Dictamen 258/18

Dictamen nº 258/2018

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 1 de octubre de 2018, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sra. Secretaria General de la Consejería de Fomento e Infraestructuras (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 9 de agosto de 2018, sobre "Proyecto de Decreto por el que se regula el distintivo para la identificación de los vehículos destinados al arrendamiento con conductor, cuya autorización se encuentre residenciada en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia" (expte. 234/18), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- El 27 de diciembre de 2017 el Director General de Transportes, Costas y Puertos remitió a diversas asociaciones interesadas un oficio a efectos de que participaran en el procedimiento de elaboración del "Decreto por el que se regula el distintivo para la identificación de los vehículos destinados al arrendamiento con conductor, cuya autorización se encuentre residenciada en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia", solicitando su opinión respecto al texto.

El primer borrador, sin fechar, y que ha de entenderse que es el remitido a tales asociaciones, consta de 5 artículos y una Disposición final única sobre entrada en vigor, así como de un anexo en el que se reproducen los distintivos.

La Memoria de Análisis de Impacto Normativo (MAIN), de 23 de marzo de 2018 (art. 53.1 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, LPCG) según la redacción que introduce la Ley 2/2014, de 21 de marzo, de Proyectos estratégicos, simplificación administrativa y evaluación de los servicios públicos), motiva la competencia autonómica para regular el distintivo en la Ley Orgánica 5/1987, de 30 de julio, de Delegación de Facultades del Estado en las Comunidades Autónomas sobre Transportes por Carretera y por Cable, en relación con la habilitación conferida por el Real Decreto 1057/2015, de 20 de noviembre, para regular el distintivo, con la finalidad de luchar contra el intrusismo existente en el sector del transporte público de viajeros en vehículo turismo. Calcula el impacto presupuestario en 1.234,29 euros; señala que, de acuerdo con la Ley 8/2016, de 27 de mayo, de igualdad social de lesbianas, gays, bisexuales, transexuales, transgénero e intersexuales, y de políticas públicas contra la discriminación por orientación sexual e identidad de género en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, el proyecto normativo no tiene efectos sobre la orientación sexual y la identidad de género; finalmente, considera que el impacto del proyecto en función del género es nulo o neutro.

SEGUNDO.- Según certifica su secretaria, la Comisión Permanente del Consejo de Transportes de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia celebrada el día 16 de marzo de 2018, acordó por unanimidad emitir informe favorable sobre el texto del proyectado Decreto.

TERCERO.- Un segundo borrador, sin fecha, precede en la ordenación del expediente a una comunicación que el Director General de Transportes, Costas y Puertos remite a la Secretaría General adjuntando el expediente del Proyecto de Decreto, incluyendo una propuesta al Consejero para que éste, a su vez, eleve la correspondiente propuesta al Consejo de Gobierno para su aprobación.

Emitió un breve informe favorable el Servicio Jurídico de la Consejería el 19 de abril, siendo del siguiente día 25 el de la Vicesecretaría, también favorable.

La copia autorizada del Proyecto de Decreto a efectos de ser sometido a informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos aparece firmada por el titular de la Consejería el 2 de mayo de 2018. Se compone de una exposición de motivos, y de 5 artículos, dedicados, el primero, a la configuración de su objeto, el segundo, a definir la forma de los distintivos, el tercero a determinar el lugar de colocación de los distintivos en los vehículos, el cuarto a regular la puesta a disposición de los distintivos y su y validez, el quinto especifica que el régimen sancionador aplicable será el de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres. La Disposición final única se refiere a la entrada en vigor, situándola "al mes" de la publicación en el BORM.

CUARTO.- El informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos es de 1 de junio de 2018. Tras exponer la composición del expediente considera, en cuanto al título competencial, que viene constituido por lo que dispone la Ley Orgánica 5/1987, de 30 de julio, de Delegación de Facultades del Estado en las Comunidades Autónomas en relación con los transportes por carretera y por cable, y también por lo que establece el Real Decreto 1057/2015 de 20 de noviembre, por el que se modifica el Reglamento de la Ley de Ordenación de los transportes Terrestres, aprobado por el Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre en materia de arrendamiento de vehículos con conductor, para adaptarlo a la Ley 9/2013, de 4 de julio, por la que se modifica la Ley 16/1987 de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, todo ello en relación a lo que dispone al artículo 148.1.5º CE; en cuanto a la competencia y forma, afirma que se trata de una norma de carácter reglamentario por lo que el órgano competente para su aprobación es el Consejo de Gobierno, de conformidad con el artículo 32.1 del Estatuto de Autonomía de la Región de Murcia, así como con los artículos 21.1, 22.12 y 52.1 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, correspondiéndole la forma de Decreto, según establece el artículo 25.2 de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia; en cuanto al procedimiento, considera que la elaboración de la disposición ha sido respetuosa con el artículo 53 de la Ley 6/2004, antes citada; en cuanto al contenido considera ajustado a Derecho el Proyecto de Decreto y adecuado al fin que se propone, aunque aprecia, no obstante, la ausencia de disposición regulatoria de los cauces procedimentales para la puesta a disposición de los dispositivos a los interesados. Finaliza señalando que el Proyecto debe someterse a Dictamen preceptivo del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, puesto que el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo se refiere a los proyectos de disposiciones de carácter general que se dicten en desarrollo o ejecución de Leyes de la Asamblea Regional o que constituyan desarrollo legislativo de legislación básica del Estado.

QUINTO.- El Director General de Transportes, Costas y Puertos remitió el 26 de junio de 2018 a la Secretaría General de la Consejería consultante una comunicación adjuntando una nueva redacción del Proyecto tras incorporar las recomendaciones de la Dirección de los Servicios Jurídicos, así como una nueva MAIN abreviada fechada el día anterior. Añade en su escrito que la Dirección General "discrepa de lo expuesto por la Dirección de los Servicios Jurídicos, ya que consideramos que el borrador de Decreto no ha de ser sometido a dictamen preceptivo del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, al no encuadrarse en ninguno de los supuestos del artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, puesto que éste no desarrolla, ni ejecuta, una Ley de la Asamblea Regional; ni tampoco constituye desarrollo legislativo de legislación básica del Estado. El presente borrador de Decreto se dicta en uso de una habilitación a las Comunidades Autónomas, con carácter facultativo para éstas, realizada en el artículo 182.4 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, que no es básico", texto que recoge también la nueva MAIN, firmada por el Director General de Transportes, Costas y Puertos.

La copia autorizada del Proyecto que se somete a consulta incorpora, respecto a la anterior, una nueva Disposición transitoria titulada "Entrega de distintivos a los titulares de autorizaciones de VTC en vigor".

SEXTO.- El día 9 de agosto de 2018 tuvo entrada en el registro la solicitud de Dictamen en los términos siguientes:

"De conformidad con lo dispuesto en el artículo 12.5 de la Ley 2/1997 de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, se remite expediente completo, ordenado y foliado, relativo al "Proyecto de Decreto por el que se regula el distintivo para la identificación de los vehículos destinados al arrendamiento con conductor, cuya autorización se encuentre residenciada en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia", a efectos de la emisión del correspondiente dictamen preceptivo, tal como se indica en el informe nº 34/2018 emitido por la Dirección de los Servicios Jurídicos".

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

Tal como se ha solicitado por la autoridad competente, el presente Dictamen se emite con carácter preceptivo al amparo del artículo 12.5 LCJ.

La Ley Orgánica 5/1987, de 30 de julio, de Delegación de facultades del Estado en las Comunidades Autónomas en relación con los transportes por carretera y por cable contiene la delegación de diversas facultades de gestión, y en su artículo 14.1 delega la potestad normativa derivada de tales facultades en los siguientes términos:

"Como facultad accesoria de las anteriormente reseñadas, el Estado delega en las Comunidades Autónomas la potestad normativa de ejecución o desarrollo de las normas estatales reguladoras de las materias objeto de delegación, siempre que dichas normas prevean expresamente dicha ejecución o desarrollo por las Comunidades Autónomas".

El artículo 99.Cuatro de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, dice que el arrendamiento de vehículos de turismo con conductor estará condicionado a la obtención de la correspondiente autorización, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 42 y 43.1 y lo que reglamentariamente se establezca con carácter específico en relación con dicha modalidad de transporte.

El artículo 182.4 del Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, dispone lo siguiente:

"Los vehículos dedicados a la actividad de arrendamiento con conductor no podrán llevar signos externos de identificación que induzcan a confusión con la actividad de los taxis.

Sin perjuicio de ello, aquellas comunidades autónomas que, por delegación del Estado, hubieran asumido competencias en materia de autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor podrán exigir que los vehículos amparados en autorizaciones de esta clase se identifiquen externamente mediante algún distintivo".

En diversas ocasiones este Consejo Jurídico ha destacado que la distinción entre reglamentos que sean de desarrollo o ejecución de Ley, y los que no, es una cuestión todavía hoy sometida a un intenso debate doctrinal, sin que de manera abstracta puedan darse criterios que sirvan para resolver inequívocamente todos los supuestos que la amplia gama de normas reglamentarias ofrece. Resulta necesario partir de la doctrina jurisprudencial que caracteriza a los de desarrollo o ejecución de ley como los que son complemento indispensable para la misma a fin de concretar y poner en práctica los mandatos en ella contenidos

Que el artículo 182.4 del Real Decreto 1211/1990 sea la pieza final de la habilitación a las Comunidades Autónomas para regular los distintivos no quiere decir que esa sea la norma desarrollada, ya que es en el ámbito material, y no en el formal, en donde se debe buscar la relación de desarrollo o ejecución.

La remisión por un reglamento a otro de segundo grado para su ejecución o desarrollo tiene un amplio margen de posibilidades en el ámbito del derecho autonómico, por cuanto el sistema constitucional de distribución de competencias prevé distintas fórmulas de cooperación entre ordenamientos, siendo una de ellas el desarrollo de la legislación estatal en sus distintas modalidades, bien de las normas estatales que en el artículo 149.1 CE se califican como básicas en régimen de concurrencia normativa (reglas 17ª y 23ª, por ejemplo), bien de otras normas estatales que careen de esa declaración formal pero que sustancialmente lo son, bien de otras situaciones extraordinarias en las que el Estado por vía de delegación ha ampliado extraestatutariamente las competencias normativas autonómicas, como es el caso del artículo 150.2 CE, que es el que sirve de fundamento a la Ley Orgánica 5/1987. En ese contexto, con independencia del rango del reglamento autonómico, sería de desarrollo o ejecución de ley, ya que el Proyecto consultado integra, junto al artículo 182.4 del Real Decreto 1211/1990, el desarrollo de la Ley 6/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, y esa legislación estatal es indisponible para la Comunidad Autónoma, constituyendo materialmente una base que sirve de soporte a la reglamentación autonómica.

Y debe ser sometido a Dictamen preceptivo de este Consejo Jurídico tanto por constituir un caso de colaboración ley-reglamento dentro del principio de jerarquía normativa, como por constituir un ejemplo extraordinario de colaboración normativa entre ordenamientos jurídicos, ambos comprendidos en el artículo 12.5 LCJ. En el primero, además, pesa la analogía con el supuesto contemplado expresamente en el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, en relación con su artículo 24, párrafo segundo.

SEGUNDA.- Competencia y procedimiento.

I. La Comunidad Autónoma, en ejercicio de las competencias derivadas tanto del artículo 10 Uno 4 EARM, como de la Ley Orgánica 5/1987, aprobó la Ley 10/2015, de 24 de marzo, por la que se establece el sistema competencial en el transporte urbano e interurbano de la Región de Murcia, cuyo artículo 6.3,c), establece que corresponde a la Consejería competente en transportes: "Ejercer las competencias que, como delegadas, le otorga la Ley Orgánica 5/1987, de 30 de julio, de Delegación de Facultades del Estado en las Comunidades Autónomas en relación con los transportes por carretera y cable".

Ésta, como ha quedado dicho, en el artículo 14.1 delega la potestad normativa derivada de las facultades ejecutivas que son objeto de delegación.

Respecto a la potestad normativa de los Consejeros viene señalando este Consejo Jurídico que los artículos 38 y 52.1 LPCG reconocen a los mismos una potestad reglamentaria propia en las materias de ámbito interno de su departamento y otra derivada por atribución explícita de esa potestad, o expresado en las palabras de la misma Ley, "los Consejeros podrán hacer uso de esa potestad cuando les esté específicamente atribuida por disposición de rango legal" (artículo 52.1) o, según el artículo 38, "cuando, por disposición de rango legal les esté expresamente atribuida", menciones que concuerdan con la doctrina constitucional expresada en la STC 185/1995, de 14 de diciembre, según la cual una ley pueda otorgar a los Ministros (o Consejeros) el ejercicio de la potestad reglamentaria para dictar disposiciones concretas, acotando y ordenando su ejercicio (Dictamen 300/2016).

A la vista de ello se cumplen las prescripciones legales que otorgan la competencia para aprobar el presente reglamento al Consejero de Fomento e Infraestructuras (Decreto del Presidente n.º 2/2018, de 20 de abril, de reorganización de la Administración Regional), y debe adoptar la forma de orden (art. 25.4 de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de organización y régimen jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia).

II. Teniendo en cuenta el contenido del expediente se debe poner de manifiesto que, en términos generales, la tramitación del Proyecto se ha ajustado a las normas que se establecen en el artículo 53 LPCG, que se ha elaborado la MAIN y cumplimentado los trámites preceptivos y, como resultado de ello, se han incorporado los documentos respectivos al expediente.

No obstante, y como se puso de manifiesto también en nuestro Dictamen 47/2016, se advierte que la tramitación del procedimiento comenzó material y directamente con la elaboración de un primer borrador de proyecto y su remisión a las entidades interesadas para que pudieran presentar alegaciones si lo estimaban procedente, y que sólo más adelante se procedió a elaborar la MAIN y a elevar el expediente a la Secretaría General de la Consejería. Tal proceder no es el requerido por la norma desde el momento en que el procedimiento debe comenzar con la elaboración de la referida MAIN, que es el documento justificativo y motivador de la iniciativa normativa, en general, y del texto de borrador que se adjunte, en particular, con el fin de que el titular de la Consejería autorice su tramitación y dicha MAIN, además de la propuesta de reglamento de que se trate. Es decir, se debe seguir lo que prescribe el artículo 53.1 de la Ley 6/2004 al determinar que "la iniciación del procedimiento se llevará a cabo, a través de la oportuna propuesta dirigida al consejero", que es la autoridad competente, por tanto, para ordenar el inicio del procedimiento, no pudiendo antes de tal momento existir audiencias a efectos participativos o de alegaciones, por la sencilla razón de que no existe aún un procedimiento.

Junto a ello se ha de llamar la atención sobre la regulación de la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Región de Murcia, que es el centro superior de asesoramiento jurídico de la Administración Regional y de sus organismos autónomos, según dispone el artículo 4.1 de la Ley 4/2004, de 22 de octubre, de Asistencia Jurídica de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. Se deriva de ello, como señala la Exposición de Motivos de dicha Ley y establece su artículo 8.2, que una vez emitido el dictamen de la Dirección sobre la cuestión objeto de consulta, no puede informar en Derecho más que el Consejo Jurídico, razón por la cual son extemporáneas las interpretaciones jurídicas realizadas por cualquier otro órgano. Por otra parte, el carácter del dictamen de la Dirección de los Servicios Jurídicos es técnico-jurídico, fundamentándose el mismo en la adecuación a la Constitución, al Estatuto de Autonomía y al resto del Ordenamiento Jurídico (art.8.1), lo que convierte en adventicias las opiniones vertidas desde órganos ajenos a la función de asesoramiento jurídico.

TERCERA.- Contenido.

En el proceso de elaboración se ha completado el texto en el sentido expresado por la Dirección de los Servicios Jurídicos en su informe, observación que comparte este Consejo Jurídico que nada sustancial tiene que objetar al texto sometido a consulta, sino solo advertir sobre la perfectibilidad de la fórmula de entrada en vigor que, a tenor de lo que se establece en las Directrices de Técnica Normativa (Acuerdo del Consejo de Ministros, de 22 de julio de 2005) quedaría más precisa si dijera que tal entrada en vigor se produciría transcurrido un mes contado desde el día siguiente al de la publicación en el BORM.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES

PRIMERA.- A virtud de lo establecido en el artículo 6.3,c) de la Ley 10/2015, de 24 de marzo, por la que se establece el sistema competencial en el transporte urbano e interurbano de la Región de Murcia, la competencia para aprobar el reglamento objeto de Dictamen corresponde al Consejero de Fomento e Infraestructuras.

SEGUNDA.- En todo lo demás se dictamina favorablemente dicho Proyecto, que se perfeccionaría recogiendo la observación expresada en la Consideración tercera.

No obstante, V.E. resolverá.