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Dictamen nº 149/2019
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 11 de abril de 2019, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Fomento e Infraestructuras (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 14 de enero de 2019, sobre responsabilidad patrimonial instada por D. X, como consecuencia de los daños sufridos en un vehículo de su propiedad (expte. 2/19), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Con fecha 3 de octubre de 2017, D. X presenta reclamación de responsabilidad patrimonial ante la Administración regional por los años que dice haber sufrido a causa del mal funcionamiento de los servicios públicos de ella dependientes.
Relata el reclamante que, el 23 de enero de 2017, sufrió el reventón de un neumático a causa de un bache existente en una carretera de titularidad regional, que identifica como "C/Mayor dirección Llano de Brujas a Puente Tocinos altura 346-F2". Manifiesta que reclamó inicialmente al Ayuntamiento de Murcia, pero que éste rechazó la reclamación por falta de competencia dada la titularidad regional de la vía en la que se produjo el percance. Imputa el daño el interesado a la Administración regional a título omisivo, por el mal estado de conservación y mantenimiento de la vía pública. Solicita que la Consejería competente en materia de carreteras se haga cargo de la reparación del neumático.
Adjunta a la reclamación copia de presupuesto de reparación por valor de 186,30 euros y de la resolución desestimatoria de la reclamación por el Ayuntamiento, en el que se declara la titularidad regional de la carretera y se indica al interesado que puede reproducir su pretensión indemnizatoria ante la Administración autonómica.
SEGUNDO.- Admitida a trámite la reclamación, se requiere al interesado para que facilite determinada información acerca de la existencia de otras reclamaciones o indemnizaciones derivadas de los mismos hechos, para que aporte copia de la documentación del vehículo y que proponga prueba.
Asimismo, solicita de la Guardia Civil que remita copia de las diligencias instruidas en relación con el percance y, del Ayuntamiento de Murcia, una copia del expediente tramitado con ocasión de la reclamación inicialmente presentada por el interesado ante dicha Administración Local.
TERCERO.- El 23 de octubre de 2017 contesta la Guardia Civil que no consta actuación alguna por parte de dicho cuerpo policial en relación con el siniestro al que se refiere la reclamación.
CUARTO.- Recabado el preceptivo informe de la Dirección General de Carreteras como servicio a cuyo funcionamiento se imputa el daño, se evacua el 20 de noviembre de 2017.
Tras confirmar la titularidad autonómica de la vía en cuestión, se informa que no se tuvo conocimiento del accidente en su día, que el firme de la carretera se encontraba en mal estado y que no existía señalización específica al respecto, pero que fue la indebida actuación del interesado, que no adecuó su conducción a las condiciones de la vía, lo que produjo el daño. Con posterioridad al accidente y en ejecución del programa anual de mantenimiento de carreteras se procedió a la reparación del firme en varios tramos, uno de los cuales fue el implicado en el percance.
En cualquier caso, no existe acreditación documental alguna por parte del interesado que pruebe la realidad del siniestro en el lugar indicado en la reclamación.
QUINTO.- Remitida por el Ayuntamiento de Murcia una copia del expediente administrativo, consta informe de la Policía Local, según el cual, el 23 de enero de 2017 sobre las 10:30 horas se produce un percance que, según el conductor del vehículo implicado consiste en el reventón de una rueda por un gran agujero existente en la calzada. Según consta en el informe policial en el apartado "Opinión patrulla", "Se ha personado en el lugar una patrulla policial con indicativo...., informando, en primer lugar, que no ha sido testigo de los hechos. En segundo lugar se hace constar que en el lugar desde donde nos requieren efectivamente hay un bache de unos 25x40 cm y unos 8 cm de profundidad, y es ahí donde el requirente dice que ha roto el neumático delantero derecho del vehículo. Se hace constar que el conductor del vehículo se ha personado en dependencias de la Policía Local de Puente Tocinos, donde ha manifestado por escrito, aportando fotografías del lugar del accidente, siendo constatada por el agente 30... la existencia del socavón frente al nº 347 de la citada vía".
El informe incluye un croquis en el que se sitúa el punto del accidente, en las proximidades del cruce con la "Vereda de la Cueva", y dos fotografías que muestran el vehículo supuestamente implicado orillado en la vía (no se aprecia la matrícula del automóvil) y el defecto en el firme al que se pretende imputar el daño.
En el indicado expediente remitido por el Ayuntamiento también constan copias de la tarjeta de inspección técnica del vehículo y del permiso de circulación, así como dos fotografías, una del estado de la rueda afectada y otra del lugar del accidente.
SEXTO.- Solicitado informe al Parque de Maquinaria, se evacua el 29 de mayo de 2018. Considera el informe que los daños y su valoración son compatibles con la forma en que, según el conductor, se produce el percance.
SÉPTIMO.- Conferido el 12 de julio de 2018 trámite de audiencia al actor, no consta que haya hecho uso del mismo hasta la fecha.
OCTAVO.- El 9 de enero de 2019 se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación al no apreciar la concurrencia de los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, singularmente el nexo causal entre el funcionamiento del servicio público regional de conservación de carreteras y el daño alegado.
En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de Dictamen mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 14 de enero de 2019.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el 81.2 Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP).
SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.
I. El actor ostenta legitimación activa para reclamar atendida su condición de propietario del vehículo, que consta acreditada mediante la copia de la documentación del mismo aportada al expediente.
La Consejería consultante está legitimada para resolver la reclamación que se le dirige, por imputarse los daños al funcionamiento de los servicios de conservación de carreteras de su competencia.
III. La reclamación, de fecha 3 de octubre de 2017, se presentó dentro del plazo de un año previsto en el artículo 67.1 LPACAP atendida la fecha del accidente que la motiva, acaecido el 21 de enero anterior.
IV. En lo que se refiere al procedimiento, se ha seguido, en lo sustancial, lo establecido legal y reglamentariamente al respecto, sin que se aprecien carencias esenciales, constando la emisión de los informes preceptivos y el trámite de audiencia al reclamante.
TERCERA.- Los elementos generadores de responsabilidad patrimonial. Consideraciones generales y específicas sobre el funcionamiento de los servicios públicos de vigilancia y conservación de carreteras.
La responsabilidad patrimonial dimanante de la actuación administrativa tiene su fundamento primario en el artículo 106.2 de la Constitución: "los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos". A partir de lo anterior, los elementos constitutivos de esta institución vienen establecidos en los artículos 32 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, y por abundante jurisprudencia recaída en la materia.
En síntesis, para que proceda estimar la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública deben concurrir los siguientes requisitos:
- La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.
- Que el daño o lesión sufrida sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una adecuada relación causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran interrumpir el nexo causal.
- Ausencia de fuerza mayor.
- Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño.
Por otra parte, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, Sentencia de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad adecuada, de manera que para que surja tal responsabilidad es imprescindible la existencia de nexo causal adecuado entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la marcada objetivación del instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento que acaezca con ocasión de la prestación de los servicios públicos o la utilización de infraestructuras públicas. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público, o la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación, no implica que dicha Administración se convierta en una aseguradora universal de todos los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, ya que de lo contrario el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico.
II. Por lo que se refiere específicamente al instituto de la responsabilidad patrimonial en relación con accidentes en carreteras, puede decirse que su existencia puede derivar, entre otros supuestos, de la omisión, por parte de la Administración competente, de una determinada actuación que deba considerarse comprendida dentro de sus deberes de conservación y mantenimiento de los elementos de las carreteras, a fin de mantenerlas útiles y libres de obstáculos, en garantía de la seguridad del tráfico, tal como prescribe el artículo 26 de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia. Ello incluye, entre otros deberes, el de procurar la eliminación de las fuentes de riesgo o, en su caso, la instalación en la carretera de las adecuadas señales viales circunstanciales de advertencia del peligro que pudiera existir (artículo 57 del Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial).
Por tanto, para poder apreciar la responsabilidad de la Administración en estos casos, el examen de la relación de causalidad entre el daño y la inactividad de aquélla en la prevención de situaciones de riesgo ha de dirigirse a dilucidar primariamente si tal riesgo se da en el ámbito de responsabilidad y competencia de la Administración, es decir, si la norma la compele a actuar para evitar o minimizar el riesgo en la utilización de las carreteras; pero también, yendo más allá del contenido de las obligaciones que explícita o implícitamente imponen a la Administración competente las normas reguladoras del servicio, habrá de efectuarse una valoración del rendimiento o estándar prestacional exigible a aquélla en función del principio de eficacia que impone la Constitución a la actividad administrativa, tal como señala el Tribunal Supremo en sentencia de su Sala Tercera de 7 de octubre de 1997, entre muchas otras.
CUARTA.- Relación de causalidad adecuada entre el funcionamiento de los servicios públicos regionales de conservación de carreteras y los daños por los que se solicita indemnización. Inexistencia.
En el presente supuesto, no ha quedado debidamente acreditada la realidad del accidente, pues las pruebas que se han aportado al procedimiento por el interesado y las practicadas de oficio por la Administración no permiten contrastar las afirmaciones del interesado acerca del lugar en el que se produjo el accidente, pues ni el atestado policial ni la aportación de fotografías del lugar de los hechos y de los desperfectos padecidos por el vehículo permiten demostrar de forma fehaciente que los daños alegados fueran producidos por el socavón que se aprecia en el reportaje fotográfico.
Y es que el propio informe policial destaca que el agente instructor no presenció los hechos y que las actuaciones policiales se realizaron tras acudir el interesado a las dependencias policiales, desplazándose una patrulla al lugar indicado por el interesado y constatando allí la existencia del socavón que se describe en el atestado. Pero de dicho informe y de las fotografías aportadas por el interesado no cabe entender probado que los daños en el neumático se produjeran en el lugar donde el actor ubica los hechos, lo que resulta determinante para la exigencia de responsabilidad patrimonial a la Administración regional, a la que se pretende imputar el daño por una defectuosa prestación del servicio de conservación de carreteras. No hay, en definitiva, prueba suficiente y adecuada en el expediente, que ubique el accidente en una carretera de titularidad regional.
Es necesario recordar nuestra consolidada doctrina, contenida entre otros en el Dictamen 203/2017, con cita de otros anteriores, según la cual insistimos en "que la realización del atestado resulta esencial no ya sólo para que pueda acreditarse que el reclamante circulaba por el lugar en cuestión el día y hora que manifiesta (sin mayor apoyatura que su testimonio), sino que la presencia policial poco tiempo después del accidente permite un examen de las circunstancias concurrentes en el presunto accidente que resulta trascendental para el enjuiciamiento de pretensiones como la presente. En este sentido, resulta evidente que, en el estado actual de facilidad de las comunicaciones, no puede aceptarse que el deber del afectado de comunicar en tal momento el siniestro (para lo que existen, incluso, números telefónicos de coordinación de emergencias) constituya un deber excesivo, antes al contrario, se estima que es una carga para el que pretenda, luego, deducir una pretensión indemnizatoria como la del caso. Frente a ello, y como indicamos en el Dictamen 212/2002, si el interesado, por la escasa relevancia de los daños, opta por no avisar a la Guardia Civil para que constate en dicho momento el accidente, deberán concurrir otras circunstancias de muy especial consistencia que lleven a la convicción de la ocurrencia del accidente tal y como lo relata el reclamante, y que aquél es causa eficiente de los daños por los que reclama, sin que, en el caso que nos ocupa, las circunstancias alegadas por el mismo sean indicios lo suficientemente concluyentes para tener por cumplidamente acreditados los hechos en que basa su pretensión".
En el supuesto ahora sometido a consulta no consta que el conductor del vehículo siniestrado avisara a la Policía Local de Murcia desde el lugar del accidente reclamando la presencia policial en los instantes posteriores al percance y sin mover el vehículo, posibilitando así el examen inmediato por la fuerza instructora de las circunstancias que pudieron influir en el mismo. Por el contrario, el conductor se desplazó hasta el puesto de la Policía Local existente en Puente Tocinos y allí formuló manifestaciones por escrito y aportó las fotografías que, al parecer, se incorporaron al informe policial (existe una total coincidencia entre la fotografía titulada "panorámica socavón" del informe con la existente al folio 51 del expediente, que se ubica inmediatamente a continuación de otra documentación aportada por el interesado). Ello determina que, aunque exista un profundo bache en el lugar indicado por el reclamante, pues así se confirma por el informe de la Policía Local, nada hay en el expediente que permita demostrar que aquél fuera el causante del daño alegado.
En consecuencia, la falta de acreditación de los hechos en que se funda la reclamación, que resulta únicamente imputable al actor a quien incumbía su prueba ex artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, implica que no pueda considerarse que exista la adecuada relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos regionales de conservación de carreteras y los daños por los que se solicita indemnización, por lo que procede desestimar la reclamación de referencia.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, al no haber quedado acreditada la realidad del evento lesivo, lo que impide apreciar que concurran los elementos generadores de la responsabilidad patrimonial de la Administración, singularmente el nexo causal entre el funcionamiento del servicio público de conservación de carreteras y el daño alegado.
No obstante, V.E. resolverá.
