Dictamen nº 278/2021

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 15 de noviembre de 2021, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Fomento e Infraestructuras (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 21 de julio de 2021 (COMINTER_226489_2021_07_21-09_32), sobre responsabilidad patrimonial instada por D.ª X, en representación de D.ª Z, por daños sufridos en un vehículo de su propiedad (exp. 2021_228), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- Con fecha 30 de diciembre de 2020, una Letrada presenta reclamación de responsabilidad patrimonial en nombre y representación de D.ª Z y de la mercantil “Línea Directa Aseguradora, S.A”, frente a la Administración regional, por los daños sufridos como consecuencia de un accidente de tráfico que se imputa al estado de conservación de la vía donde aquél tuvo lugar.

Relatan las reclamantes que el 30 de diciembre de 2019, sobre las 20:30 horas, cuando la Sra. Zconducía un vehículo de su propiedad (BMW X1, matrícula ----) por la carretera RM-12 que une las localidades de El Algar (AP-7) y La Manga, a la altura del punto kilométrico 17,500, colisionó contra un jabalí que cruzaba la calzada, sin que pudiera evitarlo.

Como consecuencia del siniestro el vehículo sufrió daños por importe total de 5.163,26 euros. Los daños fueron reparados, asumiendo la Sra. Z el pago de 180 euros en concepto de franquicia y el resto de la reparación, por importe de 4.983,26 euros, “Línea Directa Aseguradora, S.A.”, en cumplimiento de sus obligaciones contractuales para con la asegurada.

La reclamación imputa los daños al titular de la vía, la Administración regional, por el anómalo funcionamiento del servicio de conservación y mantenimiento de carreteras, que muestra una vulneración del deber que le incumbe de mantener las vías de uso público expeditas de obstáculos y en condiciones seguras para su utilización. 

Se solicita el pago de sendas indemnizaciones: una en cuantía de 180 euros para la Sra. Z y otra de 4.983,26 euros para la aseguradora.

Se adjunta a la reclamación escritura de apoderamiento otorgado por la aseguradora a la Letrada actuante, escrito de otorgamiento de representación de la asegurada en favor de la misma Abogada y fotografías del DNI y del permiso de conducción de la interesada.

Igualmente se une a la reclamación copia del informe estadístico del siniestro elaborado por la Guardia Civil de Tráfico en el que se consigna que la colisión con el animal tuvo lugar sobre las 20:30 horas en el punto kilométrico 17,050 (no 17,500 como se indica en la reclamación), que la vía es una carretera convencional con doble calzada, que no se han producido daños en la vía y que el jabalí fue localizado muerto. El informe no advierte circunstancias imputables a la conductora o al vehículo que pudieran influir en el accidente.

Por la aseguradora se aporta, asimismo, la siguiente documentación:  informe de tasación de daños en el importe reclamado; dos documentos autodenominados “justificante de pago”; y un “informe de verificación de lugar” sobre la localización del siniestro en el punto kilométrico 17,500 de la carretera RM-12, que califica como “vía rápida” y en el que se recoge que no hay señalización de peligro por animales sueltos en todo el tramo.

Aun cuando en la reclamación se afirma que se aporta factura de reparación, dicho documento no consta en la documentación remitida.

SEGUNDO.- Admitida a trámite la reclamación, se comunica a la Letrada actuante la información prescrita por el artículo 21.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), al tiempo que se le requiere para que aporte diversa documentación e información adicional, lo que cumplimenta el 2 de marzo de 2021.

TERCERO.- Solicitado el preceptivo informe de la Dirección General de Carreteras, se une al expediente el elaborado por un técnico de la empresa contratista de la conservación de la vía, que confirma la existencia del siniestro, si bien precisa que tuvo lugar en el km 17,050 y no en el 17,500 de la RM-12. Del mismo modo, aclara que se trata de una carretera convencional desdoblada, no una vía rápida, como se indica en el informe de verificación del lugar del siniestro.

 Se manifiesta, asimismo, que “El jabalí debió acceder al tronco de la calzada derecha de la RM-12 por la salida número 12 emplazada en el pk 16+750 o por el acceso a Belhogar ubicada en el pk 17+350”, pues se trata de dos puntos próximos al lugar del sinestro, en los que la vía de servicio está al mismo nivel que la calzada del tronco y tratarse de espacios abiertos.

Se informa que “existe la constancia de atropellos a animales en dicho tramo. Se ha colocado una malla de cerramiento entre los puntos kilométricos 16+750 y el 17+600. Con la malla se evita el acceso a la calzada entre esos dos puntos, pero no se puede evitar su acceso por la salida 12 ubicada en el 16+750 y el acceso a Belhogar ubicado en el 17+350. Las entradas y salidas de la carretera son puntos donde es imposible evitar el paso de animales”.

El informe indica que se desconoce si existen cotos de caza próximos, pero el punto del siniestro está muy próximo al Parque Regional de Calblanque, que limita con la carretera por su margen derecha.

Se adjunta parte de incidencias de vigilancia de la carretera en el que se consigna el siniestro.

CUARTO.- El 17 de marzo de 2021 evacua informe el Parque de Maquinaria, que considera compatibles los daños reclamados con la forma de producirse el siniestro. 

QUINTO.- Conferido el preceptivo trámite de audiencia a los reclamantes y a la contratista encargada del mantenimiento de la vía, el 5 de julio de 2021 presenta alegaciones la representante de los primeros, para reiterarse en las esgrimidas con anterioridad y ratificarse en su pretensión indemnizatoria. 

SEXTO.- El 20 de julio se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, al considerar la instrucción que no concurren los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, singularmente el nexo causal entre el funcionamiento del servicio público de conservación viaria y el daño alegado.

En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente al Consejo Jurídico en solicitud de Dictamen mediante comunicación interior de fecha 21 de julio de 2021. 

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo dado que versa sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en los artículos 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), y 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.

SEGUNDA.- Legitimación y plazo.

I. La legitimación para reclamar por los daños materiales corresponde a quien ostenta la titularidad o propiedad de los bienes dañados, que es quien sufre el detrimento patrimonial que conlleva el perjuicio. Cabe, también, admitir la legitimación de quien sin ostentar un título dominical sobre el bien dañado ha procedido a sufragar su reparación  o restitución.

En el supuesto sometido a consulta, la titularidad del vehículo ha sido acreditada por la interesada mediante la aportación de copia del permiso de circulación del mismo expedido a su nombre, por lo que cuenta con legitimación activa para reclamar por el importe de los daños efectivamente padecidos por ella y que se contraen a los no cubiertos por la póliza de seguro, es decir, los 180 euros de franquicia, y no como se consigna en la propuesta de resolución, “en cuanto al pago de la prima satisfecha a la Aseguradora” (492 euros).

Por el contrario no puede considerarse acreditada la legitimación de la aseguradora, toda vez que no existe prueba suficiente de que haya procedido a abonar de forma efectiva el importe de la reparación efectuada sobre el vehículo, condición ésta necesaria para que opere la subrogación en la posición actora que prevé la legislación de seguros, para ejercitar los derechos y las acciones que por razón del siniestro correspondieran al asegurado frente a las personas responsables del mismo (artículo 43 de la Ley 50/1980, de 8 de octubre, del Contrato de Seguro).

Como ya hemos señalado en numerosos dictámenes evacuados a solicitud de la Consejería ahora consultante (por todos el 155/2018 y el 57/2019), “aunque cabe que tal resarcimiento se efectúe mediante el pago a un tercero (el correspondiente taller) de los gastos de reparación del vehículo, es necesario que aporte la factura de dicho establecimiento y un documento bancario (u otro adecuado, salvo que en la factura su emisor consigne -sin duda al respecto- que está pagada) como documentos que acrediten, respectivamente, los trabajos de reparación que generen la obligación de su pago y su efectivo abono a dicho establecimiento”, lo que, como en otros casos análogos estudiados por este Consejo Jurídico, no concurre en el supuesto sometido a consulta pues al margen de que no consta factura expedida por el taller de reparación, no es suficiente para acreditar la legitimación activa de la aseguradora por subrogación del perjudicado un documento interno de aquélla, como el designado como documento 5 de la reclamación, que se autodenomina “justificante de pago”.

En consecuencia, no ha quedado acreditada de forma suficiente la legitimación activa de la aseguradora. No obstante, y dado que la conclusión de este Dictamen, como se verá, es que ha de retrotraerse el procedimiento para incorporar el informe a que se refiere su Consideración tercera y otorgar nuevo trámite de audiencia, cabría requerir a la aseguradora para que subsane dicha omisión.

Sin perjuicio de lo anterior y como ya ha señalado con anterioridad este Consejo Jurídico, sería conveniente que, en el futuro, en el requerimiento que la Administración puede hacer facultativamente al interesado para que mejore su reclamación, se introduzca una nueva indicación, expresiva de que si la reclamante es una compañía aseguradora en subrogación del derecho de su asegurado, aporte la documentación acreditativa de su efectivo pago a quien corresponda (el asegurado o el taller mecánico), del importe indemnizatorio que pretenda repetir contra la Administración regional (vgr., documento bancario suficiente, factura en la que conste que ha sido pagada, etc.), advirtiendo de que no es bastante al efecto un documento interno de la aseguradora.

Del mismo modo, no puede considerarse acreditada la representación que dice ostentar la Letrada actuante respecto de la propietaria del vehículo dañado. Es preciso recordar que, para que un tercero pueda formular solicitudes en nombre de otra persona, ha de acreditarse dicha representación, para lo cual podrá utilizarse cualquier medio válido en derecho que deje constancia fidedigna de su existencia, entendiéndose acreditada la realizada mediante apoderamiento apud acta efectuado por comparecencia personal o comparecencia electrónica o a través de la acreditación de su inscripción en el registro electrónico de apoderamientos de la Administración Pública competente (art. 5 LPACAP). No puede, por el contrario, estimarse como suficiente a tal efecto, a pesar de que la Administración parece haberlo admitido, un documento de apoderamiento como el que se anexa a la reclamación, que no sea notarial o que no se haya otorgado mediante una declaración en comparecenc ia personal del representado.

II. La reclamación se ha formulado dentro del plazo de un año establecido en el artículo 67.1 LPACAP para la prescripción del derecho a reclamar. Así, hay que recordar que el accidente tuvo lugar el 30 de diciembre de 2019 y la solicitud de indemnización se presentó el 30 de diciembre del año siguiente.

TERCERA.- Necesidad de completar la instrucción.

Si bien se ha procurado respetar las previsiones de la LPACAP relativas a los procedimientos de responsabilidad patrimonial, tal objetivo no se ha conseguido, puesto que se observa la omisión de un trámite preceptivo como es el del servicio cuyo funcionamiento haya ocasionado la presunta lesión indemnizable, que exige el artículo 81.1 LPACAP.

Como señalamos, entre otros, en el Dictamen 141/2007, “el parecer técnico, que en este punto debe suministrar el órgano administrativo competente, no puede sustituirse por el de la empresa concesionaria, y ello porque, como ya tuvo ocasión de manifestar este Órgano Consultivo en su Dictamen 16/2007, dicha mercantil ocupa una posición jurídica, respecto de la reclamante, de distinto alcance que la Administración titular de la autovía y, en potencia, ambas pueden promover intereses que entren en conflicto. Por ello, procede que se emitan ambos informes: el del órgano administrativo (exigido por el citado artículo 10.1 segundo párrafo RRP [hoy 81.1 LPACAP]) y el de la empresa concesionaria (artículos 1.3 RRP y 97 del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas [hoy 196 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que s e trasponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del parlamento europeo y Del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014]), ya que el Centro directivo correspondiente no puede abdicar de sus competencias (art. 12.1 LPAC). No obstante, si el parecer del técnico de la Administración fuera coincidente con el de la concesionaria, el informe administrativo podría sustituirse por una ratificación expresa por parte de aquél del contenido del informe del contratista”.

En diversas ocasiones este Consejo Jurídico ha considerado que aun cuando no constara en el expediente el informe de la Dirección General de Carreteras, la remisión por dicho órgano directivo del informe de la contratista sin observación ni apostilla alguna podría considerarse como una aceptación implícita del mismo en todos sus términos. De ahí que, cuando las circunstancias que se derivaban del resto del expediente eran suficientes para llevar a la convicción del órgano decisor acerca del sentido a dar a la resolución, este Órgano Consultivo no ha considerado necesario retrotraer el procedimiento para que se evacuara el informe de la Dirección General de Carreteras, en el entendimiento de que esta actuación no aportaría nueva información relevante para la resolución y que únicamente conllevaría una mayor demora en el dictado de aquélla en perjuicio del reclamante. 

Sin embargo, en el supuesto ahora sometido a consulta, del informe evacuado por la mercantil encargada del mantenimiento y conservación de la carretera se desprende que han existido diversos atropellos de animales en el tramo donde se produjo el siniestro. Y, de hecho, el informe parece apuntar que esa fue la razón por la que se instaló un vallado entre los puntos kilométricos 16+750 y el 17+600, si bien reconoce que “con la malla se evita el acceso a la calzada entre esos dos puntos, pero no se puede evitar su acceso por la salida 12 ubicada en el 16+750 y el acceso a Belhogar ubicado en el 17+350. Las entradas y salidas de la carretera son puntos donde es imposible evitar el paso de animales”.

Es decir, el tramo indicado, donde se produce el accidente que motiva la reclamación, colinda con un Parque Regional y en él existen antecedentes de siniestralidad con animales, lo que lleva a la contratista del mantenimiento de la carretera a instalar un medio físico de limitación de accesos a la vía. Ahora bien, nada se indica en dicho informe acerca de la inexistencia de señales de peligro por animales sueltos ni si, en atención a los antecedentes de accidentalidad, dicha señalización sería obligatoria en el tramo.

Cabe recordar en este punto que en materia de reclamaciones de responsabilidad patrimonial dirigidas a la Administración pública titular de la carretera en que se produce un accidente por colisión del vehículo con un animal que irrumpe en dicha vía, este Consejo Jurídico y el Consejo de Estado se han pronunciado en reiteradas ocasiones sobre el alcance que en estos casos ha de darse al instituto de la responsabilidad patrimonial administrativa, tal y como venía configurado por los artículos 139 y siguientes de la derogada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC) y que hoy regulan los artículos 32 y siguientes LRJSP, completados, para el caso, como el presente, de que se trate de una especie cinegética (Leyes 7/1995, de 21 de abril, de la Fauna Silvestre de la Región de Murcia, Anexo IV y 7/2003, de 12 noviembre, de Caza y Pesca Fluvial de la Región de Murcia, Anexo) con lo e stablecido en la Disposición Adicional Séptima del texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobado por RDL 6/2015, de 30 de octubre, precepto dedicado a la responsabilidad en accidentes de tráfico por atropellos de especies cinegéticas y que, además de determinar la responsabilidad del conductor o del titular del aprovechamiento cinegético o del terreno en los supuestos que allí contempla, establece que “también podrá ser responsable el titular de la vía pública en la que se produzca el accidente como consecuencia de no haber reparado la valla de cerramiento en plazo, en su caso, o por no disponer de la señalización específica de animales sueltos en tramos con alta accidentalidad por colisión de vehículos con los mismos”.

Este Consejo Jurídico ha asumido en diversos Dictámenes lo expresado por el Consejo de Estado, entre otros, en su Dictamen de 30 de octubre de 2003:

“En el caso examinado, no cabe duda de que la lesión se ha producido a consecuencia de la utilización por el reclamante de un servicio público. La Administración tiene el deber de mantener las carreteras abiertas a la circulación pública en condiciones tales que la seguridad de quienes las utilicen esté normalmente garantizada. Excede, sin embargo, ese límite un caso como el sometido a consulta. Y es que el Consejo de Estado ha señalado ya en numerosas ocasiones que la presencia incontrolada de animales en las carreteras no genera la obligación de indemnizar, habida cuenta que no puede reputarse como una anomalía en la prestación del servicio público viario, sino como un factor ajeno a las exigencias de seguridad viaria, que enerva la relación de causalidad exigible a los efectos del reconocimiento de la eventual responsabilidad administrativa, si se tiene presente que su acceso a las vías públicas puede resultar inevitable. Tal doctrina, generalmente aplicada con relación a colisiones con animales ocurridas en autopistas, resulta con mayor motivo de aplicación al caso de que ahora se trata, en que no tratándose de autopista, sino de autovía, no es obligada la privación, sino la mera limitación, de accesos a las propiedades colindantes”.

Lo anterior es extensible, incluso con mayor motivo, al presente caso, en el que se trata de una carretera convencional, es decir, una vía a la que pueden tener acceso las propiedades colindantes, con las limitaciones que reglamentariamente se establezcan, sin que conste que deban disponer de vallado o similar (art. 3.2, III Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia).

Ahora bien, descartado que el acceso del jabalí a la vía sea imputable por omisión a la Administración, dada la imposibilidad de impedir la entrada de animales a la vía en las circunstancias expuestas (existencia de vallado y punto de colisión equidistante apenas 300 metros desde dos puntos de acceso y salida de vehículos a y desde la carretera), queda por determinar si era preceptiva la existencia de señalización vial que advirtiera a los usuarios de la carretera acerca del riesgo de presencia incontrolada de animales sueltos sobre la vía, toda vez que la legislación aplicable antes expuesta señala como título de imputación del daño al titular de la carretera “no disponer de la señalización específica de animales sueltos en tramos con alta accidentalidad por colisión de vehículos con los mismos”, y ello porque como ya se ha indicado, el informe de la contratista afirma que han existido otros atropellos de animales en el lugar y que, según parece, ello llevó a la empresa a instalar el vallado en el tramo en cuestión. Adviértase que, si ha habido ya varios atropellos en esa zona de la vía y se es consciente de la imposibilidad de evitar que los animales crucen la calzada, todo parece indicar que, al menos, sería oportuno advertir del riesgo a los usuarios de la carretera para que puedan adaptar su conducción a la circunstancia de peligro.

A tal efecto, el informe de verificación del lugar del siniestro aportado por la aseguradora se limita a constatar que no existe tal señalización en el tramo, pero no afirma que ésta fuera exigible ni da cuenta en detalle de los accidentes ocasionados por animales sueltos en este tramo de carretera.

Si bien el nivel de accidentalidad que haría exigible la colocación de señalización que advierta a los conductores del peligro de cruce de animales en libertad es un extremo cuya carga de la prueba corresponde a la parte actora ex artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil en tanto que elemento integrante del título de imputación del daño, entiende el Consejo Jurídico que, en la medida en que no se ha evacuado el preceptivo informe de la Dirección General de Carreteras,  procede completar la instrucción del procedimiento con el citado informe técnico, en el que se analice la indicada señalización, para determinar de forma razonada si, a la luz de los antecedentes, y en atención al número de atropellos, tipo de animales alcanzados, consecuencias sobre los vehículos implicados, etc., cabría considerar que en el tramo en el que se produjo el siniestro y a la fecha del mismo, existía una alta accidentalidad por colisión de vehículos con animales, que hicie ra exigible una señalización de advertencia del tipo P-24, que avisa del peligro por la proximidad de un lugar donde frecuentemente la vía puede ser atravesada por animales en libertad (art. 149.5 del Reglamento General de Circulación, aprobado por Real Decreto 1428/2003, de 21 de noviembre). Asimismo, el informe habría de verificar si a la fecha del accidente existía la indicada señalización que afectara al tramo en que se produjo el impacto. Del mismo modo y a la luz del contrato de servicios de mantenimiento y conservación de la carretera, habría de indicar a quién correspondería su instalación, si a la Administración directamente o al contratista. 

Una vez emitido dicho informe y tras el oportuno trámite de audiencia a los interesados, habría de dictarse nueva propuesta de resolución y remitirse el expediente al Consejo Jurídico en solicitud de Dictamen sobre el fondo.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN

ÚNICA.- Se dictamina en sentido desfavorable la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, toda vez que es necesario completar la instrucción en los términos indicados en la Consideración tercera de este Dictamen.

Del mismo modo, cabría advertir a la aseguradora acerca de la insuficiente acreditación de su legitimación activa para reclamar y a la Letrada sobre la insuficiente acreditación de la representación que dice ostentar respecto de la propietaria del vehículo accidentado, en orden a permitir su subsanación, como se indica en la Consideración segunda de este Dictamen. 

No obstante, V.E. resolverá.