Dictamen nº 248/2022
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 19 de octubre de 2022, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Excmo. Sr. Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Murcia, mediante oficio registrado el día 27 de mayo de 2022 (Reg. 202200181708 27-05-2022), sobre responsabilidad patrimonial instada por D.ª X, en representación de D.ª Y, por caída accidental en vía pública (exp. 2022_179), aprobando el siguiente Dictamen.
ANTECEDENTES
PRIMERO.- El 20 de julio de 2020 tuvo entrada en el registro del Ayuntamiento de Murcia un escrito presentado por una abogada en nombre y representación de Dª. Y, con el que formulaba una reclamación por la responsabilidad patrimonial en que podía haber incurrido el Ayuntamiento por la caída que había sufrido el día 23 de julio de 2019, a las 9,45 horas, en la intersección de la calle Pintor Almela Costa con la calle Escultor José Planes, cuando caminando por la acera tropezó, resbaló y cayó al suelo debido al mal estado de la acera, con pequeños rebajes que la convierten en una zona de paso muy irregular. A ello había que añadir que, en el momento de la caída, dos vehículos de la empresa “CESPA, Servicios Urbanos de Murcia, S.A.” (en adelante, la empresa) se encontraban realizando labores de limpieza por lo que el suelo estaba mojado y, en consecuencia, resbaladizo, habiendo cortado con una cinta el paso, pero no afectando a la totalidad de la acera pues dejaba libre el paso por el resto. En el lugar de los hechos se personó una patrulla de la Policía local levantando un atestado que se adjuntaba a la reclamación, en el que consta que el suelo se encontraba aún mojado a su llegada, así como que el técnico de la ambulancia que había atendido a la señora Y indicó a los agentes que la zona presentaba un “pequeño rebaje”. A la reclamación se acompañaban diversas fotografías del lugar.
Como consecuencia de la caída la interesada sufrió diversas fracturas siendo trasladada al Hospital General Universitario “Reina Sofía” (HRS) desde donde fue derivada al Hospital “Mesa del Castillo” (HMC), siendo intervenida quirúrgicamente el día 29 de julio de 2019 por fractura periprotésica de rodilla izquierda y fractura de extremidad proximal de húmero izquierdo. Allí permaneció ingresada hasta el 16 de agosto de 2019, fecha en que fue trasladada al Hospital de la Real Piedad de Cehegín para proseguir con el postoperatorio y la rehabilitación prescrita, ya que en el HMC no era posible por carencia de medios. Desde el Hospital de Real Piedad de Cehegín fue trasladada a las dependencias de la Fundación Arais en la que se le proporcionaron los cuidados necesarios, también por la carencia de medios de dicho hospital. El 15 de noviembre de 2019 fue trasladada a su domicilio que había tenido que ser acondicionado previamente para adaptarlo a sus circunstancias .
A la fecha de la reclamación la interesada continuaba en tratamiento médico y rehabilitador, pendiente de una intervención quirúrgica de húmero proximal derecho, estando en lista de espera el 10 de junio de 2020. Al no haber sido dada de alta ni consolidado la estabilización de las secuelas, no era posible cuantificar el importe de la indemnización a solicitar, anticipando que se presentaría en cuanto fuera posible, así como un informe médico pericial sobre el proceso sufrido.
Se había presentado una reclamación ante la empresa que no había sido contestada y, dado tal silencio, se dirigía al Ayuntamiento ante la evidente relación de causalidad que apreciaba entre la caída y el funcionamiento del servicio público de que era titular.
A la reclamación se acompañaba una autorización de la interesada a favor de la abogada con copia del documento nacional de identidad de la interesada y del carnet de colegiada de la abogada, la copia del atestado de la policía local, reportaje fotográfico, diversa documentación médica y las facturas por los gastos de estancia y tratamiento en las instalaciones de la Fundación Arais entre el 19 de agosto y el 15 de noviembre de 2019. Terminaba solicitando el recibimiento a prueba para el que proponía la documental aportada, que se requiriese a la empresa la evacuación de un informe sobre las labores de limpieza realizadas el día de los hechos en el lugar de la caída, que se tomase declaración a los agentes de la policía local, a D. Z y al técnico de la ambulancia que asistió a la interesada para lo que debía librarse oficio al Servicio Murciano de Salud (SMS).
SEGUNDO.- Por resolución de 8 de septiembre de 2020, el Teniente de Alcalde Delegado de Fomento admitió a trámite la reclamación, ordenó la incoación del expediente RP 129/2020, y designó instructora del procedimiento, que aceptó el encargo por comparecencia el día 10 de septiembre. En la misma fecha se produjo la notificación electrónica a la representante de la interesada de la resolución de admisión.
TERCERO.- La instructora remitió a la interesada un escrito el 10 de septiembre de 2020 con el que daba cumplimiento a lo exigido por el artículo 21 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP). En él se comunicaba la apertura del período ordinario de prueba y se le requería para que presentara declaración acreditativa de no haber percibido indemnización por los mismos hechos, de la existencia o no de otras reclamaciones por la misma causa, la evaluación económica de las lesiones sufridas, y cuantas alegaciones estimase pertinentes.
CUARTO.- El día 17 de septiembre de 2020 tuvo entrada en el registro un escrito aportando las declaraciones solicitadas e indicando la imposibilidad en ese momento de concretar el importe de la indemnización solicitada al no haber sido dada de alta ni estabilizado las secuelas, comprometiéndose a hacerlo en cuanto fuera posible. Repetía la petición de práctica de las mismas pruebas solicitadas en su reclamación inicial.
QUINTO.- La empresa presentó un escrito en el registro el día 3 de noviembre de 2020. En él se mostraba en absoluto desacuerdo con la reclamación por entender que ofrecía una versión interesadamente parcial y subjetiva. No tenía constancia de que la caída se hubiera producido por los motivos y en la forma denunciada. No consideraba acreditada su versión a la vista de que, el informe de la Policía local dejaba claro que los agentes habían acudido cuando la interesada ya estaba siendo atendida por personal sanitario.
Entendía que la interesada había incumplido el principio de carga de la prueba y no había quedado acreditado el nexo causal imprescindible para imputarle responsabilidad, para lo que hubiera sido preciso demostrar que el servicio prestado por la empresa lo fue incumpliendo el Pliego de Prescripciones Técnicas del contrato suscrito con el Ayuntamiento. Afirmaba que, en el ejercicio de sus funciones, “[…] se emplea el agua estrictamente necesaria para poder llevar a cabo la limpieza con todas las garantías, evitando así la formación de charcos o bolsas de agua”, y que se señalizó la zona para impedir el acceso de los peatones, desconociendo las circunstancias que pudieron rodear los hechos, aunque “[…] no podemos descartar la posibilidad de que la propia Reclamante accediera por su cuenta y riesgo a dicha zona señalizada para cruzar”.
Ponía de manifiesto el silencio de la reclamante sobre el hecho de que su domicilio, según su DNI, se encuentra en las inmediaciones del lugar de los hechos, lo que le permitía conocer el estado irregular de la acera, así como la caída de flores, habitual de los árboles de esa zona, y por ende la problemática que ocasionan. Formulaba la conclusión, deducida de la declaración del técnico de la ambulancia, de que “[…] recogió a la Reclamante en la zona de la acera que presenta un pequeño rebaje es que la caída se produjo justamente en ese lugar y por esa causa”.
Consideraba que había sido la propia conducta de la reclamante la que estaba en el origen de los daños producidos porque no observó la diligencia debida a la hora de caminar por la calle, teniendo en cuenta que conocía el estado irregular de la acera y que, en todo caso, el suelo mojado sería advertible a una distancia más que prudencial, existiendo, además, la señalización y acotación de la zona.
Consideraba que la falta de cuantificación de la reclamación la situaba en una situación de indefensión y terminaba solicitando que se tuviera por presentado el escrito y por realizadas las alegaciones y que se dictase resolución por la que se desestimara la reclamación.
SEXTO.- El Jefe del Servicio de Mantenimiento, Infraestructuras, Servicios y Coordinación del Ayuntamiento remitió el 12 de noviembre de 2020 a la instructora su informe sobre la reclamación. En él decía que “[…] realizada inspección técnica a la zona se ha podido comprobar que si bien existen pequeños desperfectos en la zona de la acera el estado de la misma se encuentra dentro de los parámetros de razonabilidad propios de las vías públicas en espacios urbanos de uso peatonal. Se observan pequeños desniveles entre algunos elementos de la solería en la zona existente entre los alcorques y el bordillo, zona en principio no utilizada para el tránsito peatonal, aparentemente producidas por la acción de las raíces del arbolado. Por consiguiente, y dado que el correcto mantenimiento del arbolado y del entorno del mismo es competencia del servicio municipal de Parques y Jardines, deberá solicitarse informe a dicho servicio.
Por otra parte, en relación con la resbaladicidad del pavimento, indicar que el pavimento existente en esa zona cumple con todos los requisitos exigibles para su empleo en la pavimentación de las zonas exteriores. La existencia de agua acumulada por la limpieza de la acera como posible causante de la caída es competencia del servicio encargado de la limpieza viaria y no de éste.
Por todo lo anterior, a nuestro entender, no es posible atribuir la responsabilidad del desafortunado accidente sufrido por la reclamante al mal estado del mantenimiento de la vía pública”.
SÉPTIMO.- En respuesta a la petición formulada por la instrucción, el Comisario General Jefe de la Policía Local remitió con comunicación interior de 16 de noviembre de 2020 una copia de las fotografías y del informe policial 2019-36397. En el informe se manifiesta que la actuación de los agentes respondió a una llamada del 092 y que cuando llegaron ya estaba siendo atendida por personal médico. Consta en él “Que la manifestación de la mujer es que iba andando por la acera cuando resbaló y cayó al suelo, siendo la manifestación del técnico de la ambulancia la de haber recogido a la mujer del suelo, justo en una zona donde se presenta un pequeño rebaje de la misma.
Que en el lugar se encuentran dos vehículos de ingeniería urbana (CESPA), con placas de matrícula E 1232 BGS y E 0352 BFX, con los operarios en el lugar (barredora y manguera de agua), los cuales al ser preguntados, manifiestan que se encuentran realizando labores propias de limpieza y que no han observado de forma directa lo sucedido, informando al ser preguntados por los agentes sobre la cinta que corta el paso de forma parcial, que la colocan para que no pasen los viandantes en los momentos que realizan tales labores.
Que la unidad realiza fotografías de la zona, las cuales se adjuntan, donde se aprecia la cinta de color roja y blanca que colocan los operarios. Además se aprecia el suelo mojado y el rebaje de la acera donde supuestamente se ha caído esta señora”.
OCTAVO.- Dirigido escrito a la Consejería de Sanidad y Política Social el día 1 de marzo de 2021 para que se facilitaran los datos de identificación del técnico de ambulancia que asistió a la Sra. Y para poder citarlo para tomarle declaración, la Gerencia de Emergencias contestó el día 18 siguiente facilitándolos.
NOVENO.- El 24 de mayo de 2021 se comunicó a la interesa la admisión de la prueba testifical del Sr. Z y del técnico de ambulancia, que se practicaría el 21 de junio siguiente en la sede del Ayuntamiento, a la que se citó a los testigos mediante comunicaciones del día 24 de mayo de 2021.
DÉCIMO.- Consta en el acta de comparecencia extendida el día 21 de junio de 2021, que el Sr. Z reconoció que la interesada era su madre. Que no presenció los hechos, de los que se enteró por la llamada que hizo al HRS donde le informaron de lo ocurrido. Su madre le contó que salía del Centro de Salud y cayó al llegar a su casa porque la acera estaba mojada por realizarse labores de limpieza. Que había una cinta de seguridad pero ella la bordeó. Que no estaban los operarios, pero sí el camión. Que la acera era ancha y que él no había presenciado ninguna otra caída en el lugar. Respondiendo a las preguntas de la abogada relató que la cinta no acotaba toda la calle y que creía que el suelo estaba resbaladizo y que su madre tropezó y resbaló, que la habían intervenido tres veces y cual había sido el proceso seguido en los centros sanitarios que la atendieron, de los que habían abonado los gastos.
En una segunda acta de la misma fecha consta la declaración del técnico de la ambulancia. Tampoco él presenció la caída pues llegaron respondiendo al aviso del 112 y “[…] vimos a la señora en el suelo, creo recordar. Creo que tenía un golpe en la cabeza y sangraba. Se veía que el pavimento era resbaladizo, hacia un poco de rampa al aproximarse al paso de peatones. Estaba la acera mojada, había una capa suficiente de agua para resbalar. No había charcos. En ese momento los barrenderos estaban limpiando por allí”. A pregunta de la abogada de la interesada “[…] el testigo manifiesta que la zona donde cayó la señora fue por fuera del acotamiento que se ve en las fotografías. No recuerdo si me tomó declaración la policía. Puede que en la acera había un pequeño escalón, el suelo estaba resbaladizo”.
UNDÉCIMO.- Mediante comunicación de 24 de junio de 2021, la instructora emplazó a la empresa para que se hiciera cargo de la reclamación o, en caso contrario, accediera al expediente que ponía a su disposición para que formulara cuantas alegaciones estimara conveniente.
La empresa presentó el siguiente día 29 un escrito de alegaciones, reproduciendo las ya remitidas con su escrito de 3 de noviembre de 2020.
DUODÉCIMO.- El Jefe del Servicio de Parques y Jardines evacuó en 23 de agosto de 2021 un informe con una fotografía insertada en la que se podía observar el estado de la zona peatonal en el momento en que se produjo el accidente. Con base en ellas afirmaba que no se apreciaban resaltos entre las losas que conformaban el pavimento según especificaba la Orden VIV/561/2010, de 1 de febrero por la que se desarrolla el documento técnico de condiciones básicas de accesibilidad y no discriminación para el acceso y utilización de los espacios públicos urbanizados (BOE nº 61, de jueves 11 de marzo de 2010) vigente en el momento del accidente. Consideraba que, aunque el pavimento existente era adecuado para uso exterior, cualquier acumulación de agua que pudiera haber sido causante de la caída era competencia del Servicio encargado de la limpieza viaria. “No obstante, cabe indicar que el mantenimiento de los alcorques y las zonas peatonales existentes en e l interior de las zonas verdes lo llevaba a cabo la empresa adjudicataria del contrato de mantenimiento de zonas verdes y arbolado urbano. Estos elementos deben estar siempre enrasados con la cota del pavimento para evitar resaltos o hundimientos que puedan producir tropezones y caídas.
Por todo ello, se considera que, aunque no se aprecian grandes resaltos o deficiencias en el pavimento que pudieran ocasionar tropiezos en la zona de tránsito peatonal, conforme a la estipulado en el Pliego de Condiciones que regía el contrato de mantenimiento en el momento del accidente, la empresa adjudicataria es la que debe responsabilizarse de los posibles daños que pudieran haberse producido por el mal estado del pavimento y atender a la vigente reclamación conforme a sus competencia”.
Dicha empresa era “STV Gestión, S.L.”.
Atendiendo a esa circunstancia, con escrito de 24 de enero de 2022, la instructora del procedimiento emplazó a dicha entidad para que formulara las alegaciones que tuviera por conveniente.
DECIMOTERCERO.- Solicitada ampliación del plazo para presentar alegaciones, por decreto de 8 de febrero de 2022 el Concejal Delegado de Infraestructuras, Contratación y Fomento, accedió a la petición.
El 11 de marzo de 2022 tuvo entrada en el registro el escrito de alegaciones de “STV Gestión, S.L.”.
En primer lugar, denunciaba la más elemental falta de prueba y consideraba que, en caso de haberse producido en la fecha y lugar indicado por la interesada, la caída lo habría sido por culpa exclusiva de ella y, en todo caso, en circunstancias ajenas a su entidad. Rechaza las fotografías aportadas al no constar la fecha en que fueron realizadas y no permitían identificar y dilucidar el estado de la zona, los elementos verdes y mobiliario urbano en cuestión en el momento exacto de la caída, no siendo ella la responsable del mantenimiento y reparación del adoquinado de la acera, al que en reiteradas ocasiones la reclamante reconoce como causa última del accidente.
En segundo lugar, alega la falta de informe médico pericial que sustentase el alcance de las lesiones como consecuencia exclusiva del accidente. Continúa señalando que los agentes de la Policía local que acudieron lo hicieron después del hecho y que tampoco hubo testigos directos del mismo, careciendo de transcendencia la declaración del hijo de la interesada por su relación de parentesco, y la del otro testigo porque no lo presenció directamente, a la vez que expresaba la indefensión en que se había situado a “STV Gestión, S.L.” al no haber sido citada para la práctica de la prueba testifical. La conclusión es la de la falta absoluta de acreditación de los hechos y la inexistencia de nexo causal entre las lesiones y el funcionamiento del servicio.
Muestra su disconformidad con la pretensión de exigir responsabilidad a su entidad dada la configuración de la responsabilidad que hacía la cláusula 8.3 del Pliego de condiciones técnicas del contrato suscrito con el Ayuntamiento, que exigía para ello de la acreditación de una actuación culposa de la primera en tanto que la de la Administración siempre tiene carácter objetivo. Argumenta que el mantenimiento, conservación y reparación de los bordillos, adoquines, escalones, así como el pavimento de la acera no era competencia suya, tras lo que afirma el correcto cumplimiento de sus cometidos, para lo que se apoya en el informe elaborado por el ingeniero técnico agrícola, técnico del Servicio de Parques, Jardines, Rotondas y Medianas del Ayuntamiento, de 27 de febrero de 2022, del que reproduce distintos párrafos, y en los partes de trabajos y revisiones efectuados en la zona, que se aportan a las alegaciones.
Finalmente concluye que la causa de la caída fue la falta de prudencia de la propia reclamante, derivada de la especial diligencia que requerían sus condiciones personales (75 años de edad con distintas afecciones de salud - prótesis de rodilla, amnesia ferropénica, poliartrosis-), y teniendo en cuenta las circunstancias de tiempo (a plena luz del día), y lugar en que se produjo (acera ancha pero resbaladiza, señalizada, en zona que conocía perfectamente por ser próxima a su domicilio).
Con cita de numerosa jurisprudencia concluye afirmando que la interesada no había actuado de manera correcta y diligente al no aportar la documentación acreditativa de su versión, que la entidad sí había probado su correcto cumplimiento de sus obligaciones contractuales por lo que no debe asumir responsabilidad alguna, y que la caída en último extremo se habría producido por ausencia de la debida diligencia de la propia reclamante.
DECIMOCUARTO.- La instructora del procedimiento acordó la apertura del trámite de audiencia el día 21 de marzo de 2022, notificándolo a la abogada el siguiente día 31.
El 13 de abril de 2022 se presentó un escrito de alegaciones de la interesada junto con un informe médico pericial de la doctora P, de 9 de diciembre de 2021, más documentación médica a añadir al expediente relativa a la asistencia prestada desde la interposición de la reclamación hasta ese momento, y copia de las facturas de gastos que también se reclamaban.
Basándose en el informe de la doctora P concreta que las lesiones sufridas habían precisado 332 días para su estabilización, de los que 114 serían considerados perjuicio personal particular grave, 148 días de perjuicio personal particular moderado, y 60 días de perjuicio personal básico. Las secuelas serían: 20 puntos por PTH derecho; 4 puntos, por material de osteosíntesis de húmero izquierdo; 9 puntos por limitación de movilidad de hombro izquierdo; 5 puntos por material de osteosíntesis de fémur izquierdo; 3 puntos por agravación del estadio anterior; 1 punto por otros trastornos neuróticos, y 12 puntos por perjuicio personal moderado. Lesiones que causan una pérdida de calidad de vida leve en su grado máximo con pérdida de autonomía en determinadas actividades que se traduce en una mayor dependencia, precisando andador y ayuda en tareas de sobreesfuerzo. La cuantificación es la siguiente:
60 días de perjuicio básico x 3 1.05 = 1.863 €
158 días perjuicio particular moderado x 53,81 = 8.501,98 €
114 días perjuicio particular grave x 77,61=8.847,54 €
Total intervenciones quirúrgicas (4) = 4.915,47 €
Secuelas psicofísicas (total 39 puntos en aplicación de la fórmula Balthazar contenida en el art. 98 de la Ley 35/2015 ([(100-M) x m] /100] + M) (edad de la lesionada: 76 años): 5.4687, 17 €
Secuelas estéticas (total t 2 puntos): 9.850,30 €
Perjuicio moral por pérdida de calidad de vida leve en su grado máximo: 15.522,55 €
Prótesis y órtesis (a razón de 140 euros cada dos años por renovación de andador): 1.027,40 €
Total lesiones: 105.215,41 €
Además, se reclaman los siguientes gastos:
- Estancia y tratamiento en clínica fundación Arais (desde el 19 de agosto hasta el 15 de noviembre de 2019): 6.260,83 €
- Factura de andador 140 €
- Factura cama elevadora . 845 €
- Factura órtesis postquirúrgica: 180€
- Factura adaptación vivienda por cambio de bañera por plato de ducha: 2.689,79 €
El total de la indemnización solicitada asciende a 115.331,03 euros más los intereses legales que procedieran por la demora en el pago de la indemnización.
Se alega también que debe considerase acreditado tanto la existencia del daño real y efectivo como la realidad de los hechos y el nexo de causalidad entre ellos y el deficiente funcionamiento del servicio público a la luz de toda la documentación obrante en el expediente, especialmente sobre el lugar de la caída que considera demostrado por la afirmación del técnico de la ambulancia que consta en el atestado de la Policía local “[…] de haber recogido a la mujer en el suelo, justo en una zona donde se presenta un pequeño rebaje de la misma”, y también sobre el hecho de la cinta de color rojo y blanco cortaba el paso parcialmente y como se apreciaba en las fotografías, el suelo estaba mojado. Continúa señalando que también quedaba acreditado el estado irregular de la acera que lo hacían bastante inestable, niega la existencia de falta de diligencia por parte de la reclamante. Termina con referencia a la preceptividad del Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma y mostrando su disposición para alcanzar un acuerdo con la Administración para poner fin al procedimiento.
DECIMOQUINTO.- Obra en el expediente un escrito del Departamento de siniestros de la aseguradora Mapfre, de 7 de abril de 2022, dirigido al Ayuntamiento, poniendo de manifiesto que no consideraba que existiera en el expediente una prueba objetiva y suficiente que permitiera considerar probado, siquiera medianamente, el modo de ocurrencia de los hechos y si eran imputables a la actividad administrativa, infringiendo el principio de carga de la prueba que pesaba sobre la reclamante, y, por el contrario, las fotografías en él incluidas demostraban un estado de conservación y mantenimiento óptimo para el uso, a pesar de las irregularidades o defectos sin entidad suficiente para convertirse en un riesgo real y efectivo para los peatones, lo que hace presumir que la causa de la caída fuera totalmente ajena al estado de la vía. Por todo ello proponía la desestimación de la reclamación.
Igualmente se halla unido al expediente un informe de la correduría de seguros “Aón Gil y Carvajal, S.A.”, de 12 de abril de 2022, en el que se niega la concurrencia de los requisitos necesarios para poder apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento al no quedar acreditada la imputabilidad de las lesiones a un funcionamiento normal o anormal del servicio público. En último extremo, de existir responsabilidad sería atribuible a la empresa concesionaria del servicio.
DECIMOSEXTO.- El 9 de mayo de 2022 se formuló propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación al no apreciarse la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración.
DECIMOSEPTIMO.- Por decreto del Teniente de Alcalde Concejal Delegado de Infraestructuras, Contratación y Fomento, de 11 de mayo de 2022, se acordó dar traslado del expediente al Consejo Jurídico para la emisión de dictamen preceptivo.
DECIMOCTAVO.- En la fecha y por el órgano indicado en el encabezamiento se solicitó la evacuación de Dictamen preceptivo de este Consejo Jurídico, remitiendo copia del expediente y el extracto e índice reglamentarios.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen. .
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración municipal, de conformidad con lo establecido en el artículo 81 LPACAP, en relación con lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.-Legitimación, plazo para reclamar y procedimiento.
La reclamante ostenta la condición de interesada para ejercitar la acción de reclamación, a tenor de lo dispuesto por el artículo 32 LRJSP al haber sufrido en su persona los daños por los que solicita ser indemnizada.
La legitimación pasiva corresponde al Ayuntamiento de Murcia, al tratarse de unos daños que se predican imputables al funcionamiento del servicio de conservación de la vía pública, competencia que, según el artículo 25.2, párrafo d), de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local (LBRL), corresponde a los Ayuntamientos.
La reclamación se ha interpuesto en el plazo de un año (artículo 67 LPACAP) desde el incidente al que se anuda por la reclamante el daño.
En una valoración global se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos, aunque, ha de llamarse la atención sobre dos aspectos. Uno es que la representación con la que decía obrar la abogada no se acreditó en alguna de las formas admitidas por el artículo 5 LPACAP. La Administración municipal no ha dudado de que la ostentara en ningún momento de la instrucción por lo que ahora debe entenderse que tal defecto no impide el pronunciamiento final sobre la reclamación presentada.
La segunda observación relativa a la instrucción del procedimiento se refiere a la circunstancia de haber dado audiencia a la interesada antes de que el expediente estuviera totalmente terminado. Después de su escrito de alegaciones se ha incorporado al mismo los informes de la compañía aseguradora y de la correduría de seguros. No obstante, dado que ninguno de ellos aporta nuevos argumentos que debiera conocer la parte reclamante para no incurrir en indefensión ha de entenderse que tampoco debe impedir el pronunciamiento final sobre la solicitud.
TERCERA.- Sobre el fondo del asunto.
I. El art. 54 LBRL dispone que "las entidades locales responderán directamente de los daños y perjuicios causados a los particulares en sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos o de la actuación de sus autoridades, funcionarios o agentes, en los términos establecidos en la legislación general sobre responsabilidad administrativa", texto que reitera el art. 223 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 2568/86, de 28 de noviembre. Por otra parte, el art. 3.1 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, establece que "son bienes de uso público local los caminos, plazas, calles, paseos, parques, aguas de fuentes y estanques, puentes y demás obras públicas de aprovechamiento o utilización generales cuya conservación y policía sean de la competencia de la entidad local". Y es incuestionable que l os Municipios ostentan competencia en materia de pavimentación y, por extensión, de mantenimiento de las vías públicas urbanas, tanto calzadas como aceras (arts. 25.1, letra d y 26.1, letra a, LBRL), al objeto de garantizar unas objetivas condiciones de seguridad para el tránsito de vehículos y personas (Dictamen 49/2013).
Con carácter general, la responsabilidad patrimonial de la Administración es objetiva y directa y se caracteriza, como ha destacado la doctrina y la jurisprudencia, por la concurrencia de un hecho, acción u omisión, que resulte imputable a la Administración; por la producción de un daño o perjuicio efectivo, evaluable económicamente e individualizado, que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar; y por la existencia de una relación de causalidad directa e inmediata entre aquel hecho, acción u omisión y el mencionado daño o perjuicio, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir alterando el nexo causal ni, en particular, la concurrencia de fuerza mayor (art. 32 y siguientes LEJSP).
Respecto a esta relación de causalidad entre el "funcionamiento del servicio" y el daño por el que se reclama, debe destacarse, por un lado, que es el interesado quien debe acreditarla (arts. 217.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil), siendo la Administración la que debe probar los hechos obstativos a su existencia (art. 217.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil) y, por otro, que la jurisprudencia ha requerido tradicionalmente que el nexo causal sea directo, inmediato y exclusivo, aunque frente a esta línea tradicional aparece otra que no exige la exclusividad del nexo causal y que, por tanto, no excluye la responsabilidad patrimonial de la Administración cuando interviene en la producción del daño, además de ella misma, la propia víctima, o un tercero, supuestos en los que procede hacer un reparto proporcional del importe de la indemnización entre los agentes que participaron en la producción del daño, bien moderando ese importe, o acogiendo la teoría de la compensación de culpas para efectuar un reparto equitativo del montante de aquélla.
II. La reclamante afirma haber sufrido una caída al tropezar con un rebaje de la acera y resbalar por la presencia de agua en la misma a consecuencia de las labores de limpieza que en ese momento se estaban realizando. Efectivamente, no cabe cuestionar la realidad de una caída ya que consta en la documentación clínica que se aporta que el día de los hechos la reclamante fue atendida como consecuencia de diversas lesiones, y un testigo al que se ha tomado declaración durante la instrucción del procedimiento afirma haber auxiliado a la reclamante tras caer en el lugar del accidente. Quedaría la prueba directa de la mecánica del accidente, aunque es admisible presumir que fuese por el tropiezo en la baldosa y posterior resbalón, como dice la reclamante.
1. Sin embargo, la irregularidad apreciable a través de las fotografías incorporadas al expediente no presenta un grado de desnivel que pudiera considerarse elevado, sino todo lo contrario. En la propia declaración del técnico de la ambulancia se dice que había un “pequeño rebaje”, y en el atestado de la Policía local también se califica de pequeño dicho rebaje.
De otro lado, el informe del Jefe del Servicio de Mantenimiento, Infraestructuras, Servicios y Coordinación, admite la existencia de “pequeños desperfectos en la zona de la acera” pero asegura que “el estado de la misma se encuentra dentro de los parámetros de razonabilidad propios de las vías públicas en espacios urbanos de uso peatonal. Se observan pequeños desniveles entre algunos elementos de la solería en la zona existente entre los alcorques y el bordillo, zona en principio no utilizada para el tránsito peatonal, aparentemente producidas por la acción de las raíces del arbolado”. Por su parte, el informe del Jefe del Servicio de Parques y Jardines, al amparo de la fotografía que inserta en él, afirma que “En dichas fotografías no se aprecian grandes resaltos entre las losas que conforman el pavimento de la zona según queda especificado en la Orden VIV/561/2010, de 1 de febrero, por la que se desarrolla el documento técnico de con diciones básicas de accesibilidad y no discriminación para el acceso y utilización de los espacios públicos urbanizados (B.O.E. nº61, de jueves 11 de marzo de 2010) vigente en el momento del accidente”.
La consecuencia de lo dicho es que el tropezón, por sí solo, no puede justificar el reconocimiento de la responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento dado que el estado de la acera, no siendo perfecto, no implica per se un riesgo causado por un mal funcionamiento del servicio público.
2. En la descripción del accidente hecha por la reclamante hay un segundo factor a tener en cuenta, la existencia de agua en el suelo que pudo propiciar su resbalón. Así se desprende de los distintos documentos integrados en el expediente (declaración del técnico de la ambulancia y fotografías realizadas por la Policía local). Ahora bien, no se aprecia en las fotografías ni la existencia de charcos y la presencia de una masa de agua que ante un suelo no antideslizante pudiera ocasionar el resbalón. El informe del Jefe del Servicio de Mantenimiento, Infraestructuras, Servicios y Coordinación se hace expresa mención a que el pavimento cumplía con los requisitos legalmente exigibles para no incurrir en tal riesgo. Así dice que “Por otra parte, en relación con la resbaladicidad del pavimento, indicar que el pavimento existente en esa zona cumple con todos los requisitos exigibles para su empleo en la pavimentación de las zonas exteriores”. Queda por analizar si la presencia de agua en el suelo, en cuanto factor de riesgo, fue advertida por los servicios municipales, y en este punto, es claro que ha quedado totalmente acreditado en el expediente que así fue, puesto que los operarios del Servicio de limpieza habían acotado el lugar con una cinta de color rojo y blanco como puede apreciarse en las fotografías y expresamente reconocen los testigos y la propia reclamante. El hecho de que ella optara por pasar por la zona no acotada con la cinta la convierte en una decisión arriesgada, demandante de una mayor precaución que la ordinaria para evitar accidentes y que, además, la inclinaba a transitar por una zona no destinada a ello como debió ser la zona contigua al alcorque en el que se apreciaba el rebaje. Es pues de su exclusiva responsabilidad tal decisión y, por tanto, sus consecuencias.
III. Teniendo en cuenta que el deber de mantenimiento y conservación de las vías públicas que pesa sobre la Administración no puede llevarse al extremo de exigir una perfección absoluta, se debe admitir que existen desperfectos menores que no empecen el buen estado general de conservación y, por tanto, deben ser soportados por los ciudadanos como una carga general de la vida en sociedad. Tal como señala el Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia, la responsabilidad apunta las pautas de calidad en la prestación de los servicios que pueden ser exigidas a la Administración. De ahí que un sistema muy amplio de responsabilidad presuponga un estándar alto de calidad de los servicios. En nuestro caso hay que tener en cuenta un estándar intermedio, esto es, el que puede darse con arreglo a las posibilidades de gestión y económicas existentes, con el fin de establecer un equilibrio entre el sistema de responsabilidad, la posibilidad de gestión, sus pautas de cal idad y el propio sistema económico financiero, para no convertir el régimen de responsabilidad pública en planteamientos cercanos a una asistencia social universal (STSJRM, nº 144/2005, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 28 de febrero de 2005), es decir, a un sistema providencialista no pensado por la CE (sentencias del Tribunal Supremo de 5 de junio de 1998 y de 27 de mayo de 1999).
Como señala el Tribunal Superior de Justicia de Asturias, (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección1ª), en su Sentencia núm. 86/2021 de 12 febrero (JUR 2021\105554) “De esta manera el criterio que se viene siguiendo por el Tribunal Supremo ( STS de 5 de junio de 1997 [RJ 1997\5945] ) y por los distintos Tribunales Superiores de Justicia ( STSJ de Murcia de 1 de marzo de 2002, STSJ de Andalucía -Granada- de 31 de enero de 2.000, STSJ de Asturias de 13 de julio de 2004 [JUR 2004/ 243865] , la STSJ de Navarra de 30 de septiembre de 2004 [EDJ 2004/177684]) y más recientemente la del TSJ de Madrid de 8 de septiembre de 2020 (recurso nº 475/2018); TSJ de Valencia de 10 de septiembre de 2020 (Recurso nº 503/2018); y la de esta misma Sala de 20 de octubre de 2020 (recurso 126/20202); es el de cuestionare si el riesgo inherente al funcionamiento del servicio público ha rebasado o no los límites impuestos por los "estándares de seguridad jurídica", de tal suerte que p ara que el daño concreto producido por el funcionamiento del servicio a uno o varios particulares sea antijurídico, basta con que el riesgo inherente a su utilización haya rebasado los límites impuestos por los estándares de seguridad exigibles conforme a la conciencia social. Si ello es así, no existirá entonces deber alguno del perjudicado de soportar el menoscabo y, consiguientemente, la obligación de resarcir el daño o perjuicio causado por la actividad administrativa será imputable a la Administración. En definitiva, la eficacia exigible de los servicios públicos ha de ser la "estándar" en función de los valores aceptados al momento actual, y de lo que a tenor de los mismos puede resultar racionalmente exigible a la Administración en el funcionamiento de sus servicios públicos conforme a las exigencias de un Estado Social y Democrático de Derecho. En esta línea, la STS, Sala 1ª de 22 de febrero de 2007 : " Es un criterio de imputación del daño al que lo padece la asunción de los riesgos generales de la vida ( STS 21 de octubre de 2005 y 5 de enero de 2006 ), de los pequeños riesgos que la vida obliga a soportar ( SSTS de 11 de noviembre de 2005 y 2 de marzo de 2006 ) o de los riesgos no cualificados, pues riesgos hay en todas las actividades de la vida ( STS 17 de julio de 2003 ), en aplicación de la conocida regla id quod plerumque accidit (las cosas que ocurren con frecuencia, lo que sucede normalmente), que implica poner a cargo de quienes lo sufren aquel daño que se produce como consecuencia de los riesgos generales de la vida inherentes al comportamiento humano en la generalidad de los casos, debiendo soportar los pequeños riesgos que una eventual falta de cuidado y atención comporta en la deambulación por lugares de paso. La valoración de la antijuridicidad en estos supuestos representa -expresa o constata- los resultados de la actividad del entendimiento atribuyendo determinadas significaciones o consecuencias a acontecimient os naturales o actividades humanas, activas o pasivas, para lo que se toman como guía las reglas de la lógica, razón o buen sentido, pautas proporcionadas por las experiencias vitales o sociales o criterios acordes con la normalidad de las cosas ("quod plerumque accidit", según hemos visto) o del comportamiento humano ("quod plerisque contingit"), limitándose la verificación de estos juicios a su coherencia y razonabilidad, y que pueden determinar bien la moderación de la responsabilidad del causante mediante la introducción del principio de concurrencia de culpas, bien la exoneración del causante por circunstancias que excluyen la imputación objetiva cuando el nacimiento del riesgo depende en medida preponderante de aquella falta de atención y cuidado ".
Así las cosas, cierto es que el art. 25.2.b) y d) de la LBRL, en relación con el art. 3.1 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales (RCL 1986, 2217) , imponen la obligación de conservación de las vías y calles del casco urbano a la Administración Municipal. No obstante, lo primero que incumbe al actor es acreditar ese nexo causal entre la deficiente conservación de la vía, de forma que supere el estándar de seguridad exigible a la Administración en el cumplimiento de sus obligaciones, y las lesiones. Y en este punto, cabe citar, entre muchas otras, la STSJ de Castilla y León, Sala de lo Contencioso-Administrativo con sede en Valladolid, de 16 de noviembre de 2.007, cuando afirma: " Ahora bien, ese deber de seguridad y vigilancia no puede extenderse más allá de los eventos que sean razonablemente previsibles en el desarrollo del servicio, y esta previsibilidad razonable no es de términos medios sino máximos". Así, con carácter general una caída derivada de un tropiezo en un obstáculo de dimensiones insignificantes o visibles entraña un daño no antijurídico, que debe soportar el administrado desde el mismo momento en que participa del servicio público de aceras o calzada. Y ello porque no se puede pretender que la totalidad de las aceras o calzadas de un casco urbano cualquiera se encuentre absolutamente perfectas en su estado de conservación y rasante, hasta extremos insoportables ". En esta línea pueden citarse la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Burgos, de 24 de marzo de 2.006, que razona: " Y así, la existencia de un ligero desnivel de 1 o 2 cm en las losas de hormigón que conforman el pavimento de la calzada, no supone por sí sólo un obstáculo esencialmente peligroso, pues como se ha dicho, no puede pretenderse que la superficie de las aceras se encuentre en un absoluto alineamiento, totalmente rasante y carente del más mínimo desnivel, máxime cuando éste se torna en prácticamente inapreci able en las fotografías obrantes en autos.
Cierto es que sería deseable la inexistencia de tal desnivel, pero entonces estaríamos exigiendo la perfección absoluta. No podemos pretender que ese nimio, insignificante defecto suponga la creación de un riesgo tan relevante que haga surgir la responsabilidad del municipio demandado, y ello con independencia de que se procediese posteriormente a la reparación de la zona, pues como manifestó el Jefe de la Sección Ingeniería Civil del Ayuntamiento de Burgos, no se puede precisar si las losas que tuvieran repararse son las mismas en que se produjo la caída, pues en la denuncia de la recurrente no se precisó en qué parte de ellas se produjo la caída.
Que se puede tropezar allí es posible, como también hacerlo con los rebajes que ex lege deben recoger los municipios en sus aceras para permitir el tránsito de sillas para discapacitados, o con otros muchos objetos, pero ello no hace surgir ipso iure el derecho a ser indemnizado. Prueba de que ese desnivel es irrelevante lo podemos hallar en comparación con la altura de las aceras, respecto de las vías, u otros casos en que esta Sala sí declaró la responsabilidad de múltiples Ayuntamientos; por ejemplo en caso de inexistencia de baldosas, baldosas sueltas y oscilantes, existencia de zanjas sin señalizar, tropiezo con herramientas abandonadas...etc, o inexistencia de adoquines con el consiguiente hueco en la calzada ".
La Sentencia, antes citada, de esta, misma Sala, del pasado 26 de octubre de 2020, razona: " Así pues, en el campo que nos ocupa, de pavimentación y conservación de vías públicas, el estándar exigible dependerá de la naturaleza de la vía (ubicación, anchura y pendiente, condiciones de calidades de la zona, condiciones del proyecto original de urbanización, etcétera), su uso (mayor exigencia en calles céntricas, zonas de usuarios públicos por proximidad de centros sanitarios o escolares, bibliotecas, mercados, etcétera) y de la entidad del desperfecto u obstáculo determinante del daño (profundidad, extensión, sobresaliente, perfil, etcétera), no generando responsabilidad los que sean insignificantes ni los de difícil evitación.
En esta línea, y en relación a las irregularidades del viario, hemos manifestado en numerosas sentencias que no existe relación de causalidad idónea cuando se trata de pequeños agujeros, separación entre baldosas, resaltes mínimos por instalación de tapas de alcantarillas o bases de los marmolillos, los cuales o son inocuos o son sorteables con la mínima diligencia y atención que es exigible para deambular por la vía pública a los peatones y al estándar de eficacia que es exigible a los servicios públicos municipales pues, en otro caso, se llegaría a la exigencia de un estándar de eficacia que excedería de los que comúnmente se reputan obligatorios en la actualidad para las Administraciones Públicas. En cambio, cuando se trata de un bache, socavón, adoquín sobresaliente, farolas truncadas por la base, ostensible desnivelación de rejillas, material suelto persistente en el tiempo, u otro elemento de mobiliario urbano que por su dimensión o ubicación repre senta un riesgo objetivo, difícilmente salvable o peligroso, hemos declarado la responsabilidad de la Administración, pero sin perder de vista la posible concurrencia de culpas si existen elementos de juicio para fundar una distracción o torpeza del peatón ".
A partir de dicho juicio de razonabilidad y a la vista de las pruebas practicadas y el conocimiento de la zona que tenía la reclamante por ser una vía próxima a su domicilio, cabe compartir el sentido de la propuesta de resolución consultada y considerar que no procede estimar la presente reclamación. El desnivel al que se achaca el daño constituye un obstáculo que bien pudiera ser evitado por una persona que deambula por la vía pública, estando la acera, además, en buen estado general de conservación, y debidamente señalizado el peligro derivado de la práctica de las labores de limpieza.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
CONCLUSIÓN
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución en cuanto es desestimatoria de la reclamación al no concurrir los requisitos legalmente exigibles para declarar la existencia de responsabilidad patrimonial de la administración municipal.
No obstante, V.E. resolverá.
