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Dictamen nº 136/2020
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 1 de junio de 2020, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Salud (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 5 de marzo de 2020 (COMINTER 67500/2020), sobre responsabilidad patrimonial instada por Dª X, como consecuencia de los daños sufridos por robo de una bicicleta en el aparcamiento de la sede de la Consejería de Salud (expte. 56/20), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO. - Con fecha 22 de julio de 2019, D.ª X presenta escrito de reclamación ante la Consejería de Salud, por los daños sufridos el 27 de junio de 2019 en la sede de dicha Consejería sita en Ronda de Levante, al serle sustraída la bicicleta del aparcamiento de dicha Consejería.
En dicha reclamación se describe lo ocurrido del siguiente modo:
"El pasado día 27 de junio de 2019 una persona ajena a la administración regional, accedió al interior del aparcamiento de vehículos de la Consejería, robándome la bici. Este extremo se puede constatar visualizando las cámaras de seguridad allí existentes. Con fecha 28 de junio, denuncié citados hechos en una comisaría de la Policía Nacional. El valor de lo sustraído, según factura proforma, asciende a unos 300 €".
Adjunta a su escrito copia de la denuncia formulada en la Comisaría de la Policía Nacional de Murcia-San Andrés y copia de factura proforma de la mercantil "--" por importe de 315,99 euros en concepto de "bici hoop260w 2051-2".
SEGUNDO. - Con fecha 24 de julio de 2019 se dicta Orden por el Vicesecretario de la Consejería de Salud (por delegación del Secretario General) por la que se admite a trámite la reclamación formulada y se nombra instructor del expediente.
TERCERO. ? Solicitados los informes preceptivos, se dicta orden, de 25 de julio de 2019, por la que se suspende el plazo para resolver hasta la recepción de aquéllos.
CUARTO. - Han sido emitidos en el procedimiento los siguientes informes:
1º. Informe, de 30 de julio de 2019, de la Sección de Asuntos Generales del Servicio de Régimen Interior de la Consejería consultante, con el siguiente contenido:
"En relación al robo producido el 27 de junio de 2019 en el patio interior de Ronda de Levante, 11, que fue comprobado el mismo día por la Unidad de Control de Accesos que tiene encomendadas las funciones de vigilancia del edificio, la funcionaria afectada, Dª X, se personó el 28 de junio de 2019 en la Sección de Asuntos Generales de esta Consejería de Salud para comunicar la sustracción de la bicicleta que utiliza diariamente para desplazarse hasta este centro de trabajo.
Asimismo, pregunta si la Póliza de Seguros suscrita por la CARM incluye entre sus coberturas la sustracción de su vehículo, en el caso de que no aparezca. Al informarle que este riesgo no está contemplado en la citada póliza, mostró su disposición a reclamar indemnización a esta Consejería, por lo que se le indicó que presentara un escrito en el Registro de la CARM, exponiendo los hechos relacionados con su solicitud y adjuntando copia de la denuncia oficial y factura del bien sustraído, a efectos de recabar por parte de esta Secretaría General la información necesaria para dar curso a su petición".
2º. Informe de 4 de diciembre de 2019 de la Dirección General de Patrimonio del siguiente tenor literal:
"En contestación a su C.I. nº 370332, de fecha 26 de noviembre de 2019, se adjunta "Protocolo de declaración de siniestros de la CARM" para la petición de responsabilidad patrimonial solicitada. Además, se comunica que se dispone de una copia de las imágenes correspondientes al día del robo de la bicicleta, las cuales se pondrán a disposición de las personas legalmente autorizadas cuando se requieran al Servicio de Seguridad, según lo contemplado en la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales".
Reiterado informe sobre el visionado de las imágenes de las cámaras de seguridad del día del robo, se emite éste con fecha 8 de enero de 2020 en los siguientes términos:
"Que en el Centro de Control del Servicio de Seguridad de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, sito en Consejería de Hacienda, avenida Teniente Flomesta s/n, existe una copia de seguridad de los hechos ocurridos el pasado 27/06/2019, en la Consejería de Salud. Que la misma se preservó a instancia de la interesada y a la espera de las acciones legales que pudiera interponer. Así mismo, le relato las circunstancias en las cuales se produjo el incidente y de las que se tiene constancia documental.
Durante la mañana del 27/06/2019 y sobre las 12:45 horas, se observa como un individuo accede al garaje aprovechando la apertura del mismo a la entrada de un vehículo, que tras deambular por el patio interior y al ver que entraba otra persona al parking, accede al interior de la Consejería en aptitud de estar atendiendo una llamada de teléfono, tras lo cual, al marcharse la otra persona vuelve a salir al patio, momento en el que se dirige a la zona donde se encontraban las bicicletas y se apropia de una de ellas, la cual no tenía elementos de sujeción, saliendo del aparcamiento de la Consejería montado en ella.
Indicarle que se informó a la interesada de que dicha grabación estaba en depósito a la espera de ser solicitada por policía o judicialmente, hecho que a fecha actual, no se ha producido".
QUINTO. - Con fecha 9 de enero de 2020 se levanta la suspensión del procedimiento y se otorga trámite de audiencia a la interesada, Presentando ésta escrito de alegaciones con fecha 22 de enero de 2020 en los siguientes términos:
"A la vista del informe preceptivo del Centro de Control del Servicio de Seguridad de la CARM, evacuado en el procedimiento de referencia, en el que ratifican los hechos expuesto por esta parte, en el sentido que una persona no autorizada accedió al aparcamiento de la Consejería de Salud, robando mi bicicleta.
Que si bien es cierto que la misma no llevaba candado, ello obedece al hecho de posibilitar que aquélla se pudiera mover, en caso de entorpecer el paso o las maniobras de los coches en dicho aparcamiento.
Que desde que utilizo la zona habilitada para bicicletas de la Consejería de Salud, varios años, nunca he puesto el candado y siempre he dado por supuesto la seguridad del Control de Servicio de Seguridad de la Consejería".
SEXTO. - Con fecha 28 de febrero de 2020 se ha emitido propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación planteada por inexistencia de nexo causal entre el daño producido y el servicio público sanitario.
SÉPTIMO. - Con fecha 5 de marzo de 2020 se ha recabado el Dictamen preceptivo de este Consejo Jurídico, acompañando al efecto el expediente administrativo.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA. Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el 81.2 de Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP).
SEGUNDA. Régimen jurídico, legitimación, plazo y procedimiento.
I. La LPACAP, junto a la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), configuran una nueva regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración. Dichas Leyes entraron en vigor el día 2 de octubre de 2016 (Disposición final séptima LPACAP y Disposición final decimoctava de la LRJSP), por lo que, habiéndose iniciado el procedimiento mediante escrito registrado con fecha 22 de julio de 2019, le son plenamente aplicables.
II. La reclamante ostenta legitimación activa para reclamar, de conformidad con lo previsto en el artículo 32.1 de la LRJSP, en relación con la doctrina del Consejo Jurídico (por todos, Dictámenes 75/1999 y 145/2006), acogiendo la del Consejo de Estado y la jurisprudencia del Tribunal Supremo, que sostienen que no es admisible excluir del concepto de "particulares", a que se refiere el artículo 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC) (ahora 32.1 de la LRJSP), a los funcionarios que reclamen indemnización a título de responsabilidad patrimonial de la Administración.
En cuanto a la legitimación pasiva, corresponde a la Administración regional en tanto que es titular del servicio público sanitario, a cuyo defectuoso funcionamiento se pretende imputar el daño.
III. La acción resarcitoria ha de considerarse temporánea, toda vez que se ejercitó el 22 de julio de 2019, antes del trascurso del año que para la prescripción del derecho a reclamar establece el artículo 67.1 LPACAP, puesto que el hecho causante de la reclamación se produjo el día 27 de junio de 2019.
IV. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales que integran esta clase de procedimientos, salvo el plazo máximo para resolver que excede el previsto en el artículo 91.3 LPACAP.
TERCERO. Los daños a los empleados públicos en el ejercicio de su actividad.
I. La responsabilidad patrimonial instada por los empleados públicos.
1. La responsabilidad patrimonial como vía de resarcimiento para los empleados públicos, cuando no existe una regulación específica.
Punto de partida ha de considerarse que este Consejo Jurídico, incorporando la doctrina del Consejo de Estado, ha señalado que la utilización del instituto de la responsabilidad patrimonial por los empleados públicos, al amparo de lo previsto en el artículo 139 y ss. LPAC (hoy 32 y ss. LRJSP), sólo es posible cuando no exista una regulación específica o cuando, aun existiendo, su aplicación no repare los daños causados, siempre, claro está, que concurran los restantes requisitos para su estimación (Dictámenes 75 y 76 de año 1999).
En nuestro Dictamen 75/1999 se decía a este respecto:
"se pretende una indemnización de daños y perjuicios que no encuentra en el régimen de la relación de empleo o de la prestación del servicio una respuesta específica; por lo tanto, podrían operar las previsiones de la responsabilidad extracontractual, con fundamento en el principio de indemnidad (...)".
En suma, bien cuando se ha ejercitado la acción de reclamación de responsabilidad patrimonial por los empleados públicos, bien cuando por la Consejería competente se ha encauzado por esta vía de resarcimiento la petición en ausencia de otra vía específica de compensación, ha de determinarse en cada caso si concurren los requisitos generadores de la citada responsabilidad: relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y el daño alegado (artículo 32.1 LRJSP) y la antijuridicidad del daño sufrido, es decir, que se trate de daños que el lesionado no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la ley (artículo 32.1 de dicha Ley).
Es importante destacar, para que pueda imputarse el daño al funcionamiento del servicio público, aplicando la doctrina de este Consejo Jurídico respecto de los accidentes ocurridos en centros escolares, que sean atribuibles los daños como propios e inherentes a alguno de los factores que lo componen: función o actividad, instalaciones o elementos materiales y vigilancia o custodia, y no a otros factores concurrentes ajenos al servicio (Sentencia de la Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso Administrativo, de 2 de julio de 2002). De lo contrario, cabe recordar la consideración tantas veces reiterada en nuestros Dictámenes, como destaca la Memoria de este Consejo correspondiente al año 2008, que si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente, por el mero hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico.
2. Los daños sufridos con ocasión o como consecuencia del servicio público.
Un aspecto destacado por este Consejo Jurídico en muchos de sus Dictámenes sobre este tipo de daños es la distinción entre los daños sufridos con ocasión del cumplimiento del servicio y los padecidos como consecuencia del funcionamiento del propio servicio, que podrán ser jurídicamente atribuidos a la Administración como persona jurídica. Tal distinción, recogida por el Consejo de Estado en su Dictamen 936/1997, aplicada a los daños sufridos por un miembro de las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado causados por un tercero, tiene el siguiente fundamento:
"En el desempeño de sus funciones, un miembro de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado puede sufrir daños y perjuicios que a veces serán causados por un tercero, y otras podrán ser como consecuencia del funcionamiento del propio servicio de la Administración General del Estado. Hay que diferenciar, pues, los daños sufridos con ocasión del cumplimiento de un servicio pero causados por un tercero, y los padecidos como consecuencia del propio funcionamiento de la Administración General del Estado. Mientras que los primeros son imputables al tercero que los haya causado (con ocasión del servicio), los segundos podrán ser jurídicamente atribuidos a la Administración General del Estado como persona jurídica (como consecuencia del servicio)".
Se plasmó la anterior doctrina, entre otros, en el Dictamen 181/2007 de este Consejo Jurídico:
"en supuestos como el que nos ocupa, es decir, daños sufridos por un empleado público en el desempeño de sus funciones, es preciso distinguir entre aquellos que pueda padecer con ocasión del cumplimiento de tales funciones, causados por un tercero, y los padecidos como consecuencia del propio funcionamiento del servicio (...). En principio, estos últimos deberían ser reparados en el marco de la responsabilidad patrimonial de la Administración, mientras que los primeros lo serían, en su caso, por el régimen de indemnizaciones previsto en la legislación funcionarial antes referida".
3. Principio de indemnidad de los funcionarios públicos.
En todos nuestros Dictámenes sobre daños producidos a los docentes, aplicable igualmente al supuesto que nos ocupa, aunque se haya dictaminado la desestimación de la acción de reclamación por no concurrir los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial, indicándose en tales casos la conveniencia de su resarcimiento por otra vía específica (Dictámenes 145/2006, 181/2007 y 175/2009), se ha sustentado que su compensación se fundamenta en el principio de indemnidad de los empleados públicos. Así, en el último de los citados se señala:
"Por otra parte, el Consejo Jurídico viene sosteniendo el principio general en virtud del cual el desempeño o la ejecución de las funciones propias del puesto de trabajo no puede originar para el empleado público algún perjuicio patrimonial, de modo que el funcionario no debe soportar, en su propio patrimonio, un daño generado en el seno de la relación específica funcionarial, siempre que no haya mediado culpa o negligencia de su parte (por todos nuestro Dictamen núm. 143/2003). Dicha doctrina refleja el principio general de la indemnidad a favor de los empleados públicos por aquellos daños y perjuicios que puedan sufrir en su persona o en sus bienes por el desempeño de funciones o tareas reconocidos en la legislación sobre función pública.
Así los artículos 14, d) y 28 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, por la que se aprueba el Estatuto Básico del Empleado Público, establecen que los funcionarios percibirán las indemnizaciones correspondientes por razón de servicio y, en el mismo sentido, el Texto Refundido de la Ley de la Función Pública de la Región de Murcia, aprobado por Decreto Legislativo 1/2001, de 26 de enero, también recoge el derecho a la prevención de riesgos laborales y a las indemnizaciones que reglamentariamente se establezcan (artículos 73 y 72,b, respectivamente), cuyo desarrollo no recoge, en el ámbito de nuestra Región, estos supuestos como susceptibles de indemnización".
Precisamente, la falta de una regulación adecuada y completa de la compensación de daños sufridos por los funcionarios con ocasión y a consecuencia del servicio, ha dado lugar a la búsqueda difícil de criterios a tener en cuenta, lo que ha conducido al Consejo de Estado a proponer la vía del artículo 139 LPAC (actual artículo 32 LRJSP), como se ha indicado con anterioridad, cuando no exista una regulación específica (Memoria del año 1998), recogida en nuestra doctrina (por todos, Dictámenes 75/99 y 76/99, ya citados).
A este respecto, en el ámbito de la Administración Pública regional sólo se contemplan, como indemnizaciones por razón de servicio a los funcionarios públicos y personal laboral las previstas en el Decreto 24/1997, de 25 de abril
En el asunto que se conoce, atendiendo al concepto por el que se reclama, podemos afirmar que los daños y perjuicios cuya reparación pretende la interesada no se produjeron como consecuencia del funcionamiento del servicio sanitario de la Administración regional, sino que, con ocasión del desempeño de dicho servicio, fueron ocasionados por un tercero. Tal como afirma el Consejo de Estado, el hecho de que un funcionario con ocasión del cumplimiento de sus obligaciones como servidor público sufra una lesión, no quiere decir necesariamente que exista relación causal entre el resultado lesivo y el funcionamiento de la Administración.
Debe considerarse igualmente que, aunque la jurisprudencia ha venido afirmando de modo insistente que el vínculo causal debe aparecer de forma exclusiva, inmediata y directa, se han venido admitiendo diversas formas de producción mediatas, indirectas o concurrentes que no suponen necesariamente la ruptura de dicho nexo y no exoneran a la Administración de la consiguiente responsabilidad patrimonial (Sentencias del TS de 17 de noviembre de 1998 y 9 de marzo de 1999). Sin embargo, en el caso analizado es patente que el daño, surgido con ocasión de la prestación del servicio público, ha sido producido por la actuación exclusiva de un tercero, en concreto por la comisión de un hecho delictivo por persona o personas desconocidas, sobre las que la Administración carece, obviamente, de deberes tuitivos o de vigilancia, lo que permite apreciar la ruptura del posible nexo causal que pudiera existir entre la actuación u omisión de la Administración y los daños sufridos. Así lo ha señalado, entre otras, la STSJ Asturias, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 11 de noviembre de 2005 (rec. 1704/2005), al indicar, en un supuesto de responsabilidad patrimonial derivada de la sustracción de objetos en las dependencias de un centro público de enseñanza, que "el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial no significa que todos los eventos dañosos que se produzcan en instalaciones públicas (en este caso, en un Centro Docente), cualquiera que sea su causa, hayan de ser indemnizados por la Administración, ya que la línea causal que va de la acción, omisión o mera titularidad administrativa a la producción del resultado lesivo puede verse rota por la interferente actuación de un tercero o de la propia víctima, tal como ocurre en el presente caso, pues la causa eficiente de lo sucedido se encuentra en la actuación de terceros, en concreto en la comisión de un hecho delictivo por personas desconocidas, rompiendo así el nexo causal con la actuación u omisión de la Administración".
La conclusión contraria nos llevaría, como también ha afirmado el Alto Tribunal en numerosas sentencias (entre ellas la de su Sala 3ª de 27 de julio de 2002), a convertir a las Administraciones Públicas en aseguradoras de todos los riesgos sociales dada la amplitud de los servicios que prestan y de las competencias que ostentan, lo que tendría una consecuencia perturbadora "para una correcta realización y progresiva ampliación de tales servicios públicos, pues el principio de solidaridad de riesgos, que late en el sistema de responsabilidad patrimonial de la Administración, con el fin de lograr un mejor reparto de los beneficios y cargas sociales, puede verse frustrado con interpretaciones extensivas del requisito del nexo causal".
Para supuestos similares al que nos ocupa, es decir, sustracción de objetos en dependencias de la Administración (por todos, Dictamen 165/2008), el Consejo Jurídico ha destacado que el instituto de la responsabilidad patrimonial no puede desnaturalizarse de manera que se convierta en un seguro a todo riesgo, convirtiendo a la Administración en un centro de imputación de cualquier lesión, que conduciría a la larga a la paralización de la vida, administrativa o no, ya que la simple coexistencia en el tiempo y en el espacio de acciones no ligadas causalmente, constituirían al titular de tales acciones en asegurador universal de cualquier contingencia; en tal sentido la STS, de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 6ª, de 4 de mayo de 1998 (Dictámenes números 76/1999 y 84/2002). En este mismo sentido se pronuncia la sentencia de la misma Sala y Sección del Tribunal Supremo de 5 de junio de 1998, y cabe añadir que mantener sin más que cualquier objeto sustraído o perdido en los locales públicos en general pueda desplegar los efectos indemnizatorios de la responsabilidad patrimonial, constituiría una interpretación desmesurada de este instituto jurídico.
En este mismo sentido el Consejo de Estado ha afirmado, entre otros en su Dictamen núm. 3156/1999, que el hecho de que la responsabilidad patrimonial sea objetiva no implica que deba responderse de todos los daños causados en centros públicos; muy al contrario, debe estarse a las circunstancias del caso concreto, que han de mostrar el daño y, sobre todo, la imprescindible relación causal, y en el supuesto que nos ocupa queda patente que fue la propia reclamante la que con su conducta confiada propició la sustracción, ya que la bicicleta carecía de cualquier elemento de sujeción que pudiera impedir la sustracción, por lo que se puso en situación de tener que soportar el daño padecido, que no puede ser imputado a una actuación u omisión de la Administración, sino en todo caso al tercero que cometió la infracción penal quien, de ser identificado, debería responder de los perjuicios causados, a título de responsabilidad civil derivada del delito o falta apreciado.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA. - Procede dictaminar favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación patrimonial formulada, al no concurrir la imprescindible relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público sanitario y los daños alegados por la interesada.
No obstante, V.E. resolverá.
