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Dictamen nº 80/2021
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 29 de abril de 2021, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Educación y Cultura (por delegación de la Excma. Sra. Consejera), mediante oficio registrado el día 25 de febrero de 2021 (COMINTER_59377_2021_02_24-02_02), sobre responsabilidad patrimonial instada por D. X, en representación de su hijo Y, debida a accidente escolar (exp. 2021_043), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Con fecha 29 de mayo de 2019, D. X presenta reclamación de responsabilidad patrimonial por daños que imputa a la prestación del servicio educativo en el C.E.I.P. "Ginés Díaz San Cristóbal" de Alhama de Murcia, del que es alumno su hijo, Y.
Relata el reclamante que el 29 de mayo de 2019 y mientras su hijo (de 10 años de edad en el momento del incidente) descansaba tras la comida en el tiempo de comedor, "dos niños que se estaban peleando cayeron encima de él, las gafas volaron y uno de ellos las pisó, rompiendo la montura". Manifiesta el reclamante que es la tercera montura que tiene que comprar en lo que va de año, aunque no ha reclamado en las dos ocasiones anteriores. Sin embargo, en relación con este percance, entiende que tanto las monitoras de comedor como la madre del niño se han desentendido del caso, lo que le mueve a presentar la reclamación.
Solicita una indemnización de 50 euros, equivalente al coste de reposición de la indicada montura, conforme se pretende acreditar con un ticket de compra de un establecimiento de óptica que se incorpora a la reclamación y diversas fotografías del estado en que quedó la montura de las gafas.
También se adjunta copia del Libro de Familia, así como informe de accidente escolar elaborado por la Directora del Centro educativo, según el cual las monitoras del servicio de comedor le informaron que, de forma accidental, el 25 de mayo de 2019, el alumno Y, matriculado en el centro, sufrió un accidente con unos compañeros teniendo como consecuencia la rotura de sus gafas.
SEGUNDO.- Con fecha 11 de junio de 2019 se admite a trámite la reclamación y se designa instructora, que procede a comunicar a la interesada la información prescrita por el artículo 21.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), al tiempo que recaba del centro educativo el preceptivo informe de su dirección.
TERCERO.- El 1 de julio de 2019 se evacua el referido informe. La Directora del Colegio recoge la declaración de una monitora del servicio de comedor, que se expresa en los siguientes términos: "Durante el patio del comedor escolar, Y y Z, junto con otros compañeros, estaban jugando en el porche del pabellón de infantil, cuando Z le dio, sin querer, en las gafas a Y y éstas cayeron al suelo. Después, Y cayó encima de ellas y las gafas se rompieron. A continuación, mi compañera P y yo hablamos con ellos (Y, Z y los demás compañeros) y todos, a excepción de Y, reconocieron que había sido un accidente".
Informa, asimismo, que le consta a la Dirección del centro que este tipo de accidente ha ocurrido en dos ocasiones anteriores, asumiendo la familia el desperfecto ocasionado.
Alude el informe, a continuación, a la dotación de monitoras de comedor, señalando que varía en función de los comensales de cada día, aunque existe un mínimo de tres que velan por la vigilancia de los alumnos, en horario que abarca de las 14 a las 16 horas.
En cuanto a las circunstancias de la caída, se informa que no existe ninguna irregularidad en el suelo ni obstáculos que hubieran podido propiciarla y que, según las indagaciones de las monitoras, fue una caída fortuita sin intención de causar daño.
CUARTO.- Conferido el 4 de octubre de 2019 el preceptivo trámite de audiencia al reclamante, no consta que hiciera uso del mismo.
QUINTO.- El 4 de febrero de 2021 la instructora formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, al considerar que no concurren los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, singularmente el nexo causal entre el funcionamiento del servicio público educativo y el daño causado, cuya antijuridicidad tampoco habría quedado acreditada.
En tal estado de tramitación y una vez incorporado el preceptivo índice de documentos, se remite el expediente al Consejo Jurídico en solicitud de dictamen, mediante comunicación interior del pasado 25 de febrero de 2021.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El Consejo Jurídico ha de ser consultado preceptivamente en las reclamaciones que en concepto de responsabilidad patrimonial se formulen ante la Administración regional, de acuerdo con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico, y 81.2 LPACAP, y con dicho carácter preceptivo se ha recabado y se emite este Dictamen.
SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.
I. La reclamación se ha presentado por una persona legitimada para ello, ya sea por tratarse de quien sufrió el detrimento patrimonial provocado por la necesidad de tener que comprar otra montura a su hijo, con el desembolso pecuniario que ello comporta, ya sea por su carácter de representante legal del menor ex artículo 162 del Código Civil. De una forma u otra ostenta la condición de interesado a los efectos previstos en los artículos 32 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP).
La legitimación pasiva corresponde a la Consejería consultante tanto en su perspectiva formal como sustantiva, dado que la reclamación se dirige contra ella y es titular del servicio público educativo a cuyo funcionamiento se imputa el daño.
II. Por otro lado, se aprecia que la acción se ejercitó apenas unos días después de que se produjera el evento lesivo y, en consecuencia, dentro del plazo de un año que para la prescripción del derecho a reclamar establece el artículo 67.1 LPACAP.
III. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos, sin perjuicio de advertir acerca de la injustificada paralización acaecida entre el trámite de audiencia conferido en octubre de 2019 y la propuesta de resolución que se formula en febrero de 2021.
Asimismo, cabe recordar a la Consejería solicitante del presente Dictamen que las consultas que se formulen a este Órgano Consultivo han de venir acompañadas de la documentación indicada en el artículo 46.2 del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, aprobado por Decreto 15/1998, de 2 de abril, entre la cual se exige un extracto de secretaría, que se ha omitido.
TERCERA.- Elementos de la responsabilidad patrimonial derivada de accidentes escolares. Nexo causal y antijuridicidad del daño: inexistencia.
I. Según el artículo 32 LRJSP, cuando la Administración Pública, como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, ocasiona un daño a los particulares en cualquiera de sus bienes o derechos, éstos tienen el derecho a que aquélla les indemnice, salvo en los casos de fuerza mayor. Además, el daño tiene que ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas, siempre que éstas no tengan el deber jurídico de soportarlo de acuerdo con la Ley. De esta manera, la responsabilidad patrimonial de la Administración se presenta configurada como una responsabilidad objetiva y directa.
Ahora bien, a este respecto el Consejo Jurídico, al igual que lo ha hecho en anteriores Dictámenes emitidos en supuestos similares al presente, ha de destacar que si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente por el mero hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico (sentencias del Tribunal Supremo de 5 de junio de 1998 y de 27 de mayo de 1999, entre otras).
Por otro lado, el Consejo de Estado en reiterados Dictámenes, entre los que podemos citar el número 229/2001, mantiene un criterio similar al jurisprudencial, al señalar que el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de la Administración no implica que "deba responder necesariamente de todos los daños que puedan sufrir los alumnos en centros públicos, sino que, para que proceda la responsabilidad patrimonial, deberán darse los requisitos que la caracterizan".
En ese mismo sentido, el Alto Órgano consultivo ha rechazado en la Memoria del año 1998 que la Administración haya de asumir el riesgo de los daños sufridos por los escolares en los recintos educativos y ha considerado que los mismos no le son imputables por no ser consecuencia del funcionamiento del servicio educativo, aunque se hayan producido con ocasión de su realización. Niega que el servicio público pueda concebirse "como el centro de imputación automática de cualesquiera hechos que acaecen en el área material de aquél" y rechaza además que la "debida diligencia de los servidores públicos" incluya un "cuidado total sobre las personas que se encuentren en el servicio y las conductas, del tipo que sean que se desarrollen dentro de él" (Dictamen núm. 289/94).
Resulta, pues, necesario analizar las circunstancias presentes en cada caso para determinar si han concurrido o no los requisitos legalmente establecidos en los artículos 32 y siguientes LRJSP y se pueda declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración.
En el asunto consultado puede afirmarse que ese grado de diligencia a que nos referimos supra no demandaba mayores medidas de prevención y protección que las adoptadas, dado que el accidente se produjo durante el período de descanso y esparcimiento de los alumnos tras la comida, de forma involuntaria y sin ninguna intencionalidad. El reclamante no ha alegado la concurrencia de circunstancias determinantes de riesgo, peligro, falta de vigilancia o mal estado de las instalaciones, que hubieran podido causar el daño que, según todos los indicios, tuvo su origen en una acción propia del juego que realizaban los alumnos, por lo que no existe la conexión con el servicio público educativo que es necesaria para estimar la pretensión indemnizatoria formulada. Así se indicó también en nuestros Dictámenes 2/2012 y 169/2017, entre otros, sobre unos hechos similares a los que fundamentan la reclamación sobre la que versa el presente. A tal efecto ha de recordarse, que en estos supuestos, cuando los daños se producen como consecuencia de actuaciones de otros alumnos tales como zancadillas, empujones, balonazos, etc. en un contexto de actividades lúdicas o libres, en los que el ánimo de los niños no es dañar ni agredir, y en el que los daños son una consecuencia involuntaria y fortuita, es doctrina asentada tanto por el Consejo de Estado como por este Consejo Jurídico que no existe el necesario nexo causal entre los daños y el funcionamiento de los servicios públicos docentes. En este sentido se expresan, entre otros, los Dictámenes 2432/2000, 3860/2000, 1581/2001 y 2573/2001 del Consejo de Estado y, entre otros muchos que la Consejería consultante ya conoce, el ya citado 2/2012 ó el 143/2011 de este Consejo Jurídico.
No altera tales consideraciones el hecho de que se trate de la tercera ocasión en la que el alumno sufre la rotura de sus gafas, pues continúan ausentes cualesquiera elementos que permitan imputar la reiteración de dichos perjuicios a la Administración educativa, que no se alegan ahora ni puede considerarse que existieran con anterioridad o incidieran en los anteriores accidentes cuando se desconocen las circunstancias que concurrieron en aquellos.
En conclusión, para que resulte viable la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas es precisa la presencia del necesario nexo causal entre el funcionamiento del servicio público y el daño irrogado al particular y, en el procedimiento objeto de consulta, si bien es cierto que el daño existe, se acredita y, además, se produce con ocasión de la prestación del servicio público educativo, no lo fue como consecuencia de su funcionamiento y, por tanto, la falta de antijuridicidad y la inexistencia de nexo causal entre el daño y el funcionamiento del centro educativo impiden que tales hechos desencadenen la responsabilidad patrimonial de la Administración educativa.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, al no apreciarse la concurrencia de los elementos a los que el ordenamiento jurídico anuda el nacimiento de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, singularmente el nexo causal entre el funcionamiento de los servicios públicos educativos y el daño alegado.
No obstante, V.E. resolverá.
