Dictamen nº 134/2025
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 28 de mayo de 2025, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Excmo. Sr. Alcalde - Presidente del Ayuntamiento de Murcia, mediante oficio registrado el día 17 de marzo de 2025 (REG número 202590000205088), sobre revisión de oficio relativa a la concesión de licencia urbanística a D. X, en representación de -- (exp. 2025_104), aprobando el siguiente Dictamen.
ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 22 de junio de 2001, D. X solicitó licencia para la construcción de 6 viviendas en la Vereda de la Cueva de Monteagudo. Conforme al proyecto presentado, la finca aparecía con calificación RM, manzana cerrada, proyectándose el edificio con las 4 plantas permitidas con arreglo a la normativa de dicha zona. La licencia se concede el 4 de abril de 2003, con arreglo al proyecto presentado con tal calificación RM.
SEGUNDO.- El 8 de julio de 2003, el Sr. X, ahora actuando en representación de la mercantil "--", presenta proyecto de modificación del inicial que obtuvo licencia. Dicha modificación tenía por objeto la construcción de un sótano no previsto en el proyecto inicial, la modificación en la distribución de las viviendas, cambiar el aparcamiento en planta baja autorizado inicialmente por un local y la construcción de trasteros en la cubierta.
Al revisar los servicios técnicos del Ayuntamiento el proyecto de modificación se observa un error en la calificación del solar, pues la zonificación RM era la que correspondía a la aprobación inicial del Plan General, pero no la que se aprobó con carácter definitivo. En efecto, en informe de la unidad de Licencias de Edificación de 10 de septiembre de 2003, se hace constar lo siguiente:
“Con fecha 9 de los corrientes, el Jefe del Servicio Técnico de Disciplina Urbanística informa el proyecto modificado y, aparte de determinados reparos que indica el informe, en observaciones se señala que la zonificación RM era la que correspondía a la aprobación inicial del Plan General y que la calificación correcta es RD-1, y que las obras se encuentran en el estado de ejecución de las fotografías adjuntas, con estructura terminada y cerramientos parcialmente ejecutados.
Comprobado en el Servicio de Planeamiento de la Gerencia la correcta calificación del solar ha resultado que la finca ciertamente en la aprobación inicial tuvo calificación RM. Sin embargo, ya en el acuerdo de aprobación provisional del día 23 de junio de 2000, dicha finca, junto con 3 manzanas situadas al sur del conjunto urbano de La Cueva, pasaron a tener calificación RD-1, vivienda unifamiliar adosada, y de esta manera se mantuvo en la aprobación definitiva del Plan General.
Por tanto, parece evidente que la licencia resultó otorgada erróneamente, tanto porque el proyecto presentado un año después del cambio de calificación producido en la aprobación provisional del Plan General contenía erróneamente la calificación RM, en vez de la correcta calificación RD-1, como por el hecho de que dicho error no fue advertido en el informe de los Servicios Técnicos Municipales del día 9 de julio de 2001 y sólo se ha puesto de manifiesto en el último informe del día 9 de septiembre de presente año (2003), donde en relación con el proyecto modificado se indica que la calificación correcta es RD-1, vivienda unifamiliar adosada.
La normativa de la RD-1 permite construir dos plantas y una tercera retranqueada 3 metros desde la línea de fachada, mientras que la normativa de la zona RM permitía, por el ancho de la calle, 4 plantas que son las que se han levantado en estructura".
Este informe concluye que procede iniciar expediente de revisión de la licencia incorrectamente concedida por el procedimiento del artículo 103 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC).
TERCERO.- Mediante Decreto del Teniente-Alcalde de Urbanismo de fecha 11 de septiembre de 2003, notificado el 17 de septiembre, se acuerda: a) incoar expediente disciplinario por haberse ejecutado obras en el sótano no ajustadas al proyecto que obtuvo licencia, ordenando la suspensión de dichas obras; b) ordenar la suspensión de parte de las obras (planta 3ª y 4ª) al considerar que no se ajustan a la normativa de la zona RD-1; y c) incoar expediente de revisión de la licencia erróneamente concedida, dándole un plazo de 20 días para efectuar alegaciones (que no consta que se hayan efectuado).
Tampoco consta la interposición de recurso contra dicha resolución.
CUARTO.- La orden de suspensión parcial de las obras es desatendida, por lo que se ordena el precinto de los accesos a las plantas 3ª y 4ª y se remiten las actuaciones al Ministerio Fiscal para la determinación de la eventual responsabilidad penal.
El informe del Servicio de Inspección Urbanística, de 18 de septiembre de 2003, que fundamenta tales actuaciones, muestra el avanzado estado en que se encontraban las obras al momento de la suspensión:
"...las mismas siguen en ejecución de forma normal, estando realizándose en la planta 4ª las obras de cerramientos exteriores e interiores, la colocación de los cercos de las puertas de madera, así como las ventanas de aluminio de las fachadas a la calle y a los patios.
En la planta baja se estaban ejecutando obras de enlucido de yeso, encontrándose colocado el pavimento.
En las plantas 2ª y 3ª las obras se encuentran paralizadas...".
El 14 de enero de 2004 el Servicio de Inspección Urbanística informa que las obras están totalmente paralizadas.
QUINTO.- Con fecha 24 de mayo de 2011, el Sr. X presenta escrito (no consta en el expediente remitido al Consejo Jurídico) manifestando que había transcurrido el plazo para revisar la licencia sin que se hubiera adoptado decisión alguna al respecto y, por tanto, la misma debía ser considerada vigente; que, por tanto, se encontraba perfectamente justificada una modificación puntual del Plan General a efectos de solucionar la problemática suscitada, así como se indicaba la posible existencia de daños y perjuicios imputables al Ayuntamiento. Asimismo, se solicitaba el cambio de titularidad de la licencia concedida en el año 2001 a "--".
SEXTO.- Mediante Decreto del Concejal Delegado de Urbanismo y Vivienda de fecha 22 de diciembre de 2011 (notificado el 30 de diciembre), se declara la caducidad del procedimiento de revisión de la licencia concedida y, en consecuencia, el levantamiento de las medidas cautelares contenidas en dicho expediente de revisión, al tiempo que se da traslado al Servicio de Planeamiento con el fin de tramitar de forma separada la solicitud de modificación del Plan General, pues según informa el indicado Servicio "la modificación de planeamiento solicitada se ha incluido en la Modificación nº 77 del Plan General (modificación que abarca una pluralidad de ellas)".
No consta la interposición de recurso contra dicha resolución.
SÉPTIMO.- El 28 de noviembre de 2012, D. X y D.ª Y, quienes dicen actuar en nombre y representación de la mercantil "--", formulan reclamación de responsabilidad patrimonial frente al Ayuntamiento de Murcia en solicitud de una indemnización por los daños padecidos como consecuencia del funcionamiento anormal de los servicios públicos municipales, por la injustificada demora en el otorgamiento de una licencia urbanística.
Relatan los reclamantes que el 4 de abril de 2003 se concede licencia de edificación a D. X para la construcción de un edificio compuesto por seis viviendas y bajo comercial, con base en un proyecto presentado el 22 de junio de 2001. Entienden que el plazo para dicho otorgamiento se excedió en demasía.
Con arreglo a dicha licencia se inician las obras, que se desarrollan hasta que el 11 de septiembre de 2003, el Ayuntamiento incoa un expediente de revisión de la indicada licencia, toda vez que en su concesión los Servicios Técnicos de Urbanismo no habían advertido que la calificación urbanística del solar era RD-1 (vivienda unifamiliar adosada) y no RM (manzana cerrada tradicional), calificación con que aparecía el solar en el proyecto presentado por el interesado y que era la contemplada inicialmente en el Plan General de Ordenación Urbana, manteniéndose tras la aprobación provisional del mismo. La calificación del solar se modifica con ocasión de la aprobación definitiva del Plan y pasa a RD-1, aunque solares contiguos al de los interesados aún mantienen la calificación RM.
La incoación del procedimiento revisorio conlleva la suspensión cautelar de las obras, que continúa a la fecha de la reclamación, generando la frustración de las expectativas económicas de los promotores de la obra y su lesión patrimonial.
Señalan los interesados que el 24 de mayo de 2011 se dirigen al Ayuntamiento para solicitar que se declare la plena vigencia de la licencia, que se modifique el PGOU para solucionar el problema urbanístico que afectaba a aquélla y donde ya se adelantaba la existencia de daños derivados de la anormal actuación municipal.
El 22 de diciembre de 2011, tras 8 años de tramitación del expediente de revisión de la licencia, se dicta Decreto por el que se considera que la modificación propuesta por los interesados se había incluido ya en la Modificación 77 del PGOU, por lo que da traslado al Servicio de Planeamiento para que proceda a tramitar como pieza separada la solicitud de modificación formulada por los interesados, se declara la caducidad del expediente de revisión de licencia y se levanta la suspensión de las obras. Afirman, no obstante, los reclamantes que la indicada modificación de planeamiento, si bien se había admitido, a la fecha de la reclamación todavía no había sido objeto de resolución expresa, por lo que se encuentran en una situación de inseguridad jurídica que agrava los daños.
La cuantificación de tales daños, que consideran imputables al funcionamiento de la Administración, tanto en la tramitación inicial de la licencia, como en el posterior procedimiento de revisión, la anuncian los interesados para el trámite de alegaciones, si bien ya se adelanta que afectarán al coste de redacción del proyecto, al de las obras ejecutadas hasta la fecha de la reclamación, a los gastos asociados a la suspensión de aquéllas (resolución de contratos de compraventa y costes del préstamo con el que se financió la obra), así como a los daños morales y psicológicos sufridos por los administradores.
No obstante, se ofrece que la cuantificación de la indemnización sea realizada por los técnicos del Ayuntamiento.
OCTAVO.- El 21 de mayo de 2013, D.ª Y solicita información sobre el estado de la licencia, una vez trasladada al Servicio de Planeamiento la solicitud de modificación del Plan General.
No consta que por el Ayuntamiento se haya contestado a dicha petición de información.
NOVENO.- Con fecha 22 de mayo de 2013, la mercantil interesada presenta alegaciones en las que, en síntesis, se sostiene que el proyecto inicial para el que se concedió la licencia especificaba que se solicitaba para la construcción de un edificio de cuatro alturas, por lo que, una vez concedida aquélla, se levantó la estructura del edificio conforme a la calificación original de zona RM. Por ello, si se levantaron más plantas de las permitidas en el Planeamiento fue por el propio error de los servicios urbanísticos del Ayuntamiento, que consideraron la zona como RM cuando realmente se trataba de una zona calificada como RD-1, y sin responsabilidad alguna por parte del promotor.
Asimismo, estima que fue dicho error lo que determinó que la obra se encuentre paralizada y sin terminar desde el año 2003 hasta la actualidad, fecha en la que todavía desconoce la situación urbanística del edificio, al no haber procedido el Servicio de Planeamiento a modificar el Plan General y desconocer los efectos que dicha modificación tendrá sobre la obra ejecutada hasta el momento, lo que dificulta la valoración de los daños por los que se reclama.
No obstante, considera evidente que se le ha irrogado un daño, "pues de haber continuado con la ejecución normal de las obras las mismas se habrían finalizado con anterioridad a la situación de crisis en la que nos encontramos y habría obtenido unos rendimientos que obviamente es muy difícil que se consigan a partir de ahora, si bien la cuantificación total resulta imposible de realizar hasta el momento en que se notifique el alcance de la modificación del citado Plan General".
Así, aporta un estudio económico de fecha 1 junio de 2004, según el cual el beneficio antes de impuestos previsto para el edificio en cuestión ascendía a 148.421,30 euros, cantidad que identifica como lucro cesante y a la que habrá que sumar los costes de adecuación de la obra ejecutada a la situación urbanística que resulte de la modificación del Plan General.
DÉCIMO.- Con fecha 19 de octubre de 2015, el Consejo Jurídico evacua Dictamen 299/2015, a consulta del Ayuntamiento de Murcia, relativa al expediente de responsabilidad patrimonial iniciado por la reclamación de la mercantil “--”. El Dictamen concluye en la necesidad de completar la instrucción, con la aportación de diversos documentos omitidos, entre ellos el preceptivo informe del Servicio a cuyo funcionamiento se imputaba el daño, el Servicio de Disciplina Urbanística, al que se pedía que se pronunciara sobre diversos extremos de relevancia para la decisión. Del mismo modo se consideraba necesario conocer el estado de tramitación de la anunciada modificación del planeamiento, el sentido de la misma, y en qué medida afectaría a la licencia concedida. Y ello porque sólo cuando se resuelva el procedimiento de modificación del Plan General, y en atención a lo que resulte del mismo, podrá conocerse el daño irrogado al titular de la licencia, pue s sólo en ese momento podrá determinarse si las obras ya ejecutadas podrán conservarse, si habrán de ser parcialmente demolidas, etc. Hasta dicho momento se carece de las bases necesarias para la determinación del daño y su cuantificación.
UNDÉCIMO.- El 3 de noviembre de 2015, el Jefe del Servicio Administrativo de Disciplina Urbanística contesta a la solicitud de información contenida en el Dictamen que “-según las fechas de las actuaciones que motivan el cuerpo de la reclamación patrimonial antedicha- quien suscribe no ostentaba la jefatura del Servicio Administrativo de Disciplina Urbanística y por tanto, no puede emitir juicio de valor alguno u opinión sobre actuaciones administrativas no supervisadas ni dirigidas por mí, que son las que motivan aquélla”.
DUODÉCIMO.- El Pleno del Ayuntamiento, en sesión celebrada el día 25 de noviembre de 2021, acordó no aprobar definitivamente el proyecto de modificación nº 129 del Plan General de Ordenación Urbana redactado de oficio, que afecta a Vereda de la Cueva-Monteagudo.
Se justifica dicha decisión en el carácter estructural que dicha modificación del planeamiento tendría, conforme a lo señalado por la Dirección General de Territorio y Arquitectura de la Comunidad Autónoma, en informe de 29 de mayo de 2020, pues se incrementa el aprovechamiento en un 48,94% en el ámbito de la modificación, con las exigencias procedimentales y documentales adicionales que ello conlleva.
A la luz de dicho informe, el Servicio Técnico de Planeamiento informa, el 21 de junio de 2021, que la calificación de la modificación como estructural “determina el sometimiento a evaluación ambiental ordinaria (conlleva iniciar de nuevo la tramitación) y que corresponde a la Administración regional su aprobación definitiva, por lo que puede imponer sus criterios urbanísticos y condiciones al ejercer esta competencia”.
Explica el referido informe que “el Plan general aprobado inicialmente (1998) calificó RM (edificación plurifamiliar de vivienda de cuatro plantas) las manzanas de uso residencial de la Vereda de la Cueva situadas al este de la Ctra. RM-F8 y NP Huerta perimetral (suelo no urbanizable) los terrenos situados al oeste. Durante la evaluación ambiental del plan se detectaron discordancias entre las propuestas iniciales y la protección de los valores ambientales, entre otras la transición de los tejidos urbanos edificados de las pedanías hacia el espacio de la huerta que se pretendía conservar. Por esto los redactores asumieron medidas preventivas y correctoras de carácter global, revisaron la ordenación y en la aprobación provisional (2000) diversas zonas perimetrales de las pedanías se calificaron RDI Vivienda unifamiliar adosada (dos plantas más ático retranqueado) para hacer gradual la transición; fue lo ocurrido con las manzanas finales de la Ctra. RM-F8 en el n? ?cleo de Vereda de la Cueva que la Modificación 129 pretende calificar RM, como en la aprobación inicial.
Por lo expuesto, la competencia de la Administración regional en la Modificación 129 y el reinicio de su tramitación podrían hacer inviable la aprobación. pues cabe entender que se están variando las términos de la Declaración de Impacto Ambiental favorable (BORM 27/08/1999) del Plan General sin justificar un interés general (art. 4.1 TRLSRU)”.
DECIMOTERCERO.- Con fecha 20 de diciembre de 2024, la Junta de Gobierno Local, con fundamento en el informe-propuesta de 4 de diciembre de 2024 elaborado por el Servicio Administrativo de Disciplina Urbanística, acuerda incoar procedimiento de revisión de oficio del acuerdo adoptado por Consejo de la Gerencia de Urbanismo en fecha 4 de abril de 2003 por el que se concede a la mercantil -- licencia de obra para la construcción de 6 viviendas y garaje en Carretera Vereda de la Cueva, Monteagudo, conforme al proyecto presentado (Expte. 5376/2001-LE), por incurrir dicho acto en la causa de nulidad de pleno derecho prevista en el artículo 47.1,f) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, según el cual son nulos los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.
Se acuerda, asimismo, conferir trámite de audiencia a los interesados.
DECIMOCUARTO.- Con fecha 5 de febrero de 2025, la mercantil interesada manifiesta que no muestra oposición a la declaración de nulidad de la licencia, sin perjuicio de la necesidad de establecer una compensación de los daños padecidos, derivados de la paralización de las obras, la imposibilidad de finalizar el proyecto, y los costes asociados a la demolición o adecuación de la edificación a la normativa urbanística vigente, además del lucro cesante y los gastos incurridos en honorarios profesionales, licencias, sanciones y visados, entre otros.
Se solicita, en definitiva, que “se proceda a establecer la correspondiente indemnización por los daños y perjuicios sufridos, en la cuantía que se determine tras la valoración técnica y jurídica correspondiente, y teniendo en cuenta el informe técnico aportado por esta parte en la pieza de responsabilidad patrimonial de diciembre de 2021, copia del cual acompañamos nuevamente a este escrito” (informe pericial que no se ha remitido al Consejo Jurídico junto con el expediente), y que estimaba, de forma provisional, el daño producido en 539.556,07 euros.
DECIMOQUINTO.- Con fecha 10 de marzo de 2025, el Teniente Delegado de Planificación Urbanística, Huerta y Medio Ambiente, con fundamento en el informe-propuesta del Servicio Administrativo de Disciplina Urbanística, formula a la Junta de Gobierno Local la siguiente propuesta de resolución del procedimiento de revisión de oficio:
“Primero.- Declarar la nulidad del acuerdo adoptado por Consejo de la Gerencia de Urbanismo en fecha 4 de abril de 2003 por el que se concede a la mercantil -- licencia de obra para la construcción de 6 viviendas y garaje en Carretera Vereda de la Cueva, Monteagudo, conforme al proyecto presentado (Expte. 5376/2001-LE), por incurrir dicho acto en la causa de nulidad de pleno derecho prevista en el artículo 47.1.f) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre,…
Segundo.- Reconocer el derecho de la mercantil -- a indemnización por los daños causados como consecuencia de la declaración de nulidad de la licencia concedida”.
La propuesta de resolución entiende que concurre la causa de nulidad establecida en el artículo 47.1, letra f), LPAC, en la medida en que el promotor de la licencia habría adquirido un derecho careciendo de los requisitos esenciales para su adquisición, pues “no puede objetivamente cumplir el requisito necesario para la adquisición del derecho que le confiere la licencia en los términos en los que la misma le fue concedida, puesto que la normativa urbanística no permite la construcción de edificaciones de cuatro plantas en la zona en la que se ubica la finca, siendo éste un hecho invariable que no admite subsanación y que no está sujeto a interpretación alguna de la norma jurídica, toda vez que el Plan General de Ordenación Urbana establece taxativamente que la altura máxima permitida en zona RD-1 es de dos plantas y una tercera retranqueada”.
Considera, asimismo, que no son aplicables los límites a las facultades de revisión establecidos en el artículo 110 LPAC, a pesar del transcurso de más de 20 años desde que se concedió la licencia, y ello porque la tardanza en incoar el procedimiento de revisión se debió a la posibilidad de salvar las obras realizadas mediante la modificación del planeamiento, posibilidad que se mantuvo viva hasta que el 25 de noviembre de 2021, fecha en la que se descartó por el Pleno proceder a la referida modificación.
En cuanto al resarcimiento por los daños y perjuicios ocasionados a los interesados, la propuesta reconoce su derecho a ser indemnizados, “debiendo determinarse el importe de dicha indemnización una vez sea firme la declaración de nulidad”.
En tal estado de tramitación, y una vez incorporado un índice de documentos, se remite el expediente al Consejo Jurídico en solicitud de consulta, mediante oficio del Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Murcia, de 17 de marzo de 2025.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
Corresponde al Consejo Jurídico la emisión de Dictamen preceptivo en la revisión de oficio de los actos administrativos de las Corporaciones Locales en supuestos de nulidad de pleno derecho, vicios que se alegan en el presente expediente, en relación con el 14 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ); específicamente en materia de urbanismo, el vigente artículo 60 del Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, establece que las Entidades Locales podrán revisar de oficio sus actos y acuerdos en materia de urbanismo con arreglo a lo dispuesto en la legislación de régimen jurídico de las Administraciones Públicas. En igual sentido, el anterior artículo 46 del Texto Refundido de la Ley del Suelo (TRLS 2008), aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, y antes por el artículo 302 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, vigente al momento de dictarse la licencia cuya nulidad se pretende.
De igual modo, la aplicación de este régimen general a la revisión de los actos administrativos de las Corporaciones Locales está prevista en el artículo 53 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (en lo sucesivo LBRL), que señala: “Las Corporaciones locales podrán revisar sus actos y acuerdos en los términos y con el alcance que, para la Administración del Estado, se establece en la legislación del Estado reguladora del procedimiento administrativo común”.
Y, finalmente, el artículo 280 de la Ley 13/2015, de 30 de marzo, de Ordenación Territorial y Urbanística de la Región de Murcia (LOTURM), establece que en supuestos de nulidad se procederá en los términos previstos en las normas de procedimiento administrativo común, previo Dictamen favorable del Consejo Jurídico de la Región de Murcia. Igual previsión se contiene en el artículo 232.1 TRLSRM, derogado por la LOTURM, y antes en el artículo 232.1 de la Ley 1/2001, de 24 de abril, del Suelo de la Región de Murcia (LSRM), derogada, a su vez, por el referido texto refundido.
SEGUNDA.- Acto objeto de revisión, plazo para promover la revisión de oficio, órgano competente para resolver, régimen jurídico aplicable y procedimiento.
I. El acto cuya nulidad se pretende es una licencia de obra para la construcción de 6 viviendas y garaje, concedida a la mercantil --, mediante acuerdo adoptado por el Consejo de la Gerencia de Urbanismo de Murcia el 4 de abril de 2003.
Dicha resolución favorable para la referida mercantil ponía fin a la vía administrativa y, en cualquier caso, no fue recurrida en tiempo y forma, por lo que puede ser objeto de revisión de oficio en aplicación de lo dispuesto en el artículo 106.1 LPAC, que establece que las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen del órgano consultivo competente, “declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo”, en los supuestos previstos en el artículo 62.1 LRJPAC, que era la norma legal que estaba vigente cuando se dictó el acto que se pretende revisar, como se explicará seguidamente.
II. Por lo que se refiere al requisito temporal para promover la revisión de oficio, se debe recordar que no existe un plazo predeterminado en la Ley para la incoación del procedimiento. El artículo 106.1 LPAC determina que la nulidad puede declararse en cualquier momento, como ya se ha apuntado. La acción de nulidad es imprescriptible, ya que su ejercicio no está sujeto a plazo alguno, si bien conviene tener presente que, en orden a la revisión, siempre operan con carácter general los límites previstos en el artículo 110 LPAC, a los que luego se aludirá.
III. Sobre el órgano competente para declarar la nulidad de pleno derecho de dichos actos, conviene recordar que el consultante es el Ayuntamiento de un municipio al que le es de aplicación el régimen de organización de los municipios de gran población (Título X de la LBRL).
Por tanto, en virtud de lo que se dispone en el artículo 127.1,e) LBRL, le corresponde a la Junta de Gobierno Local la concesión de cualquier tipo de licencia. A su vez, en la letra k) de dicho artículo 127.1 LBRL se le atribuyen a la Junta de Gobierno Local las facultades de revisión de oficio de sus propios actos.
IV. Conforme a una consolidada doctrina (por todos, el Dictamen del Consejo de Estado núm. 492/2019 y el de este Consejo Jurídico núm. 307/2022), dado que se pretende declarar la nulidad de un acto aprobado con anterioridad al 2 de octubre de 2016, fecha en que entró en vigor la LPAC, procede distinguir entre el régimen jurídico que habrá de aplicarse al aspecto formal del procedimiento revisorio, que será el vigente a la fecha de su incoación, es decir, la LPAC [disposición transitoria tercera, b)], del régimen material de las causas de nulidad, que habrá de ser el previsto en la LRJPAC, en tanto que era la norma que regulaba las causas de nulidad (artículo 62) de los actos y disposiciones administrativas en el momento en que se dictó el acto administrativo que se revisa.
Así pues, como se ha señalado, el artículo 106 LPAC habilita a las Administraciones Públicas, previo dictamen favorable del órgano consultivo correspondiente, a declarar la nulidad de sus actos administrativos en los supuestos previstos en el artículo 47.1 LPAC. No obstante, y de acuerdo con lo que se ha explicado con anterioridad, las causas de nulidad a las que ha de atenderse respecto de los actos objeto de revisión, que fueron dictados antes del 2 de octubre de 2016, son las establecidas en el artículo 62.1 LRJPAC, puesto que era la norma vigente en aquel momento.
V. En relación con el procedimiento de revisión seguido cabe afirmar que se han cumplimentado los trámites esenciales que se contemplan en el Título VI LPAC, denominado “De las disposiciones sobre el procedimiento administrativo común”, puesto que, en materia de revisión de los actos en vía administrativa (Título VII LPAC), el artículo 102 LPAC no regula un procedimiento específico que se deba seguir en estos casos.
En este sentido, se advierte que se ha adoptado el correspondiente acuerdo de iniciación, se ha concedido audiencia a la mercantil interesada, se han recabado los informes pertinentes, se ha elaborado la correspondiente propuesta de resolución, y se ha solicitado este Dictamen.
Además, iniciado el procedimiento de revisión de oficio mediante acuerdo de 20 de diciembre de 2024, la Administración consultante cuenta con seis meses para dictar y notificar la resolución que le ponga fin, produciéndose la caducidad del procedimiento en caso de exceder de dicho plazo, ex artículo 106.5 LPAC, sin que conste que se haya acordado la suspensión de aquél con ocasión de la solicitud de este Dictamen, como habilita el artículo 22.1, d) LPAC, atendido su carácter preceptivo.
TERCERA.- Sobre el vicio de nulidad de pleno derecho del que pretendidamente adolece el acto administrativo sometido a revisión.
Se expone en la propuesta de resolución que procede declarar la nulidad de pleno derecho de la licencia por concurrir en ella la causa que se recoge en el artículo 62.1,f) LRJPAC, esto es, tratarse de un acto expreso contrario al ordenamiento jurídico por el que se adquieren facultades o derechos, cuando se carece de los requisitos esenciales para ello. Razona la propuesta que “el promotor de la licencia no puede objetivamente cumplir el requisito necesario para la adquisición del derecho que le confiere la licencia en los términos en los que la misma le fue concedida, puesto que la normativa urbanística no permite la construcción de edificaciones de cuatro plantas en la zona en la que se ubica la finca, siendo éste un hecho invariable que no admite subsanación y que no está sujeto a interpretación alguna de la norma jurídica, toda vez que el Plan General de Ordenación Urbana establece taxativamente que la altura máxima permitida en zona RD-1 es de dos plantas y una tercera retranqueada. Resulta evidente por tanto en aplicación del criterio anteriormente expuesto, la esencialidad del requisito que se ha de cumplir para la adquisición del derecho a edificar, y por tanto la consideración de nulo de pleno derecho del acto dictado contraviniendo dicho requisito”.
De conformidad con el artículo 214 de la LSRM, vigente en el momento de dictarse el acto cuya nulidad se pretende, quedaba sujeto a licencia urbanística “todo acto de construcción, reforma o demolición de edificios o instalaciones que se realicen en el suelo o en el subsuelo”.
Por su parte, el artículo 232 de la misma Ley disponía que “Cuando los actos de edificación o uso del suelo estuvieren amparados en licencia u orden de ejecución que de forma grave o muy grave infrinjan la normativa urbanística en vigor, en el momento de su concesión o adopción, se dispondrá su revisión por el Ayuntamiento, de oficio o a instancia de parte”. También se previene que en esos supuestos se seguirá el procedimiento que se establezca en la correspondiente ley de procedimiento administrativo. Y que, en el supuesto de actos anulables, se actuaría de conformidad con el artículo 103 LRJPAC, procediendo a su previa declaración de lesividad para los intereses públicos y a la suspensión, en su caso, de la ejecución de aquéllos.
Como dispone el artículo 226 LSRM, “la vulneración de las prescripciones contenidas en la legislación urbanística y en los instrumentos de ordenación territorial y urbanísticos, dará lugar necesariamente a la incoación del correspondiente expediente sancionador, en cuyo procedimiento se incardinarán, en su caso, las piezas separadas de suspensión de actuaciones ilegales y de restablecimiento del orden infringido”. En estos casos, la pieza separada de restablecimiento del orden infringido, con declaración sobre la legalidad material de los hechos constitutivos de la infracción, se resolverá con anterioridad a la propuesta de resolución sancionadora, aunque se dispondrá su ejecución en la resolución final que se dicte.
Como señala la propuesta de resolución y acepta la mercantil interesada, el planeamiento urbanístico aplicable a la zona donde se ubica la promoción no admite la construcción de cuatro plantas como las proyectadas y autorizadas en la licencia, sino únicamente dos plantas y una tercera retranqueada, por lo que es evidente que las obras autorizadas contravienen la normativa urbanística. Según se deduce del expediente administrativo, la promoción se ubica en una zona que tenía calificación RM (manzana cerrada) en la aprobación inicial del Plan General de Ordenación Urbana. Sin embargo, dicha calificación fue modificada a RD-1 durante la tramitación del Plan, de modo que, en la aprobación definitiva, la calificación del suelo era RD-1 (vivienda unifamiliar adosada). La normativa de la RD-1 permite construir dos plantas y una tercera retranqueada 3 metros desde la línea de fachada, mientras que la normativa de la zona RM permitía, por el ancho de la calle, cuatro plan tas que son las que se han levantado en estructura.
Ahora bien, que la licencia se haya otorgado en contra de lo establecido en el planeamiento, no conlleva de forma necesaria la concurrencia del vicio de nulidad alegado por el Ayuntamiento, al que se refiere el artículo 62.1.f) LRJPAC.
En efecto, el artículo 62.1.f) de la LRJPAC determinaba -como a día de hoy hace el artículo 47.1.f).LPAC- que serán nulos de pleno derecho los actos expresos o presuntos por los que se adquieren facultades careciendo de los requisitos esenciales para ello. En relación con el supuesto sometido a Dictamen de este Consejo Jurídico, ha de discernirse si esta causa de nulidad se extiende a todas las licencias que contravengan el planeamiento, o si, por el contrario, en la medida en que no se puede identificar, en todo caso, “incumplimiento o contravención del plan” con “carecer de requisititos esenciales para la adquisición de la facultades que otorga la licencia”, pues pueden darse supuestos en los que, con contravención del plan, nos encontremos en presencia de una causa de anulabilidad ex artículo 63 LRJPAC.
En el primer caso, ello supondría adoptar una interpretación extensiva de esta causa de nulidad y, en el segundo, adoptar una interpretación estricta, más acorde con la doctrina del Consejo de Estado, que sostiene evitar un entendimiento amplio de los “requisitos esenciales” para la adquisición de facultades o derechos a que se refieren los arts. 62.1.f) LRJPAC y 47.1.f) LPAC, pues, de otro modo, se llegaría fácilmente a una desnaturalización de las causas legales de invalidez. En efecto, en relación con esta causa de nulidad de pleno derecho, el Consejo de Estado ha señalado en numerosas ocasiones (por todos Dictamen 984/2016, de 19 de enero de 2017) que “debe ser objeto de una interpretación rigurosa, por cuanto una mínima laxitud (...) arrasaría la distinción entre grados de invalidez y atentaría gravemente contra la seguridad jurídica al permitir cuestionar en cualquier momento, no sólo actos incursos en un vicio de singular relevancia para el in terés público concreto y para el genérico comprometido en la legalidad del actuar administrativo, sino todos los actos en que una prescripción legal hubiera sido vulnerada o un requisito legal se hubiera desconocido” (Dictamen número 1.277/98, de 25 de septiembre, entre otros). Y, en el mismo sentido, el Dictamen 739/2017, de 5 de octubre de 2017, del Consejo de Estado, recuerda que “esta causa de nulidad de pleno derecho debe interpretarse de forma especialmente estricta, para evitar que una interpretación extensiva de ella pueda provocar una desnaturalización del sistema, convirtiendo, dentro de la teoría de la invalidez, la excepción (que son los supuestos de nulidad radical) en la regla general. Por ello, para apreciar la concurrencia de este motivo, se exige el cumplimiento de unos requisitos específicos que van más allá de la producción de cualesquiera infracciones al ordenamiento jurídico´ (entre otros, dictámenes números 1.275/2008, de 25 de septiembre, y 840/2014, de 23 de octubre) y que usualmente se detienen en la diferencia entre “requisitos necesarios” y “esenciales”, sin que todos los requisitos necesarios para la adquisición de una facultad o derecho merezcan el calificativo de "esenciales" (Dictamen 219/2013, de 18 de abril).
A la luz de esta doctrina legal, y en relación con la esencialidad de los requisitos a que se refiere el artículo 62.1.f) LRJPAC, cuando se trata de una licencia ilegal por contravenir el planeamiento, este Consejo Jurídico considera que debe hacerse una interpretación estricta de los supuestos incardinables en esta causa de nulidad, atendiendo a varios criterios, como se expone a continuación.
Así, en primer lugar, debe recurrirse a los concretos supuestos de nulidad de pleno derecho que contempla la normativa urbanística, pues es claro que el legislador, en la línea de la interpretación estricta referida, ha querido aislar determinados supuestos de nulidad cuasi tasados frente al resto, que, aun suponiendo la contravención del plan, resultarían supuestos de anulabilidad. Es el caso de las licencias urbanísticas que afectan a zonas o espacios verdes, infringiendo las previsiones relativas a su preservación -que antes recogía el art. 255 del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (RDL 1/1992, de 26 de junio), vigente en el momento del otorgamiento de la licencia objeto de examen, y que ahora recoge el vigente art. 55 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (TRLSRU). Según dichos preceptos, serán nulas de pleno derecho las licencias que se dicten con infracción de la zonificación o uso urbanístico de las zonas verdes o espacios libres previstos en los instrumentos de ordenación urbanística. Fuera de estos casos, no es fácil detectar un supuesto de nulidad de pleno derecho de una licencia urbanística por contravención del planeamiento urbanístico.
De ordinario, la contravención del plan será un supuesto de anulabilidad ex artículo 63 LRJPAC, que prevé como causa de tal vicio cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluido el planeamiento urbanístico dado el carácter normativo del plan.
Por lo que se refiere al Derecho autonómico aplicable, debe observarse que la LSRM de 2001 y hoy la LOTURM, no han procedido a tipificar supuestos adicionales de nulidad absoluta a los contemplados por el legislador estatal y referidos supra. Así, tanto el artículo 232 LSRM como el vigente 280 LOTURM, bajo el epígrafe de revisión de actuaciones que constituyan infracción urbanística, vienen a establecer una regulación muy similar, al disponer que, cuando los actos de edificación o uso del suelo estuvieren amparados en licencia u orden de ejecución que de forma grave o muy grave infrinjan la normativa urbanística en vigor, en el momento de su concesión o adopción, se dispondrá su revisión por el Ayuntamiento, de oficio o a instancia de parte. En supuestos de nulidad, se procederá en los términos del artículo 102 LRJPAC, previo dictamen favorable del Consejo Jurídico de la Región de Murcia y, en caso de tratarse de actos anulables, se actuará de conformi dad con el artículo 103 de la citada Ley, procediendo a su previa declaración de lesividad para los intereses públicos.
En segundo término, y a mayor abundamiento, para la determinación de la esencialidad de los requisitos obviados debe tenerse en cuenta, además de los concretos supuestos de nulidad radical que contemple la normativa urbanística y que podría dar lugar a la aplicación de la causa de nulidad del artículo 62.1, g) LRJPAC y 47.1, g) LPAC, la gravedad del ilícito en sede sancionadora, que también determinará el plazo de prescripción de la infracción. Así, por lo que se refiere a la graduación de las infracciones, y a su plazo de prescripción, el legislador regional, atendiendo al grado de gravedad de la infracción en función del daño causado a los intereses generales, clasifica aquellas en muy graves, graves y leves. Pues bien, se considera infracción muy grave, prescribiendo excepcionalmente a los 8 años ex art. 294.2 LOTURM, precisamente “e) El incumplimiento de las determinaciones del planeamiento que afecten a suelo ordenado como sistemas generales, zon as verdes, espacios libres públicos, viales, equipamientos comunitarios, residencial para vivienda de protección pública y espacios naturales protegidos” (art. 285.1.e) LOTURM). De forma similar, el artículo 237.1, e) LSRM, que era la norma vigente al momento de conceder la licencia, tipificaba como infracción muy grave “El incumplimiento de las normas relativas al uso y a la edificación que afecten a suelo ordenado como sistemas generales, zonas verdes, espacios libres públicos, viales, equipamientos comunitarios, residencial para vivienda de protección pública y espacios naturales protegidos”. Asimismo, el artículo 246.2 de esta Ley ya establecía el plazo extraordinario de prescripción a los 8 años de la referida infracción urbanística.
Como puede observarse, se comprenden, además de las infracciones consideradas causas de nulidad por la normativa estatal del suelo -infracción de la zonificación o uso urbanístico de las zonas verdes o espacios libres-, el incumplimiento de determinaciones sobre uso y edificación que afecten a sistemas generales, viales, equipamientos comunitarios, residencial para vivienda de protección pública y espacios naturales protegidos. Según el criterio apuntado, la concesión de licencias urbanísticas en contra de tales prescripciones sería nula al amparo del artículo 62.1, f) LRJPAC, al entender que los beneficiarios de tales actos habrían obtenido determinados derechos, careciendo de los requisitos esenciales para su adquisición.
Por consiguiente, el resto de contravenciones del planeamiento será considerado infracción grave o leve, prescribiendo las mismas, respectivamente, a los 4 años -como las muy graves salvo la contemplada en el apartado e) de los artículos 285.1 LOTURM y 237.1, e) LSRM- y al año (artículo 246.1 LSRM), lo cual nos lleva a considerar que, en coherencia con dicho plazo de prescripción y atendiendo a la menor gravedad de las graves y leves, nos encontramos, en el caso sometido a dictamen, en presencia de una licencia anulable y no nula de pleno derecho, por no suponer la infracción del planeamiento detectada una causa de nulidad.
En relación con la interpretación estricta que demanda el artículo 62.1, f) LRJPAC y su trasunto, hoy vigente, el 47.1, f) LPAC, en orden a incardinar en el concepto de carencia de requisitos esenciales el incumplimiento de prescripciones del planeamiento urbanístico, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, Contencioso, Sede Valladolid, núm. 322/2024, de 19 de marzo, señala:
“Una vez sentado lo anterior, y no sin antes reseñar que una interpretación amplia de los requisitos "esenciales " podría comportar una desnaturalización de las causas legales de invalidez, vaciando de contenido no pocos supuestos de simple anulabilidad, así como dar lugar a un grave peligro para la seguridad jurídica, debe indicarse que no se discute el derecho a edificar (o al montaje de una nave en un polígono industrial) sino las condiciones en que se ha hecho, básicamente el incumplimiento de retranqueos, la ocupación de parcela, las plazas de aparcamiento o la indefinición del uso, extremos estos que no inciden sobre aquel derecho y que de ser subsanados en nada afectarían a éste, de suerte que no puede considerarse que se trate de un supuesto de carencia de requisitos esenciales (en el supuesto de la sentencia citada de e sta Sala de 11 de noviembre de 2019 se consideró que la superación del máximo de ocupación no encajaba en la causa de nulidad ahora examinada, mientras que en la sentencia de 26 de enero de 2021 se estimó que el incumplimiento del deber de cumplir el retranqueo lateral de tres metros no comportaba la nulidad de pleno derecho)”.
En el supuesto ahora sometido a consulta, la licencia se otorga considerando, de forma errónea, que la zonificación de la manzana donde su ubica la promoción estaba calificada como RM (manzana cerrada), cuando lo cierto es que su calificación definitiva era la de RD-1 (vivienda unifamiliar adosada), lo que determinaba que la tipología de las construcciones que podían llevarse a cabo en una y otra eran diferentes, como diferentes eran también los volúmenes de edificación, alturas, retranqueos, etc. De modo que, como señala la sentencia reseñada, no se discute el derecho a edificar de los interesados, sino las condiciones en las que lo han hecho, sin que se advierta la contravención de elementos esenciales del planeamiento en los términos expresados supra, por lo que no se aprecia la concurrencia de la causa de nulidad invocada por el Ayuntamiento.
De este modo, en el caso sometido a dictamen, en el que la ilegalidad es determinante de anulabilidad, lo que habría procedido es la revisión de oficio de actos anulables, previa declaración de lesividad, dentro del plazo de cuatro años desde que se dictó el acto e impugnación ante la jurisdicción contencioso-administrativa, conforme al art. 107 LPAC, lo cual, a todas luces, ya no es posible. La propia Administración municipal lo consideró así en su momento, pues incoó el oportuno procedimiento para la declaración de lesividad de la licencia, si bien lo dejó caducar, al transcurrir más de ocho años sin llegar a resolverlo.
Como síntesis de todo lo razonado, para apreciar la concurrencia de la causa de nulidad invocada por el Ayuntamiento consultante, se requiere un elemento cualitativo para que un supuesto de ilegalidad por contravención del planeamiento pueda calificarse de esencial, que no concurre en el presente caso.
En consecuencia, no procede declarar la nulidad de la licencia.
CUARTA.- Sobre el reconocimiento del derecho a indemnización que contiene la propuesta de resolución.
El derecho a indemnización se liga en la propuesta de resolución a la nulidad de la licencia concedida, de modo que, una vez descartada la posibilidad de declarar dicha nulidad, dicha indemnización quedaría huérfana de ese fundamento.
Mas ello no impide advertir que, según se desprende de los antecedentes, la actuación administrativa fue irregular, en la medida en que aprobó una licencia en contra del planeamiento y que, cuando detectó lo irregular del otorgamiento de dicho permiso, no llegó a culminar el procedimiento de revisión de la licencia por causa de anulabilidad que fue debidamente incoado en su momento, dejando transcurrir ocho años sin resolverlo y que sólo se declaró caducado a instancias del promotor. Es evidente que dicho modo de actuar pudo causar un daño a la mercantil promotora, para la determinación de cuya cuantía, su relación causal con las acciones u omisiones del Ayuntamiento y su antijuridicidad, es preciso tramitar un procedimiento de responsabilidad patrimonial.
En el supuesto sometido a consulta, dicho procedimiento ya existe, pues fue iniciado el 28 de noviembre de 2012, por D. X y D.ª Y, actuando en nombre y representación de la mercantil “--”, mediante la oportuna reclamación de responsabilidad patrimonial. A pesar del tiempo transcurrido, y sin perjuicio de las vicisitudes del procedimiento que han determinado una sustancial demora en su tramitación, lo cierto es que no consta que haya sido objeto de resolución definitiva o que se haya decretado su terminación de cualquier otro modo. Cabe recordar que, tratándose de un procedimiento de responsabilidad patrimonial iniciado a instancia de parte, el transcurso del plazo máximo establecido para su resolución, que es de seis meses, sin que haya recaído y se haya notificado aquélla, permitirá entender que la resolución es contraria a la indemnización del particular (artículo 91.3 LPAC), sin que ello sea óbice para que la Administración venga obligada a dictar resolució n expresa (artículo 21.1 LPAC), sin vinculación alguna al sentido desestimatorio del silencio, conforme a lo establecido en el artículo 24.3, b) LPAC.
Entiende el Consejo Jurídico que, una vez descartada la posibilidad de modificar el planeamiento, que fue la circunstancia que en su momento impidió considerar que existían las bases para la determinación del daño, su extensión y los efectos definitivos del quebranto (Dictamen 299/2015), procede ahora culminar la tramitación del procedimiento de responsabilidad patrimonial, mediante la concesión de un nuevo trámite de audiencia a los interesados, la emisión en su caso de los oportunos informes técnicos de valoración del daño y la formulación de una nueva propuesta de resolución que, a la luz de la instrucción practicada, proponga la estimación o desestimación de la reclamación y, en su caso, la cuantía y el modo de la indemnización a satisfacer.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
CONCLUSIONES
PRIMERA.- Se dictamina en sentido desfavorable la propuesta de resolución, toda vez que no aprecia el Consejo Jurídico la causa de nulidad invocada en ella, según se razona en la Consideración tercera de este Dictamen, no procediendo declarar la nulidad de la licencia sometida a revisión.
SEGUNDA.- La determinación del eventual derecho de los interesados a ser indemnizados, y la cuantía del indicado resarcimiento, han de determinarse en el seno de un procedimiento de responsabilidad patrimonial, conforme se indica en la Consideración cuarta de este Dictamen.
No obstante, V.E. resolverá.
