Dictamen nº 64/2021

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 15 de abril de 2021, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado los expedientes remitidos en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Fomento e Infraestructuras (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficios registrados los días 21 de enero y 15 de febrero de 2021 (COMINTER 15122/2021 y 45218/2021), sobre responsabilidad patrimonial instada por D. X, en representación de D. Y, como consecuencia de los daños sufridos en un vehículo de su propiedad (exptes. 09/21 y 31/21), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- Con fecha 10 de enero de 2020, un Letrado que afirma actuar en representación de D. Y formula reclamación de responsabilidad patrimonial ante la Administración regional por los daños que dice haber sufrido este último en un vehículo de su propiedad y que imputa al defectuoso funcionamiento de los servicios de mantenimiento y conservación viaria de los que aquélla es titular.

Relata el interesado que el 25 de julio de 2019, sobre las 8:50 horas, cuando circulaba con el vehículo de su propiedad Volkswagen Passat, matrícula --, por el kilómetro 1,7 de la carretera convencional RM-517 (Cehegín-Caravaca), se vio sorprendido con una piedra de gran volumen en la calzada, con la que inevitablemente chocó al no poder evitar la misma por lo inesperado del obstáculo, ocasionándole daños materiales al vehículo consistentes en rotura de las ruedas del lado izquierdo.

Imputa el daño al anormal funcionamiento del servicio de conservación de carreteras que no ha mantenido en condiciones de uso seguro para la circulación la vía de titularidad regional en la que se produce el accidente.

Solicita una indemnización de 1.474,89 euros, importe al que asciende la valoración de los daños efectuada por la aseguradora del vehículo.

Aporta junto a la reclamación copia del permiso de circulación y de la tarjeta de inspección técnica del vehículo, informe de valoración de daños y certificado del Jefe del Destacamento de Tráfico de la Guardia Civil de Caravaca, según el cual dos agentes atendieron el accidente de circulación acaecido en las circunstancias de lugar y tiempo señaladas por el actor, "consistente en choque con piedra en la calzada" a consecuencia del cual el vehículo resultó con daños consistentes en "rotura ruedas del lado izquierdo", y hubo de ser retirado por grúa.

SEGUNDO.- Admitida a trámite la reclamación, el Jefe de Sección de Responsabilidad Patrimonial, actuando en calidad de instructor del procedimiento, comunica al interesado la información prescrita por el artículo 21.4 Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), al tiempo que le requiere para que acredite la representación con la que actúa el Letrado firmante del escrito de iniciación, así como para que aporte diversa documentación e información al procedimiento.

Del mismo modo, se solicita a la Guardia Civil que remita copia testimoniada de las diligencias instruidas en relación con el accidente del que deriva la reclamación, y se recaba el preceptivo informe de la Dirección General de Carreteras.

TERCERO.- Con fecha 23 de enero de 2020, el Comandante Jefe del Sector/Subsector de Tráfico de la Guardia Civil en la Región de Murcia, informa que no se levantaron diligencias en relación con el accidente, si bien los agentes actuantes hicieron constar en su hoja de servicio las circunstancias del mismo. Éstas coinciden en su mayor parte con las indicadas por el interesado, salvo que la hora de intervención de la patrulla en el accidente se sitúa en las 0,50 horas del 25 de enero de 2019 (sic, en realidad es el 25 de julio), frente a las 8,50 horas que indica el actor. Del mismo modo, se hace constar que el vehículo presenta daños en "llanta y neumático delantero izquierdo". El informe se acompaña de diversas fotografías del lugar del accidente, de la piedra causante del mismo y de los daños en el vehículo.

CUARTO.- El 27 de enero de 2020 el interesado cumplimenta el requerimiento que le había sido dirigido por la instrucción, para lo que acredita la representación del Letrado actuante y facilita la información y documentación que le habían sido solicitadas.

QUINTO.- El 6 de febrero de 2020 la Dirección General de carreteras evacua informe que se expresa en los siguientes términos:

"1.- La carretera RM-517 es de titularidad de la CARM.

2.- En relación con las cuestiones de las que solicita informe:

A.-Se tiene constancia directa del accidente por la documentación de emergencias del día 25 de Julio de 2019 en aviso del CECOP a las 9.08 h de una posible caída de una roca de un camión sobre la que choca un turismo. Intervino el equipo de conservación en la limpieza de la calzada.

B.-En dicho tramo no existe posibilidad de desprendimientos puesto que no existe terraplén para aportar dicha roca. Sin embargo, sí hay en la parte superior una cantera con entrada y salida de camiones con carga de todo tipo de áridos de cantera, causa más probable de que existiera esa piedra en la calzada. Además este tramo es una recta.

C.- De acuerdo con el punto anterior, no se considera que pueda existir imputabilidad alguna a la Administración ni responsabilidad atribuible a otras administraciones. Puesto que una vez tenido conocimiento de la presencia de dicha piedra (por el CECOP) se procedió a su retirada.

D.- No procede, en consecuencia con lo informado, la valoración de daños.

E.- Carretera con señales de limitación de velocidad a 60 km/h, señal de aviso de cruce y de semáforo y prohibido adelantar. La carretera también dispone de un murete de protección contra derrames para proteger la cuneta de hormigón y la calzada".

Se adjunta al informe capturas de pantalla de una aplicación de información geográfica en las que se indica en vista aérea la posición del tramo y de la cantera, así como fotografías a pie de calzada del lugar del accidente.

SEXTO.- Solicitado informe al Parque de Maquinaria se evacua el 23 de marzo de 2020. Se informa que el valor venal del vehículo es superior al reclamado y que de conformidad con el informe de valoración de daños presentado, éstos se consideran compatibles con la forma de producción del siniestro.

SÉPTIMO.- Conferido trámite de audiencia al interesado, no consta que llegara a acceder al contenido de la notificación electrónica puesta a su disposición el 9 de septiembre de 2020, por lo que el 20 de septiembre se produjo el rechazo automático de la notificación.

OCTAVO.- Con fecha 12 de enero de 2021 se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, al considerar la unidad instructora que no concurren todos los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, singularmente el nexo casual entre el funcionamiento del servicio público de conservación de carreteras y el daño reclamado.

NOVENO.- Consta en el expediente que el interesado ha interpuesto recurso contencioso-administrativo frente a la desestimación presunta de la reclamación, que se sigue por los trámites del procedimiento abreviado con el número 377/2020 ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 7 de Murcia.

En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente al Consejo Jurídico en solicitud de Dictamen mediante comunicación interior de fecha 21 de enero y otra de 15 de febrero de 2021.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El Consejo Jurídico ha de ser consultado preceptivamente en las reclamaciones que, en concepto de responsabilidad patrimonial, se formulen ante la Administración regional, de acuerdo con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico, y 81.2 LPACAP, y con dicho carácter preceptivo se ha recabado y se emite este Dictamen.

SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.

I. La legitimación para reclamar por los daños materiales corresponde a quien ostenta la titularidad o propiedad de los bienes dañados, que es quien sufre el detrimento patrimonial que conlleva el perjuicio. El vehículo dañado pertenece al reclamante conforme se acredita en el expediente mediante la aportación de copia del permiso de circulación expedido a su nombre.

Del mismo modo, se ha acreditado de forma fehaciente la representación con la que actúa el Letrado que firma la solicitud inicial.

La legitimación pasiva corresponde a la Administración regional, en tanto que titular de la vía en la que se produce el accidente y atendidos los deberes de conservación y mantenimiento que como tal tiene encomendados. La competencia autonómica sobre la carretera en cuestión es confirmada en el informe evacuado por la Dirección General de Carreteras a instancias de la instrucción.

II. La reclamación se ha presentado dentro del plazo anual que para la prescripción del derecho a reclamar establece el artículo 67.1 LPACAP, toda vez que el accidente tiene lugar el 25 de julio de 2019 y la acción se ejercita el 10 de enero del año siguiente.

III. Se ha seguido el procedimiento previsto en la LPACAP para la tramitación de las reclamaciones de responsabilidad patrimonial, sin que se observen carencias esenciales, obrando en el expediente el informe del Servicio a cuyo funcionamiento se imputa el daño y el trámite de audiencia al interesado, cuya notificación por medios electrónicos al representante del actor ha de entenderse rechazada, con los efectos a ello inherentes (art. 41.5 LPACAP), al no acceder al contenido de la misma en el plazo establecido al efecto (art. 43.2 LPACAP).

Por otra parte, la circunstancia de que se haya interpuesto por el reclamante el correspondiente recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta de su reclamación no excluye la obligación de resolver expresamente el presente procedimiento (artículo 21.1 LPACAP) y tampoco es óbice para que la Administración regional lo resuelva durante su sustanciación, a tenor de lo dispuesto en el artículo 36.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, pues el interesado podría desistir o solicitar la ampliación del recurso a la resolución expresa. En todo caso, antes de adoptar la resolución que ponga fin al procedimiento habrá de comprobarse si ha recaído sentencia para abstenerse, en caso afirmativo, de dictar aquélla.

TERCERA.- Responsabilidad patrimonial de la Administración por daños sufridos en accidentes de tráfico: Caracterización general.

I. El ordenamiento jurídico español contempla un sistema de responsabilidad patrimonial por los daños que se causen como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos que encuentra su fundamento en los artículos 9.3 y 106.2 de la Constitución y que se regula en el artículo 32 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP).

De acuerdo con lo establecido en este último precepto, los particulares tienen derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.

Por tanto, de conformidad con lo dispuesto en este bloque normativo, en la constante jurisprudencia que lo interpreta y en la doctrina del Consejo de Estado y de este Consejo Jurídico, son requisitos que deben concurrir para afirmar la responsabilidad extracontractual de las Administraciones Públicas los siguientes:

1º. Que se produzca en los bienes y derechos de los particulares una lesión antijurídica, es decir, un perjuicio que no tengan el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. La antijuridicidad se entiende de manera objetiva, en el sentido de que no exista causa de justificación legalmente prevista que imponga el referido deber de tolerancia.

2º. Que el daño alegado sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.

3º. Que sea imputable a una Administración Pública por el ejercicio de su actividad, ya se produzca como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y provenga tanto de un hecho como de un acto jurídico.

4º. Que exista una relación de causalidad entre el hecho o acto y el daño que se alega, de modo que no concurra causa de fuerza mayor, y se reclame en el plazo de un año.

Ahora bien, al igual que ha sucedido con ocasión de la emisión de Dictámenes emitidos con anterioridad en supuestos similares al que aquí se trata, el Consejo Jurídico ha destacado que, si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente por el solo hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico (Sentencias del Tribunal Supremo de 13 de noviembre de 1997, 5 de junio de 1998, 27 de mayo de 1999, 13 de septiembre de 2002 y 8 de abril de 2003, entre otras).

No resulta necesario hacer especial hincapié en la idea de que, pese a que el tenor literal del citado artículo 32 LRJSP, alude exclusivamente al funcionamiento de los servicios públicos, la doctrina y la jurisprudencia vienen admitiendo que a tal supuesto debe añadirse el de las lesiones causadas por el no funcionamiento de los servicios públicos, esto es, por omisión administrativa, cuando el dañado tuviera el derecho a que la Administración hubiese actuado de manera positiva para, en la medida de lo posible, prevenir y evitar el daño.

II. Por lo que se refiere específicamente al instituto de la responsabilidad patrimonial en relación con accidentes en carreteras, puede decirse que aquélla puede derivar, entre otros supuestos, de la omisión, por parte de la Administración competente, de una determinada actuación que deba considerarse comprendida dentro la obligación que corresponde a la Administración Pública de mantener libres y expeditas las vías públicas, y la de procurar su mantenimiento y conservación. En ese sentido, el artículo 21.1 de la Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de carreteras, establece que la explotación de la carretera comprende las operaciones de conservación y mantenimiento y las actuaciones encaminadas a la defensa de la vía y a su mejor uso, entre ellas las referentes a la seguridad vial.

Ese precepto resulta coincidente con el artículo 26.1 de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia. A mayor abundamiento, el apartado 2 de ese último precepto añade que las operaciones de conservación y mantenimiento abarcan asimismo las actuaciones encaminadas a facilitar su utilización en correctas condiciones de seguridad, fluidez y comodidad.

Ello incluye, entre otros deberes, el de procurar la eliminación de las fuentes de riesgo o, en su caso, la instalación en la carretera de las adecuadas señales viales circunstanciales de advertencia del peligro que pudiera existir, como exige el artículo 57 del Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial.

En consecuencia, para poder apreciar la responsabilidad de la Administración en estos casos, el examen de la relación de causalidad entre el daño y la inactividad de aquélla en la prevención de situaciones de riesgo ha de dirigirse a dilucidar primariamente si tal riesgo se da en el ámbito de responsabilidad y competencia de la Administración, es decir, si la norma la compele a actuar para evitar o minimizar el riesgo en la utilización de las carreteras; pero también, yendo más allá del contenido de las obligaciones que explícita o implícitamente imponen a la Administración competente las normas reguladoras del servicio, habrá de efectuarse una valoración del rendimiento o estándar prestacional exigible a aquélla en función del principio de eficacia que impone la Constitución a la actividad administrativa, tal como señala el Tribunal Supremo en sentencia de su Sala Tercera de 7 de octubre de 1997.

CUARTA.- Relación de causalidad adecuada entre el funcionamiento de los servicios regionales de vigilancia y conservación de carreteras y los daños por los que se reclama indemnización: inexistencia.

En el supuesto sometido a consulta el reclamante sitúa la causa generadora de los daños en una omisión, por cuanto considera que los servicios de conservación y vigilancia dependientes de la Administración regional no actuaron diligentemente al permitir la existencia del obstáculo (piedra o roca) en la calzada, de forma que no quedaba garantizada la seguridad en la circulación.

Conviene aquí recordar la doctrina del Consejo de Estado contenida en numerosos Dictámenes (por todos, el 3.569/2003), que expresa que si bien es cierto que existe el deber de la Administración de mantener las carreteras abiertas a la circulación pública en condiciones tales que la seguridad de quienes las utilicen esté normalmente garantizada, también lo es que dicho deber no puede exceder de lo que sea razonablemente exigible, no siéndolo una vigilancia tan intensa que asegure que el tráfico de la calzada esté libre y expedito bajo cualquier circunstancia; de ahí la diversa gradación que se otorga a los deberes de mantenimiento y cuidado de la carretera. Así, en los casos de desprendimientos de piedras o caída de árboles u otros elementos adyacentes a la vía, o de existencia de baches u otras deficiencias en la calzada sin suficiente señalización, es decir, cuando la falta de seguridad se puede vincular con los elementos o circunstancias intrínsecas de la calzada, la Administración, en principio (sin perjuicio siempre de las circunstancias del caso concreto) ha de ser responsable de las consecuencias dañosas que se deriven de tales circunstancias. En cambio, se viene negando normalmente dicha imputación cuando medien o se interfieran elementos o circunstancias ajenas a la vía, como es la irrupción de animales en la calzada o de objetos caídos o arrojados por terceros (entre otros, Dictamen núm. 1201/2011 del Consejo de Estado y 121/2005 de este Consejo Jurídico).

Para un supuesto de obstáculo en la vía no proveniente de elementos propios de la carretera, el Consejo de Estado, en su Dictamen nº 992/2005, afirmó lo siguiente:

"En el presente expediente, al igual que en otros casos análogos dictaminados por este Consejo, no se da el nexo de causalidad requerido para declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración. Y ello por cuanto la causa directa del accidente fue la existencia de un objeto (un tablón de madera) en la calzada de la carretera, existencia fortuita, que implica la intervención de un tercero ajeno al servicio público, en concreto un vehículo sin identificar, del que debió caer el objeto causante del evento lesivo (...) no parece razonable exigir una vigilancia tan intensa que, sin mediar lapso de tiempo no instantáneo o inmediato, cuide de que el tráfico de la calzada sea libre y expedito. El deber de vigilancia no puede exceder de lo que sea razonablemente exigible, sin que comprenda, por tanto, el supuesto de caída de objetos de vehículos, que ocasionen perjuicios a los vehículos que sigan en el tráfico normal de la carretera".

En relación con la presencia de piedras o rocas en la calzada que no provienen de desprendimientos de los taludes adyacentes al punto del siniestro, el Consejo de Estado niega la relación de causalidad entre el daño y el funcionamiento del servicio público. Así, en el Dictamen 1106/2008 señala "un análisis de las actuaciones obrantes en el expediente pone de manifiesto que no es dable, a juicio de este Consejo de Estado, apreciar la existencia de una relación de causalidad entre el servicio público y el daño producido, pues el accidente se produjo al colisionar el reclamante con una piedra que no formaba parte de los elementos estructurales de la carretera, por cuanto se trata de una vía urbana y que, bien debió caer de otro vehículo que circuló poco antes por el lugar, bien fue resultado de una acción vandálica perpetrada por desconocidos". En similares términos se expresa en los Dictámenes 161/2011, 453/2010 y 1962/2009, entre otros.

El supuesto también guarda similitudes con el abordado en nuestro Dictamen nº 34/2017, de 13 de febrero, en el que expresamos:

"En efecto, el informe de la Sección de Conservación II de la Dirección General de Carreteras, elaborado unos seis meses después de producirse el evento lesivo (folio 41), destaca el desconocimiento de los hechos con anterioridad a la reclamación formulada, que no se tiene constancia de otros accidentes en el mismo lugar y que la conductora no explica en la reclamación por qué no advirtió el obstáculo, esquivándolo.

A este respecto, es cierto que no citan en su informe los recorridos realizados por el servicio de conservación en dicho tramo de carretera antes de la ocurrencia del accidente (a las 9,15 horas del día 4 de agosto de 2014), circunstancia, por cierto, que tampoco es preguntada por el órgano instructor al Centro directivo competente (folios 35 y 36), pero también se infiere del informe de la Sección de Conservación II que no se tiene constancia de otros accidentes en el mismo lugar, lo que evidenciaría que la pieza de metal desprendida de un vehículo sin identificar caída en la carretera pudo ser próxima al momento de producirse el evento lesivo. Es difícil sostener que tal pieza de metal desprendida de un vehículo sin identificar pudiera permanecer tiempo en la vía sin que produjera otro accidente previamente, no teniendo constancia la Dirección General de Carreteras, según expone. Lo anteriormente señalado vendría a apoyar que la caída del obstáculo pudo anteceder en poco tiempo al momento del siniestro, en cuyo caso sería de aplicación la doctrina antes expresada de los Órganos Consultivos sobre la imposibilidad de una actuación inmediata para la retirada de los obstáculos en la carretera".

Aplicada esta doctrina al supuesto sometido a consulta y partiendo, a la vista de los informes de la Guardia Civil de Tráfico, de la realidad del accidente y de los daños producidos a causa del mismo (sin perjuicio de advertir acerca de la discrepancia existente entre el certificado expedido por el Jefe del Destacamento de Tráfico de Caravaca, según el cual los daños afectan a los dos neumáticos del lado izquierdo del vehículo, y el del Comandante Jefe del Sector/Subsector de Tráfico, que limita los daños al neumático delantero izquierdo), es esencial destacar que en ninguno de ambos documentos policiales se apunta a una eventual procedencia de la piedra de un talud próximo a la carretera o que perteneciera a cualesquiera elementos anexos a la vía, pues meramente se alude a la existencia del obstáculo sobre la calzada, sin que en las fotografías realizadas por los agentes en el lugar de los hechos se adviertan signos de desprendimientos o arrastres de tierra o piedras.

Por su parte, el informe de la Dirección General de Carreteras apunta: a) que no existe un talud próximo a la carretera del que pudiera desprenderse la piedra; b) que, en cualquier caso, en el margen de la vía existe un murete de contención que separa la vía de una cantera de áridos y que dicho elemento habría podido retener la roca si ésta procediera de una zona adyacente a la calzada; y c) que en el aviso recibido del CECOP se apunta que el origen del obstáculo pudo ser su caída de un camión.

Si a todo lo anterior se une que ni siquiera el reclamante alega que la roca procediera de los márgenes de la vía, habrá de descartarse que el obstáculo causante del daño fuera la falta de mantenimiento de los elementos adyacentes a la carretera, apuntando antes al contrario a la acción voluntaria o involuntaria de un tercero como causa de la presencia de la piedra en la vía.

En estos supuestos en los que el obstáculo tiene por causa la actuación de un tercero, únicamente podría imputarse a la Administración el daño sobre la base de su genérico deber de mantener la calzada expedita y libre de cualquier obstáculo, pero ello implicaría exigir la permanente presencia de un vigilante en las vías públicas con el fin de evitarlo, exigencia que es inadmisible en cuanto queda manifiestamente fuera del estándar de vigilancia aplicable en estos casos.

Por otra parte, el hecho de que la piedra fuera de grandes dimensiones, que no se reportaran otros accidentes con ella ni se recibiera aviso alguno en la Dirección General de Carreteras para su retirada antes del choque padecido por el reclamante, apunta a que la presencia de la piedra en la calzada no debió de preceder en mucho tiempo al accidente, razones éstas que coadyuvan a negar la existencia de relación causal entre el funcionamiento del servicio público de conservación viaria y el daño. Lo contrario, en fin, supondría configurar a la Administración pública viaria como una aseguradora universal de toda esta clase de riesgos, que son inherentes al uso de las vías públicas, circunstancia aquélla ajena a la concepción constitucional y legal del instituto de la responsabilidad patrimonial administrativa (Dictamen de este Consejo Jurídico nº 312/15).

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN

ÚNICA.- Se dictamina en sentido favorable la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, al considerar que no concurren todos los elementos generadores de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, en particular, el nexo causal entre el funcionamiento del servicio público de conservación viaria y el daño alegado, cuya antijuridicidad tampoco ha quedado acreditada.

No obstante, V.E. resolverá.