Dictamen nº 68/2022

 

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 4 de abril de 2022, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Educación y Cultura (por delegación de la Excma. Sra. Consejera), mediante oficio registrado el día 25 de junio de 2021 (COMINTER_197926_2021_06_25-11_20), sobre responsabilidad patrimonial instada por D.ª X, debida a daños sufridos al no hacerse efectiva su solicitud inmediata de reingreso al servicio activo (exp. 2021_204), aprobando el siguiente Dictamen.

 

ANTECEDENTES

 

PRIMERO.- Con fecha 8 de agosto de 2020 D.ª X formula una reclamación de responsabilidad patrimonial frente a la Administración educativa regional.

 

En ella expone que es funcionaria de carrera del Cuerpo de Profesores de Enseñanza Secundaria en la especialidad de Inglés, y que el 25 de febrero de 2020 comenzó a disfrutar de una licencia por asuntos propios.

 

No obstante, señala que el 26 de marzo siguiente solicitó, por correo electrónico, la finalización de la licencia con efectos desde el 31 de marzo de 2020. La reclamante manifiesta que con anterioridad había consultado la posibilidad de hacerlo y que recibió una respuesta favorable de los funcionarios del Servicio de Personal Docente.

 

Sin embargo, destaca que por parte de dicho Servicio se le remitió una respuesta por correo electrónico, ese mismo día, en la que se le explicaba que, “dadas las circunstancias”, “no se van a tramitar solicitudes de modificaciones en las licencias que están concedidas”.

 

A la vista de la citada respuesta, que la interesada consideró ilícita e inaceptable, formuló una nueva solicitud de reincorporación que presentó telemáticamente a través de la sede electrónica de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia el 30 de marzo de 2020.

 

Destaca que su solicitud no fue atendida y que por ese motivo tuvo que permanecer en la situación de licencia, sin retribución alguna, durante todo el mes de abril de 2020.

 

Así pues, considera que sufrió un daño patrimonial y personal evidente, concreto y perfectamente evaluable, cuantificado en el importe equivalente a un mes de salario, que asciende a la cantidad de 3.375,66 €.

 

SEGUNDO.- Obra en el expediente un informe realizado el 4 de septiembre de 2020 por el Jefe de Servicio de Personal Docente con el visto bueno del Director General de Planificación Educativa y Recursos Humanos.

 

En ese documento se precisa que la interesada presentó el 31 de enero de ese año una solicitud de licencia por asuntos propios que debía hacerse efectiva entre el 25 de febrero y el 30 de abril de ese año. También se señala que la solicitud se admitió porque no se sobrepasaba el límite temporal de 3 meses, que es el establecido para las licencias por asuntos propios.

 

En este sentido, se recuerda que el artículo 76.1 de la Ley de la Función Pública de la Región de Murcia, cuyo texto refundido fue aprobado por Decreto Legislativo 1/2001, de 26 de enero, regula la licencia por asuntos propios para funcionarios de carrera e interinos sin ninguna retribución, siempre que su duración acumulada no exceda de tres meses cada dos años. La concesión de esta licencia se subordina a las necesidades del servicio. Por otro lado, también se recuerda que:

 

1.- Las circunstancias excepcionales derivadas de la crisis sanitaria ocasionada por el COVID 19, motivó la declaración del estado de alarma decretado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo.

 

2.- El citado Real Decreto ordena en el apartado 1 de su Disposición adicional tercera la suspensión de términos y plazos de los procedimientos de las entidades públicas, que se deben reanudar en el momento en que pierda vigencia el estado de alarma.

 

En su virtud, los plazos establecidos en los procedimientos en materia de recursos humanos de la Consejería de Educación y Cultura quedaron interrumpidos.

 

3.- Dicha norma fue expresamente modificada por el Real Decreto 465/2020, de 17 de marzo, de manera que con un nuevo apartado 4, se facultaba a las distintas Administraciones a continuar los procedimientos administrativos indispensables para el funcionamiento básico de los servicios.

 

4.- En virtud de dicha habilitación, por Orden de 6 de mayo de 2020, de la Consejería de Educación y Cultura (BORM nº 105, de 8 de mayo de 2020), se acordó el inicio o la continuación de determinados procedimientos administrativos de su competencia necesarios para la puesta en marcha del curso académico 2020/2021. De ese modo, se reanudó o se reinició el cómputo de los restantes desde el 1 de junio de 2020, en virtud de lo previsto artículo 9 del Real Decreto 537/2020, de 22 de mayo, por el que se prorroga el estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo.

 

Además, se argumenta que “Sentado lo anterior y considerando que la modificación de la situación administrativa solicitada por la interesada implicaba el reinicio de la prestación efectiva de los servicios en unas circunstancias excepcionales derivadas de una situación sobrevenida como la pandemia global del COVID-19, es evidente que no se puede acceder a dicha pretensión” resarcitoria.

 

Por estos motivos, se propone desestimar la reclamación presentada.

 

TERCERO.- La solicitud de indemnización se admite a trámite el 14 de octubre de 2020, lo que se comunica a la reclamante el 9 de noviembre siguiente.

 

Por otra parte, el 29 de diciembre de 2020 se solicita al Servicio de Personal Docente, dependiente de la Dirección General citada, que emita un informe complementario acerca de la reclamación formulada.

 

CUARTO.- El 2 de febrero de 2021 se recibe el informe complementario realizado ese mismo día por el Jefe de Servicio de Personal Docente en el que expone que “Dª X mantuvo con el Servicio de Personal Docente, Secundaria, Licencias correos electrónicos sobre su reingreso desde el 16 de marzo de 2020, decidiendo finalizar su licencia por asuntos propios según correo de 25 de marzo de 2020, el 30 de marzo de 2020. Se adjuntan correos electrónicos sobre dichas conversaciones”.

 

También explica que la ausencia de la interesada se cubrió “por una interina, la cual siguió sustituyendo a la interesada hasta la finalización de su licencia por asuntos propios el 30 de abril de 2020”.

 

Por último, precisa que “la solicitud de indemnización solicitada, sí se corresponde con la remuneración a percibir por la prestación de los servicios que le hubiera correspondido al mes de marzo de 2020. Se adjunta la liquidación del mes de marzo”, que se eleva a 3.333,61 €.

 

Con el informe se acompañan copias de la solicitud de licencia presentada por la interesada; del acuerdo estimatorio adoptado por la Consejera, de los ocho correos electrónicos citados y de la liquidación retributiva mencionada.

 

El análisis de la correspondencia electrónica mantenida entre la interesada y los funcionarios del Servicio de Personal Docente permite destacar los siguientes elementos de juicio:

 

a) Que la reclamante dirigió un primer correo electrónico el 13 de marzo en el que exponía que había solicitado -y obtenido- la licencia para cuidar a su hijo de 5 meses, que se había acumulado con su baja maternal y un permiso de lactancia.

 

Añadía que, debido a la situación extraordinaria provocada por la pandemia de COVID-19, se habían suspendido en ese momento las clases durante 15 días, y que, muy probablemente, esa situación se mantendría en el tiempo. Por ello, se planteaba dejar sin efecto el permiso que se le había concedido mientras se seguía en esa situación y volver a “activarlo” cuando las clases se reiniciasen con normalidad.

 

Pero manifestó que, antes de adoptar esa decisión, deseaba saber qué sucedería con la persona que la sustituía y si seguiría cobrando, aunque ella paralizase la licencia que se le había concedido.

 

b) La reclamante recibió el 16 de marzo un correo de algún miembro del Servicio citado en el que se le respondía que “Si decide cancelar su permiso la interina que sustituye sus horas lectivas cesaría”.

 

c) El 25 de marzo la interesada remite un nuevo correo electrónico en el que anunciaba que había decidido finalizar el disfrute de la licencia por asuntos propios el 30 de marzo, y que tenía intención de reintegrarse el día siguiente, esto es, el 31 de marzo.

 

d) El 26 de marzo la reclamante recibió un correo del Servicio mencionado en el que se le indicaba lo siguiente:

 

“ahora mismo dadas las circunstancias, y teniendo en cuenta que prácticamente todo está paralizado, las instrucciones son de atender los casos más urgentes, por lo que no se van a tramitar solicitudes de modificaciones en las licencias que están concedidas, debemos esperar todos a ver hasta cuando llega el estado de alarma y por tanto podemos hablar de normalidad en la actividad docente. Más adelante si lo desea puede volver a contactar con nosotros por si fuera posible atender su solicitud al volver a abrir los centros”.

 

e) Ese mismo día, 26 de marzo de 2020, la interesada contestó el correo electrónico anterior y manifestó que no entendía por qué motivo no se podía atender su solicitud de paralizar la licencia ni qué incompatibilidad podía existir con el estado de alarma. Y añadía que “Al estar en una situación en la que el trabajo es telemático la dificultad que tenía para desempeñar mi labor desaparece, puesto que mi problema era el de abandonar mi domicilio”. Por ello, solicitaba que se reconsiderase la decisión anterior y se aceptase su solicitud.

 

f) Al día siguiente recibió otro correo electrónico del Servicio de Personal Docente en el que se le indicaba que se había revisado su solicitud y que se mantenía la contestación que se le había dado con anterioridad, es decir, que se trataba de la modificación de una licencia concedida que, además, ya estaba disfrutando.

 

g) Por último, el 7 de abril recibió un correo electrónico en el que se le ofrecía la siguiente respuesta:

 

“Estimada Sra.

 

Esta Dirección General, en aplicación de la normativa que regula el nuevo contexto generado por el Estado de Alarma a nivel nacional, ha optado por denegar todas las solicitudes de incorporación tras una excedencia, vuelta a jornada completa y modificación de las licencias concedidas durante el periodo que dure el estado de alarma y/o la suspensión de la actividad docente presencial en los centros. Esta decisión es firme y no se contemplan excepciones.

 

Siento que en un primer momento se diera una respuesta positiva y se generaran expectativas sobre su concesión, pero una vez analizada la trascendencia de la normativa que regula el estado de alarma (RD 463/2020, RDL 8/2020, RDL 9/2020 y sus desarrollos) se adoptó una medida general para todos los supuestos. Por tanto, la respuesta oficial a todas las solicitudes que se planteen en este sentido, y sobre la que en caso de discrepancia puede plantear el oportuno recurso, es la siguiente:

 

En relación con su solicitud de ampliación de jornada, le comunico que dada la excepcional situación social, sanitaria y administrativa reconocida y regulada por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, en particular lo previsto en sus artículos 5, 6, 7 y 9, así como la suspensión de plazos administrativos contemplada en su disposición adicional tercera, sumado al resto de medidas dictadas por los reales decretos 8/2020 y 9/2020 en materia de protección del empleo interino y de la estabilidad laboral de todos los trabajadores, le comunico que en estos momentos no es posible acceder a lo solicitado”.

 

QUINTO.- El 26 de febrero de 2021 se concede audiencia a la reclamante para que pueda formular alegaciones y presentar los documentos y justificantes que estime pertinentes.

 

SEXTO.- La interesada presenta el 17 de marzo de 2021 un escrito en el que argumenta que el informe complementario elaborado por el Servicio de Personal Docente permite confirmar todos y cada uno de los hechos que justifican la reclamación de responsabilidad patrimonial planteada.

 

Así, en el informe se confirma que la recurrente planteó la posibilidad de reincorporarse a su puesto de trabajo el 31 de marzo y que los responsables de la Administración le contestaron de forma positiva y que sólo después de que hubiese solicitado formalmente la incorporación se le respondió que no se iban a tramitar solicitudes de modificaciones de las licencias que se habían concedido.

 

Añade que, como consecuencia de la negativa injustificada de la Administración a tramitar su reincorporación, que no encuentra amparo en norma alguna, tuvo que permanecer en la situación de licencia, sin ningún tipo de retribución, todo el mes de abril de 2020, durante el cual su puesto fue ocupado por una interina.

 

Por otro lado, destaca que el informe complementario permite confirmar, asimismo, que la cuantificación del daño patrimonial sufrido por la interesada, equivalente a un mes de salario, es de 3.292,40 €, que es la cantidad que se reclama.

 

SÉPTIMO.- Con fecha 23 de junio de 2021 se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación por no apreciarse la concurrencia de los elementos necesarios para declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración educativa, singularmente un nexo causal entre el funcionamiento de los servicios públicos y los daños alegados.

 

En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el 25 de junio de 2021.

 

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

 

CONSIDERACIONES

 

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

 

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo ya que versa sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en los artículos 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), y 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.

 

SEGUNDA.- Legitimación, plazo de ejercicio de la acción de resarcimiento y procedimiento seguido.

 

I. La reclamación se ha presentado por una persona legitimada para ello ya que es quien sufre el detrimento patrimonial provocado por el hecho de no haberse podido reincorporar al servicio activo como Profesora de Enseñanza Secundaria en el puesto de trabajo que desempeñaba cuando lo solicitó, y no haber percibido la retribución correspondiente al mes de abril de 2020.

 

De igual modo, conviene recordar la doctrina del Consejo Jurídico (por todos, Dictámenes números 75/1999 y 145/2006), en la que se acoge la del Consejo de Estado y la jurisprudencia del Tribunal Supremo que sostienen que no es admisible excluir del concepto de particulares, a que se refiere el artículo 32.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), a los funcionarios que reclamen indemnización a título de responsabilidad patrimonial de la Administración.

 

La legitimación pasiva corresponde a la Consejería consultante en tanto que es titular del servicio público educativo a cuyo funcionamiento se imputa el daño.

 

II. Acerca del cumplimiento del requisito temporal, el artículo 67.1 LPACAP determina que el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o se manifieste su efecto lesivo.

 

En este caso, el dies a quo o día de inicio del plazo para reclamar se puede situar en el 7 de abril de 2020, que es cuando se le denegó definitivamente a la interesada su solicitud de modificar la licencia que se le había concedido, dejarla sin efecto a partir del 31 de marzo y reincorporarse al servicio activo en su puesto de trabajo.

 

Así pues, se debe entender que la acción de resarcimiento se interpuso de forma temporánea, dentro del plazo establecido al efecto.

 

III. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos, si bien se advierte que se ha sobrepasado el plazo que establece el artículo 91.3 LPACAP para resolverlo.

 

TERCERA.- Sobre el fondo del asunto.

 

I. El artículo 106.2 de la Constitución Española reconoce el derecho de los particulares a ser indemnizados por cualquier lesión que sufran en sus bienes y derechos, cuando dicha lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. En similares términos se expresa el artículo 32 LRJSP, que configura una responsabilidad patrimonial de naturaleza objetiva, de modo que cualquier consecuencia dañosa derivada del funcionamiento de los servicios públicos debe ser en principio indemnizada.

 

No obstante, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, en su Sentencia de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el citado principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad, de manera que para que exista tal responsabilidad es imprescindible la existencia de nexo causal entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la responsabilidad objetiva de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento.

 

Por tanto, de acuerdo con lo establecido por los artículos 32 y siguientes de la LRJSP, son requisitos para que se reconozca la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración, los siguientes:

 

 a) Que exista un daño real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.

 

 b) Que el daño tenga su causa en el funcionamiento de los servicios públicos.

 

 c) Que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar el daño.

 

 Por otro lado, cabe también indicar que en el sistema de responsabilidad patrimonial vigente en nuestro Ordenamiento Jurídico rige el principio de alcance general, en virtud del cual se comprenden todo tipo de actuaciones extracontractuales de las Administraciones Públicas, ya sean actuaciones normativas o materiales o, incluso, aunque se trate de una inactividad de la Administración, ya sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de la misma. Así, la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha declarado reiteradamente que el funcionamiento anormal de los servicios públicos puede partir, no solamente de actos positivos que en su ejecución generan la existencia de un daño a terceros, sino también y a la inversa, por el incumplimiento de una obligación de hacer o la omisión de un deber de vigilancia, por mucho que los mismos no sean dolosos y siempre que pueda decirse que la Administración tenía el concreto deber de obrar o comportarse de un modo determinado (p or todas, la Sentencia del ese Alto Tribunal, Sala Tercera, de 27 de marzo de 1998).

 

II. Como se ha expuesto con anterioridad, la interesada solicita que se le reconozca el derecho a percibir una indemnización equivalente a la retribución que hubiese debido percibir durante el mes de abril de 2020 como Profesora de Educación Secundaria en un instituto público.

 

También se ha explicado que la reclamante solicitó y obtuvo el disfrute de una licencia por asuntos propios, para cuidar a su hijo de 5 meses, durante el período de tiempo comprendido entre el 25 de febrero y el 30 de abril de 2020.

 

Y asimismo se sabe que, no obstante, como consecuencia de la situación de pandemia provocada por la COVID-19 se suspendieron las clases presenciales en los centros educativos de la Región de Murcia. Y que, ante esa situación excepcional, la interesada se planteó dejar sin efecto el permiso que se le había concedido y formuló una consulta en tal sentido ante el Servicio de Personal Docente, que le expresó que no existía ningún inconveniente.

 

Por ese motivo, el día 25 de marzo anunció que había decidido terminar de disfrutar la licencia por asuntos propios el 30 de marzo, y que tenía intención de reintegrarse a su puesto de trabajo el día siguiente, esto es, el 31 de marzo.

 

Sin embargo, se ha expuesto que al día siguiente -26 de marzo de 2020- recibió otro correo electrónico de parte del Servicio de Personal Docente en el que se le indicaba que, debido a la pandemia y al estado de alarma que se había declarado, no se iban a tramitar solicitudes de modificación de las licencias que se habían concedido.

 

Aunque la reclamante solicitó la reconsideración de esa decisión el 27 de marzo, ese mismo día se le contestó que se había decido mantenerla.

 

Finalmente, el 7 de abril de 2020 recibió un último mensaje electrónico en el que se le exponía que, por las circunstancias ya explicadas, se había optado por denegar todas las solicitudes de modificar las licencias que se habían concedido durante el tiempo que durase el estado de alarma o la suspensión de la actividad docente presencial en los centros. Se insistía en que la decisión era firme, que no se contemplaban excepciones y que se trataba de una medida general, que se debía aplicar en todos los supuestos. Además, se advertía expresamente que “en caso de discrepancia puede plantear el oportuno recurso”.

 

III. Pues bien, se hace necesario advertir desde este momento inicial que para que se pueda reclamar por los daños que haya podido provocar un acto administrativo, y no una simple actuación material administrativa (hecho jurídico), se hace necesario haber planteado y obtenido previamente, de manera necesaria, su anulación en vía administrativa o en sede contencioso-administrativa.

 

Sin ese pronunciamiento anulatorio previo no se puede plantear con fundamento tal pretensión resarcitoria. Y a esto hay que añadir, como tantas veces ha advertido este Consejo Jurídico, que no es lícito abordar una pretensión anulatoria indirecta de un acto administrativo válido al hilo de la sustanciación de una reclamación de responsabilidad patrimonial.

 

En este sentido, hay que resaltar que la propia LRJSP contempla la posibilidad de que se puedan haber causado daños como consecuencia de la adopción de unos actos administrativos ilegales y desfavorables, que posteriormente sean anulados, en el segundo párrafo del artículo 32.1, en el que se establece que “La anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone, por sí misma, derecho a la indemnización”, aunque -cabe añadir- puede dar pie a ella.

 

Sin embargo, ya se sabe que la reclamante no interpuso ningún recurso contra la decisión final de denegar su solicitud de dejar sin efecto la licencia que se le había concedido y de volver al trabajo el 31 de marzo. Y que se trataba de un acto administrativo que gozaba de la presunción de validez y de la eficacia que le va aneja.

 

En consecuencia, el hecho de que nos encontremos en presencia de un acto administrativo válido impide que pueda declararse ahora la antijuridicidad de los daños que se pudieran haber causado, que la interesada tiene la obligación jurídica de soportar. Según ya expuso este Consejo Jurídico en su Dictamen núm. 235/2015, “Ello determina que el eventual daño anudado a tales actos administrativos válidos (...) carecería del requisito de la antijuridicidad, viniendo el interesado obligado a soportarlo”.

 

Aún con mayor claridad, señaló asimismo el Consejo de Estado en su Dictamen 1069/2008 que “es contrario a la Ley 30/1992 utilizar el instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración para “impugnar indirectamente” un previo acto firme. Existiendo este no hay antijuridicidad en el actuar de la Administración y si bien la anulación de los actos puede producir la obligación de indemnizar, lo que no ocurre es lo contrario, que existiendo como válido y eficaz un acto administrativo cuya nulidad sería necesaria para poder fundamentar una reclamación de indemnización, se pretenda ésta sin impugnar aquél”.

 

Esta consideración ha sido plenamente acogida por este Órgano consultivo en su Dictamen núm. 73/2016 y en el más reciente núm. 124/2021.

 

Por consiguiente, procede la desestimación de la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por la interesada, dado que este procedimiento no constituye el instrumento adecuado para reconocer unos posibles daños ocasionados por la aplicación de un acto administrativo plenamente válido y eficaz, dado que no fue recurrido y por eso tampoco anulado. De manera consecuente, ello impide que se pueda cuestionar o contradecir en esta sede la juridicidad de los daños que pudieron producirse por la aplicación de dicho acto.

 

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

 

CONCLUSIÓN

 

ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación presentada por considerar que el acto jurídico denegatorio de la solicitud de la interesada es válido y eficaz puesto que no se recurrió, de modo que el carácter jurídico de los daños que se alegan es manifiesto y no se puede cuestionar ni contradecir en este procedimiento de responsabilidad patrimonial.

 

No obstante, V.E. resolverá.