Dictamen nº 59/2021

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 29 de marzo de 2021, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Fomento e Infraestructuras (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 27 de enero de 2021 (COMINTER 20797/2021), sobre responsabilidad patrimonial instada por D.ª X en representación de -- y por D. Y, como consecuencia de los daños sufridos en un vehículo propiedad de D. Y (expte. 12/21), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- Con fecha 19 de septiembre de 2018 tuvo entrada en el Registro del Área de Urbanismo del Excmo. Ayuntamiento de Lorca un escrito de reclamación por la presunta responsabilidad patrimonial de dicho Ayuntamiento, formulado conjuntamente por D. Y y la mercantil "--", representados por una abogada, a fin de que les fueran indemnizadas las lesiones padecidas por el primero, y los daños ocasionados en el vehículo propiedad de la segunda, marca Volkswagen, modelo Polo, matrícula --, a consecuencia de la colisión con el vehículo marca Peugeot, modelo 207, matrícula --, que, procedente de la vía de servicio de la carretera RM-11 y ante la ausencia de una señal de Stop que ordenase la prioridad en esa intersección, impactó contra el automóvil propiedad de la mercantil reclamante, que conducido por D. Y, circulaba por el conocido como Camino Casa del Castillo, en un accidente ocurrido sobre las 12;30 horas del día 30 de noviembre de 2017. En la reclamación se exigían sendas indemnizaciones por importe de 305,60 euros, en que se valoraban las lesiones padecidas por D. Y, originadas por un latigazo cervical, de las que tardó en curar un total de 10 días; y 2.819,52 euros, en que se tasaron los daños causados en el vehículo, descritos en el informe pericial aportado junto con el escrito inicial, cantidad de la que resultaría ser beneficiaria su propietaria, la mercantil antedicha.

En el expediente tramitado por el Ayuntamiento de Lorca se incluyó un certificado de 14 de febrero de 2018 del Sector de Tráfico del Destacamento en Lorca de la Guardia Civil, expedido a petición de un letrado diferente al que actuaba en el procedimiento en representación de los reclamantes, que concluía afirmando que la causa del accidente fue no respetar la prioridad de paso (Norma genérica, por ausencia de señalización) por parte del conductor del turismo matrícula --, y que la señal de Stop (R-2) ausente en la intersección de la vía de servicio fue repuesta el día 13 de febrero de 2018 por el Servicio de Conservación y Mantenimiento de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (CARM), haciendo la observación de que no lo estaba el día anterior, 12 de febrero de 2018.

Al expediente se incorporó distinta documentación como el parte amistoso de accidente, un informe de alta del Servicio de Urgencias del Hospital Rafael Méndez, de 30 de noviembre de 2017 por la asistencia prestada al Sr. Y por un "Latigazo vertical" sufrido a consecuencia del accidente, un informe de valoración de los daños habidos en el vehículo, la documentación del mismo, incluido el recibo del pago del seguro y la declaración jurada del administrador de la sociedad de no haber iniciado ningún procedimiento judicial ni administrativo ni percibido indemnización alguna por el mismo accidente, y otra del Sr. Y de no haberla percibido tampoco, los informes de los servicios municipales y las declaraciones de dos testigos propuestos por los reclamantes.

La Junta de Gobierno Local de 12 de abril de 2019 adoptó un acuerdo desestimatorio por no ser el Ayuntamiento sino la CARM el titular de la carretera en la que ocurrió el accidente. Dicho acuerdo se notificó a los reclamantes con escrito de 16 de abril de 2019.

SEGUNDO.- El 29 de abril de 2019 tuvo entrada con el número 201900240286 en el registro de la de la Oficina CAG de Fomento e Infraestructuras de la CARM un escrito con su documentación adjunta entregada en mano de la representante de los interesados en el anterior procedimiento, solicitando el resarcimiento de los daños causados en el accidente descrito anteriormente en cuantía de 2.819,52 € por los sufridos en el automóvil de la empresa y 305,60 € por las lesiones padecidas por D. Y. Se decía en el apartado cuarto de la reclamación que "Aunque mí mandante no ha reparado dicho vehículo, es su interés llevar a cabo dicha reparación, tan pronto sea posible, encontrándose en la actualidad en los Talleres --". Acompañaba diversa documentación que también se había integrado en el expediente instruido por el Ayuntamiento, entre la que se incluía un informe de la empresa "[...] "--" para acreditar que el turismo no es siniestro total", que arrojaba un valor total de vehículo de 1.680 euros.

Al ser uno de los interesados una persona jurídica obligada a relacionarse electrónicamente con la Administración, mediante oficio de 21 de mayo de 2019 se notificó a su representante el inicio de la tramitación y la necesidad de que la reclamación fuera presentada por esa vía, requiriéndole la presentación de copia de la factura de reparación del vehículo, si se hubiera producido. Al mismo tuvo acceso electrónico el día 22 de mayo de 2019.

TERCERO.- El día 3 de junio de 2019 se presentó electrónicamente la solicitud especificando que en el lugar "[...] existía con anterioridad a este accidente una señal de stop que no fue repuesta hasta después de producirse el mismo. En consecuencia, les reclamo los daños del vehículo referenciado, y cuyo importe supone la cifra de 2.330,18 €". Acompañaba a la solicitud copia del acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Lorca pero no el resto de documentación que identificaba como los documentos que se habían adjuntado a la reclamación presentada en mano el 29 de abril de 2019 (copia del permiso de circulación del vehículo y recibo de pago del seguro, copia del parte de declaración de accidente, del certificado expedido el 14 de febrero de 2019 por el Sector de Tráfico del Destacamento de Lorca de la Guardia Civil sobre el accidente, fotografías, informe de peritación de los daños y copia del informe de --, partes del Servicio de Urgencias del Hospital Rafael Méndez de los días 30 de noviembre y 1 de diciembre de 2017, relativos a la atención prestada al Sr. Y).

CUARTO.- El día 4 de junio de 2019 tuvo entrada en el registro de la Oficina Corporativa de Atención al Ciudadano (OCAG) de la Consejería de Fomento e Infraestructuras (número 201900327368) un nuevo escrito entregado en mano solicitando que se tuviera por realizada la subsanación y mejora de su solicitud sugerida mediante oficio de 22 de mayo de 2019. Consta en el justificante de presentación una diligencia del registro informando que "se presenta de forma presencial ante la imposibilidad de hacerlo electrónicamente". Se adjuntaba el documento acreditativo de la "Baja de Vehículo" siniestrado en el Dirección General de Tráfico el día 31 de diciembre de 2018, coincidente con el "Certificado de destrucción del vehículo" con el sello del registro de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación Territorial de la Junta de Andalucía de esa misma fecha.

A las 8 horas y 29 minutos del 5 de junio de 2019, se anotó en el registro electrónico un nuevo escrito de la abogada en representación del Sr. Y acompañando documentación ya aportada (reclamación inicial de 26 de abril de 2019, certificado de la Guardia Civil de 14 de febrero de 2019, parte de alta del Servicio de Urgencias del Hospital Rafael Méndez y copia de la notificación del acuerdo de la Junta de Gobierno Municipal del Ayuntamiento de Lorca) solicitando su inclusión en el expediente. Entre ella figuraba el documento de apoderamiento "apud acta" de D. Y a su favor realizado ante el Ayuntamiento de Lorca para la tramitación del procedimiento previo.

A las 8 horas y 51 minutos del mismo día, se registró electrónicamente un nuevo escrito de la abogada, ahora en representación de la mercantil, aportando los poderes de representación con que obraba, pero en él consta "Se reclama el valor venal de dicho vehículo que supone la cifra de 1680 €". Se adjuntaba nuevamente el documento acreditativo de la "Baja de Vehículo" en la DGT el día 31 de diciembre de 2018, coincidente con el "Certificado de destrucción del vehículo", sellado por la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación Territorial de la Junta de Andalucía.

Por último, a las 13 horas y 40 minutos del día 5 de junio de 2019 tuvo acceso al registro electrónico un nuevo escrito de la abogada en representación del Sr. Y reclamando los 305,60 euros por las lesiones sufridas por el Sr. Y y aportando la documentación constituida por el acta de apoderamiento ante el Ayuntamiento de Lorca, copia de un correo electrónico cursado entre las compañías aseguradoras de los vehículos implicados en el accidente, certificado de la Guardia Civil, parte de lesiones, copia de la notificación del acuerdo desestimatorio del Ayuntamiento de Lorca así como, nuevamente, de la reclamación presentada de manera presencial el 29 de abril de 2019.

QUINTO.- Mediante oficio de 17 de junio de 2019 la instructora del procedimiento solicitó de la Agrupación de Tráfico del Sector de Valencia, Subsector de Murcia, de la Comandancia de la Guardia Civil, el envío de una copia autenticada de las diligencias instruidas como consecuencia del accidente.

Con escrito de 18 de junio de 2019 se emplazó al Ayuntamiento de Lorca en su condición de interesada en el procedimiento que se estaba tramitando. Al día siguiente por el órgano instructor se requirió a la Subdirección General de Carreteras de la CARM para que emitiera un informe técnico sobre los aspectos que se le indicaba en relación con el accidente motivo de la instrucción. Del mismo modo y en la misma fecha, se solicitó la emisión del informe técnico del Parque de Maquinaria del Servicio de Conservación de la Dirección General de Carreteras.

SEXTO. - El día 4 de julio de 2019 tuvo entrada en el órgano instructor el certificado emitido el 26 de junio anterior por el Teniente jefe del Destacamento de Lorca de la Guardia Civil sobre el accidente de circulación ocurrido el 30 de noviembre de 2017. Tras el relato de hechos se anota como causa del accidente "No respetar prioridad de paso (Norma genérica, por ausencia de señalización) por parte del conductor del turismo Volkswagen-Polo matrícula --". A continuación, en el de observaciones se puede leer: "Se adjuntan fotografías del lugar del suceso, donde se observa la señalización existente en la vía de servicio, así como la ausencia de la misma y punto donde debería de existir señal vertical de Stop (R-2)". En la mañana del día 13-02-2018, se colocó señal (R-2), en el punto del suceso, vía de servicio, en sentido Águilas, confluencia con camino "Casa Castillo".

SÉPTIMO.- El día 2 de julio de 2019 se emitió el informe técnico del Parque de Maquinaria de la Dirección General de Carreteras en el que se asignaba al vehículo un valor venal de 1.260 € vista su antigüedad y no disponiendo de más información para referirla a un modelo diferente al básico. Llamaba la atención sobre el hecho de haber sido dado de baja y sobre el comentario que se hacía en el certificado de la Guardia Civil según el cual la causa del accidente fue la de no respetar la prioridad de paso.

El 16 de julio de 2019 se remitió el informe del Servicio de Conservación de la Dirección General de Carreteras. En él se reconoce la titularidad autonómica de la carretera RM-11 y la competencia de la Dirección General respecto de su conservación. Se reconoce igualmente que se tuvo noticia del accidente por un aviso de la Dirección General de Tráfico en el que también se alertaba de la falta de la señal de stop, no constando la existencia de otros accidentes similares en el mismo lugar y negando la relación de causalidad entre el siniestro y el funcionamiento del servicio público de carreteras. Según dicho informe, la señal había sido repuesta el 1 de diciembre de 2017, al día siguiente del accidente, indicando que "La señal de STOP no estaba en lugar de los hechos, por lo que es de suponer que fue sustraída".

OCTAVO.- El órgano instructor acordó la apertura del trámite de audiencia mediante oficio de 19 de julio de 2019, notificándolo electrónicamente a la representante de los interesados que compareció ante el órgano instructor el día 23 de julio de 2019 solicitando y obteniendo copia de determinada documentación.

El 29 de julio de 2019 tuvo entrada en el registro el escrito de alegaciones de la letrada en representación de "--" en el que dejaba constancia de que con anterioridad y posterioridad al acaecimiento del accidente en el lugar existía una señal de tráfico que, al desaparecer, modificaba la preferencia de paso de los vehículos y que el conductor del vehículo de la mercantil circulaba con la creencia de que disponía de preferencia en el cruce. Que no existía culpa alguna en el conductor del vehículo siniestrado por lo que debía admitirse la reclamación de los daños que, en atención a la pericial del valor venal del mismo, se cifraban en 1.680 €. Explicaba que se reclamó mayor indemnización al inicio del procedimiento pero que al no haberse producido la reparación se solicitaba la correspondiente al valor venal indicado. Por último, decía que "Consta probado que el conductor del turismo no fue responsable del accidente y que este no se hubiera producido sí se hubiera repuesto la señal de stop tras su sustracción, y no esperar a que se produzca un accidente de tráfico para su reposición".

Ese mismo día presentó un segundo escrito, en representación de señor Y solicitando la estimación de la reclamación porque su representado conducía correctamente el turismo accidentado y como consecuencia del accidente precisó asistencia médica que le diagnosticó "latigazo vertical" dispensándole un tratamiento farmacológico cuya curación requirió un plazo de 10 días por los que se reclamaba un total de 305,60 €.

NOVENO.- El 16 de octubre de 2020 se recibió en el registro de la CARM una diligencia del Servicio Común de Ordenación del Procedimiento Contencioso Administrativo, correspondiente al Juzgado de lo Contencioso Administrativo número cuatro de Murcia, solicitando la remisión del expediente administrativo "RP-28/2019" que había motivado la interposición de un recurso de tal naturaleza por los interesados. En la diligencia se indicaba que la vista estaba señalada para el próximo 24 de noviembre de 2021.

DÉCIMO.- El 13 de enero de 2021 se elevó propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación presentada al no constar acreditada la relación de causalidad entre el hecho acaecido con la lesión producida y el funcionamiento del servicio público de carreteras.

UNDÉCIMO.- En la fecha y por el órgano indicado en el encabezamiento del presente, se solicitó el preceptivo Dictamen de este Consejo Jurídico, acompañando el expediente y su extracto e índice reglamentarios.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en los artículos 81.2 LPACAP y 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.

SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.

I. Los interesados están legitimados para solicitar una indemnización por los daños materiales y personales que alegan, en su condición respectiva de propietario del vehículo accidentado, en el primer caso, y de quien sufrió las lesiones causadas en el accidente, acreditadas mediante la copia del permiso de circulación, el primero, y del parte de asistencia sanitaria, el segundo.

La Consejería consultante está legitimada para resolver la reclamación, por dirigirse contra ella e imputarse los daños al funcionamiento de los servicios de conservación de carreteras de su titularidad (Carretera RM-11), como se ha acreditado en el procedimiento.

II. La reclamación se ha formulado dentro del plazo de un año establecido en el artículo 67.1 LPACAP. Así, hay que recordar que aunque el accidente tuvo lugar el 30 de noviembre de 2017, la presentación y tramitación de una solicitud de indemnización ante el Ayuntamiento de Lorca el 6 de noviembre de 2018, por aplicación del artículo 1.973 del Código civil, interrumpió el computo del plazo de prescripción, tal como lo interpreta la jurisprudencia al no tratarse del ejercicio de una acción "manifiestamente inadecuada" dada la duda razonable sobre la Administración responsable según el lugar en el que se produjo el accidente (por todas, STS, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4ª, de 17 julio 2012, RJ 2012\7910). En consecuencia, se entiende reiniciado el plazo tras la notificación del acuerdo de la Junta de Gobierno Municipal de 17 de abril de 2019, por lo que la reclamación presentada electrónicamente el día 3 de junio de ese año ha de considerarse temporánea.

III. El examen conjunto de la documentación remitida obliga a hacer las siguientes consideraciones:

1. Sobre la acreditación de la representación.

En relación con esta cuestión ya ha señalado este Órgano consultivo en numerosas ocasiones que la representación debe acreditarse cumplidamente por el compareciente en el expediente y que, en el caso de no se haya hecho, deberá serle exigida por el órgano instructor. El apartado 4 del artículo 5 LPACAP permite que la representación pueda acreditarse por cualquier medio válido en derecho que deje constancia fidedigna, esto es, mediante apoderamiento apud acta efectuado por comparecencia personal o comparecencia electrónica o a través de la acreditación de su inscripción en el registro electrónico de apoderamientos de la Administración Pública competente.

Por ese motivo, resulta práctica adecuada que se exija al compareciente la acreditación de la representación en el momento inicial del procedimiento (de acuerdo con lo que establece el artículo 68.1 LPAC) con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá al reclamante por desistido de su petición, previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos en el artículo 21 LPAC.

El artículo 5.5 exige que el órgano competente para la tramitación del procedimiento deba incorporar al expediente la acreditación de la condición de representante y de los poderes que tiene reconocidos en dicho momento.     

Por su parte, el apartado 6 de dicho precepto dispone que la falta de representación no impedirá que se tenga por realizado el acto de que se trate, siempre que se aporte aquélla o se subsane el defecto dentro del plazo de diez días que deberá conceder al efecto el órgano administrativo, o de un plazo superior cuando las circunstancias del caso así lo requieran.

De conformidad con lo que se ha señalado, nada impide que la falta de representación quede subsanada mediante la aportación de un poder preexistente o mediante la ratificación a posteriori del representado de lo hecho por el representante sin poder en absoluto.

En el expediente único tramitado ha intervenido la misma abogada en representación de dos interesados de diferente condición. Uno es persona física, el Sr. Y, y el otro, la sociedad mercantil "--". Distinguir entre ambos es procedente porque la acreditación de la representación de los dos ha sido diferente.

A) En el caso del Sr. Y se ha pretendido hacerlo mediante el uso de un apoderamiento "apud acta" otorgado en y ante el Ayuntamiento de Lorca para la tramitación de la solicitud ante él presentada. El texto del acta es suficientemente ilustrativo de su alcance. Se lee en ella que el compareciente manifestó que "De conformidad con lo dispuesto en los artículos 5 de la Ley 39/2015 [...] confiere su representación en el citado expediente a la letrada Dª [...]". Es decir, la representación sólo le fue conferida para la tramitación del procedimiento que generaba tal expediente, no siendo válida para cualquier otro expediente derivado de un procedimiento distinto como el instruido por la Consejería. En tal caso, el órgano instructor debió requerir la subsanación del defecto. No lo hizo inicialmente y tampoco a lo largo de la instrucción en la que, sin embargo, ha admitido diversos escritos de la abogada actuando en esa condición. En consecuencia, cabe apreciar que el instructor, erróneamente, ha considerado suficientemente acreditada tal representación.

A pesar de la existencia de tal defecto entiende el Consejo Jurídico que los principios de buena fe y confianza legítima en la actuación de la Administración Pública se verían defraudados si la omisión del deber de requerir la subsanación en que ha incurrido el instructor, privando así de su derecho a hacerlo al interesado, tuviera idéntica consecuencia que si la falta de acreditación fuese exclusivamente imputable a la negativa del interesado a cumplimentar el requerimiento en tal sentido. De ahí que, la aplicación de tales principios aconseja entrar en el fondo del asunto evitando no hacerlo al amparo de una deficiencia propiciada por su propio incumplimiento. Se mostraría así ahora con su faz más rigurosa y en un momento postrero del procedimiento que ella misma ha dado por plenamente instruido. En favor de actuar así se ha de añadir la existencia en el expediente de una previa acreditación válidamente otorgada a la abogada ahora actuante para el mismo asunto y con idéntica pretensión, de donde se puede presumir que de haberlo requerido en este procedimiento la hubiera concedido igualmente.

B) En el caso de la mercantil "--" existe un poder notarial otorgado en favor de la abogada válido en tanto no consta su revocación para acreditar su representación, no siendo preciso hacer más consideraciones sobre este extremo, salvo las conexas que se derivan de lo que a continuación se dice.

2. Sobre la forma de ejercicio del derecho a reclamar por la responsabilidad patrimonial de la Administración autonómica, presencial o electrónicamente.

La lectura de los Antecedentes pone de manifiesto las dificultades que han surgido en la tramitación del procedimiento. La solicitud inicialmente presentada de manera presencial, en soporte papel, por la abogada en nombre y representación de una persona jurídica fue considerada necesitada de subsanación a la vista de que se trataba de una profesional actuando por cuenta de una persona jurídica, obligadas ambas a relacionarse electrónicamente con la Administración Pública según el artículo 14.2 y 3 de la LPACAP. Así lo exigía el artículo 68.4 de la misma ley. En el escrito requiriendo la subsanación la instructora comunica la admisión a trámite de la solicitud presencial y el inicio de la tramitación del procedimiento, a lo largo del cual toma como fecha de presentación la de la solicitud electrónica formulada el 3 de junio de 2019, en coherencia con lo dispuesto en el inciso final de ese precepto según el cual, "A estos efectos, se considerará como fecha de presentación de la solicitud aquella en la que haya sido realizada la subsanación".

La cuestión de si debe o no otorgarse validez a la presentación presencial, no electrónica, de los escritos presentados ante la Administración Pública no es pacífica a la vista de la situación de pendencia de la entrada en vigor de algunos de los mandatos de la legislación aplicable en esta materia, concretamente, las previsiones relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, registro de empleados públicos habilitados, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico, que producirán efectos a partir del día 2 de abril de 2021 según la última redacción dada a lo establecido en la Disposición final séptima de la LPACAP por la Disposición final novena del Real Decreto Ley 28/2020, de 22 de septiembre.

Ya antes de esa última modificación el Consejo de Estado tuvo ocasión de pronunciarse sobre la cuestión en su Dictamen número 229/2020, de 11 de junio, en un asunto en que se discutía sobre la validez o no de la presentación en papel de una solicitud realizada por un abogado ajeno a la persona jurídica a la que representaba. En el asunto examinado la Abogacía del Estado indicó que el escrito de la sociedad presentado por medio de su abogado, en aplicación del artículo 14.2.c) de la Ley 39/2015, debió presentarse electrónicamente y no en papel, y por ello el recurso extraordinario de revisión debía desestimarse, porque en todo caso el recurso de alzada estaría fuera de plazo. El Consejo de Estado dice que "Es cierto que la doctrina mayoritaria ha interpretado que la demora hasta el 2 de octubre de 2020 de la vigencia de determinadas previsiones relacionadas con la Administración electrónica (incluido el registro de apoderamientos) no es óbice para la obligación de relacionarse telemáticamente con la Administración por parte de las personas jurídicas y demás sujetos obligados. En una palabra, la empresa representada pudo y debió presentar telemáticamente el recurso de la misma manera que sus representantes pueden y deben relacionarse a través de dicho sistema.

Sin embargo, cuando son representadas por abogados externos al personal de la propia empresa, la cuestión es muy dudosa, habiendo habido muy pocos pronunciamientos judiciales sobre la interpretación de la legislación que todavía a fecha de hoy sigue retrasando la entrada en vigor de parte del precepto de la Ley 39/2015 invocada por la Abogacía del Estado para desestimar el recurso extraordinario de revisión y dar por inadmitido en tiempo y forma el recurso de alzada.

Efectivamente, el razonamiento utilizado por la Abogacía del Estado y la propuesta de resolución nada tiene que ver con si la empresa pudo o no presentar el recurso, sino con qué ocurre cuando es el abogado, actuando en nombre de la empresa en su capacidad profesional, quien presenta el recurso, que es lo que ocurrió en este caso al no haberlo presentado dicho abogado telemáticamente.

Respecto de este concreto extremo, sin embargo, dicho informe y la propuesta no tienen en cuenta que el Real Decreto-ley 11/2018, de 31 de agosto, en su artículo sexto, modificó la disposición final séptima de la Ley 39/2015, determinando que "las previsiones relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, registro de empleados públicos habilitados, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico producirán efectos a partir del día 2 de octubre de 2020".

Por ello, el abogado representante, como necesita estar apoderado, es como mínimo dudoso que estuviera obligado a utilizar el registro electrónico. El poder presentado por el abogado para actuar en nombre de la sociedad era y es notarial en papel y operó válidamente. Los poquísimos casos en que se ha planteado judicialmente la cuestión han dado lugar a la anulación del acto de la Administración que no admitió el escrito en papel presentado en plazo en virtud de la prevalencia del derecho a la defensa y ante el silencio de la ley acerca de las consecuencias de una obligación en la que su incumplimiento no está precisado claramente en la misma.

En las bases de datos existen dos pronunciamientos de Tribunales Superiores de Justicia: Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de 20 de diciembre de 2017, y Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia, Sala de lo Contencioso-Administrativo de 15 de julio de 2019, en las que se razona que la demora en la vigencia de ciertos preceptos de la Administración electrónica supone postergar también la obligación de relacionarse con ella de forma telemática. Todo ello para evitar tener que dilucidar sobre los efectos del incumplimiento de dicha obligación, considerando que tanto una tesis como su contraria tienen graves inconvenientes (en un caso, privar de eficacia a dicha obligación si de su incumplimiento no se derivan consecuencias; en el opuesto, impedir el ejercicio de derechos a quien ha presentado un escrito en formato papel, con riesgos para el derecho de defensa y en perjuicio del principio pro actione).

Dada esta situación y sobre todo, que el principal argumento invocado no ha tenido en cuenta el Real Decreto-ley 11/2018, de 31 de agosto que prorrogaba esa obligación en lo que a los apoderamientos se refiere, y la situación de provisionalidad que por tanto se ha generado en la sociedad española hasta, al menos, el 2 de octubre de 2020, estima este Consejo de Estado que el derecho a la defensa, pieza esencial en un Estado de derecho, si bien puede verse modulado por otros tales como el principio de eficacia de las Administraciones Públicas, no puede ceder cuando las causas de esta indefinición y postposición de obligaciones reside en que no se puede garantizar todavía la eficacia de los propios sistemas telemáticos. Además, es totalmente contradictorio con el hecho de que se admitiera en su día el recurso en papel con la fecha de entrada en el Ministerio (sin tener en cuenta la fecha que constaba en el sobre de la oficina de correos, lo cual fue un error claro), para inadmitir el recurso de alzada y, en cambio, ese mismo papel con el sello correcto (y se insiste, con la fecha correcta en el sobre que ya constaba en poder de la Administración) ahora no se tenga en cuenta. Si se ha admitido un escrito en papel es a todos los efectos y no sólo cuando lo que se solicita favorece o deja de favorecer a la Administración".

La situación analizada por el Consejo de Estado es similar, no idéntica, a la ahora dictaminada, pero las diferencias entre una y otra ? procedimientos diferentes con propuestas y por motivos distintos ? no tienen la entidad que impida aplicar el mismo criterio, mutando las menciones al Real Decreto-ley 11/2018, de 31 de agosto, por el Real Decreto Ley 28/2020, de 22 de septiembre. No existiendo obstáculo para la apreciación de la temporaneidad de la reclamación tanto en el caso de entenderla presentada en la fecha correspondiente a la entregada presencialmente (26 de abril de 2019) como si se atiende a la presentada electrónicamente (3 de junio de 2019) no es necesario un pronunciamiento particular sobre el mismo, pero en caso de que el lapso de tiempo entre uno y otro sí hubiera sido determinante a esos efectos, el Consejo Jurídico habría seguido el criterio que otorga validez a la presentación presencial.

Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones se puede afirmar que, en sus aspectos más generales, se han cumplido los trámites que integran esta clase de procedimientos, debiendo llamarse la atención sobre la existencia de un recurso contencioso administrativo en tramitación sobre este asunto para el que se ha fijado como fecha para la vista el 24 de noviembre de 2021.

TERCERA.- Responsabilidad patrimonial de la Administración por daños sufridos en accidentes de tráfico: Caracterización general.

I. El ordenamiento jurídico español contempla un sistema de responsabilidad patrimonial por los daños que se causen como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos que encuentra su fundamento en los artículos 9.3 y 106.2 de la Constitución y que se regula en los artículos 32 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP).

De acuerdo con lo que se establece en este último precepto, los particulares tienen derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.

De conformidad con dicho bloque normativo, con la constante jurisprudencia que lo interpreta y con la doctrina del Consejo de Estado y de este Consejo Jurídico, son requisitos que deben concurrir para afirmar la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas los siguientes:

1º. Que se produzca en los bienes y derechos de los particulares una lesión antijurídica, es decir, un perjuicio que no tengan el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. La antijuridicidad se entiende de manera objetiva, en el sentido de que no exista causa de justificación legalmente prevista que imponga el referido deber de tolerancia.

2º. Que el daño alegado sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.

3º. Que sea imputable a una Administración pública por el ejercicio de su actividad, ya se produzca como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y provenga tanto de un hecho u omisión como de un acto jurídico.

4º. Que exista una relación de causalidad entre el hecho o acto y el daño que se alega, de modo que no concurra causa de fuerza mayor, y se reclame en el plazo de un año.

Ahora bien, al igual que ha sucedido con ocasión de la emisión de Dictámenes emitidos con anterioridad en supuestos similares al que aquí se trata, el Consejo Jurídico ha destacado que, si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente por el solo hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico (Sentencias del Tribunal Supremo de 13 de noviembre de 1997, 5 de junio de 1998, 27 de mayo de 1999, 13 de septiembre de 2002 y 8 de abril de 2003, entre otras).

Asimismo, no resulta necesario hacer especial hincapié en la idea de que, pese a que el tenor literal del citado artículo 32 LRJSP alude exclusivamente al funcionamiento de los servicios públicos, la doctrina y la jurisprudencia vienen admitiendo que a tal supuesto debe añadirse el de las lesiones causadas por el no funcionamiento de los servicios públicos, esto es, por omisión administrativa, cuando el dañado tuviera el derecho a que la Administración hubiese actuado de manera positiva para, en la medida de lo posible, prevenir y evitar el daño.

II. Por lo que se refiere específicamente al instituto de la responsabilidad patrimonial en relación con accidentes en carreteras, puede derivar, entre otros supuestos, de la omisión, por parte de la Administración competente, de una determinada actuación que deba considerarse comprendida dentro de la obligación que corresponde a la Administración Pública de mantener libres y expeditas las vías públicas, y la de procurar su mantenimiento y conservación. En ese sentido, el artículo 21.1 de la Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de Carreteras, establece que la explotación de la carretera comprende las operaciones de conservación y mantenimiento y las actuaciones encaminadas a la defensa de la vía y a su mejor uso, entre ellas las referentes a la seguridad vial.

Ese precepto resulta coincidente con el artículo 26.1 de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia. A mayor abundamiento, el apartado 2 de ese último precepto añade que las operaciones de conservación y mantenimiento abarcan asimismo las actuaciones encaminadas a facilitar su utilización en correctas condiciones de seguridad, fluidez y comodidad.

Ello incluye, entre otros deberes, el de procurar la eliminación de las fuentes de riesgo o, en su caso, la instalación en la carretera de las adecuadas señales viales circunstanciales de advertencia del peligro que pudiera existir, como exige el artículo 57 del Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial.

De ese modo, el nexo causal puede establecerse en este tipo de asuntos por la concurrencia de los siguientes motivos: a) por una inactividad por omisión de la Administración titular de la explotación del servicio en el cumplimiento de los deberes de conservación y mantenimiento de los elementos de las carreteras a fin de mantenerlas útiles y libres de obstáculos en garantía de la seguridad del tráfico; b) o por una situación de ineficiencia administrativa en la restauración de las condiciones de seguridad alteradas, mediante la eliminación de la fuente de riesgo o, en su caso, mediante la instalación y conservación en la carretera de las adecuadas señales viales circunstanciales de advertencia del peligro.

No obstante, yendo más allá del contenido de las obligaciones que explícita o implícitamente imponen a la Administración competente las normas reguladoras del servicio, también debe efectuarse una valoración del rendimiento o estándar prestacional exigible a aquélla en función del principio de eficacia que impone la Constitución a la actividad administrativa, tal como señala el Tribunal Supremo en sentencia de su Sala Tercera de 7 de octubre de 1997.

CUARTA.- Sobre el fondo del asunto. Inexistencia de responsabilidad.

En el asunto sometido a Dictamen cabe descartar la existencia de responsabilidad patrimonial de la CARM porque, además de lo que luego se dirá, la causa última del accidente fue la infracción cometida por el conductor del vehículo matrícula -- tal como consta en el certificado de 14 de febrero de 2018 del Sector de Tráfico del Destacamento en Lorca de la Guardia Civil, referido a la Orden de servicio número 2917-11-2558-295. Expresamente se dice allí "Causa del accidente: No respetar prioridad de paso (Norma genérica, por ausencia de señalización) por parte del conductor del turismo Volkswagen-Polo matrícula --". Consta en el expediente el "parte amistoso" del accidente suscrito por los conductores de los dos vehículos implicados que confirma la comisión de la infracción y su reconocimiento por parte de los ahora reclamantes. De este modo cualquier consideración sobre la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio y los daños y lesiones por las que se reclama se presenta como inexistente al romper el nexo la actuación de un tercero, en este caso, los reclamantes, impidiendo así su imputabilidad a la Administración de carreteras.

No obstante conviene prestar atención al hecho de que en el lugar del accidente, cruce entre la carretera "Camino Casa Castillo del término municipal de Lorca, por el que circulaba el vehículo conducido por uno de los interesados, y la vía de servicio de la carretera RM-11, por la que lo hacía el otro, existía una señal de Stop (R-2) con anterioridad al accidente pero, en el momento de ocurrir, por causas que se desconocen no estaba operativa ("[...] se puede suponer sustraída [...]", dice el informe de la Dirección General de Carreteras). Es un hecho acreditado en el certificado de la Guardia Civil antes mencionado, al que se acompañaron fotografías en las que se aprecia su base de apoyo. La Dirección General de Carreteras en su informe declara que no había tenido conocimiento de otros accidentes en el mismo lugar y que de éste supo "[...] por aviso de la DGT a la brigada de conservación, comunicando también la falta de la señal", y que "Se ha repuesto la señal de STOP el día 01/12/2017, al día siguiente del siniestro". Es este un dato importante para juzgar de la diligencia del Servicio de Conservación de Carreteras que actuó en cuanto tuvo conocimiento del hecho reponiendo la señal, por lo que no se acepta la afirmación de los reclamantes al indicar que ha habido una infracción del artículo 26.1 de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia que impone a la Administración el deber de conservar las carreteras y en apartado 2 añade que las operaciones de conservación y mantenimiento abarcan asimismo las actuaciones encaminadas a facilitar su utilización en correctas condiciones de seguridad, fluidez y comodidad.

No contradice la anterior conclusión la lectura de los certificados expedidos por la Guardia Civil, uno en febrero de 2018 (dos meses después del accidente) y otro en junio del año siguiente. Aunque los dos hacen referencia a la misma Orden de servicio (la número 2917-11-2558-295, del mes de noviembre) hay una omisión en el segundo respecto del primero que, a los efectos que ahora se pretenden, es significativa. Nos referimos a que en el de 14 de febrero de 2018, expedido a solicitud de un letrado distinto de la ahora actuante, se hacen las siguientes anotaciones: "Se significa que en fecha 12-02·2018, continua la ausencia de señal de Stop. en vía de servicio, tal y como se encontraba el día del accidente que nos ocupa.

En la mañana del día 13-02-2018, ha sido colocada señtal (R-2). en el punto del suceso. vía de servicio, en sentido Águilas, confluencia con camino "Casa Castillo""

Sin embargo, en el otro certificado, expedido el 26 de junio de 2019 a solicitud del órgano instructor, se elimina la referencia a la ausencia de señal el día 12 de febrero de 2018, dejando únicamente y con el mismo texto la relativa al día 13 de febrero de 2018.

Entendemos que, si en el primer certificado expedido el día 14 de febrero de 2018 se constata la ausencia de señal el día 12 anterior y su reposición el siguiente día 13, cabe pensar en que la fuerza actuante obrase de igual manera que lo hizo el día del accidente avisando a la Brigada de conservación de carreteras según reconoce el informe de la Dirección General. Y si es así, su actuación no puede ser calificada como falta de diligencia vista la presteza con que atendió la incidencia que, por otro lado, es la misma que se desprende de este último informe en que se asegura que la señal fue repuesta "[...] el 01-12-2017, al día siguiente del siniestro".

Pero ¿Qué sentido puede tener el último inciso de la frase del certificado de la Guardia Civil de 14 de febrero de 2018 según el cual la ausencia de esa señal el día 12 era "tal y como se encontraba el día del accidente que nos ocupa"? Si se quisiera sostener que significa que desde el 30 de noviembre de 2017 hasta el 13 de febrero de 2018 no se había repuesto la señal estaría negándose lo afirmado por la Dirección General de Carreteras, con lo que sí se podría apreciar la falta de diligencia. Ahora bien, ese argumento, además de ir contra la presunción de veracidad de que gozan los actos administrativos (artículo 75 LPACAP), mal se conciliaría con la alegación de la mercantil de que "el conductor del turismo no fue responsable del accidente y que este no se hubiera producido sí se hubiera repuesto la señal de stop tras su sustracción, y no esperar a que se produzca un accidente de tráfico para su reposición". La razón es clara: la reposición de la señal hecha el 13 de febrero de 2018 no respondió a la ocurrencia de ningún accidente sino al más que presumible aviso de la Guardia Civil cuando se personó el día anterior y observó su ausencia.

Pero la respuesta a tal pregunta, así como a la de por qué en el segundo certificado se eliminó la anotación relativa al día 12 de febrero de 2018, debió ser una cuestión a resolver con una labor instructora más minuciosa, sin que sea impensable descartar la sustracción reiterada de la señal obligando a dos o más reposiciones a lo largo del tiempo. Una consulta sobre el particular a la Dirección General de Carreteras hubiera servido para eliminar dudas.

A todo lo expuesto se pueden añadir otros argumentos en favor de la desestimación de la reclamación como, por ejemplo, la inconsistencia de alguna de las afirmaciones hechas en la reclamación inicial presentada ante la CARM, recordemos que es de abril de 2019, pidiendo la indemnización del coste de la reparación de un vehículo que ya había sido dado de baja definitiva en diciembre de 2018.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIÓN

ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta en cuanto es desestimatoria de la reclamación presentada, por no concurrir los requisitos exigidos por la legislación vigente para apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración.

No obstante, V.E. resolverá.