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Dictamen nº 373/2018
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 26 de diciembre de 2018, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Educación, Juventud y Deportes (por delegación de la Excma. Sra. Consejera), mediante oficio registrado el día 15 de junio de 2018, sobre responsabilidad patrimonial instada por D.ª X, en nombre y representación de su hija Y, debida a accidente escolar (expte. 170/18), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- El 18 de julio de 2017 D.ª X, presentó, en el registro de la Consejería consultante, un escrito de reclamación de responsabilidad patrimonial por el accidente sufrido por su hija menor de edad, Y, alumna del centro "Nueva Escuela", de Fuente Álamo, (Murcia), solicitando indemnización por los gastos padecidos a causa del citado accidente escolar, acaecido el 14 de junio de 2017. En la citada reclamación expone que "mientras realiza Educación Física. Tras primera asistencia sanitaria, fue trasladada al Hospital, resultando un diagnóstico de Esguince externo tobillo izq., grado II. Estuvo ingresada en Urgencias el 14/6/17 desde 15:44 a 20:04 horas. Ante el dolor, regresa al Hospital el 23/6/17 y se le cambia férula, prescribiéndose reposo y calmantes. El 27/6/17 vuelve al Hospital ante el dolor. Aún a fecha de hoy usa muletas y padece dolor en tobillo, por lo que desconozco si quedarán secuelas".
Solicita que se le indemnice en la cantidad de dos mil euros (2.000 €), y adjunta:
- Fotocopia del Libro de Familia acreditativo de la filiación
- Parte de asistencia del Servicio de Urgencias "061", con derivación a hospital para evaluación
- Certificado de la Unidad de admisión del área 2 de salud (hospital Santa María del Rosell y hospital Santa Lucía) sobre la permanencia en el área de urgencias de dicho hospital en los días y horas señalados en la reclamación.
- Informe clínico de alta de urgencias del hospital Universitario Santa Lucía, del 14 de junio de 2017, a las 19 horas. En él consta como diagnóstico "esguince externo de tobillo izquierdo grado II", prescribiendo el tratamiento con férula posterior de pie izquierdo y, en caso de dolor, ibuprofeno 400 mg c/12h, recomendando control por su pediatra y si no mejorarse o empeorase acudir de nuevo a urgencias.
- Informe del servicio de urgencias del hospital Universitario Santa Lucía, de 27 de junio de 2017, por la atención dispensada a Y, que había acudido por la persistencia del dolor del pie izquierdo. En él consta que "tiene férula por esguince de tobillo antes del día 14 de este mes. Acudió el 26 para recambio por dolor y ayer tenía cita con traumatología, pero se le olvidó". Se le administra paracetamol, se le retira la férula del tobillo izquierdo y se le coloca vendaje comprensivo en el mismo tobillo. Como tratamiento, además del vendaje compresivo, se sugiere andar con ayuda de muletas y, si existiera dolor, paracetamol 500 mg. cada 12 horas.
- Informe del 30 de junio de 2017 del servicio de traumatología en el que consta la siguiente evolución: "Hoy retiramos inmovilización. Colocamos vendaje funcional que deberá mantener otra semana. Recomendamos inicio de carga progresiva. Se explican ejercicios que debe realizar. Por nuestra parte es alta, seguirá tratamiento por su pediatra, y si precisara, derivará nuevamente a traumatología de zona para valoración".
SEGUNDO.- Obra en el expediente un certificado del jefe de estudios del CEIP "Nueva Escuela", según el cual la alumna Y se dañó el tobillo izquierdo durante la clase de educación física.
TERCERO.- Con fecha de 26 de septiembre de 2017, la Secretaria General de la Consejería consultante dicta, por delegación, orden admitiendo a trámite la reclamación y designando instructor del procedimiento, siendo notificada a la reclamante.
CUARTO.- Seguidamente la instructora solicita informe complementario a la Directora del centro, que mediante comunicación interior de 11 de octubre de 2017, remite el siguiente texto:
"1. Relato pormenorizado de los hechos.
Para la clase de Educación Física del lunes 13 de junio de 2017, la profesora del área indicó a los alumnos que trajeran material con ruedas como patines, patinetes, spinner... Siempre y cuando supieran utilizarlo, pues preparó un circuito con diferentes tareas motrices, llamado este día "El día de la rueda". No obstante, quedó claro que las actividades también podrían hacerse sin ruedas (varios alumnos las realizaron a pie), por lo que no era obligatorio dicho material.
Esta sesión quedaba recogida en la programación de 5º curso dentro de la Unidad Formativa "juegos y actividades en la naturaleza", respondiendo al desarrollo del estándar 1.5: Realiza actividades físicas y juegos en el medio natural o en entornos no habituales, adaptando las habilidades motrices a la diversidad e incertidumbre procedente del entorno y sus posibilidades.
Con esta sesión se pretende aumentar el grado de motivación de los alumnos.
En la sesión en cuestión, la alumna Y se puso los patines que trajo de su casa pero, al verla, la maestra observó claramente que no sabía patinar, por lo que le dijo que se los quitara porque la actividad no consistía en aprender a patinar, ya que, como se ha relatado, también podría realizarla sin patines.
La profesora acompañó cogida del brazo a la alumna hasta dejarla sentada en un banco cercano a la pista deportiva para que se quitara los patines. La niña desobedeció a la maestra, a pesar de sus indicaciones, así que al levantarse cayó y se torció el tobillo.
En un principio la niña dijo que no era necesario avisar a la familia, por lo que se le aplicó hielo. Al persistir el dolor se llama a la familia 30 minutos después.
La maestra de Educación Física se reafirma en lo redactado en el punto anterior. El Jefe de Estudios se encontraba en la pista deportiva en el momento del accidente, por otros motivos, y corrobora dicho testimonio.
La actividad se encontraba dentro de...".
Esta actividad, tal como está programada, no supone un riesgo mayor al de cualquier otro deporte que se practique en clase, ya que la consigna principal es que únicamente deben traer patines aquellos alumnos que sepan patinar porque no es una clase de patinaje, sino una actividad en la que se desarrollen habilidades motrices en entornos no habituales.
En este caso concreto no consideramos que hubiera descuido, deficiencia ni carencia en la supervisión y vigilancia normales por parte de la profesora, ya que fue ella la que ayudó a la alumna a sentarse en el banco para que se quitara los patines y se uniera al circuito sin ellos puestos, al observar rápidamente que ella no sabía patinar. Dejándola sentada en el banco junto a la pista deportiva la maestra se dirigió al resto del grupo. Mientras, la niña desobedeció las indicaciones una vez más, se levantó de nuevo e intentó incorporarse a la pista, que se encuentra apenas a 3 o 4 metros, sufriendo entonces la caída.
1. Trajo patines cuando la indicación era que sólo los trajesen aquellos alumnos que supieran patinar, puesto que la actividad (circuito) se podía realizar sin patines.
2. La alumna se puso los patines, sin saber patinar, pese a la insistencia en este aspecto.
3. Una vez comprobado por la maestra que la alumna no sabía patinar, la profesora la llevó sujeta del brazo al banco próximo a la pista para que se sentara y se quitara los patines.
4. Aún así la niña, en lugar de quitarse los patines, se levantó en cuanto la maestra se dirigió al resto del grupo y al incorporarse a la pista sufrió la caída, siguiéndose entonces el protocolo de asistencia en caso de accidente escolar.
QUINTO.- Mediante oficio de 25 de octubre de 2017 se acuerda la celebración del trámite de audiencia. Mediante oficio de 20 de noviembre de 2017 se abre un segundo trámite de audiencia y vista del expediente, compareciendo la solicitante el día 1 de diciembre de 2017, según se acredita con diligencia de esa fecha. En ese acto se le hace entrega de la solicitud de informe hecha al centro y copia del informe remitido por la directora. Transcurrido el plazo legal no presenta alegaciones.
SEXTO.- Por el instructor, el 8 de junio de 2018, se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, al considerar que no existe la necesaria y adecuada relación de causalidad entre el funcionamiento del centro educativo y los daños por los que se reclama la indemnización.
SÉPTIMO.- En la fecha y por el órgano expresados en el encabezamiento del presente se solicitó Dictamen preceptivo de este Consejo Jurídico, acompañando el expediente y su extracto e índice reglamentarios.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), en relación con el 81.2 de Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Pública (LPACAP).
SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.
I. En lo que se refiere a la legitimación activa, la reclamación se formula por persona interesada, de conformidad con lo previsto en el artículo 32.1 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), al sufrir los gastos por los que reclama indemnización y ser el representante legal del menor que ha sufrido los daños, todo ello en los términos del artículo 162 del CC.
Respecto a la legitimación pasiva, la Consejería consultante es competente para resolver el presente procedimiento, al tratarse de unos daños imputados al funcionamiento del servicio público regional de educación.
II. La reclamación fue presentada dentro del plazo de un año establecido al efecto en el artículo 67.1 LPACAP.
III. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos.
No consta en la documentación remitida la recepción por el interesado de las notificaciones practicadas (acuses de recibo). No obstante se aprecian los justificantes de registro de salida y se recoge en la propuesta de resolución tales fechas de práctica de la notificación, recordando a la Consejería consultante que habrá de incorporar tal documentación a los expedientes.
TERCERA.- Sobre el fondo del asunto.
I. La responsabilidad patrimonial dimanante de la actuación administrativa tiene su fundamento primario en el artículo 106.2 de la Constitución, que señala:
"Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos".
Partiendo de lo anterior los elementos constitutivos de esta institución vienen establecidos actualmente en los artículos 32 y siguientes LRJSP y por abundante jurisprudencia recaída en la materia. En síntesis, cuando la Administración Pública, como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos ocasiona un daño a los particulares, éstos tienen el derecho a que aquélla les indemnice, salvo en los casos de fuerza mayor. Además, el daño tiene que ser efectivo, evaluable económicamente con relación a una persona o grupo de personas, siempre que éstas no tengan el deber jurídico de soportarlo de acuerdo con la Ley. De esta manera, la responsabilidad patrimonial de la Administración se presenta configurada como una responsabilidad objetiva y directa.
Ahora bien, el Consejo Jurídico, al igual que lo ha hecho en anteriores Dictámenes emitidos en supuestos similares al presente, ha de destacar que si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente por el solo hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico (sentencias del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso Administrativo, de 5 de junio de 1998 y de 27 de mayo de 1999). Como ha señalado la doctrina, la limitación de ese carácter objetivo hay que buscarla en el discernimiento de los títulos y modalidades de imputación objetiva que permitan atribuir a la Administración las consecuencias de un hecho dañoso antijurídico, según resulta del artículo 34 LRJSP: "sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley".
Como ha señalado este Consejo Jurídico en numerosos casos análogos al presente, la doctrina del Consejo de Estado y la jurisprudencia sobre reclamaciones por daños acaecidos en centros escolares destaca que debe partirse del hecho de que la Administración no tiene el deber de responder sin más de todos los daños que puedan sufrir los alumnos en centros escolares de su titularidad, sino que para que proceda la responsabilidad patrimonial deberán darse los requisitos que la caracterizan recogidos en el artículo antes citado.
Así, en su dictamen nº 1747/1997, de 24 de abril, el Consejo de Estado manifiesta que "cualquier efecto dañoso que se produzca en los centros escolares (o como consecuencia de actividades extraescolares) no genera automáticamente una conexión causa-efecto con la prestación del servicio educativo que permita declarar la responsabilidad de la Administración, sin que, por lo demás, sea viable interpretar el referido deber de vigilancia (de los alumnos) de una manera tan extensa que convierta de hecho el servicio público educativo en una especie de actividad absolutamente controlada en cualquiera de sus manifestaciones, lo que llevaría, de admitirse, a convertir (lo cual es improcedente, según se ha señalado) el instituto de la responsabilidad patrimonial en una especie de seguro a todo riesgo, con la desnaturalización que ello comportaría".
En el mismo sentido, se manifiesta en la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 5 de junio de 1998, "la prestación por la Administración de un determinado servicio público no implica que el vigente sistema de responsabilidad patrimonial objetiva de las Administraciones Públicas convierta a estas en aseguradoras universales de todos los riesgos con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, porque de lo contrario, se transformaría aquél en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico".
Asimismo el Tribunal Supremo, en sentencia de 26 de febrero de 1998, indicó que "durante el desarrollo de las actividades escolares, extraescolares y complementarias el profesorado tiene el deber de observar la diligencia propia de los padres de familia".
También es abundante la doctrina sentada por el Consejo Jurídico que, reiteradamente, ha propugnado la ausencia de la relación de causalidad cuando los hechos se producen fortuitamente, y no por falta de la vigilancia exigida al profesorado (por todos, Dictámenes 40/2002 y 8/2003).
En este orden de cosas, el Consejo de Estado ha tenido ocasión de pronunciarse en relación con los daños producidos en el desarrollo de clases de educación física, propugnando la ausencia de la relación de causalidad cuando los hechos se producen fortuitamente, dentro del riesgo que supone este tipo de actividades, y no por falta de la vigilancia exigida al profesorado o por mal estado de las instalaciones (Dictamen 3760/2000), tesis mantenida también por este Consejo Jurídico en numerosos Dictámenes (por todos, 44/2003), y en la Memoria correspondiente al año 2003, de la que sintetizamos el siguiente párrafo:
"Los daños físicos constituyen un riesgo inherente a la práctica deportiva, debiendo ser soportados por quienes los sufren, siempre que la actividad no se apartase de las reglas ordinarias de su práctica, o se tratara de ejercicios inapropiados a la edad de los alumnos, o concurran circunstancias determinantes de riesgo, peligro, o mal estado de las instalaciones que hubieran podido causar efectivamente lesiones derivadas de la práctica de ejercicio, y siempre que el profesorado adopte las medidas de precaución habituales, ajustadas a la pauta de diligencia exigible a un padre de familia".
En lo que respecta a la posible incardinación del hecho lesivo en el marco de la actividad administrativa, también ha tenido ocasión de pronunciarse reiteradamente el Consejo de Estado en relación con daños producidos con ocasión de tropiezos o caídas en centros escolares, considerando que, en estos supuestos, cuando los hechos se producen fortuitamente, sin que concurran elementos adicionales generadores de riesgo, como un defecto en las instalaciones o la realización de actividades programadas y ordenadas que, por su propia naturaleza, exijan una mayor vigilancia por parte de los profesores que la efectuada, no existe la conexión con el servicio público educativo que es necesaria para reconocer la pretendida indemnización (entre otros, Dictamen del Consejo de Estado nº 2099/2000). Doctrina también compartida por este Consejo Jurídico en numerosos Dictámenes similares al presente (entre otros, los números 8/2003 y 25/2004).
En el asunto consultado puede afirmarse que ha sido el propio comportamiento de la alumna el causante del accidente, al desobedecer de manera reiterada las indicaciones que se le hicieron para evitar posibles daños en caso de que intentara realizar unos ejercicios programados para los que no reunía la destreza que lo permitiera. Es más, siendo consciente de que no podía hacerlo puso un empeño especial en hacerlo contrariando la orden expresa de la profesora en sentido negativo, demostrando una especial atención para evitar lo que finalmente ocurrió.
La reclamante no ha alegado la concurrencia de circunstancias determinantes de riesgo, peligro, falta de vigilancia o mal estado de las instalaciones, que hubieran podido causar el daño por lo que no existe la conexión con el servicio público educativo que es necesaria para estimar la pretensión indemnizatoria formulada.
En conclusión, para que la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas sea exigible es preciso que concurra el necesario nexo causal entre el funcionamiento del servicio público y el daño irrogado al particular y, en el procedimiento objeto de consulta, si bien es cierto que el daño existe, se acredita y, además, se produce con ocasión de la prestación del servicio público educativo, no lo fue como consecuencia de su funcionamiento y, por tanto, la falta de antijuridicidad y la inexistencia de nexo causal entre el daño y el funcionamiento del centro educativo impiden que tales hechos desencadenen la responsabilidad patrimonial de la Administración educativa. Así, como se desprende de los informes del centro sin prueba en contrario, el daño en cuestión se produjo de forma accidental, por la conducta desobediente de la propia alumna, sin que conste que concurrieran circunstancias de especial peligrosidad o anormalidad de las instalaciones que permitieran imputar el daño, de forma jurídicamente adecuada, a la Administración educativa. Nos encontramos, pues, ante una situación que, por incontrolable, resulta inevitable, constituyendo este tipo de accidentes unos riesgos inherentes al desenvolvimiento de los alumnos en el centro escolar, sin que el deber de vigilancia del profesorado pueda extenderse a todos y cada uno de los movimientos de cada alumno y durante todo el tiempo de permanencia en el centro.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución consultada en cuanto es desestimatoria de la reclamación, al no existir, entre el funcionamiento de los servicios educativos regionales y los daños por los que se reclama indemnización, la relación de causalidad que es jurídicamente adecuada y necesaria para determinar la responsabilidad patrimonial de la Administración regional, por las razones expresadas en la Consideración Tercera del presente Dictamen
No obstante, V.E. resolverá.
