Dictamen 112/01

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Año: 2001
Número de dictamen: 112/01
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio (2000-2002) (2008-2014)
Asunto: Proyecto de Decreto por el que se regula la actuación del Instituto de Vivienda y Suelo de la Región de Murcia, en materia de promoción pública de vivienda.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
Sin embargo, esta competencia, calificada de «exclusiva» por el Estatuto, se encuentra limitada por aquellos títulos competenciales estatales que, de forma transversal, afectan al sector material de la vivienda; en concreto, por las competencias estatales sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica y la ordenación del crédito (artículo 149.1, 11ª y 13ª de la Constitución).

Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO. Elaborado un primer borrador del Proyecto de Decreto, los Departamentos Administrativo y Técnico del Instituto de la Vivienda y Suelo de la Región de Murcia (en lo sucesivo IVS) emiten informe conjunto, en fecha 5 de abril de 2000, justificativo de la necesidad de modificar la normativa regional de adjudicación de viviendas de promoción pública, contenida en el Decreto regional 38/1985, para adecuarla a la realidad social y a la nueva organización administrativa surgida tras la creación del citado organismo autónomo de carácter comercial y financiero.
SEGUNDO. Sometido a informe del Servicio Jurídico de la Consejería, aquél se emite en fecha 3 de mayo de 2000 realizando una serie de observaciones atinentes a la concreción de la normativa estatal aplicable a la promoción pública de vivienda (Exposición de Motivos) y al régimen de opción de compra sobre viviendas de promoción privada (Capítulo III) y, con carácter puntual, a los artículos 2.2; 4.2; 17.3 y 34 del Proyecto.
TERCERO. Del contenido del Proyecto se otorgó trámite de audiencia, entre otros, a las Organizaciones Sindicales UGT y CCOO, a la Federación de Empresarios de la Construcción, a la de Municipios de la Región de Murcia y a la Consejería de Trabajo y Política Social.
En contestación a dicho trámite figuran en el expediente los informes emitidos por la Consejería de Trabajo y Política Social (folios 53 y 54), el Ayuntamiento de Totana (folio 51), la Unión Sindical de Comisiones Obreras (folios 56 y 57) y la Federación Regional de Empresarios de la Construcción de Murcia (folios 58 a 61).
CUARTO. Consta un informe de 8 de junio de 2000, conformado por la jefa del Departamento de Administración, señalando que las obligaciones económicas derivadas del Proyecto de Decreto se encuentran recogidas en el presupuesto de gasto del organismo autónomo Instituto de la Vivienda y Suelo de la Región de Murcia.
QUINTO. El Dictamen preceptivo del Consejo Económico y Social, es emitido por acuerdo plenario de 10 de noviembre de 2000, en el sentido de valorar positivamente la procedencia de modificar la normativa reguladora del acceso a la vivienda de promoción pública por los cambios de tipo socioeconómico producidos en los quince años transcurridos desde su vigencia; también por la estrecha colaboración que se propone con los Ayuntamientos en el sistema de adjudicación de viviendas y la participación de los agentes sociales a través de la Comisión Regional de Vivienda.
No obstante lo anterior, sus conclusiones contienen determinadas observaciones:
1. El rechazo a la fórmula propuesta por el artículo 19 del Proyecto, sobre cambio de régimen de uso para el supuesto de minoración de los ingresos de las unidades familiares, al considerar que no es una iniciativa socialmente aceptable.
2. Debe otorgarse mayor relevancia a la dimensión familiar en los coeficientes correctores de los ingresos familiares y en el baremo clasificador de las solicitudes.
3. El ofrecimiento a los arrendatarios de la adquisición de la vivienda que ocupan no debe hacerse a costa de reducir el parque de viviendas destinadas a arrendamiento, por lo que puede establecerse, como objetivo, un parque mínimo de viviendas de promoción pública que debe crecer paulatinamente.
SEXTO. Con fecha 22 de junio de 2001, la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma emite informe favorable al Proyecto, si bien formula una serie de observaciones de índole formal, entre ellas, la falta de informe del titular de la Secretaría General, y otras, de índole material, que afectan al articulado y que se explicitan en el cuerpo del citado informe.
SÉPTIMO. Finalmente, con fecha de registro de entrada de 8 de agosto de 2001, se ha recabado el preceptivo Dictamen del Consejo Jurídico sobre el Proyecto de Decreto, al que se acompaña el expediente administrativo.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA. Carácter del Dictamen.
Compete al Consejo Jurídico emitir el presente Dictamen con carácter preceptivo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, al versar el expediente sometido a consulta sobre un proyecto de Decreto que desarrolla la Ley regional 1/1999, de 17 de febrero, de creación del Instituto de la Vivienda y Suelo de la Región de Murcia; carácter que también es predicable respecto a aquellos aspectos del Proyecto que supongan desarrollo de la normativa básica estatal, como se expondrá seguidamente.
SEGUNDA. Alcance de la competencia exclusiva autonómica en materia de vivienda. Incidencia de otros títulos competenciales autonómicos y estatales.
I. La regulación de la promoción pública de vivienda (modalidades, programación y planificación, derechos de la Administración, Comisión Regional de Vivienda, cambios de régimen de uso, requisitos de los solicitantes, procedimiento de adjudicación y administración) aparece justificada en el proyecto (Exposición de Motivos) sobre la base de la competencia que ostenta la Comunidad Autónoma en materia de vivienda (artículo 10. Uno. 2 del Estatuto de Autonomía). En ejercicio de dicha competencia corresponde a la Región la potestad legislativa, la potestad reglamentaria y la función ejecutiva (artículo 10.Dos EA).
Sin embargo, esta competencia, calificada de «exclusiva» por el Estatuto, se encuentra limitada por aquellos títulos competenciales estatales que, de forma transversal, afectan al sector material de la vivienda; en concreto, por las competencias estatales sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica y la ordenación del crédito (artículo 149.1, 11ª y 13ª de la Constitución). A dichos títulos competenciales parece referirse la Exposición de Motivos del Proyecto, aún sin concretarlos, cuando expresa: «La promoción pública de viviendas está regulada fundamentalmente, además de por normas estatales...». A este respecto, la STC nº. 152/1988, -por la que se resuelven diversos conflictos de competencias, tanto el promovido por el Gobierno Vasco contra el Gobierno de la Nación en relación con el Real Decreto 3.280/1983, sobre financiación de actuaciones protegibles en materia de vivienda, así como el promovido por el Estado contra el Gobierno Vasco en relación con una Orden de 1987, por la que se determinan las áreas geográficas homogéneas y sus respectivos módulos-, recoge la interpretación constitucional sobre la incidencia de los títulos competenciales estatales en el sector de la vivienda expresando: «Tanto el artículo 149 de la Constitución como los Estatutos de Autonomía dejan a salvo las facultades de dirección general de la economía y, por tanto, de cada uno de los sectores productivos, que han de quedar en poder de los órganos centrales del Estado. En consecuencia, dentro de la competencia de dirección de la actividad económica general tienen cobijo también las normas estatales que fijen las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de sectores económicos concretos, así como las previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector. Este razonamiento es también aplicable al sector de la vivienda, y en particular, dentro del mismo, a la actividad promocional, dada su muy estrecha relación con la política económica general, en razón de la incidencia que el impulso de la construcción tiene como factor del desarrollo económico y, en especial, como elemento generador de empleo. De otro lado, en cuanto que esta actividad de fomento de la construcción de viviendas queda vinculada a la movilización de recursos financieros no sólo públicos, sino también privados, no puede hacerse abstracción de las competencias estatales sobre las bases de la ordenación del crédito (...) Pero esta función de garantía básica, en lo que atañe al derecho a disfrutar de una vivienda digna, es la que puede y debe desempeñar el Estado al instrumentar sus competencias sobre las bases y coordinación de la planificación económica del subsector vivienda y sobre las bases de la ordenación del crédito».
A mayor abundamiento el Real Decreto 1.546/1984, de 1 de agosto, sobre traspaso de funciones y servicios a la Comunidad Autónoma en materia de patrimonio arquitectónico, control de calidad de la edificación y vivienda, reserva al Estado las funciones relativas «a las Bases y Coordinación del sector vivienda vinculado a la planificación general de la actividad económica, a la ordenación del crédito y a la concesión de beneficios fiscales» (Anexo. C, b).
II. Sin embargo, además de la competencia en materia de vivienda que faculta a la Administración regional para desarrollar una política propia en dicha materia, incluido el fomento y promoción de la construcción de viviendas con las limitaciones expuestas por la incidencia de las competencias estatales, también ostenta la competencia para la planificación de la actividad económica de la Región dentro de los objetivos marcados por la política económica nacional (artículo 10.Uno, 11 EA). En consecuencia, el Proyecto desarrolla también, en algunos aspectos, (por ejemplo, superficie, beneficiarios, etc.) la normativa estatal del Real Decreto 1.186/1998, de 12 de junio, sobre medidas de financiación de actuaciones protegidas en materia de vivienda y suelo del Plan 1998-2001, modificado por Real Decreto 115/2001, que incide en el sector material de la vivienda sobre la base del título competencial del Estado, ya citado.
III. Estas consideraciones acerca de los títulos competenciales autonómicos en juego han de plasmarse en la Exposición de Motivos del proyecto, de manera que se cite no sólo el correspondiente a «vivienda», sino también el contenido en el artículo 10.Uno, 11 del EA.
TERCERA. Habilitación legal.
La habilitación general para el desarrollo reglamentario se infiere claramente de la definición del objeto del proyecto («la regulación de la actuación del Instituto de Vivienda y Suelo en materia de promoción pública de vivienda»), en ejecución de la competencia atribuida al citado Instituto por el artículo 3.1 de la Ley 1/1999, la que faculta también al Consejo de Gobierno para dictar las disposiciones que sean necesarias para el desarrollo y aplicación de la citada Ley (Disposición Final Primera).
La habilitación concreta se contiene en diversos artículos de la Ley regional que atribuyen al Instituto determinadas competencias que se desarrollan en el Proyecto. Cabe citar los siguientes: 3.2 («la adquisición de viviendas o edificios»); 3.3 («la administración y el control del régimen de uso y de su patrimonio, así como la cesión y enajenación por cualquier título de viviendas); 10.1 (funciones del Consejo del Instituto para aprobar planes y programas), etc.
Por otra parte, como se ha expuesto con anterioridad, el Proyecto viene a desarrollar e integrar en la política regional de la promoción pública de vivienda algunos contenidos del Real Decreto 1.186/1998, de 12 de junio, en concreto, lo dispuesto en el artículo 1, que incluye dentro de su ámbito las actuaciones de cofinanciación de la promoción de las viviendas calificadas de promoción pública, y en el artículo 22, que califica de promoción pública las así consideradas por la normativa propia de las Comunidades Autónomas y establece determinados requisitos sobre límites de los ingresos de los destinatarios y de superficie de las viviendas.
CUARTA. Procedimiento de elaboración.
En cuanto al procedimiento de elaboración del Proyecto se realizan las siguientes observaciones:
1) Ha de completarse el expediente con el informe del titular de la Secretaría General (que no debe confundirse con la certificación del extracto de las actuaciones obrantes en el expediente), exigido por el artículo 24.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre (LG), que es el procedimiento al que se ha ajustado la elaboración de este reglamento, de acuerdo con el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma y la doctrina de este Consejo (Memoria correspondiente al año 1998).
2) Al procedimiento de elaboración de los reglamentos que tienen una incidencia socioeconómica, deben incorporarse como antecedentes (artículo 24.1,f LG) aquellos estudios que permiten conocer los datos relativos a este sector y su problemática, para contrastar, en aras del principio de eficacia, la adecuación de las soluciones normativas con los objetivos que se pretenden tanto a nivel estatal como regional, y ello en relación con el mandato constitucional contenido en el artículo 47 de la CE sobre la vivienda, que tiene un marcado acento social.
3) Se ha de resaltar las aportaciones realizadas por los sectores afectados y, esencialmente, por los órganos preinformantes (CES y Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma), aunque su estudio no ha tenido reflejo documental contrastado en el expediente, limitándose el informe del Departamento Administrativo de 9 de julio de 2001 a reseñar que «igualmente se han recogido algunas de las modificaciones propuestas en su articulado».
QUINTA. Cuestiones generales suscitadas por el conjunto normativo.
I. Ámbito de aplicación del Proyecto.
1. Uno de los objetivos estatales del Plan 1998-2001 es propiciar la generación de suelo urbanizado con repercusiones moderadas en el precio final de nuevas viviendas a fin de reforzar los efectos de la Ley estatal 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones. Inclusive, el convenio suscrito entre la Comunidad Autónoma y el Ministerio de Fomento recoge como objetivo la formación de un patrimonio de suelo suficiente, donde sustentar la política de promoción y construcción de viviendas para los segmentos de población con mayores dificultades económicas para acceder a una vivienda digna y adecuada. Sin embargo el Proyecto no se refiere, en ningún momento, a la promoción pública de suelo para su incorporación al patrimonio de suelo del Instituto (en el Decreto regional 76/1998, de 17 de diciembre, se recogen las actuaciones protegibles en materia de suelo y urbanización) teniendo en cuenta, además, que la Ley 1/1999 atribuye al IVS amplias facultades en materia de gestión y constitución de su propio patrimonio del suelo, y que el artículo 45,b) del RD 1.186/1998 incluye, entre las actuaciones protegidas, «la adquisición onerosa de suelo para formación de patrimonios públicos dependientes de cualquier Administración pública, siempre que cumplan los fines señalados en la normativa vigente al respecto». Por otra parte, la propia denominación del Proyecto (que no se contrae al procedimiento de adjudicación de viviendas) avalaría un objetivo más ambicioso.
2. Tampoco desarrolla otro de los objetivos del RD 1186/1998 (artículo 1.2), como son los alojamientos con características adecuadas a ocupantes con circunstancias específicas definidas, tales como jóvenes, tercera edad, inmigrantes, etc., acorde con la integración social de dichos colectivos que, sin embargo, sí se acomete dentro de las actuaciones protegidas en materia de promoción privada de suelo y vivienda (artículo 2. 1,e) del Decreto regional 76/1998).
3. Resulta significativa la reducción del número de beneficiarios que pueden acceder a una vivienda de promoción pública, en comparación con la normativa vigente, puesto que el artículo 5 del Proyecto establece que pueden ser adjudicatarios los solicitantes cuyos ingresos familiares máximos corregidos sean inferiores a 1,5 veces el Salario Mínimo Interprofesional (SMI). A este respecto la normativa estatal establece, como límite máximo para las Comunidades Autónomas, la disposición de unos ingresos familiares de 2,5 millones de pesetas (artículo 22.1 del RD 1.186/1998), que es el límite previsto en la normativa regional vigente. Aún cuando dicha reducción podría estar motivada por la previsión de viviendas de protección oficial de régimen especial (artículo 15,b del RD 1.186/1998), destinadas a adquirentes cuyos ingresos familiares no excedan de 2,5 millones de pesetas, podría haberse incluido este segmento de ingresos familiares (de 1,5 a 2,5 SMI) aunque modulando esta circunstancia económica en el baremo que ha de regir las adjudicaciones, pero, sin excluirles de forma radical. Así la normativa de las Comunidades Autónomas (Madrid, Cataluña, Valencia, etc.) incluye al citado segmento dentro de la promoción pública.
II. La planificación y programación. Los efectos de la aprobación de los planes de vivienda.
El artículo 4.2 del Proyecto establece que las promociones incluidas en los programas aprobados por el Consejo del Instituto, a los que se refiere el artículo 6 de la Ley 1/1999, llevarán implícita la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación, a los efectos que determina la Ley de Expropiación Forzosa (LEF).
Esta previsión suscita una serie de interrogantes sobre la naturaleza y efectos de la planificación y programación en materia de vivienda.
1. El Proyecto incorpora a su articulado la regulación contenida en el artículo 46 del RD 3.148/1978, sobre política de vivienda, que establecía el efecto implícito de la utilidad pública para los planes y programas aprobados por el Ministerio correspondiente (artículo 39). Sin embargo añade también que lleva aparejada la necesidad de ocupación.

2. La Ley regional 1/1999 (artículos 5.1, d y 6) únicamente se remite a los planes de ordenación urbanística y a los procedimientos expropiatorios seguidos por las distintas Administraciones Públicas territoriales, con arreglo a la legislación de expropiación forzosa, para reconocer la condición de beneficiario del IVS, sin que atribuya expresamente los efectos de la utilidad pública y necesidad de ocupación a la aprobación de los planes y programas de vivienda aprobados por el Consejo del Instituto, a diferencia, por ejemplo, de la Ley regional 1/2001, de 24 de abril, del Suelo de la Región de Murcia (artículo 152), que sí reconoce estos efectos a la aprobación de los planes urbanísticos y a la delimitación de unidades de actuación que afecten a sectores a desarrollar por el sistema de expropiación.
3. Inclusive la legislación estatal de viviendas de protección oficial (Decreto 2.114/1968, por el que se aprueba el Reglamento para la aplicación de la Ley sobre viviendas de protección oficial) remite a la legislación de expropiación forzosa y, en concreto, al Consejo de Ministros para resolver sobre la necesidad de ocupación concreta o adquisición de los derechos que sean indispensables para el fin de la expropiación (artículo 15 LEF).
En consecuencia, el reconocimiento de los requisitos previos para la expropiación en las promociones incluidas en los programas aprobados por el Consejo del IVS deberá hacerse, para cada caso, por acuerdo del Consejo de Gobierno, de acuerdo con lo establecido en el artículo 10 LEF. A la misma solución conduce la aplicación del artículo 198 de la Ley 1/2001 (destino de los patrimonios públicos de suelo), que reconoce genéricamente el interés social de la construcción de viviendas sujeta a algún régimen de protección pública.
Otra solución consistiría en establecer reservas de suelo para viviendas de promoción pública en los planes urbanísticos que han de ser revisados y adaptados a la Ley 1/2001, lo que implicaría la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación de los terrenos a efectos de la expropiación forzosa (artículos 198 y 199 de la Ley 1/2001).
III. Aplicación a las viviendas de promoción pública promovidas por los Ayuntamientos.
El artículo 25 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local reconoce competencias a los Ayuntamientos, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en materia de promoción y gestión de vivienda (apartado 2, d).
Y el artículo 1.3 del Proyecto establece que las normas referentes a los requisitos de los solicitantes de las viviendas serán aplicables a las adjudicaciones de viviendas de promoción pública promovidas por los Ayuntamientos cuando reciban algún tipo de ayuda económica por parte de la Comunidad Autónoma.
A este respecto es preciso clarificar que tal sujeción a la normativa regional no se justifica en el hecho de que se financien con fondos de la Comunidad, dado que éste no es un criterio delimitador de competencias (STC 152/1988), sino en las propias competencias que ostenta la Administración regional en materia de vivienda.
No obstante, podría completarse la regulación con la previsión de su aplicación supletoria a los Ayuntamientos para el supuesto de que no dispongan de normativa que regule las condiciones de adjudicación de los solicitantes.
IV. La Comisión Regional de Vivienda de Promoción Pública.
El Proyecto de Decreto (artículo 10) configura la Comisión Regional de Vivienda de Promoción Pública, residenciando en ella determinadas competencias decisorias que con anterioridad ostentaba la Comisión Regional de Vivienda (artículo 2 del Decreto 38/1985), entre ellas, la determinación del régimen de cesión de las viviendas de promoción pública y la adjudicación de viviendas de promoción pública.
Interesa aclarar, por tanto, si la creación del IVS ha modificado la atribución de estas competencias y cuál puede ser la inserción de la Comisión de Vivienda en la organización administrativa de la Consejería, así como sus relaciones con las funciones del Instituto.
1. Con la Ley 1/1999 (artículo 3) se reestructuraron las competencias en esta materia de la Administración regional mediante la creación de un organismo autónomo de carácter comercial y financiero al que se asignó, entre otras tareas, la cesión y enajenación por cualquier título del parque de viviendas públicas y la administración y el control del régimen de uso (artículo 3.3). En dicha Ley no se prevé la constitución de la citada Comisión Regional de Vivienda de Promoción Pública.
2. Por tanto, si dichas tareas están encomendadas genéricamente por la Ley de creación al Instituto (sin concretar a ningún órgano), su atribución a la citada Comisión Regional de Vivienda de Promoción Pública sólo puede acometerla el Proyecto desde la perspectiva de la inserción de dicho órgano colegiado en la organización del citado Instituto ya que, en caso contrario, se conculcarían las previsiones legales. De ahí que también deba clarificarse (si se trata de comisiones distintas) o derogarse lo dispuesto en el Decreto 8/2001, de 26 de enero, sobre estructura orgánica de la Consejería consultante, que incluye a la Comisión Regional de Vivienda como órgano colegiado de ésta. A la vista de lo expuesto carece de sustento que se adjudiquen facultades decisorias a la llamada «Ponencia» de la Comisión como se recoge, entre otros, en el artículo 19, función que debe corresponder, en todo caso, a la citada Comisión con el condicionante expuesto.
3. Asimismo debe suprimirse el párrafo «dicho informe se someterá a aprobación...» (apartado 11.4) puesto que la competencia del Consejo del Instituto es la de aprobar los planes y programas, según el artículo 10.1 de la Ley 1/1999.
V. De las limitaciones al tráfico jurídico mercantil que derivan de la calificación de vivienda de promoción pública.
El proyecto de Decreto, a lo largo de su articulado, recoge una serie de condiciones limitativas de la propiedad de viviendas de promoción pública en razón de los beneficios obtenidos que deben de ser formalizadas de manera adecuada para cumplir la finalidad prevista. Veamos:
1. El artículo 18.3 del Proyecto establece, para la venta protegida, que se considerará como condición resolutoria expresa el impago de algunas de las cantidades aplazadas.
2. El artículo 18.4 del mismo señala que el adjudicatario de vivienda no podrá venderla durante un plazo de 5 años, una vez amortizado totalmente el precio establecido en el contrato.
3. También el artículo 9 reconoce los derechos de adquisición preferente (tanteo y retracto) a favor del IVS respecto a las segundas y sucesivas transmisiones de las viviendas de promoción pública, derecho que ya se reconocía a los Entes públicos promotores de viviendas de promoción pública por el artículo 54 del RD 3.148/1978.
Pese a tan importantes limitaciones al derecho de propiedad, el Proyecto de Decreto no termina de concretar su formalización con las suficientes garantías si se tiene en cuenta:
a) El artículo 33.1 recoge que una vez finalizada la construcción de viviendas se formalizarán las adjudicaciones, otorgando el Instituto de Vivienda y Suelo los correspondientes contratos de compraventa, indicando que «la formalización podrá realizarse directamente en escritura pública». Por tanto el Proyecto no recoge la obligatoriedad de elevar dichos contratos a escritura pública cuando es manifiesto que conviene a los intereses públicos la protección y publicidad registral, teniendo en cuenta las importantes limitaciones a la propiedad y los derechos de adquisición preferente por parte de la Administración. E incluso, puede inducir a confusión el párrafo contenido de el artículo 9. 2 «debiendo ser inscritos en el Registro de la Propiedad...» ya que corresponde al Estado, en ejercicio de sus competencias exclusivas en materia de legislación civil y de reglas de ordenación de los registros e instrumentos públicos (artículo 149.1.8ª CE), la competencia para establecer qué títulos son inscribibles en el Registro de la Propiedad y sujetar la inscripción al previo cumplimiento de ciertos requisitos (STS, Sala 3ª, de 14 de octubre de 1998). Y, ciertamente, la Ley Hipotecaria (artículo 13) establece con carácter general que cualquier carga o limitación de dominio o de los derechos reales, para que surtan efectos contra terceros, deberán constar en la inscripción de la finca; así también el artículo 26 de la misma Ley establece que las prohibiciones de disponer o enajenar se harán constar en el Registro de la Propiedad. Por lo tanto, desde el punto de vista del ejercicio de las competencias autonómicas, interesa resaltar que las citadas limitaciones y derechos de adquisición preferente se hagan constar expresamente en los contratos de compraventa, que los mismos habrán de formalizarse en escritura pública, procurando, finalmente, su inscripción registral.
b) Tampoco queda reforzada la garantía de obligación de pago de las cantidades aplazadas al no establecerse expresamente la constitución de hipoteca (artículo 52 del RD 3.148/1978), remitiéndose el artículo 18.3 del Proyecto a cualquiera de los medios legalmente establecidos, imprecisión que no se aconseja.
VI. Adaptación a la normativa estatal.
Se recomienda que el Proyecto de Decreto, antes de su aprobación, incluya las previsiones del futuro Plan de vivienda 2002-2005 en lo que afecte a los requisitos de la cofinanciación de la promoción pública en su vertiente de vivienda y suelo.
Finalmente, destacar como novedad de este Proyecto la creación de una base de datos regional de solicitantes de viviendas de promoción pública, para cada municipio, con el fin de adecuar las promociones a las demandas existentes.
SEXTA. Observaciones al articulado.
- Exposición de Motivos.
Debe mencionarse el otro título competencial que ostenta la Comunidad Autónoma para desarrollar el contenido del Proyecto, al que se alude en la Consideración Segunda y, la fórmula que proceda, en relación con el Dictamen del Consejo Jurídico (artículo 2.5 LCJ).
- Artículo 1. Objeto y ámbito.
Ha de recogerse, en el primer párrafo, la denominación completa del «Instituto de Vivienda y Suelo de la Región de Murcia».
También ha de eliminarse la coma en el tercer apartado antes de la frase «por parte...»
- Artículo 2. Concepto.
Este artículo podría ser ordenado de forma que resultara más claro su contenido atendiendo a:
1º) Se ha desgajado, en cuanto a la promoción pública, el concepto de vivienda y el de promoción (apartados 1 y 3), cuando se podría haber refundido en una definición omnicomprensiva de ambos aspectos teniendo en cuenta que son requisitos imprescindibles para tal calificación. En consecuencia, podría comenzar el artículo con el actual apartado 3 (que pasaría a 1) desarrollando lo establecido en el artículo 1 de la Ley 1/1999: «A los efectos de lo previsto en el presente Decreto son viviendas de promoción pública las que lleve a cabo, sin ánimo de lucro, la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, a través del Instituto de la Vivienda y Suelo o mediante convenio con los Entes Locales, Organismos Autónomos y demás Entidades Públicas competentes, con la finalidad de favorecer el acceso a una vivienda o alojamiento a aquellos sectores de la población con dificultades especiales para obtenerlos en el mercado inmobiliario y a grupos de población de características o circunstancias específicas».
A continuación, podría insertarse el apartado 1 del Proyecto (que pasaría al 2) comprensivo de los requisitos concretos para su consideración como vivienda de promoción pública, si bien el texto debería contener determinados datos que se omiten, al remitirse a otro régimen: por ejemplo, la superficie útil máxima de las viviendas en caso de venta.
2º) Se coincide con los órganos preinformantes en la imprecisión de la definición que incluye dentro del concepto de vivienda de promoción pública «aquellos alojamientos o volúmenes habitables que, con tipología específica adecuada a la demanda concreta, supongan la adaptación social de las familias a los modos de vida y/o adecuación de la vivienda a los cambios sociales».
- Artículo 3. Modalidades.
La redacción del apartado c) podría mejorarse si se especificara que se trata de la adquisición de viviendas (o edificios según el artículo 3.2 de la Ley 1/1999) de nueva construcción realizadas por «terceros».
- Artículo 6. Precio de Venta.
Se realizan las siguientes observaciones:
1ª) El apartado 2 debería arrancar diciendo: «Sin perjuicio de lo prevenido en el artículo 9, el precio máximo de venta en segunda...» para integrar en la regulación la limitación de la facultad de disposición. Por otra parte es confusa la redacción de este apartado en cuanto a los dos criterios que se utilizan en relación con el precio que se toma como base «aquél en el que originariamente fue cedida» y «tomando como límite el establecido en la primera transmisión».
2ª) Para el supuesto de que las viviendas fueran adquiridas por el IVS debería descontarse el valor del suelo cuando los terrenos hubieran sido aportados gratuitamente.
- Artículo 8. Del derecho de opción de compra.
En este precepto se contiene la posibilidad de una opción de compra por parte del Instituto de la Vivienda y Suelo respecto a viviendas de protección oficial de promoción privada, condicionada a la concurrencia de una serie de requisitos de carácter procedimental (que se oferte en el momento de solicitar la calificación provisional y previo informe de la Comisión Regional de Vivienda), temporal (plazo de un mes), y causas tasadas (reconocida urgencia en la adquisición o carencia de suelo propiedad del IVS).
A la regulación de esta variante adquisitiva se le formulan las siguientes observaciones:
- No podemos hablar (y por tanto debe suprimirse como tal en el título del artículo) de un derecho de opción de compra por parte de la Administración (se trata propiamente de un procedimiento de adquisición de viviendas en proyecto para la adscripción a los programas del Instituto), puesto que quien ostenta la posibilidad de ofertar dichas viviendas es el promotor y no la Administración. Por tanto, desde esta perspectiva sería, incluso, innecesaria su regulación.
- La adquisición debería realizarse, con carácter general, mediante concurso público (artículo 48.3 de la Ley 3/1992, de 30 de julio, de Patrimonio de la Comunidad Autónoma y 42 del RD 3.148/1978), aunque también es cierto que dos de las circunstancias recogidas en el Proyecto (reconocida urgencia y limitaciones en el mercado inmobiliario de la localidad) coinciden con supuestos que permiten, según el artículo 48.3 de la Ley 3/1992, la contratación directa. Sin embargo, no se subsumiría en estas excepciones de la precitada Ley «la carencia de suelo propiedad del Instituto», que se cita en el apartado b).
- Artículo 9. De los derechos de tanteo y retracto.
Además de lo indicado en la Consideración Quinta, apartado V, podría mejorarse el inciso final de la redacción del último párrafo, sustituyéndolo por «legalmente establecido».
- Artículo 11. Competencias.
En el apartado 5 falta «de» detrás de Consejería.
- Artículo 13. Comunicación a los Ayuntamientos.
En el último párrafo debería sustituirse la expresión «dando traslado» por «dando cuenta», acorde con las competencias de la Comisión.
- Artículo 17. Arrendamiento protegido.
Respecto al apartado 4 se realizan las siguientes observaciones:
1. Debe suprimirse, por contradictoria, la expresión «aun cuando no figure expresamente en los contratos»...
2. El último párrafo hace referencia a que las obligaciones colectivas se gestionarán por medio de las correspondientes comunidades de inquilinos constituidas al efecto.
La administración del parque público de viviendas de la Comunidad Autónoma viene encomendada, con carácter general, al IVS según el artículo 3, apartados 4 y 5 de la Ley 1/1999.
La posibilidad de su gestión por los propios arrendatarios debe ser acordada con los mismos. Por otra parte, plantea ciertas contradicciones esta redacción con la prevista en el artículo 34 que, además de ampliar el abanico de las posibilidades de la administración, utiliza la expresión Junta Administradora cuyos estatutos han de ser aprobados por la Administración.
Existe una errata en la remisión que se efectúa en el apartado 5 al artículo 19.3,b.
- Artículo 18. Venta Protegida.
El apartado 2 se remite a una Orden del Presidente del Instituto para determinar las tablas de amortización respecto a las cantidades aplazadas. Sin embargo, el artículo 58.3 de la Ley 1/1988, de 7 de enero, establece que adoptarán forma de Orden las disposiciones y resoluciones de los Consejeros en el ejercicio de sus competencias, por lo que en la condición de Presidente de un organismo autónomo los actos adoptarían la forma de Resolución, con independencia de que coincidan en su titularidad ambas condiciones. En consecuencia debe remitirse a una Orden del Consejero acorde con las competencias que le atribuye el artículo 49.d) de la Ley 1/1988.
- Artículo 19. Cambio de régimen de uso.
Se contiene un sistema de cambios de régimen de usos de los adjudicatarios, en función de la variación de sus rentas, que suscita la siguiente reflexión:
- Es de difícil control en la práctica teniendo en cuenta los distintos tramos de ingresos entre los que oscila (0, 8 y 1,2; 1,2 y 1,5 SMI) y las propias condiciones del mercado de trabajo a las que alude el CES.
- De las situaciones descritas es claro que destaca con mayor consistencia la del control de las variaciones de renta de los adjudicatarios en alojamiento temporal.
- Como consecuencia de las sugerencias realizadas por el CES se ha suavizado la regulación para aquellos adjudicatarios, en régimen de venta protegida, que disminuyan ingresos, de manera que ya no se prevé el desalojo. No obstante, puede ser problemática la medida teniendo en cuenta que nos movemos dentro de los límites generales de la promoción pública (1,5 SMI),y que ha de subsumirse en una causa legal de desahucio (falta de pago de rentas, deterioros graves en el inmueble, infracción grave o muy grave de las prescripciones legales o reglamentarias en la materia, etc.).
- Artículo 20. Requisitos.
Este artículo establece los requisitos que ha de reunir el solicitante para acceder a una vivienda de promoción pública. La regulación prevista suscita las siguientes observaciones:
1. Se han omitido las condiciones personales del solicitante: ser mayor de edad o menor emancipado y no encontrarse incapacitado para obligarse contractualmente.
2. En cuanto a los restantes requisitos que se enumeran en el apartado B, siguiendo la inercia de la regulación contenida en el anterior Decreto 38/1985, se especifica que ha de acreditarse sólo una de las circunstancias que se enumera cuando, a juicio de este Consejo, deben concurrir más de una. Veamos:
- La primera y la segunda (a y b) hacen referencia a la justificación de la solicitud de una vivienda de promoción pública, bien por ocupar una vivienda con deficientes condiciones de habitabilidad, bien por ser de superficie inadecuada a la composición familiar.
- La tercera circunstancia («no disponer de una vivienda en propiedad o usufructo») también ha de concurrir necesariamente, a tenor de lo dispuesto en el apartado 2,c) del mismo artículo, con las excepciones recogidas (disposición de una vivienda pero sujeta a un expediente de expropiación forzosa con ciertos límites respecto al justiprecio, desahucio judicial, etc.).
En consecuencia ha de redactarse este apartado de forma que recoja cuáles son los requisitos que han de concurrir necesariamente evitando la confusión expuesta en el encabezamiento del apartado B), sugiriendo a este respecto la regulación contenida en los artículos 5 y 8 del Decreto de la Comunidad de Madrid nº. 195/2000, de 31 de agosto.
Los motivos recogidos en el apartado 2 son en realidad causas de exclusión y como tales deberían figurar. El apartado d) debería de recogerse como un motivo excepcional de exclusión.
- Artículo 21. Ingresos familiares corregidos.
El apartado 4 de este artículo recoge que, a los efectos del presente Decreto, queda definida la unidad familiar tal como lo hace la normativa del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas.
Sería deseable la aplicación del concepto de unidad familiar recogido en otras normas autonómicas (Decretos de la Generalidad de Cataluña nº. 195/2001 y de la Comunidad de Madrid nº. 195/2000) que hace referencia, fundamentalmente, al grupo de convivencia que tenga que residir en la vivienda objeto de adjudicación, ajustándose además a la realidad social y a la regulación, en consecuencia, de lo que se entiende por ingresos familiares a efectos de la aplicación del Proyecto.
- Artículo 24. Documentación.
En el apartado b) debería sustituirse el INEM por el «Organismo oficial correspondiente».
El apartado c), 3 señala que «la no presentación por el solicitante de la documentación exigida en el presente artículo o que pueda exigírsele en cumplimiento y veracidad de los mismos, así como la falsedad de lo alegado, producirán la no admisión o anulación de la solicitud...».
En este precepto se mezclan causas que motivan la inadmisión de la solicitud con otras que son motivos para desestimar e, inclusive, para su anulación cuando se hubieran adjudicado.
En efecto, la no presentación por el solicitante de la documentación exigida, previo requerimiento al interesado para subsanar errores, es causa de inadmisión de la solicitud. En cuanto a la documentación que pueda exigírsele en cumplimiento y veracidad de los mismos y que no sea aportada, si se considera mejora a la solicitud presentada, puede ser causa de desestimación.
En consecuencia debe clarificarse este apartado en función de los criterios expuestos.
- Artículo 28. Listas provisionales de adjudicatarios.
No se ha previsto en el Proyecto qué apartados del baremo serán preferentes (necesidad de vivienda, circunstancias familiares y personales o ingresos económicos) para el supuesto de producirse igualdad en la puntuación y que sea preciso dirimir el empate entre solicitantes.
- Artículos 28 (Listas provisionales de Adjudicatarios) y 29 (Adjudicación definitiva).
Se contemplan, de forma duplicada y contradictoria, dos plazos diferentes (20 días y 15 días) tras la elaboración de las listas provisionales, de manera que el artículo 28 del Proyecto señala que se publicarán por un plazo de veinte días, mientras que el artículo 29.1 recoge que las reclamaciones contra las listas provisionales se presentarán en el plazo de quince días a contar desde la fecha de exposición. Deben unificarse ambos plazos en 20 días, que es el plazo mínimo de exposición pública según el artículo 86.2 LPAC y sustituir la palabra reclamación por alegaciones, reservando la previsión del recurso para la adjudicación definitiva.
Además ha de rectificarse el error material existente en la palabra «definitiva» en el artículo 29.3.
- Disposición Transitoria Primera.
A efectos de deslindar claramente la aplicación del Proyecto debería aclararse qué se entiende por «iniciación». Así, alguna otra norma autonómica lo ha especificado concretándolo, por ejemplo, en la apertura del periodo de convocatoria y admisión de solicitudes.
- Disposición Derogatoria, 1.
Con posterioridad al Decreto 38/1985 se reestructuró la composición de la Comisión Regional de Vivienda mediante Orden del titular de la Consejería de 19 de enero de 2001, disposición que también se encuentra afectada por la nueva regulación y ha de ser objeto de derogación expresa.
- Correcciones gramaticales.
Debería procederse a una revisión del texto del Proyecto en lo que concierne a los signos de puntuación.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA. El Proyecto de Decreto puede elevarse por la Consejería consultante a aprobación del Consejo de Gobierno.
SEGUNDA. Se consideran observaciones de carácter esencial las relativas a:
- Completar el expediente con el informe preceptivo del titular de la Secretaria General (Consideración Cuarta,1).
- Recoger los títulos competenciales de la Comunidad Autónoma que atañen a la materia desarrollada, y la fórmula que proceda, en relación con el Dictamen de este Consejo (Consideración Segunda y Sexta, Exposición de Motivos).
- Los efectos de utilidad pública y necesidad de ocupación de las promociones incluidas en los programas aprobados por el Instituto (Consideración Quinta, II).
- La inserción en la estructura del IVS de la Comisión Regional de Vivienda (Consideración Quinta, IV).
- La formalización de las limitaciones y garantías de las viviendas calificadas de promoción pública, así como su publicidad registral (Consideración Quinta, V).
- La Disposición Derogatoria, 1.
TERCERA. Las demás observaciones aquí expresadas contribuyen a su mejora y congruencia con el ordenamiento en que se inserta.
No obstante, V.E. resolverá.

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