Dictamen 52/01

VOLVER
IMPRIMIR
Año: 2001
Número de dictamen: 52/01
Tipo: Consultas facultativas
Consultante: Consejería de Trabajo y Política Social (1999-2003) (2004-2007)
Asunto: Recurso extraordinario de revisión interpuesto por D. A.J.C. en nombre y representación de B., S.L. contra Resolución firme de la Dirección General de Trabajo dictada en materia de infracción de normas en el orden social.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina

1. Sobre cuándo se produjo la firmeza del acto, el Consejo comparte el criterio de la Dirección de los Servicios Jurídicos y entiende que la falta de resolución expresa del recurso de alzada interpuesto en su día por la interesada impide concluir que los efectos desestimatorios del silencio acarreasen la firmeza del acto impugnado una vez transcurridos los plazos del artículo 46.1 LJCA para acudir a dicha vía revisora. Los fundamentos de esa postura fueron expuestos ampliamente en nuestro Dictamen 39/2000,
2. La jurisprudencia ha venido manifestando reiteradamente que el error de hecho es el que para su comprobación no requiere la aplicación de normas y criterios jurídicos, sino que ha de ser apreciado de modo patente en los presupuestos fácticos que sirven de base a la resolución administrativa, siendo una realidad independiente de toda opinión o calificación (STS, Sala 3ª, de 16 de enero de 1995), a lo que debe añadirse que, tras la Ley 4/1999, de 13 de enero, modificadora de la LPAC, no es preciso que posea tal error la nota de manifiesto.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO. El día 1 de octubre de 1999 la Dirección General de Trabajo dictó resolución mediante la que impuso 2 sanciones a B., S.L., por infracciones laborales tipificadas en el Real Decreto 1.627/1997, de 24 de octubre, sobre medidas de seguridad en obras de construcción, en base a los hechos consignadas en acta de inspección del 8 de abril de 1999, que son los siguientes:
- Que la escalera de acceso al edificio se encontraba sin peldañear, careciendo de la reglamentaria barandilla.
- Que los huecos perimetrales carecían de la reglamentaria barandilla y rodapié.
Frente a la determinación de tales hechos la interesada había alegado que en dicho edificio no hay escalera de acceso, sino una rampa de madera con unas medidas de 0 a 1 metro de altura y una pendiente del 10 por ciento, utilizada para entrar material, por lo que es imposible que lleve peldaños; en cuanto al hueco perimetral dice que tiene unos 60 centímetros de ancho y no más de 1 metro de altura, por lo que no es obligatorio que lleve la barandilla reglamentaria, la cual, según el Real Decreto 1.627/1997, se exige para huecos de altura superior a 2 metros; acompaña fotos. Respecto a tales alegaciones adujo el Inspector actuante que el Acta hace referencia a la escalera de acceso al edificio que, al estar sin peldaños y sin protección mediante barandillas era de hecho una rampa, lo cual entraña grave peligro; dice que los huecos perimetrales son los del contorno del edificio, que también carecían completamente de protección.
SEGUNDO. Interpuesto el 5 de noviembre siguiente recurso de alzada frente a la indicada resolución reiterando los mismos argumentos alegados, no fue resuelto expresamente, dictándose en su lugar, el 18 de septiembre de 2000, Orden del Consejero de Trabajo y Política Social declarando la firmeza de la resolución recurrida a efectos de su inmediata ejecución, fundamentando tal decisión en que, si frente a la desestimación por silencio del recurso de alzada sólo cabe acudir a la vía contencioso-administrativa, el transcurso del plazo sin que se interponga produce la firmeza del acto presunto, que así confirma la resolución sancionadora.
TERCERO. Notificada dicha Orden el 5 de octubre de 2000, la interesada interpuso, el 21 de noviembre siguiente, recurso extraordinario de revisión frente a la resolución sancionadora de 1 de octubre de 1999, fundado en el artículo 118.1, de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), circunstancias 1ª) y 2ª).
CUARTO. Constan informes del Director General de Trabajo proponiendo la desestimación y del Servicio Jurídico de la Consejería consultante concluyendo que procede la inadmisión a trámite, siendo así formulada la propuesta de Orden resolutoria.
QUINTO. Sometida dicha propuesta de Orden al parecer de la Dirección de los Servicios Jurídicos informó, el 13 de febrero de 2001, que procede la desestimación del recurso al no concurrir error de hecho derivado de los documentos del expediente, realizando, además, ciertas consideraciones sobre la firmeza del acto impugnado y el momento en que se alcanza; opina que no se ha producido por el transcurso de los plazos establecidos para impugnar ante la jurisdicción contencioso-administrativa, sino por el aquietamiento y aceptación por el recurrente de la Orden de 18 de septiembre de 2000 por la que se declara la firmeza y ejecución de la sanción impuesta por el Director General de Trabajo; apoya tal tesis en la implícita derogación del artículo 46.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA) por la Ley 4/1999, de 13 de enero, doctrina asumida por relevantes autores y aplicada por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid en Auto de 25 de noviembre de 1999 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª).
SEXTA. Reelaborada la propuesta de Orden resolutoria decidiendo la desestimación de lo pretendido, la consulta fue elevada al Consejo Jurídico en la fecha indicada.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA. Carácter del Dictamen.
Con apoyo en el artículo 12.17 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, el Consejero de Trabajo y Política Social solicita oír al Consejo Jurídico en un procedimiento instado para resolver sobre la procedencia de un recurso extraordinario de revisión regulado por los artículos 118 y 119 LPAC. Este último dispone, en el primer inciso de su apartado 1, que «El órgano competente para la resolución del recurso podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando el mismo no se funde en alguna de las causas previstas en el apartado 1 del artículo anterior o en el supuesto de que se hubiesen desestimado en cuanto al fondo otros recursos sustancialmente iguales».
Como ya indicamos en el Dictamen 21/01, evacuado también a solicitud del mismo Consejero, la reforma introducida en la LPAC por la Ley 4/1999, de 13 de enero, se refiere a la intervención de órgano consultivo de forma indirecta y nada clarificadora, siendo dudoso que tan colateral referencia sirva para sostener el carácter preceptivo de la audiencia en el recurso extraordinario de revisión. Si bien el fundamento de la intervención se justificaría en la garantía de la legalidad objetiva, al interponerse contra actos ya firmes en vía administrativa (a semejanza de la revisión de oficio), a la luz de los preceptos citados no podemos concluir que tal preceptividad constituya una exigencia del procedimiento administrativo común, como tampoco lo es de la legislación regional, lo que no obsta la plena admisibilidad de la consulta, aunque con carácter potestativo y con el amparo del artículo 11 de la indicada Ley 2/1997.
SEGUNDA. Sobre la admisibilidad del recurso.
Como cuestión previa a la de fondo, a la vista de los términos en que se expresa el artículo 111.1 LPAC, es preciso determinar si concurren los requisitos legales para la admisibilidad del recurso extraordinario de revisión. Que la recurrente goza de legitimación es incuestionable, por lo que se debe examinar si estamos en presencia de un acto firme en vía administrativa y si las alegaciones vertidas se fundan o no en una causa del artículo 118 LPAC, tal como indica el siguiente artículo de dicho cuerpo legal.
En cuanto al primero de los requisitos de viabilidad, parece también incuestionable que nos encontramos en presencia de un acto firme en vía administrativa, ya que no es posible interponer contra él recurso administrativo alguno, salvo el extraordinario de revisión. Sobre cuándo se produjo la firmeza del acto, el Consejo comparte el criterio de la Dirección de los Servicios Jurídicos y entiende que la falta de resolución expresa del recurso de alzada interpuesto en su día por la interesada impide concluir que los efectos desestimatorios del silencio acarreasen la firmeza del acto impugnado una vez transcurridos los plazos del artículo 46.1 LJCA para acudir a dicha vía revisora. Los fundamentos de esa postura fueron expuestos ampliamente en nuestro Dictamen 39/2000, emitido a consulta formulada por la Consejería de Trabajo y Política Social sobre esa concreta cuestión, en el que consideramos, en síntesis, que tras la Ley 4/99, el silencio administrativo negativo o desestimatorio no alcanza la categoría de acto administrativo, como de manera indubitada queda regulado en la LPAC, tanto en su parte expositiva como en la articulada (art. 43.3). Se elimina y desaparece la certificación de acto presunto, que se sustituye por el certificado acreditativo del silencio a los solos efectos probatorios. Es suficientemente demostrativa la redacción de los dos párrafos del artículo 43.3 LPAC: según el primero, la estimación por silencio produce los efectos «de acto administrativo finalizador del procedimiento», mientras que la desestimación por silencio tiene los solos efectos de «permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que proceda».
Esta reforma ha supuesto volver a una concepción del silencio administrativo muy semejante a la regulada en la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 (LPA), respecto de la cual la jurisprudencia había establecido como doctrina reiterada que el silencio administrativo «adquirió naturaleza legal para favorecimiento de los administrados frente a la tardanza o desidia de la Administración en resolver peticiones y recursos; de tal manera que si no decidiese en el plazo impuesto por la ley, el interesado en el procedimiento administrativo tiene dos derechos, alternativos: uno, el de recurrir en vía contencioso-administrativa dentro del plazo del año señalado por el artículo 58-2 de la Ley de 27 de Diciembre de 1956; otro, el de esperar la resolución expresa de la Administración para, entonces si lo desea, recurrir judicialmente contra ella en el plazo de dos meses, según el apartado 1 de dicho artículo 58. Consecuentemente, si, conforme al 94-3 de la Ley de Procedimiento Administrativo, y 38-2 de la del Enjuiciamiento Contencioso-Administrativo, la Administración está obligada a pronunciarse de forma expresa, la obligación continúa aun cuando transcurran los plazos de los recursos administrativos y judiciales sin haber sido interpuestos; e incluso interpuesto el recurso contra el acto presunto, después es ampliable al tardío expreso y también denegatorio, al igual que si fuere estimado el recurso concediendo lo interesado se producirá el supuesto de reconocimiento extraprocesal, como nos dicen los artículos 46 y 90 de la Ley de 27 de Diciembre de 1956. Es acto denominado presunto porque, en principio, se presume que es denegatorio; pero ello no excluye que, conforme al artículo 95 de la Ley de Procedimiento Administrativo, la presunción del silencio sea positiva en lugar de negativa. Por lo tanto, los plazos para recurrir el acto presunto son establecidos en favor del administrado; mas si no recurriere dentro de ellos, conserva su derecho a esperar la decisión administrativa expresa; lo cual significa que la Administración asimismo conserva sus potestades resolutorias para decidir expresamente (STS, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 3 de abril de 1987); esa tesis es acogida por el TSJ de Madrid en el indicado Auto de 25 de noviembre de 1999, por lo que está fundada en doctrina anterior que adapta a la nueva redacción de la LPAC. Pero, además, la posición de especiales garantías que el procedimiento sancionador exige hace que la conclusión así alcanzada goce de más sólido predicamento, al estar implicado el instituto de la prescripción como causa extintiva de la responsabilidad, lo que condujo al TSJ de Canarias a indicar que en tal ámbito sancionador queda excluida la posibilidad de atribuir a la denegación presunta del recurso virtualidad confirmatoria de la resolución impugnada y, por tanto, capacidad ejecutiva de la sanción (S de 9 de abril de 1999), quedando abierta para el interesado la vía contencioso-administrativa.
De manera complementaria a ese razonamiento puede sostenerse, como dijimos en el citado Dictamen 39/2000, que las órdenes de declaración de firmeza del acto sancionador suponen la resolución expresa, aunque implícita, de los recursos pendientes, por lo que producen el mismo efecto que la resolución expresa y explícita, aunque es ésta la actuación que hubiera procedido, conforme al artículo 42.1 LPAC. Tras esta afirmación, queremos también recordar, de conformidad con los razonamientos expuestos en el Dictamen anteriormente mencionado, que la práctica administrativa seguida por la Consejería declarando la firmeza sin resolver expresamente el recurso de alzada, no es completamente congruente con el ordenamiento jurídico, máxime cuando se trata de procedimientos sancionadores en los que se puede inducir al administrado a errores que le apartan de las formas pertinentes de defensa, aunque no le produzcan plena indefensión.
El tercer requisito de procedibilidad del recurso también se cumple, ya que la interesada invoca causas de las consignadas en el artículo 118.1 LPAC, de lo que, a priori, cabe deducir una inicial fundamentación de las alegaciones, aunque su verdadera suficiencia para conseguir que prospere lo postulado es la cuestión de fondo, a la que se dedican las siguientes consideraciones.
TERCERA. Sobre la concurrencia de los motivos de revisión extraordinaria.
El escrito de interposición del recurso aduce que concurren las circunstancias 1ª y 2ª del artículo 118.1 LPAC, no obstante lo cual, sólo contiene alegaciones respecto a la primera de ellas. Ciertamente que la invocación de la causa segunda, implícitamente abandonada por la recurrente, carece de toda fundamentación en el expediente remitido, ya que no existen nuevos documentos de valor esencial para la resolución del asunto que evidencien el error.
En cuanto a la primera causa (error de hecho en la resolución que resulte de los propios documentos incorporados al expediente), la jurisprudencia ha venido manifestando reiteradamente que el error de hecho es el que para su comprobación no requiere la aplicación de normas y criterios jurídicos, sino que ha de ser apreciado de modo patente en los presupuestos fácticos que sirven de base a la resolución administrativa, siendo una realidad independiente de toda opinión o calificación (STS, Sala 3ª, de 16 de enero de 1995), a lo que debe añadirse que, tras la Ley 4/1999, de 13 de enero, modificadora de la LPAC, no es preciso que posea tal error la nota de manifiesto.
El recurrente razona para la primera sanción que, entre la calificación como escalera del acceso al edificio que hace el Inspector en el Acta y la rampa que aparece en las fotos y describe él en sus alegaciones, existe un error de hecho que consiste en confundir la rampa de entrada de materiales con la escalera, que no se había comenzado a formar. La primera aproximación a la descripción del hecho ya permite entender que estamos ante una realidad no exenta de posibilidades de calificación, es decir, de ser apreciada con desiguales opiniones que conducirían para su esclarecimiento a la necesidad de emprender razonamientos deductivos tendentes a la determinación de la realidad misma sobre la que recae el error, según la recurrente. Si bien es cierto que la fotografía aportada recoge un elemento de acceso reconocible, en primera instancia, como una rampa, ha de significarse que el Acta achaca a tal elemento de acceso (al margen de su denominación) la carencia de la seguridad que supondría el estar dotada de barandilla de seguridad y peldaños, cuestión que completa el Inspector al informar que la escalera de acceso estaba convertida en una rampa (informe de 5 de julio de 1999). Por tanto, la verdadera cuestión sobre la que gira el recurso es decidir si puede considerarse infracción que se hubiesen omitido las medidas de seguridad -peldaños y barandilla- indicadas por el Inspector, al margen de que el elemento de acceso fuese escalera o rampa.
Semejantes apreciaciones caben respecto a la segunda sanción, referida a que los huecos perimetrales tampoco contaban con la protección exigida por el ordenamiento. La altura a la que se refiere el recurrente (2 metros), no aparece en ningún momento referenciada en el Acta y sí en la norma que sirve de soporte a la sanción, y las fotos acompañadas al escrito de recurso y sobre las que alega la recurrente no evidencian un error en los hechos sino diferentes valoraciones de la realidad a efectos de considerar procedente la propia resolución sancionadora, lo cual, unido a la variación material que la propia ejecución de obra supone, impide atender la pretensión de que pueda suponer fundamento demostrativo de error de hecho. Más bien se aprecia que se discute la procedibilidad de la sanción sobre argumentos de carácter ordinario que escapan a la mera consideración de elementos fácticos.
Llegados a tal conclusión no puede sostenerse sino la desestimación de lo pretendido, porque estamos ante una petición susceptible de ser controvertida en el amplio margen de alegaciones que proporciona la vía ordinaria de revisión y su continuación en lo contencioso-administrativo, y no ante una error patente en los presupuestos fácticos de la resolución encajable en la circunstancia 1ª del artículo 118.1 LPAC, por lo que está fundada en derecho y es acogible la propuesta de resolución que consta en el expediente.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN
ÚNICA. Que procede desestimar el recurso extraordinario de revisión interpuesto por B., S.L. contra la resolución de la Dirección General de Trabajo de 1 de octubre de 1999 que le impuso dos sanciones por infracciones en materia de prevención de riesgos laborales.
No obstante, V.E. resolverá.
VOLVER IMPRIMIR SUBIR