Dictamen 64/99

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Año: 1999
Número de dictamen: 64/99
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Economía y Hacienda (1999-2003) (2005-2007) (2008-2015)
Asunto: Proyecto de Decreto por el que se desarrolla el régimen de control interno ejercido por la Intervención General de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. El adjetivo "previa" de la fiscalización previa o intervención crítica [así la denomina el artículo 81, a) LH] ilustra sobre el momento en que se produce, pero no por ello reconduce a su seno cualquier actuación de un interventor que se haga en el momento anterior a la emanación del acto sobre el que recae. Lo demuestra la propia definición que de ella hace el proyecto de Decreto en su artículo 11. En el número 1 refiere la "fiscalización previa" a los "actos susceptibles" de producir derechos u obligaciones de contenido económico, en tanto que en el nº 2 identifica la intervención previa de la liquidación del gasto como la que se realiza para comprobar que "las obligaciones" (ya generadas) se ajustan a la ley o a los negocios jurídicos suscritos por las autoridades competentes.
2. El artículo 14.1 del proyecto expresamente determina: "La Intervención recibirá el expediente original completo una vez reunidos todos los justificantes y emitidos los informes preceptivos y cuando esté en disposición de que se dicteacuerdo por quien corresponda, sin perjuicio de lo previsto en en la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia. En este caso, la fiscalización, además de comprobar con anterioridad al dictamen del Consejo Jurídico los extremos exigidos por la normativa vigente, con posterioridad a dicho dictamen únicamente constatará su existencia material y su carácter favorable."
Esta es una fórmula -cambiando la alusión al Consejo de Estado y su Ley reguladora por el Consejo Jurídico- tomada literalmente del artículo 13 del Real Decreto 2.188/1995, de 28 de diciembre, por el que se desarrolla el régimen de control interno ejercido por la Intervención General de la Administración del Estado (RCI), que durante su elaboración fue sometido al dictamen del Consejo de Estado (Dictamen 2.243/95, marginal 335 de la Recopilacion de Doctrina Legal de 1995) que manifestó su disconformidad con la regulación diseñada inicialmente, puesto que desconocía su condición de última y máxima instancia de consulta del Gobierno proclamada por el artículo 2.4 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado (LOCE). Ante ello debió modificarse la redacción salvando su intervención en el procedimiento mediante un sistema consistente en un doble control, anterior a él, en un caso, y posterior en otro para comprobar únicamente la existencia del dictamen y su carácter favorable. Sólo así se explica que el Real Decreto se aprobara "de acuerdo" con el Consejo de Estado, según reza en su preámbulo.
La posición del Consejo Jurídico de la Región de Murcia como superior órgano consultivo en materia de gobierno y de administración de la Comunidad Autónoma, es similar, aunque no idéntica, a la que presenta el Consejo de Estado en su esfera de actuación. Al igual que sucede con él, los asuntos sobre los que haya dictaminado el Consejo Jurídico no podrán ser sometidos a dictamen ulterior de ningún otro órgano o institución de la Región (artículo 2.4 de la LCJ). Es ésta la norma general de aplicación a todos los asuntos en que intervenga, con independencia de su naturaleza. Si no hubiera otras razones que permitieran sostener algo distinto, nada impediría hacer una interpretación análoga a la realizada en el Estado, conciliando los mandatos de la legislación financiera y de la propia del órgano consultivo. Sin embargo, la legislación autonómica difiere de la estatal al reforzar la posición última del Consejo Jurídico, especialmente en los procedimientos de gestión financiera. Prueba de lo dicho son los números 12 y 13 del artículo 12 de la LCJ, sin parangón en la LOCE, que exigen su dictamen preceptivo en asuntos de esta naturaleza.
3. Se considera que todos los informes de control financiero deben remitirse al Consejero de Economía y Hacienda, con independencia de que, como complemento de lo anterior, si se estima oportuno, el Interventor General, dando cuenta al Consejero, pueda elevar directamente al Presidente de la Comunidad, los que estime necesarios por su transcendencia, pues él es la única figura del Gobierno exenta de intereses sectoriales que pudieran afectar a su independencia de juicio y extiende su competencia a todos, al corresponderle establecer las directrices generales de la acción de gobierno regional (artículo 15 de la Ley 1/1988).
4. En el ejercicio de la función interventora, en caso de discrepancia con los reparos de la Intervención, es el Consejo de Gobierno quien debe decidir. De igual modo, cuando se trate de informes de actuación derivados de un control financiero en los que la Consejería afectada mantuviese discrepancias con la Intervención General, debería ser el Consejo de Gobierno el que tuviera conocimiento del hecho en todo caso y no sólo cuando lo estimase el Consejero de Economía y Hacienda, puesto que las razones determinantes de este tipo de informes alcanzan un nivel de gravedad importante. La intervención del Consejo de Gobierno aquí se fundamenta en su competencia para conocer de los asuntos que por su importancia es conveniente su participación (artículo 21.25 de la Ley 1/1988). Refuerza el argumento anterior la previsión contenida en el apartado a) del artículo 40.3 del proyecto, que también obliga a intervenir al Consejo de Gobierno cuando exista discrepancia entre el órgano gestor de la subvención y el de control respecto al montante del reintegro a exigir.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- El día 2 de noviembre de 1998, la Intervención General de la Comunidad Autónoma elevó a la Secretaría General de la Consejería de Economía y Hacienda un primer borrador del «Proyecto de Decreto por el que se desarrolla el régimen de control interno ejercido por la Intervención General de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia». Por la Vicesecretaría fue informado favorablemente el día 16 del mismo mes.
SEGUNDO.- Por oficios de igual día, el Secretario General de la Consejería de Economía y Hacienda remitió este primer borrador y el resto de la documentación a consulta de diferentes órganos de la Administración Regional. En contestación al requerimiento se recibieron las alegaciones formuladas por las Secretarías Generales de las siguientes Consejerías: Sanidad y Política Social, Presidencia, Medio Ambiente, Agricultura y Agua, así como del Instituto de Fomento.
TERCERO.- Por algunos de los órganos consultados se formularon determinadas observaciones. Las de la Consejería de Presidencia fueron objeto de estudio por la Intervención General, acogiendo unas y desconociendo otras, con lo que se procedió a elaborar un segundo borrador que fue remitido para su informe a la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Consejería de Presidencia, mediante oficio de 8 de febrero de 1999, siendo evacuado el 24 de marzo siguiente.
CUARTO.- Analizadas por la Intervención General las observaciones realizadas, en abril de 1999 se redactó un tercer borrador, el definitivo, acogiendo numerosas de ellas sin declararlo expresamente en su informe, que se limitaba a exponer los fundamentos de la redacción inicial contradicha por la Dirección de los Servicios Jurídicos.
QUINTO.- Y en este estado, V.E. remitió el expediente al Consejo Jurídico en solicitud de dictamen, mediante escrito de 30 de junio pasado.
A la vista de tales antecedentes se formulan las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del dictamen.
El expediente remitido a la consideración de este Órgano consultivo se refiere a un «Proyecto de Decreto por el que se regula el régimen de control interno ejercido por la Intervención General de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia». Según su Preámbulo, es desarrollo reglamentario de los preceptos de la Ley 3/1990, de 5 de abril, de Hacienda de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (LH), en materia de función interventora y de control financiero en aras de su mayor eficacia. En consecuencia, el Consejo Jurídico lo dictamina con carácter preceptivo, en aplicación del número 5 del artículo 12 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo (LCJ).
SEGUNDA.- Sobre la competencia.
La Comunidad Autónoma es competente para la aprobación del proyecto examinado a la luz de la normativa vigente. De acuerdo con lo establecido en el artículo 40 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia, aprobado por Ley Orgánica 4/1982, de 9 de junio (EARM), la Comunidad Autónoma goza de autonomía financiera, dominio público y patrimonio propio de acuerdo con la Constitución, el Estatuto y los principios de coordinación orgánica y funcional con las administraciones estatal y local, así como de solidaridad entre todos los españoles. En desarrollo de dicho precepto y de los que integran el Título IV del EARM, se dictó la LH que, en su artículo 82.1, determina que las facultades que se contemplan en el Título IV, «De la intervención y otras formas de control», podrán ser ejercidas por los interventores delegados en la forma que reglamentariamente se determine, ordenando la elaboración de una norma de esa naturaleza, siendo competencia del Consejo de Gobierno su aprobación, a tenor de lo establecido en el apartado a) del artículo 8 LH.
TERCERA.- Procedimiento.
Por lo que hace al procedimiento de elaboración se ha seguido el establecido en el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (LG). De acuerdo con el mismo al proyecto inicial debió acompañarse una Memoria económica y un informe sobre su necesidad y oportunidad, además de ser sometido a informe de la Secretaría General Técnica. Este último requisito ha sido cumplido por el Secretario General de la Consejería de Economía y Hacienda el 16 de noviembre de 1998. Sin embargo, sigue sin unirse la Memoria económica, necesaria por exigirla, además de la LG, la Disposición Adicional de la propia LH, no debiendo omitirse su formulación, salvo que, en casos como el presente, de la aprobación de la norma no nazcan nuevas obligaciones económicas para la Hacienda Pública Regional, lo que debería constar en el expediente. Por lo que respecta al informe sobre la oportunidad y legalidad del proyecto, el contenido del evacuado con tal denominación por la Intervención General, el 12 de abril de 1999, nada aporta que no estuviera ya expresado en el preámbulo.
CUARTA.- Consideraciones generales.
Antes de entrar en el examen analítico del texto deben hacerse una serie de consideraciones de alcance general a todo el proyecto, que versan sobre la delimitación de conceptos y la terminología utilizada y el marco normativo en el que se inscribe el proyecto.
I. La delimitación de conceptos y la terminología utilizada.
1. A lo largo del texto del proyecto se utilizan términos para referirse a realidades que legalmente tienen ya un significado preciso. Es el caso de la expresión «aprobación de gastos» para aludir a lo que en lenguaje económico financiero se conoce como «autorización de gastos», definida expresamente en el artículo 45 LH. Bien es cierto que el precepto de la ley se está refiriendo a una de las fases de la gestión de los créditos consignados en los estados de gastos del Presupuestos, y que como los artículos 10 ó 18 del proyecto aluden a la aprobación de gastos no pretenden ceñirse exclusivamente a ese ámbito. Sin embargo, la «vis atractiva» que la gestión presupuestaria ejerce en este campo ha de prevalecer sobre hipotéticas aprobaciones de «gastos no presupuestarios» como figura distinta (imposibles, por definición, en virtud del principio de universalidad presupuestaria formulado en el artículo 46.3 EARM). En consecuencia, considera el Consejo Jurídico que las menciones que a lo largo del proyecto se hacen a la aprobación de gastos deberían reemplazarse por «autorización de gastos».
2. Razones similares avalan la siguiente observación relativa al empleo de la expresión «Administración General de la Comunidad Autónoma», respecto de la cual ya tuvo ocasión de pronunciarse este Órgano consultivo en su Dictamen nº. 53/99, en cuya Consideración Tercera, apartado 3.3, exponía que por el ámbito propio de la norma a aprobar y por las limitaciones que las labores de armonización, refundición y aclaración conllevaban, no podía acuñarse la denominación Administración General de la Comunidad Autónoma para referirse a lo que la Ley 1/1988, de 7 de enero, del Presidente, del Consejo de Gobierno, y de la Administración Pública de la Región de Murcia (Ley 1/1988) identifica como la Administración Pública Regional, y terminaba afirmando: «Por todo lo dicho se considera que no debe producirse la sustitución del término «Comunidad Autónoma» por «Administración General de la Comunidad Autónoma», para contraponerlo a los organismos autónomos, pues ello implica una extralimitación en el ejercicio de la autorización conferida.». Nada hay que añadir a lo ya dicho salvo que si esa sustitución no era posible en una norma de rango legal, menos aún lo será en una de rango reglamentario.
3. Existen menciones al control financiero «permanente», sin que haya norma alguna que concrete su alcance. El calificativo «permanente» tiene una significación muy precisa en el ámbito estatal, posiblemente heredada del adjetivo «permanentes» propio de los Interventores-Delegados, por contraposición a los Delegados accidentales, siendo éstas las dos clases de Delegados del Tribunal Supremo de la Hacienda Pública reconocidos en el artículo 306 de su Reglamento, de 3 de marzo de 1925. Hoy día esa significación es la que dispone el artículo 100 del Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria, aprobado por Real Decreto Legislativo 1.091/1988, de 29 de septiembre (LGP). En él se configura con esa denominación al que se ejerce por la Intervención Delegada del Centro u Organismo -de manera constante durante todo el ejercicio- y no por la Intervención General de la Administración del Estado -a este último se conoce como control financiero «ordinario» y se plasma, normalmente, en un único informe anual sobre el ente a controlar-. Sin embargo, en el ámbito de la Comunidad Autónoma no existe un precepto similar, ni en la LH ni en el propio proyecto de Decreto que así lo sancione, pudiendo prestarse a interpretaciones diferentes que hicieran residir la permanencia no en la naturaleza del órgano que lo desempeña sino en cualquier otro aspecto, siendo esta materia propia de reglamento, por lo que debe especificarse así en el proyecto si se quiere que responda al mandato del artículo 82.1 LH, según el cual las facultades de los interventores delegados se ejercerán en la forma que reglamentariamente se determine, y a lo dispuesto en el artículo 89.4, con arreglo al cual el control financiero se realizará por la Intervención General a través de los servicios y funcionarios que designe, de conformidad con lo previsto en esta ley y en sus disposiciones complementarias. Es claro que si la LH no lo dice expresamente habrán de ser sus disposiciones complementarias las que determinen el alcance de la expresión estudiada. En caso contrario habría que sostener la incompetencia de las Intervenciones Delegadas para realizar controles financieros con carácter permanente, no así de los que en cada caso pudiera encomendar a sus titulares el Interventor General en uso de la facultad que le reconoce ese precepto.
4. Qué se entienda por «intervención de la liquidación del gasto y de la inversión» ha sido una cuestión debatida por la Dirección de los Servicios Jurídicos, que apuntó el carácter asistemático del artículo 10 tanto si se entendía como una modalidad mixta de intervención previa más comprobación material de inversiones, como si se presentaba como una subespecie de fiscalización previa, en cuyo caso debería regularse en su sección correspondiente, no en la propia de la comprobación material de inversiones. La duda fue contestada por la Intervención General indicando que era un «auténtico desarrollo de la fase contenida en el apartado a) del artº 81 (de la LH) citado». A pesar de ello el Consejo Jurídico estima que lo que en el proyecto se califica como «intervención de la liquidación del gasto y de la inversión» es desarrollo de ese artículo, pero no de su apartado a), sino del d), que contempla la «intervención de la aplicación o empleo de las cantidades destinadas a obras, suministros o adquisiciones y servicios, que comprenderá tanto la intervención material como el examen documental». Las razones que sustentan esta afirmación, entre otras, son las siguientes:
A) El adjetivo «previa» de la fiscalización previa o intervención crítica [así la denomina el artículo 81, a) LH] ilustra sobre el momento en que se produce, pero no por ello reconduce a su seno cualquier actuación de un interventor que se haga en el momento anterior a la emanación del acto sobre el que recae. Lo demuestra la propia definición que de ella hace el proyecto de Decreto en su artículo 11. En el número 1 refiere la «fiscalización previa» a los «actos susceptibles» de producir derechos u obligaciones de contenido económico, en tanto que en el nº. 2 identifica la intervención previa de la liquidación del gasto como la que se realiza para comprobar que «las obligaciones» (ya generadas) se ajustan a la ley o a los negocios jurídicos suscritos por las autoridades competentes.
B) El artículo 28 del proyecto especifica el contenido de las comprobaciones en que consiste la intervención de la liquidación del gasto. En su apartado a) se refiere expresamente a que se compruebe que las obligaciones responden a gastos aprobados y, en su caso, fiscalizados favorablemente. Es decir, diferencia de modo claro entre ambas modalidades de control interventor, sin que lo impida el común denominador de que las dos han de preceder al acto de gestión correspondiente.
C) Ese mismo artículo comienza con una cláusula de salvaguardia de las exenciones de fiscalización previa que el proyecto establece en su artículo 19. De no ser así y si se entendiera que ambas modalidades son la misma cosa, podría sostenerse que la exención también alcanza a la intervención previa de la liquidación del gasto, lo cual no es cierto. Como ejemplo, los pagos mensuales derivados del arrendamiento de un local están exentos de fiscalización previa una vez intervenido el gasto correspondiente al período inicial, pero no lo están de la fiscalización previa de la liquidación del gasto.
Por estas y otras razones estima el Consejo Jurídico que se debiera clarificar la norma y para ello nada como utilizar términos diferentes que no llamen a confusión. Es más claro aludir a la «intervención crítica» siempre que se hable de la modalidad a ejercer antes de la autorización del gasto, y emplear la voz «intervención de la liquidación» para referirse a los actos que preceden al reconocimiento de obligaciones de pago.
II. El marco normativo en que se inscribe el proyecto.
En el momento presente y en el de elaboración de los distintos borradores, está vigente la LH en su redacción original, con las distintas y numerosas modificaciones que ha experimentado desde su entrada en vigor. Sin embargo, es muy probable que en fechas próximas se publique el nuevo Texto Refundido de la Ley de Hacienda, objeto del Dictamen nº. 53/99 de este Órgano consultivo. Teniendo en cuenta lo dicho, es aconsejable revisar el texto del proyecto a fin de actualizar las alusiones que en él se hacen a preceptos de la LH para referirlos a los del Texto Refundido, siempre que se publique antes de la aprobación del presente.
QUINTA. La situación de los actos del Consejo Jurídico de la Región de Murcia en el procedimiento de gestión de los gastos.
El artículo 14.1 del proyecto expresamente determina: «La Intervención recibirá el expediente original completo una vez reunidos todos los justificantes y emitidos los informes preceptivos y cuando esté en disposición de que se dicte acuerdo por quien corresponda, sin perjuicio de lo previsto en en la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia. En este caso, la fiscalización, además de comprobar con anterioridad al dictamen del Consejo Jurídico los extremos exigidos por la normativa vigente, con posterioridad a dicho dictamen únicamente constatará su existencia material y su carácter favorable.»
Esta es una fórmula -cambiando la alusión al Consejo de Estado y su Ley reguladora por el Consejo Jurídico- tomada literalmente del artículo 13 del Real Decreto 2.188/1995, de 28 de diciembre, por el que se desarrolla el régimen de control interno ejercido por la Intervención General de la Administración del Estado (RCI), que durante su elaboración fue sometido al dictamen del Consejo de Estado (Dictamen 2.243/95, marginal 335 de la Recopilacion de Doctrina Legal de 1995) que manifestó su disconformidad con la regulación diseñada inicialmente, puesto que desconocía su condición de última y máxima instancia de consulta del Gobierno proclamada por el artículo 2.4 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado (LOCE). Ante ello debió modificarse la redacción salvando su intervención en el procedimiento mediante un sistema consistente en un doble control, anterior a él, en un caso, y posterior en otro para comprobar únicamente la existencia del dictamen y su carácter favorable. Sólo así se explica que el Real Decreto se aprobara «de acuerdo» con el Consejo de Estado, según reza en su preámbulo.
La posición del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, como superior órgano consultivo en materia de gobierno y de administración de la Comunidad Autónoma, es similar, aunque no idéntica, a la que presenta el Consejo de Estado en su esfera de actuación. Al igual que sucede con él, los asuntos sobre los que haya dictaminado el Consejo Jurídico no podrán ser sometidos a dictamen ulterior de ningún otro órgano o institución de la Región (artículo 2.4 LCJ). Es ésta la norma general de aplicación a todos los asuntos en que intervenga, con independencia de su naturaleza. Si no hubiera otras razones que permitieran sostener algo distinto, nada impediría hacer una interpretación análoga a la realizada en el Estado, conciliando los mandatos de la legislación financiera y de la propia del órgano consultivo. Sin embargo, la legislación autonómica difiere de la estatal al reforzar la posición última del Consejo Jurídico, especialmente en los procedimientos de gestión financiera. Prueba de lo dicho son los números 12 y 13 del artículo 12 LCJ, sin parangón en la LOCE, que exigen su dictamen preceptivo en asuntos de esta naturaleza. En el primero de ellos se le hace intervenir para dictaminar las propuestas que se eleven al Consejo de Gobierno sobre reconocimiento de obligaciones o gastos fundamentadas en la omisión de la intervención previa -sobre la que posteriormente se hará una observación específica-, y en el segundo se exige su dictamen sobre las propuestas de resolución de reparos formulados o confirmados por la Intervención General de la Comunidad Autónoma que deban ser decididos por el Consejo de Gobierno. Pues bien, entiende el Consejo Jurídico que estos preceptos demuestran que el legislador autonómico ha optado de manera clara por la prevalencia de la opinión de que tras la emisión del juicio que al máximo órgano consultivo merezcan los asuntos por él estudiados no procede más que la adopción de la decisión pertinente, sea o no en el sentido indicado por aquel, lo que imposibilita mantener que la función de control de la actividad económico-financiera quede al margen de ese principio. No se concibe que los órganos a que se encomienda esa función (la Intervención General de la Comunidad Autónoma o las Intervenciones Delegadas) puedan informar un asunto tras hacerlo el Consejo Jurídico si, como en el caso de las discrepancias entre ellas y los órganos gestores, el Consejo de Gobierno debe escuchar su parecer inmediatamente antes de decidir. El procedimiento establecido por la LCJ refuerza la afirmación de que a los órganos de control les corresponde velar por el cumplimiento de los aspectos económico-financieros o presupuestarios, que son los de su específica competencia (artículo 8.1 del proyecto), y que las demás consideraciones que puedan haber formulado no prevalecerán sobre las de los órganos de gestión (artículo 8.4 del proyecto) ni, evidentemente, sobre los criterios mantenidos por el máximo órgano consultivo.
De haber querido que el dictamen del Consejo Jurídico no fuera el último antes de decidir, el legislador autonómico lo hubiera dicho así o, al menos, hubiera guardado silencio. Pero no ha sido ésta su actitud, por lo que hay que entender que, en este punto, el régimen de la Comunidad se separa del propio del Estado haciendo inviable legalmente que su sistema de fiscalización sea trasladable sin alteración alguna. Por todo lo anterior, sólo en los términos expuestos (mera constatación) cabe interpretar el inciso final del artículo 14.1 del proyecto, así como el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 10 de junio de 1999 en lo que afecta a este particular.
SEXTA.- Consideraciones particulares sobre el texto del Decreto.
Preámbulo:
Siendo el texto, con las correspondientes adaptaciones orgánicas y normativas, transcripción literal del preámbulo del RCI, sin embargo se observa que falta la referencia a que se adopte de acuerdo o no con el parecer de este Órgano Consultivo, lo que viene impuesto por el número 5 del artículo 2 LCJ. Por consiguiente, deberá modificarse la fórmula introductoria con dicha mención, en el sentido que proceda.
1. Artículo 9:
El artículo 82 LH se refiere a las facultades que se regulan en el «...presente Título...», el IV, «De la Intervención y otras formas de control». En el número 1 del artículo 9 del proyecto se dice que : «La distribución de competencias entre el Interventor General y los Interventores delegados, a que se refiere el artículo 82 LH, se establece del modo siguiente:...», pero únicamente alude a la función interventora que es la regulada en el Capítulo I del mencionado Título. Si lo que se pretende es, efectivamente, desarrollar el artículo de la LH ha de extenderse la regulación a la otra función, el control financiero. En ese caso, éste sería el lugar idóneo para incluir la definición del control financiero permanente, al que nos hemos referido en la Consideración Cuarta, apartado I.3.
2. Artículo 10:
El epígrafe de este artículo se refiere a las distintas «fases» de la intervención, como si se tratara de un proceso secuencial y no es así. No se trata de modalidades de ejercicio según la fase de ejecución del gasto que se contemple. Es una clasificación que responde a un criterio diferente al utilizado en el número 3 del artículo 8 del proyecto, que permite distinguir entre la intervención formal y material. De este modo, mejoraría el texto si en el epígrafe se cambiase la palabra «fases» por «modalidades».
3. Artículo 13:
Se deja a una determinación futura de la Intervención General el establecimiento del control posterior de los ingresos con carácter permanente, esto es, a realizar por las Intervenciones Delegadas en los Centros, Organismos, etc, que los gestionen. En tanto que así no suceda ha de entenderse que ese control lo ejerce la propia Intervención General, decisión que no parece acorde con el principio de ejercicio desconcentrado que proclama el Preámbulo y el número 1 del artículo 3 del proyecto.
4. Artículo 14:
El párrafo segundo del número 2 contempla la posibilidad de suspensión del plazo para emisión del informe de fiscalización en el caso de que la Intervención solicite asesoramientos, informes o datos en general a otros órganos, debiendo dar cuenta de esta circunstancia al órgano gestor. Sin embargo nada se especifica sobre el tiempo máximo de duración de la suspensión, que es necesario concretar para que el procedimiento no se dilate. Para evitar esa inseguridad se podría añadir al párrafo la previsión de que al dar cuenta al órgano gestor se le indique el plazo de que dispone el requerido para cumplimentar la petición. La solución que se propone se hace a la vista del espíritu que anima el artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre en su nueva redacción dada por la Ley 4/1999, de 13 de enero. Como quiera que los informes solicitados por la Intervención en estos casos son facultativos, transcurrido el mismo quedará levantada la suspensión reanudándose el cómputo del plazo para fiscalizar, a tenor de lo previsto en el nº 3 del artículo 83 LRJ. Por último, para que la modificación que se propone abarcara todos los aspectos, debería modificarse el artículo 5.1 en el sentido de exigir que en la petición del asesoramiento, informe o documentación, la Intervención consigne el plazo de que dispone el órgano para cumplimentarla.
5. Artículo 17:
En él se regula el procedimiento de resolución de discrepancias con los reparos interpuestos por las distintas Intervenciones, pero no se ha tenido en cuenta la necesidad de recabar informe preceptivo de este Consejo Jurídico en el caso de que se vayan a someter a la decisión del Consejo de Gobierno, tal como exige el artículo 12.13 LCJ. Es necesario modificar su redacción para contemplar este trámite.
6. Artículo 26:
1º. Lo regulado en este artículo son casos reconducibles a la modalidad de intervención de la inversión siendo su lugar más adecuado, desde el punto de vista sistemático, la Sección 4ª, no la 3ª en la que actualmente figura.
2º. El régimen vigente en materia de pagos a justificar es el establecido en la Orden de la Consejería de Hacienda y Administración Pública de 25 de abril de 1995. En ella, su artículo 3.6, a) establece como deber de la Unidad a la que se adscriban las cajas la de recibir y examinar las cuentas justificativas de la inversión dada a los fondos, someterlas a informe de la Intervención, recabar su aprobación y proceder a su archivo y custodia a disposición del Tribunal de Cuentas [del mismo modo se reguló para los anticipos de caja fija por Orden de 14 de abril de 1994, en su artículo 5. 8, a)]. La opción elegida era respetuosa con la previsión que el artículo 36 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas. A la vista de lo dicho se observa que el apartado d) del artículo 26 del proyecto va a suponer una modificación de la regulación actual al imponer la remisión de las cuentas justificativas al Tribunal de Cuentas, opción perfectamente válida pero que puede traer consigo importantes alteraciones en la forma de proceder de la Administración Regional, circunstancia que, sin duda, ha sido sopesada a la hora de adoptar tal decisión, pues se descarta la hipótesis de que el cambio vaya a obedecer exclusivamente a la transcripción literal del artículo 25 RCI. No obstante, llama la atención el Consejo Jurídico sobre este extremo por si fuera conveniente su reconsideración.
7. Artículo 33:
En el segundo párrafo del número 3 se ha incluido una previsión para que a los expedientes instruidos para la resolución de procedimientos incidentales por omisiones de la función interventora se unan los informes preceptivos en cada caso antes de someterlos a la decisión del Consejo de Gobierno. No se considera suficiente tal alusión si con ella se quiere dar cobertura a la necesidad de solicitar el dictamen de este Consejo Jurídico, por exigirlo así el artículo 12.12 LCJ. Se fundamenta lo anterior en que la previsión genérica del deber de acompañar los informes preceptivos es innecesaria -no porque no se diga expresamente cesa la obligación- y, en consecuencia, podría suprimirse porque nada aporta. Sin embargo, tratándose de un precepto que regula la tramitación de un procedimiento en el que la Comunidad Autónoma ha introducido un requisito no exigido por la legislación estatal que transcribe el proyecto, es obligado por razones de seguridad jurídica que expresamente se contemple. Sin necesidad de acudir a tales argumentos, no precisa mayor explicación esta observación si se piensa que, de aprobarse con su actual redacción, se habrá hecho uso de la potestad reglamentaria para regular un procedimiento de forma idéntica a la ya existente, sin innovar nada y, además, enmascarando el único requisito que la justificaría.
8. Artículo 35:
Al contrario de lo que se denuncia en el apartado anterior, en este artículo sí se innova con respecto a la regulación estatal puesto que en su número 3 se amplía el ámbito de aplicación de las consecuencias a extraer de los informes de control financiero, haciéndolo extensivo a los principios de legalidad y eficacia no contemplados en el RCI. Ha de reconocerse esta circunstancia, que enriquece el texto y se orienta en la línea de las observaciones y recomendaciones que, sobre el futuro del control interno en el seno de la Unión Europea, se indican en el Segundo Informe del Comité Independiente de Expertos sobre la reforma de la Comisión, fechado el 10 de septiembre de 1999.
9. Artículo 37:
En el número 6 se diseña un procedimiento de remisión de informes de control financiero que pretendiendo ganar en celeridad, pues se envían de forma simultánea a todas las partes interesadas, produce el efecto pernicioso de que el órgano gestor no conozca las alegaciones hechas por la entidad colaboradora o por el beneficiario de la subvención en el momento de realizar las suyas, lo que, en última instancia, le impide tener un conocimiento exacto de todos los aspectos a tener en cuenta, mermando las posibilidades de defensa de su actuación, lo que, en definitiva, no responde a una concepción plena del principio de contradicción en el que debe estar inspirado el ejercicio de la función de control (artículo 3.1) . Por eso debe modificarse su redacción para que las alegaciones de la entidad colaboradora o del beneficiario de la subvención al primer informe del órgano de control se produzcan con anterioridad a las del órgano gestor, al que habrán de remitírsele junto con el informe provisional que aquél emita a su vista.
10. Artículo 38:
Aun cuando a la Intervención General de la Comunidad Autónoma le atribuye el artículo 83 LH la obligación de informar a las oficinas gestoras de sus criterios en materia de gestión económico financiera, con el fin de coadyuvar a la agilización de la gestión, no parece coherente con la finalidad del control financiero de promover la mejora de las técnicas y procedimientos de gestión económico-financiera (artículo 35.3 del proyecto), que los informes definitivos queden en poder del órgano de control y sólo los que él considere necesarios se trasladen al Consejero de Economía y Hacienda, máxima autoridad encargada de velar por la ejecución de los Presupuestos Generales y por el cumplimiento de las disposiciones referentes a la Hacienda Regional [artículo10,d) LH]. Los órganos de control no son los destinatarios de sus propios informes y, por otro lado, la elaboración de manuales de procedimiento u otros instrumentos técnicos por la Intervención General (artículo 83 LH), contribuyendo a la mejora de los procedimientos, no agota la virtualidad de las conclusiones que se pueden obtener de los informes de control financiero. Por eso se considera que todos los informes de control financiero deben remitirse al Consejero de Economía y Hacienda, con independencia de que, como complemento de lo anterior, si se estima oportuno, el Interventor General, dando cuenta al Consejero, pueda elevar directamente al Presidente de la Comunidad, los que estime necesarios por su transcendencia, pues él es la única figura del Gobierno exenta de intereses sectoriales que pudieran afectar a su independencia de juicio y extiende su competencia a todos, al corresponderle establecer las directrices generales de la acción de gobierno regional (artículo 15 de la Ley 1/1988).
11. Artículo 39:
En el ejercicio de la función interventora, en caso de discrepancia con los reparos de la Intervención, es el Consejo de Gobierno quien debe decidir. De igual modo, cuando se trate de informes de actuación derivados de un control financiero en los que la Consejería afectada mantuviese discrepancias con la Intervención General, debería ser el Consejo de Gobierno el que tuviera conocimiento del hecho en todo caso y no sólo cuando lo estimase el Consejero de Economía y Hacienda, puesto que las razones determinantes de este tipo de informes alcanzan un nivel de gravedad importante. No es óbice a ésto que en el supuesto ahora contemplado no exista un procedimiento en curso que se encuentre suspendido y cuya continuación dependa de la decisión del máximo órgano de la Administración, pues el control financiero ya estará concluído. La intervención del Consejo de Gobierno aquí se fundamenta en su competencia para conocer de los asuntos que por su importancia es conveniente su participación (artículo 21.25 de la Ley 1/1988). Refuerza el argumento anterior la previsión contenida en el apartado a) del artículo 40.3 del proyecto, que también obliga a intervenir al Consejo de Gobierno cuando exista discrepancia entre el órgano gestor de la subvención y el de control respecto al montante del reintegro a exigir. Procedería eliminar la expresión «en su caso» contenida en el inciso final, apartado 3, del artículo 39.
12. Artículo 40:
El plazo de tres meses que contempla el número 3 de este artículo para iniciar el expediente de reintegro no está justificado si se compara con el de un mes, previsto en el número 2, concedido a los órganos gestores para comunicar las medidas adoptadas para reparar o evitar daños o perjuicios a la Hacienda. Si hay que exigir un reintegro es porque se ha hecho un pago que finalmente ha resultado indebido, causándose efectivamente el daño si no se obtiene. Por ello esa conducta ha sido tipificada como infracción en el apartado d) del artículo 105 LH. Así pues, debe reducirse el plazo a un mes, inciándose su computo desde la recepción por el gestor del informe definitivo de control financiero o, si hubiera suscitado discrepancia sobre el importe a exigir, desde que se le comunique el acuerdo de Consejo de Gobierno previsto en el apartado a, del número 2, del artículo 40 del proyecto.
13. Disposición Final Segunda:
A la vista de la intención manifestada por la Intervención General en su escrito de 2 de noviembre de 1998 de que el Decreto entrara en vigor en una fecha determinada (1 de enero de 1999) y, aunque tal deseo obviamente ya no es posible que lo alcance, sí que podría seguir pretendiendo que fuera otra fecha concreta la elegida para el comienzo de su vigencia. Como quiera que en el proyecto analizado no hay previsión de entrada en vigor, por aplicación del artículo 59 de la Ley 1/1988, ésta se producirá a los veinte días de su publicación. Es por ello que si se mantiene dicha pretensión deberá incorporarse la correspondiente disposición.
A la vista de todo lo expuesto es necesario formular las siguientes
CONCLUSIONES
PRIMERA.- El Consejo Jurídico, con las salvedades que a continuación se exponen, estima que el proyecto presentado, en su conjunto, puede ser aprobado por el Consejo de Gobierno.
SEGUNDA.- No obstante lo anterior, dando cumplimiento a lo previsto en el número 3 del artículo 61 de su Reglamento, considera que, para que el texto que definitivamente se apruebe lo sea de acuerdo con su parecer, deberá actuarse de conformidad con las siguientes observaciones que se estiman esenciales:
1. Consideración cuarta, número I.1, referente a la sustitución del término «aprobación» por el de «autorización» de gastos.
2. Consideración cuarta, número I.2, sobre la no utilización de la locución «Administración General de la Comunidad Autónoma».
3. Consideración sexta, número 5, sobre la obligación de consignar el plazo para emisión de los informes facultativos requeridos por la Intervención.
4. Consideración sexta, número 6, respecto a la necesidad de solicitar el dictamen del Consejo Jurídico en el procedimiento de resolución de discrepancias.
5. Consideración sexta, número 8, referente a la necesidad de consignar expresamente la obligación de recabar el dictamen del Consejo Jurídico en los procedimientos instruidos por falta de fiscalización.
6. Consideración sexta, número 10, para que las alegaciones de las entidades colaboradoras o beneficiarios de las subvenciones se emitan antes que las del órgano gestor.
7. Consideración sexta, número 11, sobre remisión de los informes de control financiero al Consejero de Economía y Hacienda en todo caso.
8. Consideración sexta, número 12, sobre eliminación de la expresión «en su caso» contenida en el número 3 del artículo 39.
9. Consideración sexta, número 12 sobre reducción del plazo para iniciar el expediente de reintegro derivado de un informe de control financiero.
TERCERA.- Las demás Consideraciones aquí expresadas contribuyen a la mejora del texto destacando, a efectos de su correcta interpretación, la contenida en la Consideración Quinta sobre la situación de los actos del Consejo Jurídico en el procedimiento de gestión de los gastos.
No obstante, V.E. resolverá.
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