Dictamen nº 268/2023
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 26 de septiembre de 2023, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Sr. Director Gerente del Servicio Murciano de Salud (por delegación del Excmo. Sr. Consejero de Salud), mediante oficios registrados los días 10 de mayo y 6 de julio de 2023 (COMINTER 120824), sobre revisión de oficio de la Resolución de la Comisión de Selección de la Bolsa de Trabajo de Promoción Interna Temporal para cubrir plazas del Cuerpo Superior de Administradores y Grupo Técnico (exp. 2023_160), aprobando el siguiente Dictamen.
ANTECEDENTES
PRIMERO.- Por Resolución de la Directora Gerente del Servicio Murciano de Salud de 8 de noviembre de 2004, se convocó una Bolsa de Trabajo de Promoción Interna Temporal para cubrir plazas de Personal Estatutario en el ámbito del Servicio Murciano de Salud en las distintas categorías de personal estatutario. Entre dichas categorías figura la de Facultativos no sanitarios, opción Grupo Técnico de la Función Administrativa. Dicha Resolución, incluye en su Anexo IV el baremo de méritos aplicable a la misma. En particular, en el apartado B), establece los siguientes méritos:
B1) Por cada mes de servicios prestados para la Administración pública en la misma opción o puesto u otra/o equivalente, mediante una relación de carácter estatutaria, funcionarial o laboral…1 punto.
La puntuación máxima a obtener por este mérito es de 360 puntos.
B2) Por cada mes de servicios prestados para la Administración pública en una opción o categoría distinta a la convocada, mediante una relación de carácter estatutaria, funcionarial o laboral…0,50 puntos.
La puntuación máxima es de 180 puntos.
Se trata de una bolsa de trabajo de carácter permanente en la que sus integrantes van actualizando sus méritos mediante su presentación periódica con carácter anual.
SEGUNDO.- D. X presentó solicitud para formar parte de la citada Bolsa de Trabajo el 27 de octubre de 2009, aportando el Título de Graduado Social Diplomado por la Universidad de Alicante, de 20 de febrero de 1996.
Desde su inscripción en la bolsa de trabajo en el año 2009, el Sr. X ha permanecido en ella hasta la actualidad.
TERCERO.- Con fecha 13 de octubre de 2021, D.ª Y, también integrante de la citada Bolsa de Trabajo, interpuso recurso de alzada contra la Resolución de Subcomisión Técnica Específica de la Bolsa de Trabajo del Cuerpo Superior de Administradores, de 17 de septiembre de 2021, por la que se aprobó la relación definitiva de los aspirantes por orden de puntuación obtenida por los aspirantes admitidos correspondiente al periodo de presentación de méritos a 31 de octubre de 2020. Entre otras cuestiones, la Sra. Y reclamó la revisión de la puntuación asignada a D. X en el apartado B1 del baremo de méritos, al considerar que no debieron valorarse por dicho apartado pues no cumplía los requisitos para ello.
El recurso se desestimó por Resolución del Director Gerente del Servicio Murciano de Salud, de 21 de diciembre de 2022, dado que los méritos profesionales de D. X reconocidos y valorados en las distintas resoluciones de las Comisiones de Selección desde el 31 de octubre de 2009 tenían carácter firme y no revisable en el recurso de alzada contra la Resolución de 17 de septiembre de 2021, por la que se aprobó la relación definitiva de los aspirantes por orden de puntuación obtenida por los aspirantes admitidos correspondiente al periodo de presentación de méritos a 31 de octubre de 2020.
CUARTO.- El 20 de diciembre de 2022, la Jefa del Servicio Jurídico de Recursos Humanos del Servicio Murciano de Salud, remitió al Servicio de Selección de la Dirección General de Recursos Humanos del referido ente público sanitario, la siguiente comunicación interior:
“Con fecha 13 de octubre de 2021, la Sra. Y interpuso recurso de alzada contra la Resolución, de 17 de septiembre de 2021, de Subcomisión Técnica Específica de la Bolsa de Trabajo del Cuerpo Superior de Administradores por Promoción Interna que, entre otras cuestiones, versaba sobre la puntuación asignada a D. X en el apartado B1 del baremo de méritos que rige la convocatoria. A la vista de la documentación obrante en el programa de bolsa de trabajo, el Sr. X tiene reconocidos los siguientes méritos profesionales en el apartado B1 del baremo de méritos que rige la convocatoria:
[sigue una tabla con los siguientes datos: 31 meses y 21 días, correspondientes al período comprendido entre el 24/06/2005 y el 13/02/2008, y 4 meses y 15 días por el período que abarca desde el 15/04/2008 al 29/08/2008].
Asimismo, consta que los citados servicios profesionales le fueron reconocidos desde la Resolución de la Comisión por la que se aprobó la relación de puntuaciones definitivas obtenidas por los aspirantes admitidos, correspondiente al periodo de presentación de instancias y méritos a 31 de octubre de 2009 así como en las sucesivas resoluciones de la Comisión de Selección y de la Subcomisión Técnica Específica, por lo que no son susceptibles de revisión en vía de recurso.
A su vez, según figura en el programa de servicios prestados del Servicio Murciano de Salud, el Sr. X ha prestado los siguientes servicios durante los periodos que tiene reconocidos en el apartado B1:
[Sigue un tabla en la que se indica que en los períodos que tiene reconocidos como mérito por el apartado B1, trabajó en la categoría u opción “BEX08-TÉC.GR.MEDIO PREV.DE RIESGOS LABORALES”]
A la vista de lo expuesto, y dado que se han valorado servicios en distinta categoría (Diplomado no Sanitario) y opción (Prevención) como si se tratara de la misma categoría de Facultativo no Sanitario, opción Superior de Administradores, le comunico que en caso de considerarlo oportuno, deberá solicitar la tramitación del correspondiente procedimiento de revisión de oficio”.
QUINTO.- Con fecha 18 de febrero de 2023, la Jefa de Servicio de Selección del Servicio Murciano de Salud evacua informe-propuesta al Servicio Jurídico de Recursos Humanos del Servicio Murciano de Salud, según el cual:
“1º) D. X, figura inscrito en la Bolsa de Promoción Interna Temporal del Cuerpo Superior de Administradores desde la convocatoria cuyo plazo de presentación de méritos e instancias finalizó el 31 de octubre de 2009.
Asimismo, figuraba como aspirante de las bolsas ordinarias de Prevención de Riesgos Laborales (Grupo B) desde el 31 de octubre de 2006 y de la Bolsa de Promoción Interna Temporal de la misma categoría desde 31 de octubre de 2009.
2º) En el caso de la categoría del Cuerpo Superior de Administradores, entre la documentación aportada en su solicitud de fecha 27/10/2009, figura el título de Graduado Social Diplomado y un Master en Prevención de Riesgos Laborales, no constando en su solicitud el título de Licenciado, Ingeniero, Arquitecto o equivalente.
En consecuencia, D. X no reunía los requisitos para ser admitido en la referida bolsa de trabajo, ya que el título de Grado en Relaciones Laborales fue aportado por el interesado por primera vez el 29 de octubre de 2012, por lo que no tenía que haber sido admitido hasta la convocatoria correspondiente al plazo de presentación de méritos e instancias de 31 de octubre de 2012.
3º) Por otra parte, para las bolsas anteriormente referidas, D. X presentó un certificado de servicios prestados por el Servicio Valenciano de Salud en el que figuraban los siguientes servicios prestados:
[Sigue una tabla en la que consta que en el período comprendido entre el 24/06/2005 y el 13/02/2008 el Sr. X prestó servicios como “Técnico Superior Seguridad en el Trabajo” en el Hospital “Virgen de los Lirios”, de Alcoy. En el período del 15 de abril al 29 de agosto de 2008, lo hizo también como “Técnico Superior Seguridad en el Trabajo” en el Hospital “Lluis Alcanys”, de Játiva]
De estos méritos, los servicios prestados como Técnico de Seguridad en el Trabajo desde el 24/06/2005 hasta el 13/02/2008 y desde el 15/04/2008 y 29/08/2008, fueron computados en el apartado B1 (“Por cada mes de servicios prestados para la Administración pública en la misma opción o puesto u otra/o equivalente, mediante una relación de carácter estatutaria, funcionarial o laboral) en ambas categorías.
[Siguen dos tablas con el detalle de puntuación otorgado al aspirante en las dos bolsas de trabajo (Cuerpo Superior de Administradores, por una parte, y Técnicos de Prevención de Riesgos Laborales del grupo B, por otra) en la convocatoria cuya presentación de méritos finalizaba el 31 de octubre de 2009. En ambas tablas se observa que se otorgó la misma puntuación por los períodos de servicios prestados].
4º) En concreto, en la bolsa de trabajo del Cuerpo Superior de Administradores, los servicios prestados como Técnico de Seguridad en el Trabajo debieron ser computados en el apartado B2 de la convocatoria: por cada mes de servicios prestados para la Administración pública en una opción o categoría distinta a la convocada, mediante una relación de carácter estatutaria, funcionarial o laboral...0,50 puntos, no solo por tratarse de una categoría diferente a la opción convocada, sino porque además estos servicios fueron prestados en el subgrupo A2, ya que el Sr. X no tenía la titulación requerida para ser prestados en el subgrupo A1.
5º) Por todo lo anterior y al objeto de anular el acto dictado, y conforme a lo dispuesto en el art. 106 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre de Procedimiento Administrativo Común de la Administraciones Públicas, se eleva la siguiente propuesta: a) Iniciar expediente de revisión de oficio para el interés público de la Resolución de la Subcomisión Técnica Específica de la bolsa de trabajo correspondiente a la categoría/opción de Cuerpo Superior de Administradores de fecha 9 de diciembre de 2010, por la que se aprueba el listado definitivo de puntuación, en relación a la puntuación asignada a D. X, por ser contrario al ordenamiento jurídico. b) Suspender, si procede, y conforme a lo dispuesto en el art. 108 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, la ejecución del acto, en relación a los puntos erróneamente asignados por la citada Resolución, a fin de evitar perjuicios a otros aspirantes con mayor puntuación”
SEXTO.- Por Resolución del Director Gerente del Servicio Murciano de Salud, de 22 de marzo de 2023, se incoa procedimiento de nulidad de pleno derecho de la Resolución de la Comisión de Selección de la bolsa de trabajo del Grupo Técnico de la Función Administrativa y Cuerpo Superior de Administradores del Servicio Murciano de Salud por promoción interna, de 23 de septiembre de 2010, por la que se aprobó la relación de puntuaciones definitivas obtenidas por los aspirantes admitidos correspondiente al periodo de presentación de instancias y méritos de 31 de octubre de 2009 y subsiguientes convocatorias, respecto [a] la valoración en el apartado b1 del baremo de méritos, de los servicios prestados como Técnico de Seguridad en el Trabajo por D. X.
En ella se indica que los periodos de prestación de servicios que le fueron valorados en el apartado B1 del baremo de méritos, fueron prestados como “Técnico Superior de Seguridad en el Trabajo”, categoría u opción no equivalente al Cuerpo Superior de Administradores ni al Grupo Técnico de la Función Administrativa, conforme a lo establecido en el Real Decreto 184/2015, de 13 de marzo, por el que se regula el catálogo homogéneo de equivalencias de las categorías profesionales del personal estatutario de los servicios de salud. En consecuencia, dichos servicios no debieron ser computados por el apartado B1 del baremo, a razón de 1 punto por mes, sino por el apartado B2, que asigna una puntuación de 0,50 por mes trabajado, por tratarse de servicios prestados en una categoría u opción distinta.
El error cometido en su día por la comisión de valoración constituye causa de nulidad de la resolución cuya revisión se pretende, al amparo de lo establecido en el artículo 62.1, letra a) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC), y 47.1, letra a) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), en cuya virtud son nulos de pleno derecho los actos administrativos que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional, en particular el de acceso a las funciones públicas en condiciones de igualdad, consagrado por el artículo 23.2 de la Constitución.
Se acuerda, asimismo, la suspensión cautelar de la valoración sometida a revisión y conferir trámite de audiencia al Sr. X y a la Sra. Y, cuyo recurso de alzada puso de manifiesto el error cometido por la comisión de valoración.
SÉPTIMO.- El 4 de abril de 2023, complementado por otro escrito del día siguiente, el interesado presenta alegaciones para oponerse a la revisión de oficio pretendida. Afirma que el baremo de méritos valora los servicios prestados no sólo en una categoría u opción equivalente, sino también aquellos que lo han sido en un puesto equivalente, y esto es lo que ocurre en su caso. Sostiene que el trabajo desarrollado durante los períodos controvertidos lo fue como Técnico Superior de Seguridad en el Trabajo. Para el acceso a la plaza concurrió a un procedimiento selectivo convocado en el año 2003 por la Generalitat Valenciana, que respecto a las indicadas plazas exigía estar en posesión de los títulos de Licenciado o Diplomado universitario, más el curso superior en prevención de riesgos laborales, especialidad seguridad en el Trabajo de duración no inferior a 600 horas. La base 2.6 de la referida convocatoria disponía que “para las plazas de té cnicos superiores en prevención de riesgos laborales se les asignará el grupo de clasificación (A o B) correspondiente al nivel más alto de titulación que posean”. De modo que, en el ámbito de la prevención de riesgos laborales en la Generalidad Valenciana, no existen diferentes puestos de técnicos de prevención de grado medio o superior, diferenciándose únicamente por la titulación de acceso de quienes los ocupan, pero sin que ello redunde en una diferencia de las funciones que constituyen el contenido de dichos puestos.
De ahí que sostenga el alegante que las plazas y las funciones a desempeñar eran idénticas con independencia de la titulación de acceso, incluso en el complemento específico que tenían asignado, por lo que, si en el controvertido apartado B1 del baremo se valoran los servicios prestados en el mismo puesto o equivalente, la comisión de valoración obró adecuadamente cuando valoró los servicios prestados como Técnico Superior de Seguridad en el Trabajo por el apartado B1 del baremo, máxime cuando, según las bases del procedimiento selectivo, han de valorarse los méritos profesionales que tengan relación directa con las funciones de la opción convocada, así como los de informática, idiomas y prevención de riesgos laborales.
OCTAVO.- No consta que la Sra. Y haya llegado a presentar alegaciones.
NOVENO.- En tal estado de tramitación, se remite el expediente al Consejo Jurídico de la Región de Murcia en solicitud de dictamen, mediante comunicación interior del pasado 10 de mayo de 2023.
DÉCIMO.- Con fecha 12 de mayo de 2023, el Director Gerente del Servicio Murciano de Salud dicta resolución por la que suspende el plazo para resolver y notificar el procedimiento de revisión de oficio incoado por el tiempo que medie entre la petición de informe al Consejo Jurídico de la Región de Murcia, y la recepción del informe
UNDÉCIMO.- Con fecha 23 de mayo de 2023, el Consejo Jurídico adopta acuerdo núm. 12/2023, por el que se advierte a la Consejería consultante que en el expediente remitido se había omitido la preceptiva propuesta de resolución que el órgano instructor ha de elevar al competente para su resolución ex artículo 88.7 LPAC.
En consecuencia, se remite al órgano consultante para que remita la indicada propuesta de resolución.
DUODÉCIMO.- El 5 de junio se recibe en el Consejo Jurídico un documento denominado “propuesta de resolución”, que no está fechado ni consta la firma de su autor, por lo que mediante Acuerdo 14/2023, de 27 de junio, se requiere a la Autoridad consultante para que “remita la propuesta de resolución debidamente formalizada con su fecha y firma”.
DECIMOTERCERO.- Con fecha 6 de julio de 2023, el Director Gerente del Servicio Murciano de Salud formula la propuesta de resolución que elevará al Consejo de Administración del Servicio Murciano de Salud. En ella se propone lo siguiente:
“1º) Declarar la revisión de nulidad de pleno derecho, de la valoración en el apartado B1 del baremo de méritos, de los servicios prestados por D. X entre el 24/06/2005 al 13/02/2008 y desde el 15/04/2008 al 29/08/2008 como Técnico Grado Medio Prevención de Riesgos Laborales, en la Bolsa de Trabajo de Promoción Interna Temporal del Cuerpo Superior de Administradores y Grupo Técnico de la Función Administrativa, de 23 de septiembre de 2010, por la que se aprobó la relación de puntuaciones definitivas obtenidas por los aspirantes admitidos correspondiente al periodo de presentación de instancias y méritos a 31 de octubre de 2009, y subsiguientes convocatorias.
2º) Valorar en el apartado B2 del baremo de méritos de la Bolsa de Trabajo de Promoción Interna Temporal del Cuerpo Superior de Administradores y Grupo Técnico de la Función Administrativa, los servicios prestados por D. X entre el 24/06/2005 al 13/02/2008 y desde el 15/04/2008 al 29/08/2008 como Técnico Grado Medio Prevención de Riesgos Laborales, que se indican en el punto anterior.
3º) Acordar la suspensión cautelar de la valoración en el apartado B1 del baremo de méritos, correspondiente a los periodos trabajados como Técnico Grado Medio Prevención de Riesgos Laborales, en la Resolución de la Comisión de Selección de la Bolsa de Trabajo de Promoción Interna Temporal del cuerpo Superior de Administradores y Grupo Técnico de la Función Administrativa, de 23 de septiembre de 2010, por la que se aprobó la relación de puntuaciones definitivas obtenidas por los aspirantes admitidos correspondiente al periodo de presentación de instancias y méritos a 31 de octubre de 2009, y subsiguientes convocatorias, al amparo de lo establecido en el artículo 108 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
4º) Notificar el presente Acuerdo al interesado… ”.
Considera la propuesta que concurre la causa de nulidad de pleno derecho prevista tanto en el artículo 62.1 a) LRJPAC, como en el artículo 47.1 a) LPAC, por lesionar los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional, en particular, el artículo 23.2 de la Constitución Española.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter y alcance del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo de conformidad con lo establecido en los artículos 12.6 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, y 106.1 LPAC, dado que versa sobre una propuesta de revisión de oficio de diversos actos administrativos por nulidad de pleno derecho.
SEGUNDA.- Acto objeto de revisión, régimen jurídico aplicable y órgano competente para resolver.
I Según la propuesta de resolución, los actos objeto de revisión son la Resolución de 23 de septiembre de 2010, de la Comisión de Selección de la Bolsa de Trabajo de Promoción Interna Temporal para cubrir plazas del Cuerpo Superior de Administradores y Grupo Técnico de la Función Administrativa, por la que se aprobó la relación de puntuaciones definitivas obtenidas por los aspirantes admitidos correspondiente al periodo de presentación de instancias y méritos a 31 de octubre de 2009, “y subsiguientes convocatorias”.
Cabe precisar que la revisión no debería alcanzar a las convocatorias en sí, sino tan solo a las resoluciones de carácter definitivo de las comisiones de selección en las que se reflejó el cómputo presuntamente erróneo de los méritos en cuestión y que habrían de ser identificadas con precisión en la resolución que haya de poner fin al procedimiento revisorio. Es más, el alcance de la revisión a efectuar de dichas resoluciones es parcial y limitado, pues debe quedar circunscrito a la puntuación asignada al Sr. X.
Tales actos cumplen los requisitos de ser definitivos en vía administrativa o no haber sido recurridos en plazo que, para ser objeto de un procedimiento de revisión de oficio, exigía en su día el artículo 102.1 LRJPAC y hoy el 106.1 LPAC.
II. Régimen jurídico aplicable.
Dado que se pretende declarar la nulidad de actos anteriores al 2 de octubre de 2016, fecha de entrada en vigor de la LPAC, procede distinguir entre el régimen jurídico que habrá de aplicarse al aspecto formal del procedimiento revisorio, que será el vigente a la fecha de incoación del mismo, es decir, la LPAC (Disposición transitoria tercera, b), del régimen material de las causas de nulidad, que habrá de ser el previsto en la LRJPAC, en tanto que norma que regulaba las causas de nulidad (artículo 62) de los actos y disposiciones administrativas en el tiempo en que fueron dictados los actos administrativos que se revisan.
Respecto de las resoluciones sometidas a revisión posteriores al 2 de octubre de 2016, el régimen jurídico tanto formal como material será el establecido en la LPAC, que regula las causas de nulidad en su artículo 47.
III. Plazo para incoar el procedimiento de revisión y para resolverlo.
1. De apreciarse motivo de nulidad, no existe límite temporal para la incoación del procedimiento, ya que la revisión de oficio puede efectuarse en cualquier momento (artículo 106.1 LPAC), sin perjuicio de la obligada modulación que de tan tajante afirmación impone el artículo 110 del mismo texto legal, al señalar, como límite a las facultades revisoras de la Administración el “tiempo transcurrido”, que pudiera convertir el ejercicio de aquéllas en contrario a la equidad y a la buena fe.
Como ya señalamos en los Dictámenes 224/2016, 164/2017 y 79/2022, entre otros, a pesar del tiempo transcurrido desde la adopción de las resoluciones cuya revisión de oficio se pretende, no cabe apreciar que concurra el límite establecido por el indicado artículo 110 LPAC (antes 106 LRJPAC), toda vez que dichos actos extienden sus efectos, al menos en potencia, hasta la actualidad. Y es que, de no procederse a declarar su nulidad, el Sr. X podría continuar beneficiándose en futuros nombramientos de personal estatutario temporal de una puntuación adicional por los servicios indebidamente computados, toda vez que su ubicación en la bolsa de trabajo de carácter permanente se hubo de ver beneficiada o mejorada por la valoración del tiempo en que trabajó como Técnico de Seguridad en el Trabajo por el apartado B1 del baremo, como si dichos servicios los hubiera prestado en categoría u opción igual o equivalente al Cuerpo Superior de Administradores o en un puesto igu al o equivalente a los que son cubiertos por empleados públicos integrados en dicho Cuerpo.
2. Una vez incoado el procedimiento revisor por acuerdo del Director Gerente del Servicio Murciano de Salud, de 22 de marzo de 2023, ha de atenderse a lo establecido en el artículo 106.5 LPAC, en cuya virtud el transcurso de seis meses sin que se haya dictado resolución producirá la caducidad del procedimiento. Para el cómputo de dicho plazo habrá de tomarse en consideración la suspensión correctamente acordada por el indicado Director Gerente al amparo del artículo 22.1, letra d) LPAC y notificada de forma adecuada al interesado. Ha de advertirse, en todo caso, que de conformidad con lo indicado en el referido precepto legal, el plazo máximo de suspensión, que se inició el 10 de mayo de 2023, no podrá exceder de tres meses.
IV. Órgano competente para resolver.
Emanados los actos cuya nulidad se pretende de la Comisión de Selección de un procedimiento selectivo convocado por el Director Gerente del Servicio Murciano de Salud, corresponde la competencia para su revisión al máximo órgano rector de dicho organismo público, por así disponerlo el art. 33.1,c) de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de organización y régimen jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, condición ésta que, de conformidad con el art. 25.4 de la Ley 4/1994, de 26 de julio, de Salud de la Región de Murcia, recae en el Consejo de Administración del referido ente público sanitario.
TERCERA.- Del procedimiento.
El artículo 106 LPAC habilita a las Administraciones Públicas y previo dictamen favorable del órgano consultivo correspondiente, a declarar la nulidad de sus actos administrativos en los supuestos previstos en el artículo 47.1 LPAC. No obstante, y de conformidad con lo señalado en la Consideración Segunda de este Dictamen, las causas de nulidad a las que ha de atenderse respecto de los actos objeto de revisión, que fueron dictados con anterioridad al 2 de octubre de 2016, son las señaladas por el artículo 62.1 LRJPAC, en tanto que norma vigente en ese momento.
En relación con el procedimiento de revisión de oficio, este Consejo Jurídico ha señalado reiteradamente que, como mínimo, debe estar integrado por el acuerdo de iniciación, los informes pertinentes, la práctica de la prueba si así se propone, la audiencia a los interesados y la propuesta de resolución que se somete a Dictamen de este Órgano Consultivo. En su aplicación al caso, consta el acuerdo de iniciación, el trámite de audiencia tanto al Sr. X como a la Sra. Y, un informe propuesta del Servicio Jurídico de Recursos Humanos, que sirve de fundamento jurídico para la propuesta que el Director Gerente del Servicio Murciano de Salud eleva al Consejo de Administración del indicado ente público sanitario que constituye la propuesta de resolución del procedimiento, por lo que se habrían cumplido todos los trámites preceptivos.
CUARTA.- De la causa de nulidad invocada.
La potestad de revisión de oficio, reconocida en general a la Administración por el artículo 106, con los límites del 110 LPAC, supone una facultad excepcional que se le otorga para revisar los actos administrativos sin acudir a los Tribunales y sin tan siquiera esperar a su impugnación por los interesados. Prevista para vicios especialmente graves causantes de la nulidad de los actos, constituye, en definitiva, una manifestación extrema de la autotutela administrativa. En tanto que vía excepcional y extraordinaria para dejar sin efecto actos administrativos ya firmes y sin sometimiento a plazo, se le imponen por el ordenamiento estrictos y numerosos límites.
Por lo que aquí interesa, el primero de ellos reside en los motivos que legitiman para acudir a esta vía revisora. Dichos motivos, hoy contenidos en el artículo 47.1 LPAC y antes en el 62.1 LRJPAC, que también resulta aplicable en atención a la fecha en que se dictaron algunos de los actos objeto de revisión, constituyen verdaderas causas tasadas, con enumeración exhaustiva, y cuya especial gravedad, en definitiva, fundamenta esa potestad excepcional, como, asimismo, tanto el Consejo de Estado como la jurisprudencia del Tribunal Supremo han venido entendiendo de manera constante y reiterada (por todas, SSTS de 30 de marzo de 1982, 17 de octubre de 2000 y 12 de marzo de 2002).
Para la propuesta de resolución, los actos cuya declaración de nulidad se pretende incurrieron en la causa de nulidad contemplada en idénticos términos por los artículos 47.1, letra a) LPAC y 62.1, letra a) LRJPAC, es decir la de lesionar derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional, dado que al otorgar al Sr. X puntuación por un mérito que no acreditaba, se vio favorecido de forma injustificada en detrimento de otros aspirantes, que vieron vulnerado su derecho a acceder a los cargos y empleos públicos en condiciones de igualdad, mérito y capacidad, reconocido por la Constitución en sus artículos 23.2 y 103.3.
QUINTA.- La vulneración del derecho reconocido en el artículo 23.2 CE.
Como de forma reiterada hemos declarado en nuestra doctrina (por todos, Dictámenes 334/2019 y 313/2021), la ubicación de este artículo 23.2 en el Título I, Capítulo II, Sección 1ª de la Ley Fundamental lo hace susceptible de amparo constitucional, de conformidad con el artículo 53.2 CE y, en consecuencia, su eventual vulneración sería determinante de la nulidad del acto cuya revisión se solicita, en virtud de lo establecido en los artículos 62.1, letra a) LRJPAC y 47.1, letra a, LPAC.
El referido precepto establece que los ciudadanos “tienen derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos con los requisitos que señalen las leyes”. Si bien, en un primer momento, la doctrina constitucional fue algo vacilante a la hora de establecer el ámbito de este precepto y determinar si tenían cabida en él las funciones públicas de carácter profesional propias de los empleados públicos o si únicamente era aplicable al acceso a los cargos de representación política, el Alto Tribunal se decantó por entender que este derecho fundamental se proyecta sobre ambos tipos de función, aunque, en relación a los empleados públicos, únicamente es predicable de aquellos que mantienen con la Administración una relación estatutaria o funcionarial, no de carácter contractual laboral. Así, la STC 86/2004, señala expresamente que “las funciones públicas englobadas en la protección que dispensa el artículo 23.2 CE son aquellas que vienen desarrolladas por funcionarios públicos, en el sentido del artículo 103,3 CE, esto es, por aquellas personas vinculadas con la Administración mediante una relación de servicios de carácter estatutario”.
Este derecho ha sido calificado por la doctrina constitucional como de configuración legal y de carácter puramente reaccional, pues el artículo 23.2 CE no otorga el derecho a desempeñar determinadas funciones públicas, sino únicamente permite impugnar ante la jurisdicción ordinaria y, en última instancia, ante el Tribunal Constitucional, toda norma o aplicación concreta de una norma que quiebre la igualdad (SSTC 161/2001, 137/2004, ó 30/2008, entre otras). La doctrina constitucional señala, asimismo, que este precepto no consagra un pretendido derecho fundamental al estricto cumplimiento de la legalidad en el acceso a los cargos públicos, de forma que sólo cuando la infracción de las normas o bases del proceso selectivo implique, a su vez, una vulneración de la igualdad entre los participantes, cabe entender que se ha vulnerado esta dimensión interna y más específica del derecho que reconoce el artículo 23.2 CE (ATC 16/2010). Nos encontramos, por tanto, ante un d erecho de igualdad lex espetialis, respecto del principio de igualdad consagrado por el artículo 14 CE, cuyo contenido puede sintetizarse en el siguiente:
a) Predeterminación normativa del procedimiento de acceso a la función pública.
b) Igualdad en la Ley, de forma que las normas rectoras de los procedimientos de acceso aseguren una situación jurídica de igualdad de todos los ciudadanos, prohibiendo el establecimiento de requisitos discriminatorios o referencias individualizadas o ad personam y no referidos estrictamente a los principios de mérito y capacidad.
c) Igualdad en la aplicación de la Ley, de manera que las normas que regulan las pruebas selectivas se apliquen por igual a todos los interesados.
En relación con esta última dimensión del derecho proclamado en el artículo 23.2 CE, éste incorpora también el derecho a la igualdad en la aplicación misma de la ley, de tal modo que, una vez garantizada la vinculación de la propia Administración a lo dispuesto en las normas reguladoras del procedimiento selectivo, ha de quedar también excluida toda diferencia de trato en el desarrollo del referido procedimiento. En todos los momentos del proceso selectivo, la Administración está objetivamente obligada a dispensar a todos un trato igual. Las condiciones de igualdad a las que se refiere el artículo 23.2 CE se proyectan, por tanto, no sólo a las propias leyes sino también a su aplicación e interpretación (STC 10/1998, de 13 de enero).
En este sentido, “si bien el derecho fundamental del artículo 23.2 ha de conectarse ineludiblemente con la vinculación de la Administración a lo dispuesto en las bases que regulan el procedimiento de acceso a la función pública (...) el artículo 23.2 CE no consagra un pretendido derecho fundamental al estricto cumplimiento de la legalidad en el acceso a los cargos públicos, ya que sólo cuando la infracción de las bases del concurso implique, a su vez, una vulneración de la igualdad entre los participantes cabe entender que se ha vulnerado esta dimensión interna y más específica del derecho fundamental que reconoce el art. 23.2 CE, lo que de suyo exige, como asimismo se afirma, la existencia de un término de comparación sobre el que articular un eventual juicio de igualdad. En otros términos, la conexión existente entre el artículo 23.2 CE y la vinculación de la Administración a lo dispuesto en las bases no puede llevarse al extremo de que toda vulneración de las mismas (que normalmente supondrá una vulneración de los principios de mérito y capacidad que a través de las mismas se actúan) implique infracción del derecho fundamental, lo que sólo existirá cuando se produzca una diferencia de trato o, como en otros casos se ha sostenido, una quiebra relevante del procedimiento, que haría arbitraria la decisión que en esas condiciones se dictase" (STC 73/1998, FJ 3º, que reitera la doctrina contenida en la número 115/1996).
Centrándonos en esta tercera manifestación del derecho fundamental estudiado, la igualdad en la aplicación de la Ley ha de interpretarse en el sentido de otorgar el mismo trato a todos los participantes durante el desarrollo del procedimiento selectivo. Del mismo modo, no toda vulneración de las bases del procedimiento selectivo constituye una vulneración del derecho de acceder a las funciones públicas en condiciones de igualdad, sino sólo cuando esa violación de las bases implique, a su vez, una quiebra de la igualdad de los participantes, porque exista una injustificada diferencia de trato entre éstos. Y, a tal efecto, el desconocimiento o vulneración de aquellos elementos que en la selección de los empleados públicos tienen por finalidad la garantía de la objetividad del procedimiento selectivo y, en consecuencia, la salvaguardia de la igualdad de oportunidades de todos los aspirantes, pueden dar lugar a una quiebra del derecho al acceso a la función pública en co ndiciones de igualdad. Entre tales elementos y en el seno de un procedimiento concurrencial basado en la valoración de los méritos, la incorrecta aplicación del baremo de méritos o su desconocimiento, son susceptibles de producir una quiebra del indicado derecho cuando en dicha apreciación del mérito se beneficia de forma injustificada y arbitraria a un aspirante en detrimento del resto. Como recuerda el Tribunal Constitucional, en su sentencia 215/1991, la disconformidad con el criterio de las Comisiones evaluadoras sólo puede producirse cuando resulta manifiesta la arbitrariedad en la actuación de la Comisión y, por tanto, evidentes el desconocimiento de los principios de mérito y capacidad que rigen el concurso y el menoscabo del derecho a la igualdad de los candidatos para el acceso a las funciones públicas consagradas en los artículos 23.2 y 103.3 de la Constitución.
Y, a tal efecto, forzoso es reparar en que según la propuesta de resolución, los actos objeto de revisión otorgaron al Sr. X una puntuación por unos méritos que, conforme al baremo establecido, no había acreditado, pues el órgano encargado de la valoración de los aspirantes consideró que durante los dos períodos de servicios prestados entre los años 2005 y 2008, aquél desempeñó su trabajo para una Administración Pública, la Generalidad Valenciana, en una categoría u opción equivalente a la de Facultativo no Sanitario, opción Superior de Administradores o en un puesto igual o equivalente a aquellos cuya provisión corresponde a los empleados públicos integrantes de dicho Cuerpo, cuando la realidad que arroja el expediente es que durante dichos períodos el interesado trabajó como Técnico Superior de Seguridad en el Trabajo. Esta categoría no es equivalente a la de Facultativo no Sanitario, opción Superior de Administradores o a la categoría de Técnico de la Función Administrativa. Por otra parte, lo hizo ocupando un puesto de trabajo cuyas funciones no son las propias de la categoría y opción de referencia, por lo que dicho puesto de trabajo no puede considerarse como igual o equivalente a aquellos que están llamados a ocupar los integrantes de la bolsa de trabajo a que se refiere la convocatoria en la que participó.
El interesado, por su parte, considera que la categoría con la que desempeñó los servicios controvertidos es equivalente a la de la Bolsa de Trabajo, si bien en realidad centra su argumentación no tanto en la categoría como en el puesto de trabajo efectivamente desarrollado.
El marco normativo a considerar parte de la estructuración en categorías profesionales y opciones del personal estatutario. Así, por Decreto 119/2002, de 4 de octubre, se configuran las opciones correspondientes a las categorías del personal estatutario del Servicio Murciano de Salud, y entre ellas las siguientes:
En el Grupo A de clasificación funcionarial:
- Categoría: Facultativo no Sanitario, opción Superior de Administradores. Titulación exigida para el acceso: Doctor, Licenciado, Ingeniero , Arquitecto o equivalente (Anexo I del Decreto).
- Categoría: Facultativo no Sanitario, opción Prevención. Titulación exigida: Licenciado, Ingeniero, Arquitecto o equivalente. Además, será necesario poseer la formación para el desempeño de funciones de prevención de nivel superior establecida en Real Decreto 39/1997, de 17 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de Prevención de Riesgos Laborales.
Son funciones de las diferentes opciones de la categoría Facultativo no Sanitario, las de “gestión, control, asesoramiento, estudio, ejecución y cualquier otra de índole similar” (Anexo II del Decreto).
En el Grupo B:
- Categoría: Diplomado no sanitario, opción Prevención. Titulación exigida para el acceso: Ingeniero Técnico, Diplomado Universitario, Arquitecto Técnico, o equivalente. Además, será necesario poseer la formación para el desempeño de funciones de prevención de nivel superior establecida en Real Decreto 39/1997, de 17 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de Prevención de Riesgos Laborales (Anexo I).
Sus funciones son las de “prevención de nivel superior descritas en el Real Decreto 39/1997, de 17 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de los Servicios de Prevención” (Anexo II del Decreto).
Por Real Decreto 184/2015, de 13 de marzo, se regula el catálogo homogéneo de equivalencias de las categorías profesionales del personal estatutario de los servicios de salud, norma básica conforme a su disposición adicional primera. De conformidad con su artículo 2, e), se entiende por “categoría equivalente”, aquella “agrupación de funciones, cualificaciones, competencias, grupo y subgrupo funcional de clasificación y titulación, que, con denominación diferente, se considera equiparable a otra u otras vigentes en distintos servicios de salud, y que se identifican, a su vez, con una categoría de referencia”.
El anexo del indicado Real Decreto, a modo de introducción explicativa del catálogo básico de equivalencias, establece lo siguiente:
“El cuadro de equivalencias que se inserta a continuación indica, respecto a cada clase del personal estatutario del Sistema Nacional de Salud: el grupo de la clasificación profesional (G.C.P.) que le corresponde; la denominación unitaria bajo la que, en adelante y a nivel estatal, se conocerán las categorías profesionales que lo conforman (categorías de referencia); y los diversos nombres que los servicios de salud han otorgado a cada categoría profesional de referencia (categorías de equivalencia).
Las llamadas categorías de referencia engloban, por lo tanto, a todos los miembros del personal estatutario del Sistema Nacional de Salud que, bajo denominaciones diversas, desempeñan funcionalmente tareas y cometidos similares, en puestos para cuyo acceso se requieren las mismas exigencias de titulación, cualificación y otros requisitos de competencia y capacitación profesional, en los diferentes servicios de salud”.
En el Grupo de Clasificación Profesional A1 (equivalente al Grupo A de la clasificación utilizada por el Decreto regional 119/2002), contempla este Real Decreto 184/2015, de 13 de marzo, las siguientes categorías de referencia:
- “Titulado/a Superior Función Administrativa Administración Sanitaria” y como categorías equivalentes en los diferentes servicios autonómicos de salud, entre otras, la de “Técnico Función Administrativa” y la de “Superior de Administradores”.
- “Técnico/a Titulado Superior Prevención RR.LL.- Nivel Superior” y como categoría equivalente, entre otras, la de “Técnico Superior Seguridad en el Trabajo”.
En el Grupo de Clasificación A2 (equivalente al Grupo B de la clasificación utilizada por el Decreto 119/2002) contempla el RD 184/2015 la categoría de referencia “Técnico/a Titulado Medio Prevención RR.LL.- Nivel Superior” y como categoría equivalente, entre otras, la de “Técnico Superior Seguridad en el Trabajo”.
Si se atiende al certificado de servicios prestados aportado por el interesado en el año 2009 junto a su solicitud de participación en la Bolsa de Trabajo, se advierte que los puestos desarrollados entre el 24 de junio de 2005 y el 13 de febrero de 2008 y entre el 15 de abril y el 29 de agosto de 2008, fueron los de “Técnico Seguridad Trabajo” con la categoría de “Técnico Superior Seguridad en el Trabajo”.
Resulta evidente que los servicios prestados como Técnico de Seguridad en el Trabajo en dos hospitales dependientes del Servicio Valenciano de Salud no lo fueron como personal estatutario temporal de las categorías Facultativo no sanitario opción Superior de Administradores o de Técnico de la Función Administrativa, que era la opción para la que se convocó la Bolsa de Trabajo. Del mismo modo, tampoco fueron prestados en una categoría equivalente, pues de conformidad con el Real Decreto 184/2015, de 13 de marzo, no existe tal equivalencia entre la categoría de “Técnico Superior de Seguridad en el Trabajo” y la de “Titulado/a Superior Función Administrativa Administración Sanitaria”, categoría de referencia para las de “Superior de Administradores” y “Técnico Función Administrativa”.
En cuanto al puesto de trabajo desarrollado y si éste puede considerarse igual o equivalente en los términos establecidos en el baremo aplicable en la valoración de los méritos, ha de partirse de considerar que la convocatoria en la que participó el interesado no lo es para la cobertura de un determinado puesto de trabajo o de un tipo de puesto de trabajo concreto, sino para la constitución de una Bolsa de Trabajo para la provisión temporal de puestos de trabajo adscritos a la categoría profesional o estatutaria para la que se convocó. Es decir, la equivalencia entre el puesto desarrollado y los puestos que el aspirante vendrá habilitado para ocupar una vez esté integrado en la Bolsa de Trabajo es la que habrá de ser considerada en la valoración del mérito, toda vez que la adecuación entre el contenido de los procesos selectivos y las funciones o tareas a desarrollar es un principio rector de la selección de los empleados públicos, ex artículo 55.2 e) del Texto Re fundido del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre.
En el supuesto sometido a consulta, es pacífico que el Sr. X desempeñó durante los años 2005 y 2008 puestos de trabajo de “Técnico de Seguridad en el Trabajo” que, como la propia denominación del puesto indica, conlleva como contenido sustancial la realización de tareas de prevención de riesgos laborales. Al tiempo del desempeño de estos puestos de trabajo, el interesado carecía de la titulación exigida para el acceso a cuerpos o categorías profesionales correspondientes al Grupo A de clasificación (Doctor, Licenciado, Ingeniero, Arquitecto o equivalente), pues no acreditó haberla obtenido hasta el año 2012. Antes de esta fecha, el interesado poseía el Título de Graduado Social Diplomado por la Universidad de Alicante, de 20 de febrero de 1996, que le habilitaba para acceder a cuerpos y categorías profesionales del Grupo B, conforme a lo establecido en el artículo 25 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función Públic a (LMRFP), y en el artículo 76, en relación con la Disposición transitoria tercera de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP), vigente a la fecha en la que el interesado prestó sus servicios, y que establece la equivalencia entre los Grupos de clasificación de la derogada LMRFP y los establecidos por el EBEP, de modo que el antiguo Grupo A equivale al actual Subgrupo A1, mientras que el anterior Grupo B equivale ahora al Subgrupo B1.
De ahí que, durante su prestación de servicios en los dos períodos que comprenden los años 2005 y 2008, el interesado estuvo clasificado en la categoría de “Técnico Superior de Seguridad en el Trabajo”, pero no en la correspondiente al Grupo A o Subgrupo A1, sino en la categoría homónima del Grupo B o Subgrupo B1 y que equivale en las denominaciones homogéneas del RD 184/2015 a la categoría de referencia de “Técnico/a Titulado Medio Prevención RR.LL.- Nivel Superior”.
Por otra parte, a pesar de los esfuerzos argumentativos del interesado para señalar que las funciones de los puestos desarrollados como Técnico Superior de Seguridad en el Trabajo en la Administración de origen eran las mismas con independencia de la titulación con la que se hubiera accedido a ellos, dicha aseveración no enerva el hecho de que el contenido de dichos puestos, en lo sustancial, era específicamente preventivo en materia de riesgos laborales, especialidad funcional que justifica la creación de categorías profesionales propias de prevención, a las que se adscriben para su cobertura los puestos de trabajo que han de velar por la seguridad en el trabajo de los empleados públicos, y a los que no puede acceder el personal de otras categorías profesionales como los de la opción Superior de Administradores, mostrando así que los cometidos de los puestos de trabajo abiertos en su provisión a unas y otras categorías son sustancialmente diferentes y, en consecuenc ia, no equivalentes.
Alega el interesado que, en cualquier caso, las normas rectoras del procedimiento selectivo obligan a valorar los méritos profesionales relacionados con la prevención de riesgos laborales, pues así lo impone la Orden de 12 de noviembre de 2002, de la Consejería de Sanidad, por la que se regula la selección de personal estatutario temporal del Servicio Murciano de Salud. En efecto, el artículo 7.2 de dicha disposición, a la que como norma supletoria se remite la convocatoria de la bolsa de trabajo, establece, como criterio general de valoración, que “sólo serán puntuables aquellas titulaciones académicas, cursos y méritos profesionales que tengan relación directa con las funciones de la opción convocada, así como los de informática, idiomas, prevención de riesgos laborales, calidad y gestión clínica”. No obstante, este criterio, cuya finalidad es permitir la valoración de aquellas competencias personales de los empleados públicos que son útiles y v aliosas en el desempeño de cualquier puesto de trabajo en la Administración Pública atendido su carácter transversal, no puede desvirtuar el mérito establecido en el apartado B1 del baremo, que atiende a la identidad funcional entre los servicios prestados y los que habrán de realizarse en los nombramientos o contrataciones que se produzcan desde la Bolsa de Trabajo y que, precisamente por dicha identidad, valora de forma especialmente intensa dichos servicios prestados.
Adviértase que, de aceptar la tesis del alegante, el desempeño de los puestos de trabajo específicos de prevención de riesgos laborales habría de ser valorado como servicios prestados en la misma categoría, puesto o equivalente en cualquiera de las categorías profesionales y opciones convocadas. Así, por ejemplo, en la convocatoria de la Bolsa de Trabajo a que se refiere este Dictamen, se convocaron también las bolsas de trabajo correspondientes a la categoría de Facultativo no Sanitario, opción Analista de Sistemas, o la opción de Ingenieros Industriales. Parece evidente que la intención del baremo aplicable en la convocatoria al establecer el mérito contemplado en el apartado B1 es valorar de forma especial la experiencia en el desarrollo de las funciones propias de la categoría profesional a la que se pretende acceder, razón por la cual se le otorga una puntuación muy superior a la del resto de los méritos objeto de valoración. Dicha finalidad se vería claram ente alterada si el desempeño de funciones preventivas, como contenido sustancial y principal cuando no exclusivo del puesto de trabajo que se esgrime como experiencia, se considerase equivalente, en méritos y en puntuación, al desarrollo de las funciones propias de un analista de sistemas, un ingeniero industrial o de un técnico de la función Administrativa.
No debió, por tanto, valorarse la experiencia en el desempeño de las funciones preventivas de carácter superior como servicios prestados en una categoría equivalente a la opción estatutaria Superior de Administradores o Técnico de la Función Administrativa. Como consecuencia de dicho error se atribuyó al interesado una puntuación mayor que la que en derecho le correspondía, en detrimento de otros aspirantes de la bolsa de trabajo que se vieron postergados en el orden de la misma, de modo que de forma injustificada se pretirió en el acceso a la función pública a quienes ostentaban mejor derecho.
Dado el carácter permanente de la bolsa de trabajo de referencia, los errores de valoración cometidos quedaron firmes al no recurrirse en plazo las correspondientes resoluciones de la Comisión de Selección, de modo que la puntuación atribuida de forma incorrecta ha determinado que el aspirante se haya visto favorecido por ella hasta la actualidad.
De lo expuesto se debe concluir que se favoreció sin justificación objetiva y razonable alguna al Sr. X cuando se le valoró un mérito por un apartado del baremo que no le resultaba aplicable en atención a la prestación de servicios acreditada. Ello, a su vez, perjudicó en igual medida a los aspirantes contenidos en la bolsa de trabajo, que se vieron indebidamente postergados en el orden de prelación de los llamamientos para trabajar como personal estatutario temporal en el Servicio Murciano de Salud, lo que permite entender que la errónea o indebida atribución de dicha puntuación fue contraria al derecho fundamental a acceder a las funciones públicas en condiciones de igualdad y, por esa razón, manifiestamente discriminatoria.
Procede, en consecuencia, declarar la nulidad parcial de las resoluciones objeto de revisión de oficio en lo que se refiere a la valoración otorgada al Sr. X por el apartado B1 del baremo de méritos, de modo que se reste a la puntuación otorgada en su día por este apartado la que le fuera concedida por los períodos en los que el interesado trabajó como Técnico Superior de Seguridad en el Trabajo para la Generalidad Valenciana, sin perjuicio de la valoración de esos mismos períodos conforme al apartado del baremo que resulte aplicable, el B2, según la propuesta de resolución.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
CONCLUSIÓN
ÚNICA.- Se dictamina en sentido favorable la propuesta de resolución en la medida en que los actos que son objeto del procedimiento de revisión de oficio incurrieron en la causa de nulidad contemplada por el artículo 62.1, letra a) LRJPAC, conforme se razona en la Consideración quinta de este Dictamen.
No obstante, V.E. resolverá.
