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Dictamen nº 281/2018
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 31 de octubre de 2018, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Educación, Juventud y Deportes (por delegación de la Excma. Sra. Consejera), mediante oficio registrado el día 7 de mayo de 2018, sobre reconocimiento de obligaciones con omisión de fiscalización previa correspondiente al pago de una factura al organismo autónomo "Boletín Oficial de la Región de Murcia", por el servicio de impresión para las evaluaciones del Servicio de Evaluación y Calidad Educativa del año 2015 (expte. 86/18), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- El procedimiento del artículo 33 del Decreto n.º 161/1999, de 30 de diciembre, por el que se desarrolla el régimen de control interno ejercido por la Intervención General de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (RCI), tiene por objeto una propuesta de 2 de mayo de 2018 que la Consejera de Educación, Juventud y Deportes proyecta elevar al Consejo de Gobierno para que éste autorice a la Consejería de la que es titular para reconocer una obligación a favor del Boletín Oficial de la Región de Murcia de 31.718,24 euros, que deriva de una factura correspondiente a la encomienda del servicio de impresión para las evaluaciones de las pruebas de diagnóstico e individualizadas del año 2015.
SEGUNDO.- En cumplimiento del artículo 33 mencionado, la Intervención Delegada emitió informe el 29 de julio de 2015, en el que concluye que no procede instar la revisión de los actos por razones de economía procesal. Expone la Interventora que el BORM emitió factura por ese importe, correspondiente a la prestación realizada, y sobre la cual el Jefe de Servicio de Evaluación y Calidad Educativa certificó, el 2 de julio de 2015, la conformidad de los trabajos a "las condiciones establecidas en el contrato formalizado".
Según señala, el negocio que da origen al gasto es el Acuerdo entre la Dirección General de Calidad Educativa, Innovación y Atención a la Diversidad, y el Organismo Autónomo Boletín Oficial de la Región de Murcia, por el que se le encomienda la realización de trabajos de imprenta o edición de publicaciones. Se trata de un negocio excluido del ámbito de aplicación del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, según su artículo 4.1, n), al cumplirse los requisitos previstos en el artículo 24.6, para considerar al Organismo Autónomo Boletín Oficial de la Región de Murcia medio propio y servicio técnico de la Administración regional.
Indica que existe crédito presupuestario adecuado para el gasto, pero que concurren los siguientes incumplimientos normativos:
Concluye indicando que según los criterios establecidos por la Circular 1/98, de 10 de julio, de la Intervención General de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, sobre tramitación y contenido de los informes a emitir cuando se observe la omisión de la fiscalización o intervención previa, no sería conveniente instar la revisión de los actos por razones de economía procesal, ya que el importe de la indemnización correspondiente no sería inferior al del gasto propuesto.
TERCERO.- El 20 de septiembre de 2017 se emitió un informe sobre la "Omisión de intervención del expediente de pago al BORM", sin identificación del cargo que ocupa quien lo emite. Describe las actuaciones seguidas sobre la "creencia errónea de que al tener que fiscalizar en un momento posterior el pago no era necesaria la fiscalización previa del acuerdo". De él se deduce que la paralización del expediente desde julio de 2015 y su reanudación en esa fecha obedece a la inexistencia de crédito en 2016 y 2017, razón por la cual la nueva tramitación no se reinicia hasta que mediante comunicación interior de 18 de abril de 2018 se envía de nuevo al Servicio Jurídico de la Secretaría General de la Consejería.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
Como expresa el escrito de formalización de la consulta, el presente Dictamen se emite con carácter preceptivo y con amparo en el artículo 12.12 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), al versar sobre una consulta relativa a unos gastos realizados con omisión de la fiscalización previa.
SEGUNDA.- Sobre el procedimiento
Tal como ha señalado en diversas ocasiones este Consejo Jurídico, el asunto sometido a Dictamen es una manifestación típica de un procedimiento de naturaleza incidental con relación al ordinario de aplicación al presupuesto de las obligaciones contraídas por la Administración regional, procedimiento incidental que se origina con la comunicación que el Interventor realiza a la autoridad que hubiera iniciado el procedimiento ordinario de que se ha observado, en este último, la omisión de un trámite preceptivo, cual es la fiscalización previa del acto de reconocimiento de la obligación. Este procedimiento incidental viene regulado en el artículo 33 RCI, e implica una paralización del procedimiento de gasto o pago "hasta que se conozca y resuelva dicha omisión en los términos previstos en el presente artículo"; y lo finaliza el Consejo de Gobierno adoptando "la resolución a que hubiere lugar".
En la instrucción del procedimiento -sencilla en la configuración reglamentaria- constan todas las actuaciones exigibles, si bien se debe llamar la atención por la excesiva dilación en su tramitación que, iniciada por la Interventora delegada en el plazo de 8 días desde que tuvo conocimiento de la propuesta de la consejería, sin embargo, por la Dirección General afectada se paralizó durante 2 años y 9 meses alegando que en los ejercicios 2016 y 2017 no hubo crédito para proponer el abono de la factura. No puede admitirse tal argumento. Por lo que a 2016 respecta, a fin de dicho ejercicio, según la liquidación del presupuesto incluida en la Cuenta General de la CARM publicada en su página web, en el concepto 227.06 del programa 422C al que debía imputarse el gasto, hubo un remanente crédito de 33.736€, tras haber incrementado en 26.000€ el crédito inicialmente consignado por 7.736€. Por su parte, según la misma fuente, en 2017, a final de ejercicio es cierto que el remanente de crédito no hubiera sido suficiente para atender la obligación (fue de 9.105€) pero una actuación más diligente por parte de la Dirección General que originó el expediente podría haberlo permitido, toda vez que, a lo largo del ejercicio se hicieron modificaciones de crédito por importe de 69.500€ que vinieron a incrementar el crédito inicial (de 13.899€) hasta alcanzar los 83.399€ de dotación definitiva, contra la que sí pudo proponerse el reconocimiento de la obligación pendiente. Entiende el Consejo que una rigurosa y prudente actuación por su parte hubiera aconsejado consumir los créditos de que dispuso en el ejercicio 2016 y, en 2017, no contraer nuevos gastos sin hacer frente antes a las obligaciones generadas en ejercicios anteriores. Además, al dilatar durante tanto tiempo la resolución del incidente, junto con la posible, aunque no previsible, reclamación de intereses por el retraso en el abono de la factura dada la relación existente entre acreedor y deudor, se ha provocado un efecto adverso a añadir al anterior cual sería la necesidad de actualización del informe de la Intervención Delegada, puesto que la suficiencia y adecuación del crédito que sirvió de base a su informe habría que considerarla respecto del propuesto en el momento presente. Ahora bien, se entiende que dada la identidad del informado en su día y el propuesto ahora, cabe presumir que el resultado sería el mismo, razón por la cual, para no dilatar más la resolución del procedimiento, se considera válido el emitido en su día, sin necesidad de nueva actuación de la Oficina fiscal.
TERCERA.- Sobre el incidente de omisión de fiscalización previsto en el artículo 33 RCIM.
La Interventora-Delegada ha establecido en su informe los parámetros fundamentales a tener en cuenta para que el Consejo de Gobierno pueda adoptar la resolución procedente. Así, ha constatado -a través de la factura visada de conformidad- el cumplimiento por parte de la entidad acreedora de los requisitos necesarios para percibir el importe de lo adeudado.
Afirma asimismo la Interventora Delegada que había quedado acreditada en el expediente la existencia de crédito adecuado y suficiente para hacer frente al gasto en el presupuesto del ejercicio 2015, el mismo al que se propone imputarlo en 2018, acompañando el documento "R" por el importe a satisfacer.
Finalmente, a la vista de todo lo anterior y de la naturaleza de las infracciones cometidas, considera inadecuada la revisión de los actos.
No obstante, ha de recordarse que el artículo 36 del texto refundido de la Ley de Hacienda de la Región de Murcia (Decreto Legislativo 1/1999, de 2 de diciembre, TRLH) establece que "no podrán adquirirse compromisos de gastos por cuantía superior al importe de los créditos autorizados en los estados de gastos, siendo nulos de pleno derecho los actos administrativos y las disposiciones generales con rango inferior a ley que infrinjan la expresada norma, sin perjuicio de las responsabilidades a que haya lugar". De acuerdo con ello, se sitúa la infracción en el compromiso del gasto, que es nulo de pleno derecho, dentro del procedimiento de ejecución del gasto público y, por tanto, no puede ser generador de obligaciones contra la Hacienda. La obligación de abono del suministro tendría por causa evitar el enriquecimiento injusto de la Administración, que lo ha recibido (STS, Sala 3ª, sec. 7ª, de 30 de septiembre de 1999), y es que, como ya he expresado este Consejo en otros Dictámenes, el artículo 22.1 TRLH sitúa el origen de las obligaciones de la Hacienda regional en la ley en los negocios jurídicos, y en los actos o hechos que según derecho las generen, acogiendo así el título resarcitorio como posible fuente para el reconocimiento de obligaciones, las cuales resultarían exigibles una vez adoptadas las medidas de ejecución presupuestaria correspondientes.
Y la competencia del Consejo de Gobierno no es convalidar actuaciones, sino resolver sobre la posibilidad de revisar el acto ilegalmente adoptado, o autorizar al órgano gestor para que reconozca la obligación ilegalmente contraída, opción ésta a la que no se opone la Interventora.
Es deseable que se extreme el rigor en la instrucción de los procedimientos, evitando que puedan surgir omisiones e irregularidades como las manifestadas en el expediente remitido, que pudieran constituir infracción de la prevista en el artículo 28.d) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Puede elevarse al Consejo de Gobierno la propuesta consultada.
No obstante, V.E. resolverá.
