Dictamen 31/02

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Año: 2002
Número de dictamen: 31/02
Tipo: Reclamaciones que en concepto de responsabilidad patrimonial se formulen ante la Administración Regional
Consultante: Consejería de Educación y Universidades (2000-2002) (2015-2017)
Asunto: Responsabilidad patrimonial instada por D.ª L. M. M., debida a accidente escolar.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. Hemos de recordar la Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de febrero de 1998, que tan reiteradamente ha sido invocada por este Órgano Consultivo, mediante la que el Alto Tribunal señala que "durante el desarrollo de las actividades escolares, extraescolares y complementarias el profesorado tiene el deber de observar la diligencia propia de los padres de familia". En el supuesto examinado puede afirmarse que ese grado de diligencia no fue observado en la medida adecuada para evitar los daños que pueden producirse a los miembros de la comunidad escolar (supuesto que nos ocupa) o a terceros, como consecuencia de la conducta normalmente imprevisible e imprudente de los alumnos confiados a su cuidado.
2. El hecho de que el accidente ocurriera en horario de comedor y que este servicio se llevara a cabo por la mercantil "Catering C T", en virtud de contrato suscrito entre dicha empresa y la Administración responsable del servicio educativo, y que, según se contempla en los pliegos de cláusulas administrativas particulares y técnicas, sea de cuenta del contratista todos los daños y perjuicios que se causen, tanto a la Administración contratante como a terceros, por las actuaciones que se realicen como consecuencia de la ejecución del contrato, salvo cuando se trate de accidentes fortuitos, no exonera de responsabilidad a la Administración, teniendo en cuenta que dicha responsabilidad es, en todo caso, directa, sin perjuicio de que, en última instancia, se determine que el sujeto que ha de soportar la onerosidad de la indemnización deba ser el contratista.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- El día 18 de octubre de 2000, el Director del Colegio Público "Ntra. Señora de Loreto" de Santiago de la Ribera (Murcia), envía a la Consejería de Educación y Universidades una "comunicación de accidente escolar" ocurrido el mismo día, a consecuencia del cual el alumno L. A. M., nacido el día 4 de marzo de 1990, que cursaba en aquella fecha estudios correspondientes a Educación Primaria, sufrió traumatismo en la zona del ojo izquierdo, cuando, jugando con sus amigos en el patio durante el tiempo comprendido entre la salida del comedor y la entrada a clase, un compañero lanzó una piedra sin intención de darle, pero la misma alcanzó al menor en la cara, junto al ojo, produciéndole la lesión antes descrita.
SEGUNDO.- El día 11 de diciembre de 2000, la madre del menor deduce escrito de solicitud de indemnización fundamentado en la responsabilidad patrimonial que a la Administración incumbe, según los preceptos de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en lo sucesivo LPAC), al que acompaña la siguiente documentación: a) informes de la Dra. en oftalmología, Dª M. A. del C. y de la T., en los que hace constar que el menor, como consecuencia de un accidente escolar, presenta hematoma periorbitario, con desprendimiento posterior de vítreo sin desgarro retiniano, recomendando controles periódicos ante el riesgo de que se provoque un desprendimiento de retina; b) dos facturas del oftalmólogo D. J. M. de I., por un importe total de 30.000 pesetas (180,30 ¤); c) fotocopia del Libro de Familia acreditativo del parentesco entre la reclamante y el menor.
TERCERO.- Admitida a trámite la reclamación y designada instructora mediante Resolución de la Secretaría General de la Consejería de Educación y Universidades, aquélla solicitó el día 6 de marzo de 2001 el preceptivo informe del centro, que fue remitido con fecha 20 del mismo mes, indicando el Director del mismo que "el accidente escolar ocurrió en horario de comedor escolar, estando el niño a cargo de la monitora del comedor, personal éste perteneciente a la empresa C. C. T.".
CUARTO.- Desprendiéndose del expediente que el accidente se había producido a la salida del comedor, y como quiera que este servicio estaba contratado en la fecha del accidente con la empresa C. C. T., el órgano instructor, mediante escrito de 30 de marzo de 2001, le concedió trámite de audiencia por un plazo de 10 días, a fin de que pudiera tomar vista del mismo, formular alegaciones y presentar cuantos documentos y justificaciones estimase pertinentes y, en concreto, si lo hubiere, aportase contrato de seguro de responsabilidad civil por la actividad de comedor desarrollada, vigente en el día del accidente, así como el pliego de cláusulas administrativas particulares del contrato. En cumplimiento de lo interesado, el día 25 de abril de 2001, D. F. M. P., director general de la citada mercantil, compareció ante la instructora y, tras examinar el contenido del expediente, manifestó tener poco conocimiento de los hechos, pero que se comprometía a recabar la información precisa de los monitores que atendían el comedor el día 18 de octubre de 2000.
QUINTO.- Con fecha 4 de mayo de 2001, el Sr. M. P. comparece de nuevo ante la instructora, aportando la siguiente documentación:
a) Diligencia de comparecencia ante el Director del Colegio Público "Nuestra Señora del Loreto" de la monitora de comedor, empleada de C. C. T., Doña M. T. L. F., que prestaba servicio en dicho Centro Escolar, en la que manifiesta que:
"En la fecha de 18 de octubre de 2000, en el grupo de asistentes al comedor que estaban a mi cuidado se encontraba el niño L. A. M., sobre dicho niño se establece de manera habitual una vigilancia especial por ser un niño hiperactivo, información contrastada con sus padres.
Que fui informada de este suceso, al día siguiente por su hermana, que me notificó que su hermano estaba en reposo porque le habían dado con una piedra. Que achaco al hecho de que fuera el accidente justo en el momento de la incorporación a las clases de la tarde, cuando ya están abiertas las puertas del centro para todos los escolares donde el revuelo es muy grande, que no me informara a mí, sino que lo hiciera a su profesor en el momento de entrar a clase".
b) Copia del contrato suscrito entre la Administración y la citada mercantil, para la prestación del servicio de comedor escolar en el Colegio Público "Nuestra Señora de Loreto".
c) Pliegos de cláusulas administrativas particulares y de prescripciones técnicas correspondientes al citado contrato.
d) Seguro de responsabilidad civil.
SEXTO.- Conferido, con fecha 7 de mayo de 2001, trámite de audiencia a la reclamante, ésta no compareció, tras lo cual, el día 18 de junio de 2001 fue formulada la propuesta de resolución consistente en desestimar la solicitud, por considerar que no existe nexo causal entre los daños sufridos por el alumno y el funcionamiento del Colegio Público "Ntra. Señora de Loreto" de Santiago de la Ribera.
SÉPTIMO.- Con fecha 21 de junio de 2001 es remitido el expediente a la Dirección de los Servicios Jurídicos para la emisión de su preceptivo informe, que es evacuado el día 3 de julio de 2001, coincidiendo sus consideraciones y conclusiones con las de la propuesta de resolución
OCTAVO.- Mediante oficio registrado el 26 de julio de 2001, el Consejero de Educación y Universidades solicita de este Consejo Jurídico la emisión de su preceptivo Dictamen, acompañando el expediente, extracto e índice reglamentarios.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), en relación con el 12 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP).
SEGUNDA.- Tramitación.
El trámite se ha acomodado, en términos generales, a las normas jurídicas aplicables a las reclamaciones por responsabilidad patrimonial de la LPAC (Título X, Capítulo I) y del RRP. Sin embargo, hay que destacar que el escrito de reclamación del interesado mediante el que, a tenor de lo previsto en los artículos 142.1 LPAC y 4.1 RRP, se inicia el procedimiento de responsabilidad patrimonial, no fue sellado en el correspondiente Registro de Entrada de la Consejería de Educación y Universidades (artículo 38.1 LPAC), ni en ninguno de los lugares de presentación indirecta de documentos previstos en el apartado 4 del citado artículo 38, lo que supone una irregularidad en la tramitación del procedimiento que tiene como consecuencia la falta de constancia de la autenticidad de la fecha de presentación, circunstancia que da lugar a una situación de inseguridad, tanto para el particular como para la Administración, en orden a determinar si la acción se ha ejercido dentro del plazo de un año a que se refiere el artículo 142.5 LPAC. No obstante, la autenticidad de documentos posteriores a la fecha del documento de iniciación, tales como la resolución de la Secretaria General de la Consejería de admisión de la reclamación y ordenación de la tramitación del procedimiento, de fecha 1 de marzo del año 2001, permite asegurar que la reclamación fue interpuesta en plazo.
En lo que se refiere a la legitimación activa, cabe señalar que la reclamación fue formulada por persona que ostenta y acredita la representación legal del menor, conforme a lo dispuesto en el artículo 162 del Código Civil.
En lo que respecta a la legitimación pasiva, corresponde a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia; la actual Consejería de Educación y Cultura es competente para resolver el presente procedimiento, al tratarse de unos presuntos daños imputados al funcionamiento del servicio público regional de educación, en el que se integra el Colegio Público "Nuestra Señora de Loreto" de Santiago de la Ribera.
El hecho de que el accidente ocurriera en horario de comedor y que este servicio se llevara a cabo por la mercantil "C. C. T.", en virtud de contrato suscrito entre dicha empresa y la Administración responsable del servicio educativo, y que, según se contempla en los pliegos de cláusulas administrativas particulares y técnicas, sea de cuenta del contratista todos los daños y perjuicios que se causen, tanto a la Administración contratante como a terceros, por las actuaciones que se realicen como consecuencia de la ejecución del contrato, salvo cuando se trate de accidentes fortuitos, no exonera de responsabilidad a la Administración, teniendo en cuenta que dicha responsabilidad es, en todo caso, directa, sin perjuicio de que, en última instancia, se determine que el sujeto que ha de soportar la onerosidad de la indemnización deba ser el contratista.
En efecto, como ya tuvo ocasión de pronunciar este Consejo Jurídico en su Dictámenes números 9/2002 y 20/2002, la interpretación sistemática del artículo 97 del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, en el que se establece la obligación del contratista de indemnizar todos los daños y perjuicios que se causen a terceros como consecuencia de las operaciones de ejecución del contrato, nos lleva a concluir que, ante una reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración, ésta debe resolver respondiendo directamente de los daños causados por el concesionario o contratista, sin perjuicio de la acción de regreso que debe ejercitar contra aquéllos a fin de determinar el grado de responsabilidad que les pueda alcanzar por los hechos. A este respecto el Consejo de Estado ha declarado que los particulares no tienen el deber de soportar la incertidumbre jurídica de la última imputación del daño (Dictámenes de 18 de junio de 1970, 21 de julio de 1994 y 28 de enero de 1999). En este mismo sentido se ha pronunciado también el Tribunal Supremo al afirmar que la naturaleza netamente objetiva de la responsabilidad de la Administración impide a ésta desplazar la misma al contratista, sin perjuicio de la acción de repetición de aquélla contra éste (entre otras, sentencias de 19 de mayo de 1987 y de 23 de febrero de 1995).
TERCERA.- Sobre el fondo del asunto.
1) No puede afirmarse la conformidad de este Consejo con la propuesta de resolución que concluye las actuaciones practicadas, que no advierte en el supuesto sometido a Dictamen la concurrencia en el accidente sufrido por el alumno de los requisitos que la LPAC exige para que la responsabilidad patrimonial de la Administración sea declarada.
En efecto, según el artículo 139 LPAC cuando la Administración Pública, como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, ocasiona un daño a los particulares en cualquiera de sus bienes o derechos, éstos tienen el derecho a que aquélla les indemnice, salvo en los casos de fuerza mayor. Además, el daño tiene que ser efectivo, evaluable económicamente con relación a una persona o grupo de personas, siempre que éstas no tengan el deber jurídico de soportarlo de acuerdo con la Ley. De esta manera, la responsabilidad patrimonial de la Administración se presenta configurada como una responsabilidad objetiva y directa.
Centrándonos en el expediente objeto de Dictamen, hemos de recordar la Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de febrero de 1998, que tan reiteradamente ha sido invocada por este Órgano Consultivo, mediante la que el Alto Tribunal señala que "durante el desarrollo de las actividades escolares, extraescolares y complementarias el profesorado tiene el deber de observar la diligencia propia de los padres de familia". En el supuesto examinado puede afirmarse que ese grado de diligencia no fue observado en la medida adecuada para evitar los daños que pueden producirse a los miembros de la comunidad escolar (supuesto que nos ocupa) o a terceros, como consecuencia de la conducta normalmente imprevisible e imprudente de los alumnos confiados a su cuidado.
Del análisis de la documentación obrante en el expediente resulta acreditado que el accidente escolar se produjo como consecuencia de que un alumno (cuya identidad no ha sido determinada), lanzase, mientras jugaba en el patio, una piedra que fue a golpear a L. A. M., esta circunstancia evidencia para este Consejo Jurídico, por una parte, un funcionamiento anómalo del servicio público docente, al permitir la existencia de piedras en el patio del colegio, con el riesgo que ello conlleva y, por otra, la deficiente vigilancia desplegada por el personal encargado de la misma, que no fue capaz de controlar la conducta del alumno causante del daño.
Esta segunda consideración nos lleva a conectar lo hasta ahora manifestado con la responsabilidad del contratista, al que corresponde, según los apartados b) y j) de la cláusula segunda del pliego de prescripciones técnicas particulares del contrato de gestión de los comedores escolares de los Colegios Públicos de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, para el año escolar 1999/2000 obligaciones de este tenor: "b) el personal encargado de la atención y cuidado de los alumnos en el comedor escolar, así como en los recreos anterior y posterior a la comida, en las proporciones necesarias para cubrir las ratios establecidas en la normativa reguladora de los comedores escolares"; y "j) un seguro que cubra, con carácter ilimitado, la responsabilidad civil por posibles daños y perjuicios que pudieran producirse en las instalaciones o a las personas en el desarrollo del servicio contratado, especialmente los daños y perjuicios que pudieran producirse por intoxicación alimentaria, y por los accidentes ocurridos durante el almuerzo o en los recreos anterior y posterior al mismo cuando estos accidentes no sean fortuitos sino imputables al personal de atención y cuidado de los alumnos dependiente de la empresa por negligencia en el cumplimiento de sus funciones".
Pues bien, la instrucción no se ha practicada de forma adecuada para permitir a este Consejo Jurídico pronunciarse sobre si es el contratista quien ha de soportar, finalmente, en todo o en parte, la onerosidad de la indemnización, y ello porque no se ha señalado el número total de cuidadores que debían estar cubriendo el servicio de acuerdo con las ratios establecidas en la normativa aplicable, ni si este número coincidía con el de monitores presentes en el momento del accidente (el Director del Centro en la comunicación de accidente escolar habla de "monitoras", pero no señala ninguna otra circunstancia sobre su número y adecuación a la ratio exigida). Por otro lado la empresa contratista tampoco ha contribuido con su intervención en el procedimiento a despejar la cuestión, ya que se limita a aportar una declaración de la monitora que estaba en el comedor, de la que se desprende que no se percató absolutamente de nada, como era de prever, puesto que el evento no se produjo en el comedor sino en el patio, en el horario que media entre la comida y la entrada a clase, período de tiempo comprendido en la prestación de servicio según se desprende del apartado 5.3 de la cláusula 5 del pliego de cláusulas administrativas particulares, que establece que "en todo caso el horario de atención y cuidado de los alumnos usuarios del servicio de comedor escolar coincidirá con el comprendido entre los períodos lectivos de la mañana y de la tarde".
Ahora bien, este Consejo Jurídico entiende que estas circunstancias que son perfectamente esgrimibles entre la Administración y el contratista en el seno de su relación contractual, no pueden, en ningún caso, jugar como elementos distorsionadores del carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, que deberá, una vez establecido el nexo causal entre el funcionamiento del servicio público docente y el daño causado, así como la antijuridicidad de este último, resarcir al interesado, con independencia de que, como se indicaba en la Consideración Segunda, se proceda a entablar acción de repetición contra el contratista, mediante la incoación de un procedimiento administrativo posterior.
2) La valoración del daño ha de entenderse no discutida al no constar en el expediente manifestación alguna sobre el particular, aceptándose, pues, el importe reclamado más la actualización que corresponda. Por otro lado, como la resolución implicaría la generación de un gasto para la Administración, con carácter previo deberán cumplimentarse las actuaciones que la normativa vigente exige en tales casos.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN
ÚNICA.- Procede estimar la reclamación de responsabilidad patrimonial objeto de este Dictamen, al ser imputables al funcionamiento del servicio público docente los daños sufridos por el menor L. A. M., que han de valorarse por el importe reclamado, con la actualización que corresponda, conforme determina el artículo 141 LPAC.
No obstante, V.E. resolverá.
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