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Dictamen nº 97/2020
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 13 de abril de 2020, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Fomento e Infraestructuras (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 12 de noviembre de 2019 (COMINTER 350032/2019), sobre responsabilidad patrimonial instada por D. X, como consecuencia de los daños sufridos, debido a accidente en carretera (expte. 318/19), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- El día 4 de mayo de 2018 tuvo entrada en el Registro General de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (CARM) una solicitud de reclamación por la responsabilidad patrimonial en que habría incurrido la Consejería de Presidencia y Fomento a consecuencia del accidente sufrido por D. X, cuando, según su relato de hechos, el día 6 de mayo de 2017, sobre las 10:35 horas circulaba en bicicleta por la carretera RM-502 en dirección al casco urbano de Totana (Murcia). Al llegar a la altura de la denominada rotonda del "Rulo", cayó al suelo golpeándose la cabeza contra el asfalto. La caída, según consta en la reclamación fue debida a "la existencia de un importante socavón en la calzada", demostrativo del incumplimiento del deber del mantenimiento adecuado de la carretera por parte de la Administración pública. A consecuencia del accidente sufrió diversas heridas ? entre ellas la fractura del tercio medio facial - que precisaron la asistencia sanitaria en el lugar del accidente y posterior traslado en ambulancia al Servicio de Urgencias del Hospital Universitario "Virgen de la Arrixaca" (HUVA), en donde quedó ingresado. Atendido por su Servicio de Cirugía Oral y Maxilofacial fue intervenido quirúrgicamente el 10 de mayo de 2017, bajo anestesia general, para reducir la fractura colocándole una mini placa en el reborde orbitario inferior y dos placas a nivel malar. Fue dado de alta hospitalaria el día 13 del mismo mes y año, permaneciendo en situación de baja laboral por incapacidad temporal hasta el día 1 de agosto de 2017, en la que había sido declarado el día 8 de mayo de ese año.
Continúa la reclamación describiendo el tratamiento al que fue sometido y la evolución clínica posterior al accidente, tanto en el Servicio de Oftalmología como por el de Cirugía Maxilofacial del HUVA.
A la reclamación adjuntaba numerosa documentación: documentación clínica, justificantes de gastos realizados, un informe médico pericial del doctor D. Y de evaluación de los daños sufridos, y el atestado levantado por la Policía Local de Totana.
Solicita la indemnización de los daños causados por el accidente, que alcanzan la cifra de 36.325,20 ?. En ella se incluyen:
Termina proponiendo que se tome declaración a dos personas que identifica las cuales podrían testificar sobre el accidente así como que se aporten al procedimiento los informes de los servicios responsables del mantenimiento de la vía.
SEGUNDO.- El 30 de mayo de 2018 se requirió al interesado para que subsanara los defectos observados en el escrito de reclamación inicial aportando copia de diversos documentos:
En dicho escrito se le comunicaba que al haber pedido indemnización en concepto de lesiones se iba a solicitar el informe de la Inspección Médica del Servicio Murciano de Salud (SMS), y que podría formular las alegaciones y proponer la prueba que estimara conveniente.
Por último, como quiera que el escrito venía firmado por el reclamante y un letrado, se le comunicaba que en cumplimiento de lo establecido en el artículo 14.2 de la ley 39/2015, de procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, las comunicaciones se le harían por medios electrónicos.
En esa misma fecha se solicitó de la Comandancia de la Guardia Civil, Agrupación de Tráfico, una copia autenticada de las diligencias instruidas como consecuencia del accidente.
TERCERO.- Con oficio del 4 de junio de 2018 el órgano instructor, remitiendo copia de la reclamación presentada, se dirigió a la Dirección General de Carreteras, Servicio de Conservación, en demanda de que informara sobre la misma. No hay constancia de su respuesta, si la hubo.
En esa misma fecha solicitó la emisión del informe de la Inspección Médica a la Subdirección General de Atención al Ciudadano, Ordenación e Inspección Sanitaria. Dicho informe fue remitido mediante comunicación interior del 21 de septiembre siguiente. En él se admite un total de 122 días como tiempo de perjuicio personal básico y por pérdida temporal de calidad de vida, en lo que coincide con lo expresado en el informe pericial de parte, pero discrepa en cuanto a la valoración de las secuelas por ectropión del ojo izquierdo a las que cabe asignar 3 puntos y no 5, 4 puntos y no 8 por el material de osteosínteis a nivel maxilofacial y boca, 2 puntos por la alteración unilateral de la respiración nasal coincidente con dicho informe, y 7 puntos y no 13 por perjuicio estético moderado.
CUARTO.- Al no ser atendido el requerimiento, el órgano instructor volvió a solicitar a la Dirección General de Carreteras la emisión de su informe mediante escrito del 19 de noviembre de 2018, informe que fue remitido el 18 de diciembre siguiente. Se reconoce en él la titularidad autonómica de la carretera en la que se decía haber ocurrido accidente del que no se tenía conocimiento hasta la remisión de la reclamación patrimonial, razón por la cual no se podía confirmar su realidad y certeza. Consta en él que tampoco había avisos de la Guardia Civil de Tráfico ni de la Policía local sobre tal accidente. No se tenía constancia de la existencia de otros accidentes similares en el mismo lugar y se negaba la relación de causalidad entre el siniestro y el funcionamiento del servicio público de carreteras. Se reconocía que la carretera había sido bacheada el día 8 de junio de 2017 por la brigada de conservación y se afirmaba que no se podían valorar los daños causados. Concluía de la siguiente manera: "Por lo expuesto anteriormente, se puede considerar una actuación inadecuada del perjudicado, dado que es un tramo de carretera con visibilidad, por lo que si hubo una caída pudo ser por cualquier otra causa".
QUINTO.- Por sendos oficios de 24 de enero de 2019 se citó a las personas propuestas como testigos por el interesado para que comparecieran ante el órgano instructor el 6 de febrero siguiente. Constan en el expediente los documentos acreditativos del recibo de las mismas. El día señalado para la toma de declaración no concurrió ninguno de los dos levantándose acta de tal circunstancia.
SEXTO.- El 14 de febrero de 2019 se ordenó la apertura del trámite de audiencia sin que conste la comparecencia ni presentación de alegaciones por el interesado.
SÉPTIMO.- Unido al expediente figura un oficio del Servicio Común de Ordenación del Procedimiento de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, de 30 de septiembre de 2019, comunicando la presentación de recurso contencioso administrativo contra la desestimación por silencio de la reclamación patrimonial presentada, a fin de que se ordenara el envío del expediente instruido al órgano judicial y se procediera al emplazamiento de quienes apareciesen como interesados en el mismo. El requerimiento fue cumplimentado el 24 de octubre siguiente.
OCTAVO.- El día 28 de octubre de 2019 se formuló propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación presentada al no acreditarse la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio y los daños por los que se reclamaba la indemnización.
NOVENO.- En la fecha y por el órgano indicado en el encabezamiento del presente, se solicitó el preceptivo Dictamen de este Consejo Jurídico, acompañando el expediente y su extracto e índice reglamentarios.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en los artículos 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP) y 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Legitimación, plazo de ejercicio de la acción de resarcimiento y procedimiento seguido.
I. La reclamación ha sido formulada por quien goza de legitimación activa al haber sufrido en su persona los daños por los que solicita la indemnización.
La Consejería consultante está legitimada para resolver la reclamación, por dirigirse contra ella e imputarse los daños al funcionamiento de los servicios de conservación de carreteras de su titularidad (carretera RM-502), como se ha acreditado en el procedimiento.
II. La reclamación se ha formulado dentro del plazo de un año establecido en el artículo 67.1 LPACAP como se deduce de la lectura del expediente administrativo.
III. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en sus aspectos más generales, se han cumplido los trámites que integran esta clase de procedimientos. Por otra parte, la circunstancia de que se haya interpuesto por el reclamante un recurso contencioso administrativo contra la desestimación presunta de su reclamación no excluye la obligación de resolver expresamente el presente procedimiento (artículo 21.1 LPACAP) y tampoco es óbice para que la Administración regional lo resuelva durante su sustanciación, a tenor de lo dispuesto en el artículo 36.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, pues el interesado podría desistir o solicitar la ampliación del recurso a la resolución expresa.
TERCERA.- Responsabilidad patrimonial de la Administración por daños sufridos en accidentes de tráfico: Caracterización general.
I. El ordenamiento jurídico español contempla un sistema de responsabilidad patrimonial por los daños que se causen como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos que encuentra su fundamento en los artículos 9.3 y 106.2 de la Constitución y que se regula en el artículo 32 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP).
Precisamente, de acuerdo con lo que se establece en ese último precepto, los particulares tienen derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.
Por lo tanto, de conformidad con lo que se establece en ese bloque normativo, en la constante jurisprudencia que lo interpreta y en la doctrina del Consejo de Estado y de este Consejo Jurídico, son requisitos que deben concurrir para afirmar la responsabilidad extracontractual de las Administraciones Públicas los siguientes:
1º. Que se produzca en los bienes y derechos de los particulares una lesión antijurídica, es decir, un perjuicio que no tengan el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. La antijuridicidad se entiende de manera objetiva, en el sentido de que no exista causa de justificación legalmente prevista que imponga el referido deber de tolerancia.
2º. Que el daño alegado sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.
3º. Que sea imputable a una Administración pública por el ejercicio de su actividad, ya se produzca como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y provenga tanto de un hecho como de un acto jurídico.
4º. Que exista una relación de causalidad entre el hecho o acto y el daño que se alega, de modo que no concurra causa de fuerza mayor, y se reclame en el plazo de un año.
Ahora bien, al igual que ha sucedido con ocasión de la emisión de Dictámenes anteriores en supuestos similares al que aquí se trata, el Consejo Jurídico ha destacado que, si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente por el solo hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico (Sentencias del Tribunal Supremo de 13 de noviembre de 1997, 5 de junio de 1998, 27 de mayo de 1999, 13 de septiembre de 2002 y 8 de abril de 2003, entre otras).
Finalmente, no resulta necesario hacer especial hincapié en la idea de que, pese a que el tenor literal del citado artículo 32 LRJSP se refiere exclusivamente al funcionamiento de los servicios públicos, la doctrina y la jurisprudencia vienen admitiendo que a tal supuesto debe añadirse el de las lesiones causadas por el no funcionamiento de los servicios públicos, esto es, por omisión administrativa, cuando el dañado tuviera el derecho a que la Administración hubiese actuado de manera positiva para, en la medida de lo posible, prevenir y evitar el daño.
II. Por lo que se refiere específicamente al instituto de la responsabilidad patrimonial en relación con accidentes en carreteras, puede decirse que aquélla puede derivar, entre otros supuestos, de la omisión, por parte de la Administración competente, de una determinada actuación que deba considerarse comprendida dentro la obligación que corresponde a la Administración Pública de mantener libres y expeditas las vías públicas, y la de procurar su mantenimiento y conservación. En ese sentido, el artículo 21.1 de la Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de Carreteras, establece que la explotación de la carretera comprende las operaciones de conservación y mantenimiento y las actuaciones encaminadas a la defensa de la vía y a su mejor uso, entre ellas las referentes a la seguridad vial.
Ese precepto resulta coincidente con el artículo 26.1 de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia. A mayor abundamiento, el apartado 2 de ese último precepto añade que las operaciones de conservación y mantenimiento abarcan asimismo las actuaciones encaminadas a facilitar su utilización en correctas condiciones de seguridad, fluidez y comodidad.
Ello incluye, entre otros deberes, el de procurar la eliminación de las fuentes de riesgo o, en su caso, la instalación en la carretera de las adecuadas señales viales circunstanciales de advertencia del peligro que pudiera existir, como exige el artículo 57 del Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial.
En consecuencia, para poder apreciar la responsabilidad de la Administración en estos casos, el examen de la relación de causalidad entre el daño y la inactividad de aquélla en la prevención de situaciones de riesgo ha de dirigirse a dilucidar primariamente si tal riesgo se da en el ámbito de responsabilidad y competencia de la Administración, es decir, si la norma la compele a actuar para evitar o minimizar el riesgo en la utilización de las carreteras; pero también, yendo más allá del contenido de las obligaciones que explícita o implícitamente imponen a la Administración competente las normas reguladoras del servicio, habrá de efectuarse una valoración del rendimiento o estándar prestacional exigible a aquélla en función del principio de eficacia que impone la Constitución a la actividad administrativa, tal como señala el Tribunal Supremo en sentencia de su Sala Tercera de 7 de octubre de 1997.
CUARTA.- Sobre el fondo del asunto.
El análisis del expediente administrativo permite tener por acreditado en el presente supuesto que el reclamante circulaba con su bicicleta el 6 de mayo de 2017, sobre las 10:35 horas, por la carretera RM-502 cuando perdió el control de la misma y sufrió una caída que le produjo heridas de las que precisó asistencia sanitaria y determinaron su baja laboral por incapacidad temporal, mas no se puede considerar probado que el accidente se debiera a la existencia de una irregularidad en el firme. Es cierto que se aprecian en las fotografías adjuntadas a la reclamación dos grietas o socavones, y así consta también en el atestado de la Policía Local, mas no que fueran ellos los que determinaron la caída del ciclista.
En todo momento desde el inicio del procedimiento se ha considerado la introducción de una rueda de la bicicleta en uno de tales socavones como la causa del accidente, pero lo cierto es que su demostración no se estima realizada de manera indubitada. Que esa fuera la causa se pretende probar por la declaración de testigos, que no presenciaron el accidente sino que una vez producido auxiliaron al interesado, siendo uno de ellos (D. Z) el que alude a que una señora que pasaba por allí mientras él prestaba ayuda al accidentado le dijo que así había ocurrido. Este es el origen de todo el hilo argumental que sostiene la parte y que apoya en documentos incorporados al expediente en los que únicamente consta la afirmación hecha por referencia a lo ya apuntado por el testigo que no presenció el hecho. Nos referimos al atestado de la Policía Local, con número de registro 1538/17, con el siguiente texto: "Al objeto de su conocimiento le participo que siendo las 10:35 horas del día 6 de mayo de 2017 se recibe aviso en la sala de 092 de CECOP informando sobre la caída de un ciclista en la rotonda del Rulo, desconociendo las causas del mismo y habiéndose golpeado la cabeza contra el asfalto. CECOP informa de que tanto Guardia Civil como los Servicios Sanitarios están avisados debido a que el lugar donde se ha producido la caída es la carretera RM-502, la cual la competencia pertenece a Guardia Civil.
Que de inmediato la patrulla compuesta por los agentes de Policía Local con numero de identificación profesional 39-39, así como el también agente de Policía Local con numero de identificación profesional 39-46, se personaron en el lugar, pudiendo observar a un ciclista con la cara ensangrentada, encontrándose consciente y sentado en un bordillo, el cual nos comenta que no sabe cómo se ha caído. Que el mismo ciclista, pone en conocimiento de lo ocurrido a su esposa mediante llamada telefónica. Otro ciclista que se encontraba en el lugar identificado como D. Z, con DNI --, nacido el 1 de octubre de 1958 en Totana (Murcia), con domicilio en -- Totana (Murcia) informó a los agentes actuantes de que una señora que se había marchado del lugar había visto como el ciclista había perdido el control de la bicicleta debido a un socavón existente en la carretera. También nos comenta que no sabe quien es la señora y tampoco se ha fijado en el vehículo que conducía ni la matricula del mismo".
El texto reproducido demuestra que quien alertó a la Policia Local llamando a su número de teléfono desconocía cómo se había producido la caída, que el propio reclamante no sabía cuál había sido la causa del accidente, y que la persona que lo atendía tampoco por no haber presenciado directamente el hecho, siendo una persona a la que no conocía ni podía identificar la que le había dicho que esa causa fue la existencia del socavón.
Junto con lo anterior, la circunstancia de que él y la otra testigo propuesta no comparecieran a la citación que se ordenó por la instructora, que hubiera podido proporcionar información relevante sobre el caso, impiden tener por probada la versión del reclamante y, en consecuencia, la relación de causalidad entre una inadecuada conservación del firme y la caída que sufrió, abriendo la posibilidad a otras causas que, de forma exclusiva o concurrente, pudieron estar en el origen del accidente tal como apunta el Servicio de Conservación de la Dirección General de Carreteras. Éste, en su informe de 18 de diciembre de 2018 niega esa relación de causalidad e indica que "no se puede determinar la existencia de fuerza mayor o de un tercero", pero afirma que dadas las características del lugar en el que se produjo "[...] se puede considerar una actuación inadecuada del perjudicado, dado que es un tramo de carretera con visibilidad, por lo que si hubo una caída pudo ser por cualquier otra causa".
En el presente supuesto, no ha quedado debidamente acreditada la versión del interesado, pues las pruebas que se han aportado al procedimiento por él y las practicadas de oficio por la Administración no permiten contrastar sus afirmaciones de forma fehaciente de que los daños alegados fueran producidos por la introducción de una rueda en el socavón que se aprecia en el reportaje fotográfico. Es cierto que existían distintos baches en el lugar indicado por el reclamante, pero nada hay en el expediente que permita demostrar que uno de ellos fuera el causante del daño alegado.
En consecuencia, la falta de acreditación de los hechos en que se funda la reclamación, que resulta únicamente imputable al actor a quien incumbía su prueba ex artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, implica que no pueda considerarse que exista la adecuada relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos regionales de conservación de carreteras y los daños por los que se solicita indemnización, por lo que procede desestimar la reclamación de referencia.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación por no concurrir los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial de la Administración regional, concretamente la relación de causalidad que debe existir para ello entre el funcionamiento del servicio público viario y el daño alegado por el interesado.
No obstante, V.E. resolverá.
