Dictamen nº 99/2023
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 19 de abril de 2023, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Educación (por delegación de la Excma. Sra. Consejera), mediante oficio registrado el día 21 de octubre de 2022 (COMINTER número 286894), sobre responsabilidad patrimonial instada por D.ª X, en representación de su hijo Y, por daños debidos a accidente escolar (exp. 2022_323), aprobando el siguiente Dictamen.
ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 27 de abril de 2022, Dª. X presenta en el CEIP “Valentín Buendía” de las Torres de Cotillas escrito de reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños sufridos por su hijo Y el día 26 de abril de 2022 en dicho centro educativo.
La reclamante señala que su hijo sufrió “una caída en el periodo de recreo”; que el alumno presenta “estrabismo no parético”, “retraso psicomotor leve inespecífico” y “grado de discapacidad del 39%”; y que la referida caída le produjo la rotura de las gafas graduadas “que necesita para desenvolverse y asistir al colegio”; por lo que solicita que “se me indemnice en la cantidad de 335 euros”.
Con la misma fecha 27 de abril de 2022 la Directora del CEIP remite el escrito de reclamación a la entonces Consejería de Educación, acompañado de los siguientes documentos:
- Fotocopia del Libro de Familia, que acredita que Dª. X es madre del alumno Y.
- Factura de fecha 26 de abril de 2022 emitida por una óptica de Alguazas, a nombre de Y, en concepto de montura y lentes graduadas, por un importe total de 335 euros.
- Tarjeta acreditativa del grado de discapacidad (39%) de Y.
- Informe de la Directora del CEIP de 27 de abril de 2022 en el que se reproduce lo señalado en el referido escrito de reclamación.
SEGUNDO.- Con fecha 5 de mayo de 2022, la Secretaria General de la Consejería de Educación, por delegación de la Consejera, dicta Orden por la que se admite a trámite la reclamación de responsabilidad patrimonial y se designa instructora del procedimiento.
Según la propuesta de resolución y el extracto de Secretaría General, la referida Orden de inicio se notifica a la reclamante con fecha 31 de mayo de 2022; sin embargo, en el expediente remitido a este Consejo Jurídico no consta la documentación acreditativa de dicha notificación.
TERCERO.- También con fecha 5 de mayo de 2022 la instructora del expediente solicita a la Directora del CEIP que emita informe sobre determinadas circunstancias que señala, así como que recabe declaración de las personas presentes en el lugar de los hechos.
Con fecha 13 de mayo de 2022 la Directora del CEIP, respondiendo a las cuestiones que le solicita la instructora, emite informe en los siguientes términos:
“1.Descripción de los hechos: el alumno jugaba en el patio durante el periodo de recreo. Hora de los hechos: 11.40. Fecha de los hechos: 26 de abril de 2022.
2.Profesores presentes: tutora del alumno: Z, profesores de apoyo: P y Q.
3.Circunstancias que pudieron provocar el accidente: el alumno estaba jugando en el patio, no había tumulto de compañeros alrededor. El alumno presenta discapacidad visual, estrabismo no parético y retraso psicomotor leve inespecífico. Presenta un grado de discapacidad del 39%. Los hechos se consideran un acto fortuito. No tuvo ninguna lesión física durante la caída. Cayó hacia delante lo que hizo que diera con las gafas en el suelo (una superficie rugosa), lo que provocó la rotura de las mismas.
4.En la zona de la caída el pavimento está en perfectas condiciones. Considerando que es una superficie rugosa que es lo que produjo que las gafas se rallaran, y justo en la zona de las pupilas, lo que imposibilita el uso de las mismas.
5. La caída se considera totalmente fortuita y no se podía prever.
6. Señalar que debido a la discapacidad visual del alumno y a la falta de recursos por parte de la familia para poder reponer las gafas, totalmente necesarias para el alumno, este no está asistiendo a clase. Además, hacía aproximadamente un mes y medio que se las habían comprado (necesita regular su graduación periódicamente debido a su discapacidad visual)”.
Con la misma fecha 13 de mayo de 2022, también respondiendo a las cuestiones planteadas por la instructora del expediente, formulan su declaración los tres profesores presentes en el momento de los hechos (la tutora, una maestra de educación especial y una profesora de religión), en los siguientes términos:
“1.El martes 26 de abril a las 11:40 horas de la mañana, estando en el patio del colegio durante el recreo, el alumno de manera fortuita e imprevisible (estamos hablando de niños), tuvo una caída y sus gafas quedaron dañadas.
2.Los testigos estábamos en el patio vigilando a los niños en las respectivas zonas de vigilancia.
3.El alumno jugaba con otros niños y no hubo en ningún momento una situación de conflicto entre ellos.
4.En el lugar donde ocurrió el incidente, el suelo estaba en perfecto estado y no había ningún desperfecto que provocara la caída .
5.Como hemos indicado anteriormente, confirmamos que el incidente fue consecuencia de un acto fortuito e imprevisible.
6.Consideramos que el incidente no se podía prever ni podía impedirse dado el carácter fortuito del mismo”.
CUARTO.-Con fecha 16 de septiembre de 2022, la instructora del expediente emite notificación del trámite de audiencia a efectos de que la interesada pueda “tomar vista del expediente, formular alegaciones y presentar los documentos y justificantes que estime pertinentes”.
Según la propuesta de resolución y el extracto de Secretaría General, dicha notificación se puso a disposición de la reclamante con fecha 28 de septiembre de 2022; sin embargo, no consta en el expediente remitido a este Consejo Jurídico la documentación que acredite que dicha notificación se ha llevado a efecto, y no consta tampoco que la reclamante haya hecho uso de dicho trámite.
QUINTO.-Con fecha 13 de octubre de 2022 la instructora del expediente formula propuesta de resolución en la que plantea “que se dicte Orden de la Consejera de Educación desestimando la reclamación por daños y perjuicios presentada por Dª. X en representación de su hijo menor de edad Y, alumno del CEIP ´Valentín Buendía´ de Las Torres de Cotillas”; considerando que “la falta de antijuridicidad y la inexistencia de nexo causal entre el daño y el funcionamiento del centro educativo impiden que los hechos aquí examinados desencadenen la responsabilidad patrimonial de la Administración educativa”.
SEXTO.- Con fecha 21 de octubre de 2022 se recaba el Dictamen de este Consejo Jurídico, acompañando el expediente administrativo y los preceptivos índice de documentos y extracto de secretaría.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo ya que versa sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el artículo 81.2 de Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP).
SEGUNDA.- Legitimación, plazo de ejercicio de la acción y procedimiento seguido.
I.-Dª. X ostenta legitimación activa para reclamar, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 32.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), tanto por ser la persona que debe proveer el abono de los gastos sufridos (artículo 154 del Código Civil), como por ser la representante legal del menor que sufrió el accidente (artículo 162 del Código Civil).
La legitimación pasiva corresponde a la Administración regional, que es la titular del servicio público educativo a cuyo funcionamiento se imputa el daño.
II.- La acción resarcitoria ha de considerarse temporánea dado que se ejercitó antes del transcurso del año que para la prescripción del derecho a reclamar establece el artículo 67.1 de la LPACAP; el hecho lesivo se produjo el día 26 de abril de 2022 y la Orden por la que se admite a trámite la reclamación se dictó el día 5 de mayo de 2022.
III.- El examen conjunto de la documentación remitida, sin perjuicio de lo señalado en el párrafo siguiente, permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales que integran esta clase de procedimientos.
Sin embargo, como se ha dicho en los antecedentes segundo y cuarto, dado que la notificación de la orden de inicio (artículo 65.2 de la LPACAP) y la notificación del trámite de audiencia (artículo 82.1 de la LPACAP) deben considerarse trámites esenciales del procedimiento, la Consejería proponente deberá dejar constancia en el expediente de la documentación que acredite la efectiva notificación de dichos trámites al reclamante.
TERCERA.- Elementos de la responsabilidad patrimonial. Nexo causal y antijuridicidad del daño: inexistencia.
I.- La responsabilidad patrimonial dimanante de la actuación administrativa tiene su fundamento primario en el artículo 106.2 de la Constitución, que dispone que “los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”.
A partir del precepto constitucional, los elementos constitutivos de la responsabilidad patrimonial vienen establecidos en los artículos 32 y siguientes de la LRJSP y en la abundante jurisprudencia recaída en la materia. En síntesis, para que proceda estimar la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública deben concurrir los siguientes requisitos:
- Que el daño o perjuicio sea real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.
- Que el daño o lesión sufrida sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una adecuada relación causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran interrumpir el nexo causal.
- Que no concurra causa de fuerza mayor.
- Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño.
Este Consejo Jurídico, al igual que en anteriores Dictámenes emitidos en supuestos similares, ha de destacar que, si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente por el solo hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico. En este sentido se pronuncian las Sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 5 de junio de 1998, recurso 1662/1994, y de 13 de septiembre de 2002, recurso 3192/2001; así como la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 10 de novie mbre de 2006, recurso 668/2004, y la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia núm. 718/2004, de 28 de noviembre.
En lo que respecta a la posible incardinación del hecho lesivo en el marco de la actividad administrativa, también ha tenido ocasión de pronunciarse el Consejo de Estado en relación con daños producidos de manera accidental o fortuita, considerando que el hecho de que la responsabilidad patrimonial sea objetiva no implica que la Administración deba indemnizar los daños derivados de todos y cada uno de los accidentes que se produzcan en los centros públicos educativos, sino únicamente aquellos en los que concurran los requisitos legalmente establecidos. En este sentido se pronuncian los Dictámenes del Consejo de Estado núms. 999/2004, 2489/2004 y 2212/2008.
La Doctrina de este Consejo Jurídico reiteradamente ha propugnado la ausencia de relación de causalidad cuando los hechos se producen fortuitamente, dentro del riesgo que suponen las actividades lúdicas de los escolares durante el tiempo de recreo, y no por falta de la vigilancia exigida al profesorado. En este sentido se pronuncian los Dictámenes núms. 260/2017, 120/2021 y 266/2021.
Como señala la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 26 de septiembre de 2002, recaída en el recurso 246/2001, “tratándose de perjuicios derivados de sucesos ocurridos en centros escolares, ya ha señalado esta Sección (sentencias de 16 de marzo de 2000 y 8 de marzo de 2001, entre otras), que no todo hecho y consecuencias producidos en un Centro docente pueden imputarse al funcionamiento del servicio, sino que es necesario que sean atribuibles como propios o inherentes a alguno de los factores que lo componen: función o actividad docente, instalaciones o elementos materiales y vigilancia o custodia, y no a otros factores concurrentes ajenos al servicio y propios del afectado”.
II.- En el presente caso, según se desprende de la documentación aportada al procedimiento, el accidente se produjo cuando “estando en el patio del colegio durante el recreo, el alumno de manera fortuita e imprevisible (estamos hablando de niños), tuvo una caída y sus gafas quedaron dañadas”; “cayó hacia delante lo que hizo que diera con las gafas en el suelo (una superficie rugosa), lo que provocó la rotura de las mismas”.
El informe de la Directora del CEIP señala que “la caída se considera totalmente fortuita y no se podía prever”. Y en el mismo sentido, los tres referidos profesores encargados de la vigilancia en el patio, presentes en el momento del accidente, afirman que “confirmamos que el incidente fue consecuencia de un acto fortuito e imprevisible”. Por lo tanto, dado que no se ha practicado prueba en contrario, debe considerarse que el evento dañoso se produjo de manera accidental.
Ni el contenido del escrito de reclamación ni los informes que obran en el expediente permiten considerar que el daño fuera intencionado. El informe del Director del CEIP señala que “el alumno estaba jugando en el patio, y no había tumulto de compañeros alrededor”; y el informe de los profesores encargados de la vigilancia en el patio señala que “el alumno jugaba con otros niños y no hubo en ningún momento una situación de conflicto entre ellos”. Y al respecto debe tenerse en cuenta que, incluso en supuestos en que los daños se producen como consecuencia de actuaciones de otros alumnos, en un contexto de actividades lúdicas o libres, en los que el ánimo de los niños no es dañar ni agredir, y en el que los daños son una consecuencia involuntaria y fortuita, es doctrina asentada tanto por el Consejo de Estado como por este Consejo Jurídico que no existe el necesario nexo causal entre los daños y el funcionamiento de los servicios públicos d ocentes (entre otros, los Dictámenes núms. 169/2012, 28/2019 y 295/2021).
Por otra parte, nada indica en el expediente que la actividad realizada por los alumnos fuera inadecuada para su edad, o que concurrieran circunstancias generadoras de un riesgo adicional que pudieran haber confluido de algún modo en la producción del daño (y que hubieran exigido un especial deber de cuidado por parte del profesorado), ni que la caída fuera consecuencia de algún defecto en las instalaciones del centro educativo. En este sentido, el informe de la Directora del CEIP pone de manifiesto que “en la zona de caída el pavimento está en perfectas condiciones”, y el informe de los profesores de vigilancia en el patio señala que “en el lugar donde ocurrió el incidente, el suelo estaba en perfecto estado y no había ningún desperfecto que provocara la caída”.
Y nada indica que los profesores presentes en el recreo no hicieran su labor de custodia con la diligencia debida. A la vista del expediente debe considerarse que el accidente resultó imposible de evitar, teniendo en cuenta que, como ha puesto de manifiesto reiteradamente este Consejo Jurídico, el deber de vigilancia del profesorado no puede extenderse a todos y cada uno de los movimientos de cada alumno y durante todo el tiempo de permanencia en el centro educativo (entre otros, en los Dictámenes núms. 93/2021, 126/2021 y 60/2022).
El grado de discapacidad del alumno que señala la reclamante, y que recoge el informe de la Directora del CEIP (“estrabismo no parético”, “retraso psicomotor leve”, “grado de discapacidad del 39%”), no es relevante en este caso para determinar la responsabilidad patrimonial de la Administración educativa, considerando que, como se ha dicho, nada indica que la caída haya sido consecuencia de alguno de los factores que componen el servicio público educativo: no ha sido consecuencia de un incumplimiento del deber de vigilancia y custodia, no ha sido consecuencia de defectos en las instalaciones o elementos materiales del centro, y no ha sido consecuencia del ejercicio de la función o actividad docente.
Por lo tanto, ha quedado acreditado en el expediente que con ocasión de la prestación del servicio público educativo se ha producido un daño, pero no ha quedado acreditado que el daño producido guarde relación de causalidad con el funcionamiento del servicio público, ni que resulte imputable a la actuación de la Administración educativa. De hecho, la reclamante no efectúa una imputación expresa del daño a una determinada acción u omisión del servicio público docente, por lo que cabe deducir que su reclamación se basa tan solo en el hecho de que el accidente se produjo en un centro de titularidad pública. Y, como señala el Dictamen del Consejo de Estado núm. 1826/2002, “...la alumna tenía necesidad de llevar habitualmente gafas graduadas, por lo que la posibilidad de caída de las mismas es un riesgo consustancial a su propia condición física que, por el hecho de materializarse en un centro público educativo, no tiene que ser asumido por la Administraci? ?n educativa”. En consecuencia, la falta de antijuridicidad y la inexistencia de nexo causal entre el daño y el funcionamiento del servicio educativo impiden que pueda considerarse la responsabilidad patrimonial de la Administración educativa.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
CONCLUSIONES
PRIMERA.- Se deberá dejar constancia en el expediente de la documentación que acredite la efectiva notificación de la orden de inicio del procedimiento y de la concesión del trámite de audiencia, de conformidad con lo expuesto en la consideración segunda, apartado III, de este Dictamen.
SEGUNDA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, por no haberse acreditado la existencia de una relación de causalidad adecuada entre la prestación del servicio público educativo y el daño sufrido por el alumno, cuya antijuridicidad tampoco ha sido demostrada.
No obstante, V.E. resolverá.
