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Dictamen nº 81/2021
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 29 de abril de 2021, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Educación y Cultura (por delegación de la Excma. Sra. Consejera), mediante oficio registrado el día 25 de febrero de 2021 (COMINTER_59273_2021_02_24-01_28), sobre responsabilidad patrimonial instada por D.ª X en representación de su hijo Y, debida a accidente escolar (exp. 2021_046), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- En fecha 5 de abril de 2019, durante el desarrollo de las clases de Educación Física en el IES "Mediterráneo" de Cartagena, el alumno Y recibe un balonazo jugando al futbol, resultando dañada la montura de las gafas.
SEGUNDO.- El 9 de abril, la madre del alumno, D.ª X, presenta reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración regional, por la que pretende ser indemnizada en la cantidad de 30 euros por los daños sufridos en las gafas de su hijo.
Se adjunta a la reclamación copia de la factura de reparación de la montura emitida por una óptica y del Libro de Familia.
Consta, asimismo, informe de accidente escolar, de fecha 10 de abril de 2019, que coincide con la reclamación en la descripción del accidente, así como en las circunstancias de tiempo y lugar del mismo.
TERCERO.- Admitida a trámite la reclamación por Orden de 31 de mayo de 2019, de la Consejería de Educación, Juventud y Deportes, se designa instructora que procede a comunicar a la interesada la información prescrita por el artículo 21.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), al tiempo que solicita a la Dirección del centro educativo la evacuación de su preceptivo informe.
CUARTO.- El 17 de mayo la Dirección del Instituto emite el informe solicitado, en el que recoge la declaración de la profesora que presenció los hechos. Relata que mientras el alumno jugaba al futbol durante la clase de educación física, dentro del pabellón deportivo del centro escolar, recibió un balonazo de forma accidental, resultando dañada la montura de sus gafas.
El informe señala que en el lugar donde se produce el accidente no existía ninguna irregularidad ni obstáculo y que la actividad se desarrollaba en una pista habilitada para tal efecto, calificando así los hechos como fortuitos.
QUINTO.- En fecha 12 de septiembre de 2019, la instructora comunica a la reclamante la apertura del trámite de audiencia, sin que conste que aquélla haya hecho uso del mismo.
SEXTO.- El 2 de diciembre de 2020, se comunica a la reclamante el cambio de instructor en el procedimiento.
SÉPTIMO- La instructora formula propuesta de resolución de fecha 4 de enero de 2021, en sentido desestimatorio de la reclamación atendida la falta de antijuridicidad del daño y la inexistencia de nexo causal entre aquél y el funcionamiento del centro educativo.
En tal estado de tramitación y una vez incorporado el preceptivo índice de documentos, se remite el expediente al Consejo Jurídico en solicitud de dictamen, mediante comunicación interior de 25 de febrero de 2021.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes.
PRIMERA.- Carácter del Dictamen
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el 81.2 LPACAP.
SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.
I. La reclamación se ha presentado por persona legitimada para ello, por tratarse de la madre del perjudicado menor de edad, respecto de quien ostenta el carácter de representante legal, en virtud del artículo 162 del Código Civil. Ostenta, en consecuencia, la condición de interesada a los efectos previstos en los artículos 32 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP).
En cuanto a la legitimación pasiva, corresponde a la Administración regional en tanto que es titular del servicio público educativo, a cuyo funcionamiento se imputa el efecto dañoso.
II. Se aprecia que la acción se ejercitó el 9 de abril, apenas unos días después del percance y, en consecuencia, dentro del plazo anual que para la prescripción del derecho a reclamar establece el artículo 67.1 LPACAP.
III. Se ha seguido el procedimiento previsto en la LPACAP para la tramitación de las reclamaciones de responsabilidad patrimonial, sin que se observen carencias esenciales, obrando en el expediente el informe del servicio (Dirección del centro educativo) a cuyo funcionamiento se imputa el daño y el trámite de audiencia a la interesada.
Ha de advertirse, no obstante, acerca de la injustificada paralización que sufre el procedimiento entre septiembre de 2019 y diciembre de 2020, lo que determina que el tiempo invertido en su tramitación exceda en mucho de los seis meses, que como plazo máximo de duración de los procedimientos de responsabilidad patrimonial establece el artículo 91.3 LPACAP.
TERCERA.- Sobre el fondo del asunto.
La responsabilidad patrimonial dimanante de la actuación administrativa tiene su fundamento primario en el artículo 106.2 de la Constitución: "los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos".
Los elementos constitutivos de la responsabilidad patrimonial de la Administración son recogidos por los artículos 32 y siguientes LRJSP. De conformidad con lo que se establece en ese bloque normativo, en la constante jurisprudencia que lo interpreta y en la doctrina del Consejo de Estado y de este Consejo Jurídico, son requisitos que deben concurrir para afirmar la responsabilidad extracontractual de las Administraciones Públicas los siguientes:
- La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.
- Que el daño o lesión sufrida sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una adecuada relación causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran interrumpir el nexo causal.
- Ausencia de fuerza mayor.
- Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño.
Ahora bien, el Consejo Jurídico, al igual que lo ha hecho en anteriores Dictámenes emitidos en supuestos similares al presente, ha de destacar que si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente por el mero hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico (sentencias del Tribunal Supremo de 5 de junio de 1998 y de 27 de mayo de 1999, entre otras).
Por otro lado, el Consejo de Estado en reiterados Dictámenes, entre los que podemos citar el número 229/2001, mantiene un criterio similar al jurisprudencial, al señalar que el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de la Administración no implica que "deba responder necesariamente de todos los daños que puedan sufrir los alumnos en centros públicos, sino que, para que proceda la responsabilidad patrimonial, deberán darse los requisitos que la caracterizan".
En ese mismo sentido, ese Alto Órgano consultivo ha rechazado en la Memoria del año 1998 que la Administración haya de asumir el riesgo de los daños sufridos por los escolares en los recintos educativos y ha considerado que los mismos no le son imputables por no ser consecuencia del funcionamiento del servicio educativo, aunque se hayan producido con ocasión de su realización. Niega que el servicio público pueda concebirse "como el centro de imputación automática de cualesquiera hechos que acaecen en el área material de aquél" y rechaza además que la "debida diligencia de los servidores públicos" incluya un "cuidado total sobre las personas que se encuentren en el servicio y las conductas, del tipo que sean que se desarrollen dentro de él" (Dictamen núm. 289/94).
En lo que respecta a la posible incardinación del hecho lesivo en el marco de la actividad administrativa, también ha tenido ocasión de pronunciarse el Consejo de Estado en relación con daños producidos en centros escolares considerando que, cuando los hechos se producen fortuitamente, sin que concurran elementos adicionales generadores de riesgo, como defecto en las instalaciones o la realización de actividades programadas y ordenadas que, por su propia naturaleza, exijan una mayor vigilancia por parte de los profesores, no existe la conexión con el servicio público educativo que es necesaria para estimar la pretendida indemnización (entre otros, Dictamen 2099/2000).
Del mismo modo, el Dictamen del Consejo de Estado 2489/2004 indica que, aunque el hecho tenga lugar en clase de Educación Física (supuesto en el que existe un especial deber de cuidado), no tiene por qué ser relevante para estimar la pretensión indemnizatoria, ya que la actividad, no se produjo durante la realización de un concreto ejercicio gimnástico que comportase un riesgo especialmente significativo para los escolares, sino cuando el alumno estaba jugando al fútbol y recibió un balonazo casual, suceso que debe encuadrarse dentro de los riesgos normales o generales de la vida en sociedad que no resultan imputables -por su propia naturaleza- a la actuación de la Administración educativa, sino más bien al infortunio y a la fatalidad.
En idéntica línea viene manifestándose la doctrina del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, que propugna la ausencia de relación de causalidad cuando los hechos se producen fortuitamente, dentro del riesgo que suponen las actividades, y no por falta de la vigilancia exigida al profesorado (Dictamen 266/2020).
La doctrina reiterada de los tribunales y de los órganos consultivos mantiene como punto de partida negar que la Administración deba asumir sistemáticamente el riesgo de los daños sufridos por escolares ya que, por regla general, se producen por causas ajenas al funcionamiento del servicio público, aunque se hayan producido con ocasión de dicho servicio. No obstante, y como se recoge en la Memoria para el año 2016 de este Consejo Jurídico, ello no significa que haya de rechazarse sistemáticamente la reclamación, ya que el criterio de imputación del riesgo es un factor a tener en cuenta en los daños sufridos durante la clase de educación física, aunque combinado con el criterio de la diligencia de los docentes, quienes tienen el deber de actuar con la diligencia del buen padre de familia, conociendo los riesgos y evitando así consecuencias dañosas en la realización de las actividades propias de la asignatura.
Debe partirse de la idea de que las clases de educación física no constituyen por sí mismas actividades generadoras de riesgo o, por lo menos, de riesgos que vayan más allá de los inherentes a la práctica de cualquier actividad deportiva que se realice de acuerdo con las reglas que le son propias. Por esa razón, resulta constante y reiterada la doctrina de los consejos consultivos que excluye la responsabilidad patrimonial de la Administración cuando el ejercicio se desenvuelve en los márgenes del riesgo que en sí mismo encierra la práctica deportiva.
Así pues, en el desarrollo de una actividad deportiva usual, ordinaria o generadora de un riesgo normal no deben concurrir elementos especiales de peligrosidad, de tal modo que los accidentes que puedan producirse durante su ejecución deben considerarse como hechos casuales acontecidos con ocasión de la prestación del servicio público educativo, pero no directamente provocados como consecuencia de su funcionamiento, por lo que deben ser asumidos por quienes la practican.
Sin embargo, en otras ocasiones, la propia naturaleza del ejercicio a desarrollar y las propias circunstancias en las que pueda llevarse a cabo pueden generar un riesgo susceptible de producir un daño, y si así ocurriese correspondería indemnizarlo al que ha puesto en marcha el mecanismo de riesgo que excede de los patrones socialmente aceptables, según tiene declarado el Tribunal Supremo (entre otras, en su sentencia de 28 de octubre de 1998).
Nos referimos a aquellos supuestos en los que los daños pudiesen producirse como consecuencia de la realización de un ejercicio deportivo ordenado por el profesor siempre que fuese irrazonable o imprudente por no ser adecuado a las características personales del alumno, especialmente de edad o de complexión física; cuando las instrucciones que se hubiesen cursado fuesen incorrectas, inadecuadas o inoportunas, o siempre que la realización del ejercicio pudiese comportar un riesgo significativo para los escolares y no se hubiese observado un especial deber de cuidado o vigilancia o no se hubiesen adoptado las medidas de precaución que resulten habituales, ajustadas a la pauta de diligencia exigible a un buen padre de familia. De ese modo, para que se pueda declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración resulta necesario tomar en consideración la posible conjunción de circunstancias tales como la peligrosidad de la actividad, la falta de supervisión por parte del profesorado y la edad de los propios alumnos.
En el presente supuesto, el evento dañoso se produjo cuando los menores jugaban al fútbol como actividad de la asignatura desarrollada conforme a la reglas del juego. Es evidente que el riesgo de recibir balonazos o golpes fortuitos es inherente a la práctica deportiva cuando se utilizan elementos móviles que se arrojan y desplazan entre los participantes en el juego.
Nos encontramos, pues, ante una situación que, por incontrolable, resulta inevitable, constituyendo este tipo de accidentes unos riesgos inherentes al desenvolvimiento de los alumnos en la propia actividad realizada. Por todo ello, al no concurrir los requisitos que legalmente determinan la responsabilidad patrimonial administrativa, no procede declararla, debiendo desestimarse la pretensión indemnizatoria de referencia.
Desde otra perspectiva, ha de significarse que cuando un alumno tiene necesidad de llevar gafas habitualmente, la posibilidad de que se le caigan o de que se rompan supone un riesgo consustancial con sus propias circunstancias físicas, que no debe ser asumido por la Administración autonómica tan sólo por el hecho de que el daño, como sucedió en esta ocasión, se produjera en un centro educativo de su titularidad (según se explica en el Dictamen del Consejo de Estado núm. 1826/2002).
En definitiva, para que resulte viable la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas es preciso que concurra el necesario nexo causal entre el funcionamiento del servicio público y el daño irrogado al particular y, en el supuesto que nos ocupa, si bien es cierto que el daño existe, se acredita y, además, se produce con ocasión de la prestación del servicio público educativo, no lo fue como consecuencia de su funcionamiento y, por tanto, la falta de antijuridicidad y la inexistencia de nexo causal entre el daño y el funcionamiento del centro educativo impiden que los hechos aquí examinados desencadenen la responsabilidad patrimonial de la Administración educativa.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución consultada en cuanto es desestimatoria de la reclamación, al no existir, entre el funcionamiento de los servicios educativos regionales y los daños por los que se reclama indemnización, la relación de causalidad que es jurídicamente adecuada y necesaria para determinar la responsabilidad patrimonial de la Administración regional.
No obstante, V.E. resolverá.
