Dictamen 29/01

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Año: 2001
Número de dictamen: 29/01
Tipo: Reclamaciones que en concepto de responsabilidad patrimonial se formulen ante la Administración Regional
Consultante: Consejería de Economía y Hacienda (1999-2003) (2005-2007) (2008-2015)
Asunto: Responsabilidad patrimonial instado por D. J.S. por daños causados con motivo de unos actos administrativos declarados nulos por Sentencia del Tribunal Constitucional.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. Lo que genera el derecho a la indemnización no es la simple anulación del acto, sino los daños efectivos, evaluables e individualizados que esa anulación haya podido producir y que, como se ha dicho, el particular no tuviera el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.
2. No parece dudoso que la producción de actos contrarios al ordenamiento jurídico constituye un funcionamiento anormal de la Administración pues ésta actúa «con sometimiento pleno a la ley y al Derecho» (artículo 103.1 CE), lo que le obliga a que sus actos deban acomodarse siempre al ordenamiento jurídico, constituyendo precisamente tal obligación su razón de ser, pues la Administración se crea, como poder ejecutivo, para aplicar tal ordenamiento a los casos concretos.
3 El grado de indeterminación de la norma no puede ser criterio de determinación de la responsabilidad patrimonial de la Administración. cuando de lo que se trata es de producir un acto administrativo formal, el artículo 103.1 CE antes citado es taxativo al respecto, pues impone a la Administración el deber de actuar conforme a Derecho, y el ciudadano puede esperar un comportamiento jurídicamente debido, y si recae una declaración judicial que anula el acto en cuestión, aquél no sólo no tiene el deber jurídico de soportar determinadas consecuencias de esa ilegalidad, sino que tiene el derecho a una reparación integral de los daños causados por la misma.
4 No cabe justificar la exoneración de responsabilidad, como estima la propuesta de resolución, en el carácter más o menos complejo de esa interpretación jurídica y en que el Tribunal Superior de Justicia de Murcia confirmó la sostenida por la Administración, pues ello supondría introducir un elemento subjetivo y culpabilístico en el actuar de la Administración (en este caso para justificar su ausencia de negligencia), proscrito por las propias sentencias del Tribunal Supremo que se comentan, dado el carácter objetivo de la institución de que se trata.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO. El 18 de mayo de 2000, D. J. S. P. presenta escrito en el que solicita de la Administración regional una indemnización de veinticinco millones de pesetas, más los intereses de esa cantidad devengados desde la fecha de la reclamación hasta su pago, en concepto de responsabilidad patrimonial de aquélla por los daños y perjuicios que le causó la anulación de la Orden de 25 de mayo de 1990 de la Consejería de Administración Pública e Interior (en el extremo en que había adjudicado a D. L. G.-S. Ll. el puesto de trabajo MJ00012 -Jefe de Servicio de Medicina Interna Hospital General-), por la STC de 31 de mayo de 1999 (recurso de amparo nº 2527/1999). Los perjuicios causados los cifra en los gastos que, desde el día 1 de junio de 1990 (fecha en que, según él, tenía que haber tomado posesión de dicha plaza) hasta el 20 de octubre de 1999 (fecha en que tomó posesión de la misma en cumplimiento de la nueva adjudicación efectuada por la Orden de 21 de septiembre de 1999 de la Consejería de Economía y Hacienda), tuvo que soportar a consecuencia de su indebida estancia en el puesto de trabajo que ha ocupado hasta esta adjudicación. Los conceptos de dichos gastos son:
a) Por desplazamiento tres veces a la semana desde Yecla (lugar en que alega que residía y donde se encontraba el Hospital en el que seguía trabajando) a Murcia (lugar en el que alega que residían sus hijos y donde se ubica el Hospital en donde tendría que haber desempeñado las labores asignadas a la citada plaza), justificados en la natural necesidad de estar en contacto con su familia: 8.183.575 pesetas, por aplicación analógica de la Orden de 29 de febrero de 2000, de la citada Consejería, por la que se actualizan las cuantías de las indemnizaciones por razón del servicio reguladas por el Decreto nº 24/1997, de 25 de abril.
b) Por manutención y mantenimiento de casa distinta al domicilio familiar, en aplicación de las citadas normas: 11.616.125 pesetas.
c) Por asistencia letrada en vía administrativa y judicial: 1.450.000 pesetas.
d) Por daños morales ocasionados por la obstaculización de su contacto familiar normal, merma de la calidad de vida y consecuencias profesionales de estar en un destino diferente, la cantidad de 3.750.000 pesetas.
Además solicitaba la práctica de determinadas diligencias probatorias.
SEGUNDO. Asignada por el Consejero la tramitación del procedimiento a la Dirección General de Recursos Humanos y Organización Administrativa, el 13 de septiembre de 2000 su Director requiere a la Consejería de Educación y Universidades para que certifique sobre determinados extremos relativos a la situación profesional docente de la esposa del reclamante y de los centros en los que han estado escolarizados sus hijos desde 1990 hasta la actualidad, atendiendo así la solicitud de prueba de aquél.
TERCERO. En la misma fecha, el citado Director requiere al reclamante para que, en el plazo de 10 días, aporte los documentos justificativos de los gastos que afirma haber sufrido.
CUARTO. El 2 de octubre de 2000, el reclamante presenta escrito en el que alega que los gastos por desplazamiento, alojamiento y manutención se calculan por estimación, porque no puede exigírsele que guardara las facturas correspondientes, dado el largo periodo transcurrido, no obstante lo cual ha solicitado a las empresas suministradoras sendas certificaciones sobre gastos de luz y teléfono de los domicilios que mantenía en Murcia y Yecla, para lo que adjunta copia de las oportunas solicitudes. Adjunta tambien minuta de honorarios de su abogado por importe de 1.450.000 pesetas.
QUINTO. El 9 de octubre de 2000, la Consejería requerida remite hoja de servicios certificada de Doña M. D. P. P. y certificaciones de escolarización de D. J. O., D. U. y Doña M. T. S. P. De ellos se desprende que la primera estuvo destinada como profesora en un centro educativo de Alhama de Murcia entre el 1 de octubre de 1985 y el 14 de septiembre de 1995, y en dos de Murcia capital del 15 de septiembre de 1995 al 26 de septiembre de 2000, fecha de expedición del certificado. En cuanto a los alumnos, que estuvieron escolarizados en centros de Murcia capital en los años 1983 a 1996 (el primero), 1990 a 2000 (el segundo) y en el 2000 (la tercera).
SEXTO.- El 3 de noviembre de 2000 el reclamante presenta escrito al que adjunta los siguientes documentos:
- Reclamación de 18 de mayo de 1990 contra la Resolución provisional del concurso de méritos.
- Recurso de reposición de 28 de junio de 1990 contra la resolución definitiva de aquél.
- Orden de 23 de julio de 1990 desestimatoria del citado recurso.
- Sentencia de 31 de diciembre de 1994 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia desestimatoria de su pretensión.
- Sentencia del Tribunal Constitucional de 31 de mayo de 1999, otorgando el amparo al recurrente, declarando la nulidad de la anterior Sentencia, de la adjudicación de la plaza en cuestión y ordenando a la Administración regional que «dicte una resolución respetuosa con el derecho de igualdad consagrado en el artículo 23.2 CE».
- 3 Certificados de Iberdrola sobre facturación de consumo de electricidad al reclamante, en los que se hacen constar como direcciones dos de Murcia y una de Yecla, en el periodo 31 de diciembre de 1990 a 30 de octubre de 1999.
- 61 Certificados de Telefónica sobre facturación de consumo de tres líneas telefónicas, en los que se hacen constar como domicilios dos de Murcia y uno de Yecla, correspondientes a los años 1995 a 1999, único periodo que, según informa la empresa, consta en sus archivos informáticos.
SÉPTIMO. Con fecha 6 de noviembre de 2000, el Servicio de Régimen Jurídico emite un informe en el que concluye que procede desestimar la reclamación por no existir nexo de causalidad entre los daños alegados y el funcionamiento de los servicios públicos, que el reclamante tiene el deber jurídico de soportar esos daños y, en todo caso, no se han acreditado los mismos. Dicho informe, en la medida en que se estructura en antecedentes de hecho y fundamentos jurídicos y es rubricado por el Director General competente, cabe entenderlo también como la preceptiva propuesta de resolución.
OCTAVO. El 10 de noviembre de 2000, el citado Director acuerda suspender el plazo para resolver el procedimiento, en aplicación de lo establecido en el artículo 42.5,c) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), por haber solicitado el preceptivo informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, que es evacuado el 22 de diciembre de 2000 en el mismo sentido y parecidas consideraciones a las de la propuesta de resolución.
NOVENO. El 2 de enero de 2001, el citado Director resuelve suspender nuevamente el referido plazo máximo de resolución, al amparo del mismo precepto legal, esta vez por tener que solicitar el preceptivo Dictamen de este Consejo Jurídico, lo que se efectuó mediante escrito del Consejero de 11 de enero siguiente, registrado de entrada en este Consejo el 23 de ese mes.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA. Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional.
SEGUNDA. Procedimiento.
El procedimiento ha seguido lo establecido en el Real Decreto nº 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial (RRP).
No obstante, ha de señalarse que las resoluciones de suspensión del plazo máximo para resolver (que, tras la Ley 4/1999, de 13 de enero, ha de entenderse que es para notificar la resolución, conforme al artículo 42.2 LPAC) fijado en seis meses por el artículo 13.3 RRP, y que se fundamenta en el artículo 42.5,c) LPAC, no se ajustan a derecho en cuanto los presupuestos de hecho en que se basan, esto es, las solicitudes de informes preceptivos y determinantes del contenido de la resolución no concurren en el caso que nos ocupa. Como ya hemos señalado en anteriores Dictámenes, el citado precepto exige una doble cualidad a los informes a los que se refiere: que sean preceptivos y, además, determinantes del contenido de la resolución, característica esta última que incluye tanto a los informes que tengan atribuido el carácter de vinculantes como a aquellos que, por su especial contenido técnico, sean imprescindibles para ilustrar al órgano competente para resolver. Ello no concurre ni en el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos ni en el de este Consejo, pues ni son vinculantes ni son técnicamente imprescindibles en la medida en que el órgano decisor ya disponía de un informe preceptivo, de contenido jurídico dado el carácter de la cuestión, emitido por el Servicio competente.
Por otra parte, debemos recordar también que las resoluciones de suspensión de plazos, cuando proceda dictarlas, no son susceptibles de recurso independiente, como erróneamente se le indicó al reclamante al notificársele la segunda, pues no se trata de actos de trámite a los que se refiere el artículo 107 LPAC, ya que no impiden continuar el procedimiento; cuando se suspende el plazo máximo de resolución, el procedimiento continúa tramitándose en lo referente al informe solicitado.
TERCERA. La relación de causalidad entre los daños alegados y el funcionamiento de los servicios públicos regionales.
De los artículos 106.1 CE y 139.1 y 141.1 LPAC se desprende el derecho de los particulares a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, entendiéndose como lesión todo daño que aquéllos no tengan el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. Además, y por lo que atañe al caso que nos ocupa, el artículo 142.4 LPAC establece que la anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de los actos administrativos no presupone derecho a la indemnización, pero si la resolución impugnada lo fuese por razón de su fondo o forma, el derecho a reclamar prescribirá al año de haberse dictado la sentencia definitiva, lo que ha de extenderse a la anulación de actos en vía constitucional, como es el caso.
De este último precepto se desprende, tal y como han reconocido la jurisprudencia y la doctrina, que lo que genera el derecho a la indemnización no es la simple anulación del acto, sino los daños efectivos, evaluables e individualizados que esa anulación haya podido producir y que, como se ha dicho, el particular no tuviera el deber jurídico de soportar de acuerdo con la ley.
Acreditada la anulación del acto administrativo como presupuesto inicial del derecho a la indemnización, de lo que se trata, en primer lugar, es de determinar si la producción de dicho acto ilegal constituye un supuesto de funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.
A este respecto, la jurisprudencia y la doctrina no vacilan en incluir la actividad productora de actos administrativos formalizados dentro del concepto de «servicios públicos» a que se refieren los artículos 106 CE y 139 LPAC, equiparándola a la actividad material prestadora de los servicios públicos tradicionales, reconociendo con ello que lo decisivo no es la forma en que la potestad pública se manifieste, sino la existencia de ésta.
Por otra parte, no parece dudoso que la producción de actos contrarios al ordenamiento jurídico constituye un funcionamiento anormal de la Administración pues ésta actúa «con sometimiento pleno a la ley y al Derecho» (artículo 103.1 CE), lo que le obliga a que sus actos deban acomodarse siempre al ordenamiento jurídico, constituyendo precisamente tal obligación su razón de ser, pues la Administración se crea, como poder ejecutivo, para aplicar tal ordenamiento a los casos concretos.
Siendo lo anterior indiscutido, la propuesta estima, en primer lugar, que no existe nexo causal entre los daños alegados y el funcionamiento del servicio porque el lugar de residencia no le viene impuesto por acto alguno, ni lo imponía ni impone el acto de adjudicación de la plaza a la que concursó, siendo ello de su libre elección.
Sin embargo, no puede aceptarse este argumento. Es claro que, independientemente de dónde residiera el reclamante en el momento de la adjudicación, el hecho de tener que seguir desempeñando el puesto que entonces ocupaba en el Hospital de Yecla y no, como le hubiera correspondido a partir de entonces, en virtud de la adjudicación de la plaza a la que concursó, en el Hospital General de Murcia, le ocasionó unos perjuicios, ya fueran los de tener que desplazarse diariamente de Murcia a Yecla (si optaba por residir en el núcleo familiar), ya de Yecla a Murcia (si optaba por residir en el lugar de trabajo). Es evidente que la situación le imponía una elección que era libre en cuanto a una de ambas posibilidades, pero lo que es incuestionable es que cualquiera de ellas venía motivada por la incorrecta decisión de la Administración de no adjudicarle el puesto de trabajo al que tenía derecho en Murcia, ya que, si como acredita el reclamante y acepta la Administración, su núcleo familiar estaba en Murcia, de habérsele adjudicado la plaza en cuestión era natural y está fuera de toda duda razonable que hubiera residido en Murcia y no hubiera tenido que desplazarse diariamente a Yecla o, alternativamente, tener que residir allí, como alega que hizo (aun cuando no está acreditado, según luego veremos), con los gastos que cualquiera de ambas situaciones le ocasionaran.
Por ello, el acto ilegal de la primera adjudicación del puesto le forzó improcedentemente a elegir entre dos posibilidades, ambas perjudiciales para su economía, pues ambas le ocasionaban unos gastos que, de no haberse producido la primera adjudicación, no se le habrían causado, por lo que la relación de causalidad entre el dictado del acto ilegal y los daños sufridos es clara. Así lo han reconocido, en casos idénticos o similares, las Sentencias del Tribunal Supremo, Sala 3ª, de 9 de marzo de 1999, de la Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 30 de marzo de 1999, del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de 27 de abril de 1999 y del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 17 de junio de 1999.
Cuestiones distintas serán:
a) Si esos daños pueden considerarse «lesión» a los efectos de su indemnización.
b) En el supuesto de que así fuera, cuáles serían los conceptos y las cantidades a resarcir.
A ello se dedican las consideraciones siguientes.
CUARTA. El deber jurídico de soportar los daños causados por la anulación de un acto administrativo. Supuestos de existencia o no de «lesión» en la doctrina del Consejo de Estado y la jurisprudencia del Tribunal Supremo.
A) Planteamiento de la cuestión.
Como segundo argumento a favor de la desestimación de la reclamación, la propuesta que informamos viene a aducir que, aun cuando existiera relación de causalidad entre la anulación del primer acto de adjudicación y los daños alegados, el reclamante tendría el deber jurídico de soportarlos, por lo que, conforme con la LPAC, no constituiría «lesión» indemnizable.
Se basa dicha propuesta en que la anulación de la adjudicación se produjo por la valoración, por el órgano judicial, de conceptos jurídicos indeterminados en los que existe un margen de apreciación que hace compleja la interpretación y aplicación de las normas al caso concreto, supuesto en el que el Tribunal Supremo, en sentencias como la de su Sala 3ª, Sección 6ª, de 11 de marzo de 1999, estima que, aun existiendo un acto ilegal, el particular tiene el deber jurídico de soportar los daños causados por la anulación del mismo.
En concreto, dicha sentencia (por lo demás, confirmada por otras posteriores de la misma Sala y Sección, de 28 de junio de 1999 y 13 de enero de 2000) comienza reconociendo el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial y obliga a rechazar anteriores tesis en las que se exoneraba a la Administración en casos de daños derivados de anulación de actos por entender que existía un «margen de tolerancia» en el actuar de la misma cuando de casos dudosos se trataba, rechazo que fundamenta en que»en todos los procesos se discute con más o menos fundamento para la oposición, y de esta forma se constituiría en excepción lo que viene establecido como norma general (...) no siendo, por tanto, el aspecto subjetivo del actuar antijurídico de la Administración el que debe exigirse para sostener el derecho a la indemnización, sino el objetivo de la ilegalidad del perjuicio, en el sentido de que el ciudadano no tenga el deber jurídico de soportarlo, ya que en tal caso desaparecería la antijuridicidad de la lesión al existir causas de justificación en el productor del daño, esto es, en el actuar de la Administración». «Ello, (continúa la sentencia) permite abandonar el debate sobre la conducta de la Administración y trasladarlo al resultado, la antijuridicidad de la lesión, atendiendo a las peculiaridades del caso concreto y sin introducir, por tanto, el requisito de culpa o negligencia en la actuación jurídica de la Administración.»
Con este planteamiento, la sentencia aborda los títulos que pueden imponer el deber jurídico de soportar un daño y se refiere, entre otros, a las potestades discrecionales:
«En los supuestos de ejercicio de potestades discrecionales por la Administración, el legislador ha querido que ésta actúe libremente dentro de unos márgenes de apreciación con la sola exigencia de que se respeten los aspectos reglados que puedan existir, de tal manera que el actuar de la Administración no se convierta en arbitrariedad al estar ésta rechazada por el artículo 9.3 de la Constitución. En estos supuestos parece que no existiría duda de que siempre que el actuar de la Administración se mantuviese en unos márgenes de apreciación no sólo razonados sino razonables debería entenderse que no podría hablarse de existencia de lesión antijurídica, dado que el particular vendría obligado por la norma que otorga tales potestades discrecionales a soportar las consecuencias derivadas de su ejercicio siempre que éste se llevase a cabo en los términos antedichos; estaríamos pues ante un supuesto en el que existiría una obligación de soportar el posible resultado lesivo.»
Lo anterior no ofrece discusión alguna en la medida en que el debido ejercicio de esa potestad discrecional da como resultado un acto administrativo conforme a derecho y, por tanto, diferente al supuesto que se aborda. El problema estriba en que se extiende la tesis de exoneración de la responsabilidad a los supuestos en los que se anulan actos en virtud de una diferente interpretación judicial de conceptos jurídicos indeterminados que se integran en la norma aplicable al caso concreto:
«El caso que contemplamos, sin embargo, no se agota en los supuestos de ejercicio de potestades discrecionales dentro de los parámetros que exige el artículo 9.3 de la Constitución, sino que ha de extenderse a aquellos supuestos, asimilables a éstos, en que en la aplicación por la Administración de la norma jurídica al caso concreto no haya de atender sólo a datos objetivos determinantes de la preexistencia o no del derecho en la esfera del administrado, sino que la norma antes de ser aplicada ha de integrarse mediante la apreciación, necesariamente subjetivada, por parte de la Administración llamada a aplicarla, de conceptos indeterminados determinantes del sentido de la resolución. En tales supuestos es necesario reconocer un determinado margen de apreciación a la Administración que, en tanto en cuanto se ejercite dentro de márgenes razonados y razonables conforme a los criterios orientadores de la jurisprudencia y con absoluto respeto a los aspectos reglados que pudieran concurrir, haría desaparecer el carácter antijurídico de la lesión y por tanto faltaría uno de lo requisitos exigidos con carácter general para que pueda operar el instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración. Ello es así porque el derecho de los particulares a que la Administración resuelva sobre sus pretensiones, en los supuestos en que para ello haya de valorar conceptos indeterminados o la norma legal o reglamentaria remita a criterios valorativos para cuya determinación exista un cierto margen de apreciación, aun cuando tal apreciación haya de efectuarse dentro de los márgenes que han quedado expuestos, conlleva el deber del administrado de soportar las consecuencias de esa valoración siempre que se efectúe en la forma anteriormente descrita. Lo contrario podría incluso generar graves perjuicios al interés general al demorar el actuar de la Administración ante la permanente duda sobre la legalidad de resoluciones.»
B) Posición de este Consejo Jurídico y del Consejo de Estado.
Si se analiza detenidamente la argumentación del Tribunal Supremo se puede advertir que, aun cuando no se reconozca expresamente, a pesar de negar en un principio el criterio del «margen de tolerancia» en el actuar administrativo, indirectamente se vuelve a él, pues no otra cosa sucede cuando se afirma que, cuando hay un «margen de apreciación» en la interpretación y aplicación de un concepto jurídico indeterminado, si tal interpretación se hace dentro de «márgenes razonados y razonables», existe «el deber jurídico del administrado de soportar las consecuencias de esa valoración». En la práctica, ello significa que si la Administración se encuentra ante uno de estos conceptos y motiva razonablemente su decisión, aunque ésta no sea la ajustada a derecho porque el órgano judicial ha encontrado otra interpretación más adecuada del concepto y, por ello, anula aquélla, la conducta de la Administración exime a ésta de responsabilidad.
Pues bien, tal tesis no puede ser admitida por este Consejo Jurídico ni, como veremos, tiene el apoyo del Consejo de Estado, por dos razones:
- En primer lugar, por las mismas razones por las que el propio Tribunal Supremo rechazó la tesis del «margen de tolerancia», esto es, porque se hace depender la cuestión de la conducta de la Administración, lo que remite, como vimos, a un sistema de responsabilidad culposa incompatible con el artículo 106 CE.
- En segundo lugar y admitiendo, en hipótesis, que con el razonamiento del Tribunal Supremo se traslade la determinación de la responsabilidad al resultado y no al actuar administrativo, no puede compartirse su postura porque supone, en definitiva, una extensión de la teoría de los estándares en el nivel de prestación de los servicios públicos (que tiene su origen y justificación en los supuestos de actividad material prestadora de éstos) a los supuestos de anulación de actos administrativos, y ello no es posible porque, a pesar de que en ambos casos se está ante el funcionamiento de servicios públicos, existen diferencias sustanciales que justifican dicha teoría en el primer caso, pero no en el segundo.
En efecto, lo que viene a decir el Tribunal Supremo en la sentencia comentada es que hay un estándar de indeterminación en el ordenamiento jurídico a partir del cual el ciudadano debe soportar las consecuencias que esta indeterminación le genera, y que si el acto es ilegal por existir una más adecuada aplicación del correspondiente concepto jurídico indeterminado, el ciudadano tendrá derecho a que el acto se anule y se dicte otro acorde con la interpretación del órgano judicial, pero si la indeterminación de la norma es muy elevada, tiene también que soportar las consecuencias dañosas colaterales a esa anulación, pues se trata de una característica inherente al sistema jurídico y, por tanto, una carga social.
Sin embargo, el grado de indeterminación de la norma no puede ser criterio de determinación de la responsabilidad patrimonial de la Administración.
En efecto, si en la prestación material de servicios públicos es inevitable determinar en cada caso concreto y a efectos de la exigencia de responsabilidad cuál es el estándar o nivel de prestación del correspondiente servicio público, determinando con ello el deber de soportar o no el perjudicado los daños producidos con ocasión del funcionamiento (o no funcionamiento) de ese servicio, es porque las normas reguladoras de estas prestaciones materiales administrativas no establecen el nivel de prestación al que el ciudadano tiene derecho y, ante tal omisión, tan injusto sería exonerar en todos los casos a la Administración como obligarla a responder siempre, debiendo ponderar necesariamente, para no vaciar de contenido el artículo 106 CE, cuáles son las circunstancias del caso, qué deberes tenía la Administración en esa concreta situación a la luz de lo que razonablemente podía exigírsele en atención a los medios de que dispone.
Sin embargo, cuando de lo que se trata es de producir un acto administrativo formal, el artículo 103.1 CE antes citado es taxativo al respecto, pues impone a la Administración el deber de actuar conforme a derecho, y el ciudadano puede esperar un comportamiento jurídicamente debido, y si recae una declaración judicial que anula el acto en cuestión, aquél no sólo no tiene el deber jurídico de soportar determinadas consecuencias de esa ilegalidad, sino que tiene el derecho a una reparación integral de los daños causados por la misma.
La diferencia con los supuestos de prestación material de servicios es clara: en estos casos no hay un acto administrativo que haya sido anulado, sino un mayor o menor nivel de prestaciones y el juez determina cuál era el nivel exigido en cada caso.
En supuestos como el presente, existe un acto administrativo que debía haber sido dictado de acuerdo con el ordenamiento jurídico, porque esa es la función esencial de la Administración, ya que el artículo 103.1 CE no debe ser entendido como un mero límite a la actuación de la Administración, sino como definidor de su función esencial, que le impone la carga de tener que producir decisiones mediante actos jurídicos ajustados a derecho. Por ello, resulta insostenible que la tesis del Tribunal Supremo se justifique en que, de exigir responsabilidad por daños en los casos de actos ilegales pero dudosos, la Administración se paralizaría ante el temor de la responsabilidad, pues ello es un riesgo inherente a la función ejecutiva que le da su razón de ser.
No hay, pues, estándares de legalidad cuando de producir actos administrativos se trata, de forma que si éstos son anulados por ilegales, surge con ello el derecho del ciudadano a ser indemnizado por los daños que sean consecuencia de la anulación y, por tanto, no tiene el deber jurídico de soportarlos.
El Consejo de Estado tampoco parece sostener la tesis de la referida sentencia del Tribunal Supremo. Su Ponencia Especial de Estudios en Materia de Responsabilidad Patrimonial de las Administraciones Públicas sostuvo en 1997 que «lo relevante para apreciar el derecho a percibir una indemnización no es la mayor o menor gravedad del vicio jurídico que justifica la anulación de un acto administrativo, lo importante no es el grado de ilegalidad del acto sino la antijuridicidad del resultado. En consecuencia, desde la perspectiva de la eventual antijuridicidad del resultado no cabe establecer una diferencia entre infracciones tolerables e infracciones intolerables (Dictámenes de 29 de junio de 1990, 25 de julio de 1991, 15 de julio de 1993, 17 de marzo de 1994 y 28 de septiembre de 1995). Ahora bien, una cosa es afirmar que la mayor o menor entidad de la infracción jurídica no tiene una repercusión en la antijuridicidad del resultado, y otra cosa distinta es sostener que esa diferencia es jurídicamente relevante a la hora de valorar o ponderar las eventuales responsabilidades patrimoniales de las autoridades o servidores públicos que hubiesen dictado el acto ilícito y contrario a derecho.»
C) Interpretación restrictiva que, en todo caso, podría sostenerse respecto de los supuestos en que la anulación de actos administrativos por diferente valoración de conceptos jurídicos indeterminados exonera de responsabilidad a la Administración.
Si prescindiéramos incluso de las consideraciones hasta aquí sostenidas, la conclusión a la que habría que llegar en el caso que nos ocupa sería igualmente la de no exonerar a la Administración por los daños causados por la anulación de la primera adjudicación del puesto de trabajo en cuestión, porque dichas consideraciones justificarían al menos que, de admitirse (en hipótesis) la tesis de las citadas SSTS, en todo caso la interpretación que haya de darse a la noción de concepto jurídico indeterminado a los efectos eximentes de responsabilidad patrimonial ha de ser forzosamente restrictiva, so pena de desvirtuar este instituto jurídico, pues raro sería el caso en que en los supuestos de anulación de actos administrativos no estuviera presente, de una u otra manera, un juicio valorativo sobre el alcance de alguno de estos conceptos. El artículo 106 CE impone una interpretación restrictiva a estos efectos, para no vaciar de contenido el derecho a la indemnización en los supuestos de anulación de actos administrativos.
Así, hemos de comenzar por recordar que, según la doctrina más autorizada y la propia jurisprudencia del Tribunal Supremo, estos conceptos jurídicos indeterminados son aquéllos con los que las normas definen supuestos de hecho o áreas de intereses o de actuación que, aunque identificables, al formularse en términos muy indeterminados o abstractos, deben concretarse en el momento de su aplicación al supuesto de hecho de que se trate, para así hallar la única solución justa que existe, aun cuando la indefinición del presupuesto de la norma pueda plantear varias soluciones razonables que tienen, sólo en principio, un alternativo encaje en la misma.
Para determinar cuál es la solución justa, el órgano judicial (o la Administración revisora de un previo acto) debe efectuar un doble juicio: de un lado, el interpretativo sobre el sentido o alcance de la norma, con arreglo a los métodos conocidos y, de otro, un juicio de valor sobre los hechos concretos del caso, en razón normalmente a criterios técnicos (impacto ambiental, interés histórico-artístico, afectación al paisaje) o sociales (utilidad pública, interés social, buena fe).
En el caso que nos ocupa, parece claro que estamos ante un juicio de valor de carácter técnico-jurídico, en la medida en que, según se desprende de la STC anulatoria del acto, se inaplicó el artículo 23.2 CE, que reconoce el derecho a la igualdad en el acceso a los cargos públicos, que incluye la promoción de un cargo a otro (frecuente en la carrera administrativa), que obliga a tratar igual a los supuestos no sólo idénticos, sino también aquellos en los que coinciden las posiciones jurídicas fundamentales, como hizo el Tribunal Constitucional en el presente supuesto.
Del expediente remitido y la propuesta se desprende sin lugar a dudas que el juicio de valor a realizar estribaba precisamente en determinar hasta qué punto eran equiparables u homogéneas las posiciones jurídicas del personal funcionario, laboral y estatutario de la Seguridad Social a los efectos de darles un tratamiento uniforme en la aplicación del mérito relativo a la consolidación de un determinado grado personal.
Como vemos, se estaba, sin duda, ante una cuestión técnica, pero de técnica estrictamente jurídica, esto es, no había que realizar juicios de valor de ninguna técnica en principio ajena a la función ordinaria de la Administración. Y ello queda demostrado ya que el Tribunal Constitucional entró a conocer del fondo del asunto, lo que no hubiera podido hacer si el juicio de valor se fundamentara en conocimientos de profesionales ajenos al derecho, pues en tal caso habría tenido que valorar la prueba practicada al efecto, excediéndose de su función constitucional.
Se trataba, así, de efectuar un juicio jurídico sobre las posiciones fundamentales de los concurrentes a los exclusivos efectos, no de reconocer una formal consolidación de grado y su consiguiente garantía económica (aspecto que no venía al caso en un concurso de méritos), sino de si, a pesar de que el personal laboral y el estatutario de la Seguridad Social no tenía en sus normas específicas un reconocimiento del derecho a esa consolidación (por no preverse la figura del «grado personal»), reunía las mismas circunstancias fácticas que se exigen al personal funcionario para consolidar dicho grado, esto es, habría que hacer una interpretación material y no formal del requisito en cuestión, posición sostenida por el Tribunal Constitucional con fundamento en el artículo 23.2 CE y que le llevó, a la postre, a anular el acto de adjudicación, dado que la Administración había sostenido una interpretación formalista de la situación del recurrente y se había negado a verificar si reunía esas circunstancias fácticas que, de ser funcionario, se le hubieran exigido para consolidar su grado personal. Anulación que justificaba el Tribunal Constitucional en que, estando el personal laboral en parecida situación de imprevisión normativa sobre el grado personal, en el caso de un concursante que era personal laboral sí había sostenido la Administración una interpretación antiformalista de las bases y realizado tal verificación.
Este carácter estrictamente jurídico de la valoración de los conceptos indeterminados de «igualdad» en «posiciones jurídicas fundamentales» es el que impide que se pueda admitir la exoneración de responsabilidad de la Administración, pues el ciudadano podría, a lo sumo, tener la carga o el deber de soportar la indeterminación de las normas a efectos indemnizatorios cuando éstas se remiten a conceptos técnicos o sociales, pero no cuando de lo que se trata es de realizar un juicio jurídico como es el de aplicar la Constitución y la doctrina del Tribunal Constitucional; aplicación que debió hacer primero en las bases de la convocatoria (cuya misión es, como acto de contenido general, explicitar y concretar el régimen jurídico aplicable al proceso selectivo, especialmente en aquellos supuestos en que es más necesaria esa especificación, como era el caso que nos ocupa, en el que, al admitir en el concurso al personal laboral y estatutario, se debió poner especial cuidado en prever las peculiaridades de estos colectivos y la homogeneización que procediera a efectos, entre otros aspectos, de la valoración de los méritos) y, en segundo lugar y en todo caso, en el momento de la adjudicación de la plaza. Por tanto, no cabe justificar la exoneración de responsabilidad, como estima la propuesta de resolución, en el carácter más o menos complejo de esa interpretación jurídica y en que el Tribunal Superior de Justicia de Murcia confirmó la sostenida por la Administración, pues ello supondría introducir un elemento subjetivo y culpabilístico en el actuar de la Administración (en este caso para justificar su ausencia de negligencia), proscrito por las propias sentencias del Tribunal Supremo que se comentan, dado el carácter objetivo de la institución de que se trata.
Por todo ello, hemos de concluir que, en el presente caso, el reclamante no tiene el deber jurídico de soportar las consecuencias de una indebida aplicación del artículo 23.2 CE, y sería contrario al derecho fundamental a su reparación que se disociaran las consecuencias de la infracción de dicho precepto, admitiendo la anulación de la adjudicación pero no la plena reparación de sus efectos.
QUINTA. La acreditación de las lesiones derivadas de la anulación del acto.
Afirmada, pues, la existencia de nexo causal entre los daños alegados y el funcionamiento de los servicios públicos y que aquéllos han de considerarse «lesión» en sentido jurídico por no tener el reclamante el deber jurídico de soportarlos, resta ahora determinar si tales lesiones se han acreditado y, en caso afirmativo, su cuantía.
A este respecto hemos de reiterar lo expuesto al analizar la relación de causalidad ya que el acto ilegal forzó al reclamante a adoptar una elección que no hubiera tenido que tomar de haberse dictado el acto legal: a) residir en Murcia (en donde la propuesta reconoce que tenía su núcleo familiar a la vista de las pruebas practicadas) y desplazarse los días laborables a Yecla, o b) residir en Yecla y desplazarse a Murcia con la frecuencia aconsejable para mantener un razonable contacto con su familia.
El problema estriba aquí en que la propuesta parece sostener lo primero (véase el último párrafo del folio 35 del expediente) cuando el reclamante alega lo contrario. Es presupuesto indispensable para evaluar los daños decidir en cuál de las dos situaciones se encontraba, pues en el primer caso habría que indemnizarle por los desplazamientos y la manutención en los días laborables (salvo los acreditados de baja o situación análoga) durante el periodo en que pudo haber tomado posesión de la plaza en la primera y anulada adjudicación y la fecha en que pudo tomar posesión en virtud de la segunda adjudicación. En el segundo caso, habría que indemnizar por los desplazamientos que hubiera que estimarse necesario realizar para mantener un adecuado contacto familiar (al que indiscutiblemente tenía derecho y que hay que presumir razonablemente efectuados a la vista de las circunstancias del caso), así como los gastos de alojamiento y el mayor coste de manutención (que no sería el 100% de la dieta, pues es obvio que también tendría este último gasto de residir en Murcia), que su estancia en Yecla le hubiera ocasionado; y en todos los casos, por referencia al sistema de indemnizaciones al personal de la Administración Pública por razón del servicio, en virtud de una aplicación analógica que ya han realizado los Tribunales en casos iguales o parecidos (STS de 9 de marzo de 1999 y SAN de 30 de marzo de 1999, ya citadas).
A la vista del expediente, no es posible determinar en cuál de las dos situaciones se encontraba, pues ni hay razones para presumir, como hace la propuesta, que se desplazaba diariamente de Murcia a Yecla, ni los documentos aportados por el reclamante (facturas de luz y teléfono domiciliadas en Yecla) son suficientes para acreditar la residencia en esta localidad, ya que tales facturas sólo justifican un consumo de servicios, pero no que el lugar en el que las domiciliaba fuera la residencia del reclamante durante los días laborables, lo que hubiera requerido una prueba testifical de vecinos (si la vivienda en la que residía era de su propiedad) o el contrato de alquiler y los pagos al arrendador, si era alquilada (pagos estos últimos sobre los que tendría una razonable obligación de acreditar individualizada y no estimativamente, como alega el reclamante). De practicarse tal prueba y concluir el instructor en que el reclamante residía en Yecla, los gastos por alojamiento habrían de ser cuantificados en razón de las facturas u otros documentos que al efecto se aportasen.
Así pues, ante la afirmación de éste de que su residencia habitual era Yecla y la no aceptación de tal hecho por la Administración, ésta debe requerir al interesado para que lo acredite, sin que pueda servir a estos efectos el requerimiento genérico de aportación de documentos reseñado en el Antecedente Tercero (obrante en el folio 180 del expediente), pues junto al deber del reclamante de aportar con su instancia los documentos probatorios que estime oportunos (artículo 6.1 RRP) si, a la vista de los mismos, la Administración no tiene por ciertos los hechos alegados por aquél y son determinantes de la indemnización, el artículo 80.2 LPAC le impone el deber de hacérselo saber (y de concretarle, obviamente, cuáles son tales hechos, so pena de efectuar un requerimiento de contenido inconcreto), para que éste tenga la posibilidad de acreditarlo. Ello es necesario en nuestro caso porque sólo después podrá determinarse cúal era la situación del reclamante y decidir los conceptos por los que ha de ser indemnizado.
Por lo que se refiere al resto de daños alegados, cabe indicar que no procede indemnizar los devengados por asistencia jurídica. Y ello en aplicación de la jurisprudencia reiterada del Tribunal Supremo que estima que dichas costas procesales «sólo cabe imputarlas a la parte vencida si existe un específico pronunciamiento en costas, sin que a falta de un pronunciamiento condenatorio expreso quepa considerar tal gasto como lesión antijurídica susceptible de constituir un perjuicio indemnizable por la vía de responsabilidad patrimonial, lo que también tiene declarado esta Sala en Sentencia de 4 de abril de 1997» (Sentencia del Tribunal Supremo, Sala 3ª, de 13 de enero de 2000).
Ello se fundamenta en el hecho de que el artículo 106 CE establece que el derecho a la indemnización procederá «en los términos establecidos por la Ley», de modo que, cuando existe una «lex specialis» aplicable a una pretensión, como son las normas procesales sobre costas, éstas constituyen el régimen jurídico por el que aquélla ha de regirse, y no por la norma general establecida en el artículo 139.1 LPAC. Así lo ha afirmado, por lo demás, el Consejo de Estado en sus Dictámenes de 20-5-99 (nº 1205/99) y 21-10-99 (nº 2544/99). Parece claro que si el legislador hubiera querido que la Administración vencida en juicio tuviera que responder en todo caso de las costas del proceso así lo hubiera dispuesto en la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, habiendo optado, por el contrario, por establecer una regla específica que se basa en la temeridad o mala fe (artículo 139 Ley 29/98, de 13 de julio), de modo que el particular tiene el deber jurídico de soportar sus gastos procesales si no se produce la condena en costas de la Administración.
Por otra parte, el último Dictamen citado indica que «este Consejo de Estado ha declarado en numerosas ocasiones (dictámenes 838/98, 3807/96, 69/96 y 3761/96, entre otros) que los desembolsos provocados por la asistencia letrada en el procedimiento disciplinario, que no es obligatoria para el interesado, no constituyen un daño imputable a la Administración, faltando en ellos el nexo causal que permita fundamentar una reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración», de lo que cabe extraer que tampoco han de considerarse resarcibles los gastos por asistencia letrada no necesaria en el procedimiento administrativo de impugnación del primer acto de adjudicación.
Por último, los daños relativos a su falta de experiencia profesional por no haber trabajado en el Hospital General de Murcia y sí en el de Yecla y los daños morales por menor contacto familiar no cabe tenerlos por efectivamente acreditados, como exige el artículo 139.2 LPAC. Sobre estos últimos, hay que considerar que el afectado efectuó los desplazamientos que estimó oportuno para que no se perdiera ese contacto familiar, desplazamientos que ya hemos señalado que han de ser indemnizados.
SEXTA. La responsabilidad patrimonial de la Administración de Justicia.
En el fundamento jurídico cuarto de la propuesta que se informa se aduce, como argumentación final y subsidiaria de todas la anteriores, que la responsabilidad, de existir, debería ser compartida con la Administración de Justicia, pues primero el TSJ de Murcia y luego el TC tardaron cuatro y cinco años, respectivamente, en dictar sus sentencias, siendo además la del TSJ confirmatoria del acto recurrido.
Aun cuando no se diga expresamente, con tal argumentación se traen a colación los artículos 140 LPAC sobre responsabilidad concurrente entre Administraciones Públicas y el 292 de la Ley Orgánica 6/85, de 1 de julio, del Poder Judicial (LOPJ) que regula la responsabilidad patrimonial de la Administración de Justicia.
Sin embargo, la conclusión de la propuesta no puede ser aceptada porque la responsabilidad de la Administración regional sería en este caso solidaria, sin perjuicio de la acción de repetición que pudiera dirigir luego contra la Administración del Estado, acción que habría de fundarse en error judicial que dé lugar a indemnización o en un funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, únicos títulos de responsabilidad previstos en el artículo 292 LOPJ. Por lo que se refiere al error judicial, dice el número tres de dicho precepto que «la mera revocación o anulación de las resoluciones judiciales no presupone por sí sola derecho a indemnización», exigiendo la jurisprudencia «un error craso, evidente e injustificado o, lo que es lo mismo, un error patente, indubitado e incontestable, que haya provocado conclusiones fácticas o jurídicas ilógicas o irracionales, generadoras de una resolución esperpéntica, o absurda, que rompa la armonía del orden jurídico» (STS, Sala 1ª, de 22-5-96). Y difícilmente pueden predicarse tales defectos de la STSJ de referencia cuando el propio TC señala en su sentencia que «el órgano judicial ha razonado con una respuesta no genérica, sino concreta y ha dado una solución plenamente respetuosa con el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva».
Por otra parte, tampoco es fácil subsumir el caso en un supuesto de funcionamiento anormal de la Administración de Justicia por dilación indebida en la resolución de los procesos, pues los plazos empleados para ello están dentro del estándar habitual que viene rigiendo al efecto.
No obstante lo anterior, si la Consejería estima que existen motivos para exigir dicha responsabilidad, puede ejercitar las acciones reguladas en el artículo 293 LOPJ, una vez haya hecho efectivo al reclamante el pago de la indemnización que proceda.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA. Existe relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos regionales y los daños alegados por el reclamante.
SEGUNDA. El reclamante no tiene el deber jurídico de soportar dichos daños, por lo que han de considerarse lesión indemnizable.
TERCERA. La determinación de la cuantía de la indemnización debe realizarse de conformidad con lo indicado en la Consideración Quinta de este Dictamen.
No obstante, V.E. resolverá.
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