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Dictamen nº 139/2020
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 10 de junio de 2020, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Educación y Cultura (por delegación de la Excma. Sra. Consejera), mediante oficio registrado el día 7 de febrero de 2020, sobre responsabilidad patrimonial instada por Dª X, en nombre y representación de su hijo Y, debida a accidente escolar (expte. 36/20), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Con fecha 31 de mayo de 2019 tiene entrada en el registro de la Comunidad Autónoma escrito de reclamación de responsabilidad patrimonial, dirigida a la Consejería de Educación, Juventud y Deportes, presentado por D.ª X por los daños sufridos por su hijo menor de edad, Y, el día 22 de febrero de 2019, en el "Centro Formación Integral Gabriel Pérez Cárcel, S.Coop.", de Murcia, expresando a tal efecto que "Jugando en el Patio del colegio durante un recreo, mi hijo recibió un manotazo de otro niño tirándole las gafas al suelo y como consecuencia de éste, se rompieron".
Solicita una indemnización de 208,00 euros.
Aporta junto con su escrito copia del Libro de Familia, la copia de factura de la óptica "--", por importe de 208,00 euros en concepto de montura para gafa y lente graduada para O.D.
SEGUNDO.- Consta informe de 14 de abril de 2019 del Director del centro en el que se hace constar:
"Jugando al fútbol en el tiempo de recreo, el alumno ha recibido un golpe sin intención, cayendo al suelo las gafas y rompiéndose".
TERCERO.- Con fecha 12 de julio de 2019 la Secretaria General de la Consejería de Educación y Universidades (por delegación de la Consejera) dicta resolución admitiendo a trámite la reclamación de responsabilidad patrimonial y designando instructor del procedimiento.
CUARTO.- Con fecha 30 de julio de 2019 se emite certificado por la Jefa de Servicio de Centros de la Consejería consultante que acredita que el Centro Formación Integral Gabriel Pérez Cárcel, S.Coop. es un centro privado sostenido con fondos públicos.
QUINTO.- Mediante oficio del instructor del procedimiento, de 2 de septiembre de 2019, se acordó la apertura del trámite de audiencia y vista del expediente para la interesada, no constando que haya realizado alegaciones en dicho trámite.
SEXTO.- Designada nueva instructora del procedimiento, ésta formula, con fecha 28 de enero de 2020, propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, al considerar que la Administración educativa regional carece de legitimación pasiva en el presente procedimiento al producirse los daños en un colegio concertado de titularidad privada libremente elegido por los padres del menor.
SÉPTIMO.- Con fecha 7 de febrero de 2020 se ha recabado el Dictamen preceptivo del Consejo Jurídico, adjuntando el expediente administrativo.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP).
SEGUNDA.- Legitimación pasiva. Imputabilidad.
I. Legitimación activa.
La reclamación se ha presentado por una persona legitimada para ello ya que, como madre, ostenta la representación legal del menor ex artículo 162 del Código Civil.
II. Legitimación pasiva. Imputabilidad.
La acción de reclamación se ha presentado ante la Administración pública educativa si bien de la lectura del expediente se deduce que el centro al que se imputa el daño es un centro privado (Centro Formación Integral Gabriel Pérez Cárcel, S.Coop. de Murcia), que funciona en régimen de concierto con la Consejería competente en materia de educación.
Como ya se ha dicho en nuestro Dictamen núm. 249/2018, que recoge la doctrina contenida en los Dictámenes núms. 119/2004 y 215/2012 y otros sobre supuestos asimilables al que es objeto de consulta, ya se tuvo ocasión de analizar la naturaleza jurídica de la actividad educativa así como el papel de los centros concertados en la prestación de aquel servicio, y se realizaron las siguientes consideraciones:
"Llegados a este punto debemos abordar ya qué papel juega el centro privado concertado en la prestación del servicio público educativo. Como ocurre con casi la totalidad de las cuestiones que se plantean sobre el tema educativo las opiniones no siempre son coincidentes; es más, lo normal es que sean diferentes e, incluso, contradictorias. El Tribunal Supremo en sentencia de la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, de fecha 24 de marzo de 1997, ha declarado que los centros concertados tienen un régimen jurídico más próximo al que es propio de los centros públicos que al que lo es de los centros privados. Sin embargo, el hecho de que la legislación aplicable a los centros concertados imponga a éstos unas concretas vinculaciones jurídico-públicas, no debe llevar aparejada una asimilación entre centro público y centro privado concertado, todo ello sin perjuicio de las facultades de supervisión e inspección que, en aras de garantizar los derechos de los interesados, incumben a la Administración sobre todos los centros (los de titularidad pública y los de titularidad privada, sean o no concertados)".
También se señaló en aquellos Dictámenes que el concierto educativo se presenta como un medio para hacer efectivo el derecho a la libertad de enseñanza que, en los términos que hemos visto anteriormente, implica el derecho a elección de un centro educativo fuera de la red pública de centros. Esta conexión entre ayuda financiera pública y libertad de enseñanza ha sido establecida por el Tribunal Supremo en varias sentencias (por todas, la de la Sección 3ª de la Sala de Contencioso-Administrativo, de 12 de mayo de 1994), en las que afirma que a través de los conciertos educativos la Ley garantiza financieramente la creación o el funcionamiento de los centros privados de enseñanza. Pero es el centro privado el que, cuando reúna los requisitos establecidos para ello en la normativa educativa, decide -en ejercicio del derecho reconocido constitucionalmente (artículo 27.9)- recibir ayuda pública y acogerse al régimen de concierto, incorporándose así como un tertius genus (junto con los centros públicos y privados) al sistema educativo.
A las anteriores consideraciones se añadían en aquellos Dictámenes otras tendentes a despejar la duda planteada sobre la legitimación pasiva de la Administración educativa en la reclamación objeto del presente Dictamen:
- La primera de ellas la constituye el hecho de que los padres pueden elegir el centro educativo concreto en el que desean escolarizar a sus hijos. La libre opción a favor de un centro de titularidad privada -aunque esté concertado-, lleva implícita la aceptación del régimen jurídico específico de estos centros, que, en lo que al régimen jurídico de la responsabilidad se refiere, viene constituido por el artículo 1.903 del Código Civil. A una conclusión diferente se llegaría si la escolarización en un centro concertado se llevase a cabo por decisión de la Administración educativa (piénsese en un déficit de plazas en los centros públicos solicitados por los interesados), presupuesto éste en el que la Administración tendría que responder, pues, en otro caso, se estaría colocando a los alumnos remitidos al centro concertado, por decisión administrativa, en una peor situación que el resto de educandos que permanecen en los centros docentes públicos.
- La principal especificidad la constituye el hecho de que el concierto educativo se presente como una técnica necesaria y permanente (como modo de satisfacer los mandatos constitucionales en los términos que se han reflejado anteriormente), a diferencia de lo que sucede con el concierto de gestión de servicios públicos en la legislación general, que aparece como una técnica transitoria y extraordinaria, cuyo uso supone siempre la carencia por parte de la Administración de medios propios para atender los servicios públicos que le son propios.
Lo anterior no implica que el concierto no despliegue una serie de obligaciones y derechos inter partes, entre los cuales figura como más significativo el que asiste a la Administración para exigir responsabilidades al centro por incumplimiento del concierto, con la imposición de las sanciones que correspondan, o su revocación cuando el incumplimiento se refiera a las condiciones mínimas del concierto.
Finalmente, tras advertir que el problema planteado era muy complejo, y su respuesta no podía obviar el conglomerado de cuestiones jurídicas, políticas, sociales y económicas que conlleva y que fueron objeto de análisis, el Consejo Jurídico extrae las siguientes conclusiones en los precitados dictámenes, aquí extrapolables:
1ª) La actividad docente constituye un servicio de interés público que hunde sus raíces en el derecho fundamental a la educación recogido en el artículo 27 de la Constitución.
2ª) Sólo admitiendo tal calificación puede justificarse la potestad de supervisión que la Administración despliega sobre las actuaciones de los colegios privados, con independencia de que sean o no perceptores de ayudas económicas de carácter público.
3ª) La oferta educativa no constituye un monopolio de la Administración; es más, constitucionalmente los poderes públicos vienen obligados a financiar centros privados con el fin de garantizar la libertad de enseñanza, en las que se incardina la libertad de elección de centro.
4ª) La financiación pública prestada a través del concierto no altera la titularidad del centro concertado que sigue siendo privada y, por tanto, sometido en su régimen de responsabilidad a las previsiones del artículo 1.903 del Código Civil.
Cabe aquí mencionar que el Consejo de Estado en Dictamen 1.103/2002, emitido con ocasión de una reclamación por responsabilidad patrimonial formulada a causa de unos daños sufridos por una menor en un colegio concertado, afirmaba que "en el presente supuesto, el daño alegado por la reclamante tuvo lugar en un Colegio concertado, centro de titularidad privada, que no depende orgánicamente de la Administración educativa autonómica, por lo que no puede imputarse a ésta responsabilidad alguna por los hechos que han servido de base a la presente reclamación".
Además, en la Memoria correspondiente a 1994, ese Alto Cuerpo consultivo puso de manifiesto que, "salvo que en el concierto esté prevista otra cosa, la regla general debe ser la de su exclusión del ámbito de la responsabilidad patrimonial de la Administración, pues aunque sostenidos con fondos públicos no dejan de ser centros privados".
5ª) Sólo cabría plantearse la responsabilidad de la Administración por daños acaecidos en centros educativos concertados cuando la escolarización en ellos se hubiese producido como consecuencia de una decisión unilateral de la Administración, o el daño fuese consecuencia directa de un mandato o instrucción de la Administración, o, finalmente, la Administración no hubiese cumplido con la obligación que le incumbe de inspección y control de la actividad desplegada por los centros. Circunstancias que no parecen concurrir en el supuesto que se dictamina, ya que del contenido del expediente se deduce que la decisión de escolarizar al alumno en el Colegio "Centro Formación Integral Gabriel Pérez Cárcel, S.Coop." fue adoptada libremente por sus padres, sin que tampoco las actuaciones que se imputan al centro privado se deban a orden alguna emitida por la Administración educativa.
De aceptar esta responsabilidad se estaría convirtiendo a la Administración en una aseguradora que debería responder automáticamente por el solo hecho de que el evento dañoso se hubiese producido como consecuencia de la utilización de los servicios educativos de un centro privado concertado, con independencia del actuar administrativo. A mayor abundamiento, de aceptar esta tesis, el sistema de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplando en nuestro ordenamiento jurídico, como ha reiterado este Consejo Jurídico en múltiples Dictámenes.
Así pues, cabe concluir, como señala la propuesta de resolución, que existe una actuación concreta de exclusiva responsabilidad de una entidad privada que no depende orgánicamente de la Administración educativa y que no es en modo alguno imputable a ésta. Por ello, procede la desestimación de la reclamación ya que la Administración regional carece de legitimación pasiva en este caso concreto.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución sometida a consulta puesto que la Administración educativa regional carece de legitimación pasiva en el procedimiento de responsabilidad patrimonial desde el momento en que los daños por los que se reclama se habrían producido en el seno de la prestación docente llevada a cabo por un colegio concertado de titularidad privada, libremente elegido por los padres del menor.
No obstante, V.E. resolverá.
