse así (Dictamen nº 229/2015 de este Consejo Jurídico, entre muchos otros):
"A tal efecto es necesario recordar, como hemos dicho, entre otros, en el Dictamen 276/2011, de 21 de diciembre, la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de 3 de diciembre de 2002, dictada en unificación de doctrina, en la que expresa que "corresponde a la Administración titular del servicio la prueba sobre la incidencia, como causa eficiente, de la acción de terceros, y salvo en el supuesto de hecho notorio le corresponde también a la Administración acreditar aquellas circunstancias de hecho que definen el standard de rendimiento ofrecido por el servicio público para evitar las situaciones de riesgo de lesión patrimonial a los usuarios del servicio derivadas de la acción de terceros y para reparar los efectos dañosos producidos por los mismos, sin que conste siquiera que la función de mantenimiento de la carretera se haya realizado, en la zona en que se produjo el accidente, en la forma habitual y correcta, prueba cuya carga no puede trasladarse al recurrente, siendo así que en el presente caso ha de aplicarse el principio de facilidad probatoria y, en definitiva, a la Administración le correspondía acreditar que, con los medios que disponía resultaba imposible evitar hechos como el producido".
También indicábamos en el citado Dictamen 276/2011 que el Consejo de Estado ha entendido que dicha prueba se había desplegado cuando quedaba acreditado en el expediente que los servicios de mantenimiento de la carretera habían llevado a cabo su labor de vigilancia en un tiempo próximo al que ocurrió el accidente (entre otros, Dictámenes 978/2007 y 991/2008). Sin embargo, dicho Órgano Consultivo señala que cuando no se haya acreditado la realización de recorridos de vigilancia (Dictámenes 3087/2004 y 968/2006, entre otros), ha de entenderse que la Administración ha incumplido con su obligación de vigilancia de la vía pública.
Asimismo, dicho Dictamen 276/2011 acogía lo expresado en el Dictamen 70/2005, también de este Consejo Jurídico, en el sentido de que "...no ofrece la Administración datos que permitan constatar siquiera una actuación del servicio de conservación y mantenimiento ni, menos aún, que dicho funcionamiento fuera adecuado al estándar de rendimiento exigible, pues el informe de la Dirección General de Carreteras omite cualquier información acerca de cuándo se efectuó la última inspección sobre la vía en que se produjo el accidente o, al menos, la periodicidad con la que se efectuaban recorridos de vigilancia en la carretera".
La misma sentencia del Tribunal Supremo de 3 de diciembre de 2002 dirá que "el conocimiento sobre las referidas circunstancias organizativas y funcionamiento del servicio de vigilancia y de mantenimiento hubieran permitido llegar a una conclusión certera sobre si excedía o no de lo razonablemente exigible el que se hubiera producido una previa limpieza de la calzada en el tramo en el que ocurrió el siniestro", considerando inaplicable, ante la ausencia de actividad probatoria de la Administración de tales extremos, la presunción de actuación eficaz de ésta, cuando se desconoce el momento del vertido del aceite y si se produjo en momento inmediatamente anterior al accidente, extremo probatorio este último cuya carga, ante su dificultad, no puede corresponder al reclamante".
CUARTA.- Inexistencia de relación de causalidad adecuada entre el funcionamiento de los servicios regionales de vigilancia y conservación de carreteras y los daños por los que se reclama indemnización.
Como se expuso en los Antecedentes, el reclamante reclama indemnización por unos daños (cuya existencia ha de considerarse acreditada) que imputa al anormal funcionamiento de los servicios públicos de vigilancia de una carretera de titularidad regional, la RM-19 (también denominada autovía del Mar Menor). A este respecto, afirma que el día 15 de septiembre, sin precisar la hora, estaba circulando por la citada vía, cuando se encontró con un neumático, sin poder esquivarlo; aspecto éste que puede considerarse acreditado a la vista de los documentos aportados, toda vez que, a pesar de que no consta se hubiese tenido que ser asistido por una grúa o que acudiese alguna unidad de la Guardia Civil de Tráfico; sin embargo se constata un aviso informando de la existencia de una rueda en la carretera y una nota de retirada del citado neumático, en el parte de trabajo de la empresa concesionaria.
A partir de lo anterior, el reclamante considera que la Administración (o su concesionario, hay que entender) tenía el deber de haber retirado el neumático antes de la hora en que aconteció el accidente y que, al no hacerlo, ha de responder de los daños sufridos a causa de éste.
Sin embargo, tal conclusión no puede aceptarse. En primer lugar, en el expediente consta que el día de los hechos se realizó -al menos- un recorrido de vigilancia en los dos sentidos de la circulación; en concreto, en el parte obrante en el folio 24, se refleja que la empresa recorrió la autovía en ambas direcciones desde las 16:47 hasta las 19:03 horas, y desde las 20:17 hasta las 22:00. Por otro lado, también se aprecia que el estándar de respuesta (previsto en el contrato en menos de 45 minutos) fue cumplido por la concesionaria. Así, en el folio 57, se aprecia que se recibió aviso de la existencia de restos de un neumático a las 19:52, siendo retirado (según parte de trabajo obrante al folio 24) a las 20:25. Por último debe considerarse, también, que el lugar donde se produjo el accidente es una vía recta, de doble carril por sentido, con una velocidad limitada a 100 km//h, y que la conducción de un vehículo debe realizarse respetando los deberes de diligencia y precaución que exige el reglamento general de circulación.
Por ello, debe entenderse que el servicio se prestó con arreglo a lo establecido; y -como resulta obvio- no puede exigirse a dicho servicio ni un poder adivinatorio sobre las eventualidades que puedan acontecer, para estar poco antes en el lugar y hora en que aquéllas acaezcan, ni una presencia permanente en cada uno de los puntos de la vía.
En consecuencia, y conforme con lo expuesto en la precedente Consideración, no concurre la necesaria y adecuada relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos regionales de conservación de carreteras y los daños por los que se reclama indemnización, por lo que debe desestimarse la reclamación de referencia.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria, ya que, entre el funcionamiento de los servicios regionales de vigilancia y conservación de carreteras y los daños por los que se solicita indemnización, no existe la adecuada relación de causalidad para determinar la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, por las razones expresadas en las Consideraciones Tercera y Cuarta del presente Dictamen.
No obstante, V.E. resolverá.
