Dictamen 44/02

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Año: 2002
Número de dictamen: 44/02
Tipo: Reclamaciones que en concepto de responsabilidad patrimonial se formulen ante la Administración Regional
Consultante: Consejería de Trabajo y Política Social (1999-2003) (2004-2007)
Asunto: Responsabilidad patrimonial instada por D.ª E. G. M., debido a la deficiente información suministrada por el Instituto de Servicios Sociales.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
Cabe afirmar que es la propia actitud de los reclamantes, incumpliendo las obligaciones que como pensionistas les imponía el ordenamiento jurídico, la que determina la obligada e inatacada regularización con la consiguiente minoración de prestaciones que produce el daño que ahora alegan, rompiendo de esta forma la relación de causa a efecto que debe existir entre el actuar administrativo y el resultado lesivo para que éste pueda ser indemnizado y excluyendo, igualmente, cualquier antijuridicidad en el daño eventualmente sufrido, ya que fueron los propios reclamantes quienes con su actitud se colocaron en disposición de tener que soportar las consecuencias de la actuación administrativa.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 9 de febrero de 2001, se presentó ante la Consejería de Trabajo y Política Social reclamación de responsabilidad patrimonial a instancia de D.ª E. G. M., actuando en su propio nombre y en el de su hijo minusválido, D. J. J. E. G., por los perjuicios ocasionados como consecuencia de la deficiente información facilitada por el Instituto de Servicios Sociales de la Región de Murcia (en adelante ISSORM), a la hora de verse obligados a optar entre una prestación de invalidez no contributiva a favor de este último y la prestación familiar por hijo a cargo que ella misma percibía.
Basan su reclamación en que habiendo solicitado el reconocimiento de una pensión de invalidez no contributiva y una prestación familiar por hijo a cargo, ambas prestaciones les son reconocidas en 1999, generando con ello una situación de incompatibilidad que ha de resolverse mediante la correspondiente opción. El ISSORM, al comunicar a la interesada la necesidad de optar entre ambas prestaciones, le indica determinadas cuantías, eligiendo los interesados continuar percibiendo la pensión no contributiva, la cual tenía asignada, según la información facilitada por el citado organismo, una cuantía anual superior a la otra prestación.
Sin embargo, tras presentar los interesados, en junio de 2000, la declaración de ingresos de la unidad económica de convivencia correspondiente al año 1999, se advierte que se ha producido una importante variación en los ingresos de la reclamante, lo que obliga a realizar una regularización de los importes de la prestación, tanto durante el año 1999 como durante el año 2000, en orden a evitar la superación de los límites de acumulación de recursos de la unidad económica de convivencia formada por madre e hijo. Como consecuencia de esa regularización, las cantidades a percibir en concepto de prestación no contributiva resultan muy inferiores a las que el ISSORM comunicó a los interesados en el momento de proceder a la opción y asimismo resultan sensiblemente menores a las que habrían correspondido a la reclamante en concepto de prestación familiar por hijo a cargo, a la que renunció al optar por la pensión no contributiva. En definitiva, se alega que la opción efectuada tuvo su causa en la deficiente información facilitada por el ISSORM, lo que habría viciado la elección, cuantificando los perjuicios sufridos en 506.465 pesetas, correspondientes a los importes dejados de percibir en concepto de prestación por hijo a cargo.
Según la reclamante, el daño deriva de dos actuaciones erróneas por parte del ISSORM consistente, la primera, en no haberles requerido ya en junio de 1999 para que presentaran la declaración individual sobre situación económica, alegando que si se les hubiera instado a ello, probablemente el importe de la pensión no contributiva fijada en la comunicación para efectuar la opción habría sido distinto y se habría optado por la prestación por hijo a cargo. En segundo lugar, se imputa al organismo autónomo una falta de información acerca de las consecuencias de la opción, al entender los reclamantes que la cantidad de la pensión no contributiva se mantendría al menos durante todo el año 1999 y el primer trimestre del año 2000, que es cuando el pensionista tendría obligación de declarar cualquier variación que se produjera en su situación respecto de lo declarado en el año anterior, alegándose asimismo una desinformación acerca de qué circunstancias económicas podían producir un cambio en la pensión y hasta qué punto eran relevantes.
SEGUNDO.- Según se desprende del expediente, con fecha 13 de noviembre de 1998, D. J. J. E. G. presenta solicitud de pensión de invalidez no contributiva, declarando que los ingresos de la unidad económica de convivencia, formada por él y su madre, ascienden a 1.582.000 pesetas, sin indicar que esta última tiene solicitada la prestación familiar por hijo a cargo.
Por Resolución de 23 de marzo de 1999 se le reconoce una pensión de invalidez no contributiva, notificándole junto con dicha resolución tanto los límites de acumulación de recursos que le eran aplicables, como la cuantía de su pensión, determinada en función de éstos y de los recursos de la unidad económica de convivencia. En dicha resolución se le indica expresamente que deberá comunicar cualquier variación de los recursos económicos declarados en su solicitud en el plazo de 30 días desde la fecha en que se produzcan.
Tras un cruce de datos con la Seguridad Social, se advierte que el interesado venía percibiendo simultáneamente la pensión indicada, al tiempo que era causante de una prestación familiar por hijo a cargo a favor de D.ª E. G. M. La incompatibilidad entre ambas prestaciones determina que, con fecha 30 de junio de 1999, el ISSORM requiera al interesado para que opte por una de ellas, indicándole a tal efecto las cuantías de cada prestación en atención a los datos económicos consignados en su solicitud. Dicha opción se decanta por la pensión no contributiva.
En la declaración anual del pensionista, a que se refieren tanto el artículo 149 del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, como el artículo 16.2 del Real Decreto 357/1991, de 15 de marzo, presentada el 19 de junio de 2000, se indica que, durante 1999, los ingresos de la Sra. G. M. fueron de 2.179.171 pesetas, muy superiores a las 1.582.000 pesetas declaradas en su solicitud de pensión. Dicha variación de circunstancias económicas sólo se pone de manifiesto con la declaración del año 2000, incumpliendo así la obligación del pensionista, impuesta por el artículo 16.1 del Real Decreto 357/1991, de comunicarlas en un plazo máximo de 30 días desde que se produzcan.
En función de dicha variación se procede, por Resolución de 4 de agosto de 2000, a regularizar los importes percibidos en el año 1999, pasando de las 34.290 pesetas mensuales, a establecer su importe en 9.580 pesetas al mes, y a modificar los importes correspondientes al año 2000, que quedan fijados en 10.070 pesetas mensuales. Como consecuencia de dicha actuación, el interesado reintegra a la Tesorería de la Seguridad Social 560.575 pesetas percibidas indebidamente durante 1999 y 2000.
Finalmente, el Instituto Nacional de la Seguridad Social reconoce a D.ª E G. M. por su hijo J. J., una nueva prestación familiar por hijo a cargo lo que determina, previa opción de los interesados, la extinción, con efectos de 1 de octubre de 2000, de la pensión no contributiva a favor de éste y la deducción por parte de la citada Entidad Gestora del período coincidente de ambas prestaciones.
TERCERO.- Consta en el expediente informe emitido el 27 de marzo de 2001 por el Servicio de Pensionistas de la Subdirección de Pensiones, Ayudas y Subvenciones del ISSORM, en el que se contesta a las diversas alegaciones contenidas en la reclamación.
Así, en relación con estas últimas, se pone de manifiesto que en cualquiera de las resoluciones emitidas por la Subdirección de Pensiones, Ayudas y Subvenciones se indica la obligación de comunicar cualquier variación de circunstancias de convivencia, residencia, recursos económicos, etc, sin que se especifique más dado que cualquier variación de circunstancias ha de ser comunicada, correspondiendo a la Administración la valoración de la incidencia que dichas variaciones han de tener sobre la pensión.
Concluye el informe afirmando que los posibles perjuicios ocasionados a la interesada derivan de un incumplimiento reiterado de las obligaciones que como pensionista le incumbían, destacando entre éstas no indicar al solicitar la pensión no contributiva que está en trámite también la prestación por hijo a cargo, ni comunicar su reconocimiento, así como no comunicar en plazo la variación de ingresos de la unidad económica de convivencia.
CUARTO.- El Servicio Jurídico del ISSORM emitió informe con fecha 7 de mayo de 2001, en el que se concluye que no existe relación de causalidad entre la actividad de la Administración y los daños alegados, ya que éstos derivarían del incumplimiento por los interesados de deberes impuestos por el ordenamiento jurídico.
QUINTO.- Iniciado el procedimiento de responsabilidad por Orden de la Consejería de Trabajo y Política Social de 19 de junio de 2001, en la que se admite a trámite la reclamación y se designa instructora, por ésta se procede a abrir el trámite de audiencia, comunicando a los reclamantes la relación de documentos que constan en el expediente y concediendo 15 días para la formulación de alegaciones y presentación de documentos y justificaciones. No consta que se hayan presentado alegaciones, aunque sí numerosa documentación que acredita la situación familiar de los reclamantes, marcada por el divorcio de la reclamante y la minusvalía del hijo, y relativa asimismo a las diversas prestaciones reconocidas.
SEXTO.- Con fecha 15 de noviembre de 2001 (Registro de Entrada de 19 de noviembre de 2001) se ha recabado de este Consejo Jurídico el preceptivo Dictamen, acompañando el expediente tramitado.
A la vista de estos Antecedentes procede formular las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Sobre el carácter de este Dictamen.
El Consejo Jurídico ha de ser consultado preceptivamente en las reclamaciones que en concepto de responsabilidad patrimonial se formulen ante la Administración regional, de acuerdo con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.
La reclamante se encuentra legitimada para deducir la pretensión indemnizatoria en tanto que los daños alegados, consistentes en las cantidades dejadas de percibir como consecuencia de su renuncia a la prestación familiar que tenía reconocida, serían sufridos por ella.
La solicitud se presentó dentro del plazo de un año de producirse el hecho dañoso señalado por el art. 142.5 de la ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante LPAC).
El procedimiento tramitado ha seguido, en líneas generales, el determinado por la LPAC y por el Reglamento de los Procedimientos en Materia de Responsabilidad Patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, excepto en cuanto al orden de realización de los trámites, dado que el preceptivo informe del servicio cuyo funcionamiento habría causado la presunta lesión (art. 10.1 del Real Decreto 429/1993) se emite antes de la Orden de admisión a trámite de la reclamación. No obstante, dicha anticipación en la instrucción ningún efecto invalidante ha de producir. Igual consideración merece la amplia superación del plazo de seis meses que el artículo 13.3 del citado Reglamento establece para la tramitación y resolución de los procedimientos de responsabilidad patrimonial.
Igualmente ha de indicarse que, en la relación de documentos que se incorpora a la comunicación de la instructora notificando a los interesados la iniciación del trámite de audiencia, se advierte la ausencia del informe de 7 de mayo de 2001 del Servicio Jurídico del ISSORM. Al no incluir este documento, se incumple la obligación impuesta por el artículo 11 del Real Decreto 429/1993 de facilitar a los interesados la relación de los documentos obrantes en el expediente. No obstante, la propia actuación de éstos, al no solicitar copia de ninguno de los documentos que constaban en la relación que se les facilitó, así como la circunstancia de que el contenido de dicho informe es sustancialmente coincidente con el del Servicio de Pensionistas que sí se incorporaba a la relación de documentos, determina que pueda considerarse la citada omisión como una mera irregularidad no invalidante.
TERCERA.- La actuación administrativa.
A lo largo del escrito de reclamación se realizan diversas imputaciones al actuar administrativo de las que habría derivado el supuesto daño. Así, al margen de la alegación genérica de falta de información, afirman los interesados que el ISSORM no les requirió, en junio de 1999, que presentaran la declaración individual sobre situación económica, por lo que entendieron que la declaración correspondiente a ese año ya se consideraba presentada al habérseles notificado la concesión de la pensión en abril de 1999. Igualmente afirman que, si la Administración les hubiera instado a presentarla, probablemente el importe de la pensión no contributiva fijada en la comunicación para efectuar la opción habría sido distinto y se habría optado por la prestación por hijo a cargo.
No obstante, y al contrario de lo que parecen entender los reclamantes, el ISSORM no tiene obligación de requerir a los pensionistas la presentación de su declaración anual, sino que, antes bien, la obligación de presentar dicha declaración reside en el propio perceptor de la pensión, por imperativo de las normas reguladoras de las pensiones no contributivas, fundamentalmente el artículo 149 del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social y el 16.2 del Real Decreto 357/1991. Estos preceptos establecen la obligación del pensionista de presentar, el primer trimestre de cada año, una declaración de los ingresos y rentas computables de la unidad económica de convivencia correspondientes al año inmediatamente anterior. Sólo si se incumple dicha obligación el Organismo gestor, como paso previo a la suspensión del abono de la pensión, requerirá al pensionista que presente la declaración. Es evidente, por tanto, que el ISSORM no tenía obligación de requerir al pensionista en el año 1999 para que presentara ninguna declaración, maxime cuando éste ya había declarado los ingresos del año anterior en su solicitud de pensión.
Por otra parte, el importe de la pensión no contributiva que la Administración comunica a los interesados al instarle a optar por una de las dos prestaciones que venían percibiendo, responde a los datos de que aquélla disponía en el momento de efectuar el requerimiento, que eran los declarados en la solicitud de pensión. Sólo si los reclamantes hubieran cumplido con otra de las obligaciones que el artículo 16.1 del Real Decreto citado impone a los pensionistas, el ISSORM hubiera podido conocer el nivel real de rentas de la unidad económica de convivencia y podría haber ajustado el importe de la prestación antes de requerir a los interesados para que ejercitaran su opción. Así, el precepto citado dispone que los perceptores de pensiones de invalidez no contributivas vendrán obligados a comunicar en el plazo de 30 días desde que se produzca, cualquier variación de recursos económicos propios o ajenos computables por razón de convivencia, y cuantas circunstancias puedan tener incidencia en la conservación o cuantía de aquélla. Sin embargo, los interesados no sólo no declaran en su solicitud de pensión no contributiva que han solicitado también la prestación familiar por hijo a cargo, sino que cuando ésta les es concedida tampoco lo comunican al ISSORM en el plazo establecido, teniendo conocimiento éste acerca de la concesión de aquella prestación únicamente cuando se lo indica la Seguridad Social. Del mismo modo, tampoco comunican los interesados al Organismo gestor el incremento de rentas de la reclamante, sino hasta el momento en que se presenta la declaración anual, el 19 de junio de 2000, una vez más fuera del plazo señalado por el artículo 16.1 del Real Decreto 357/1991, que establece la obligación de presentarla en el primer trimestre de cada año. Al respecto, debe indicarse que por la Administración se le recuerda, en febrero del año 2000, su obligación de presentar la citada declaración y, ante lo infructuoso de dicho recordatorio, se le conmina, ya en junio de 2000, a que presente la declaración bajo apercibimiento de proceder a la suspensión del pago de la pensión en caso de persistir en el incumplimiento. Sólo entonces se presenta la declaración del Sr. E. G., y sólo entonces puede la Administración proceder a la regularización del importe de la pensión.
También alegan los reclamantes una falta de información acerca de las consecuencias de la opción, aun cuando dichas consecuencias quedan claramente expresadas en el oficio en el que se les requiere a optar, cuando se les señala que deben manifestar cuál de las dos prestaciones desean continuar percibiendo, siendo evidente que la consecuencia de la opción no será otra que dejar de percibir la prestación no elegida. Igualmente se les indica cuál sería la consecuencia de no efectuar opción alguna. En cualquier caso debe señalarse que, a pesar del intento de los reclamantes de vincular ambas actuaciones, la regularización de los importes de la pensión no contributiva nada tiene que ver con la opción efectuada, sino que deriva de la variación de rentas, que es lo que realmente obliga a modificar el importe de la pensión en orden a evitar que se sobrepase el límite de acumulación de recursos de la unidad económica de convivencia.
Asimismo, se imputa a la Administración una falta de información acerca de qué circunstancias económicas podían producir un cambio en la pensión y hasta qué punto eran relevantes. Sin embargo, al margen del deber genérico que corresponde a todo beneficiario de una prestación de conocer las obligaciones que le incumben y que vienen establecidas en la normativa reguladora de dicha prestación, lo cierto es que el ISSORM, en diversas ocasiones, ha advertido acerca de dichas obligaciones al reclamante. Así, ya en el modelo de solicitud de pensión de invalidez no contributiva consta, in fine, una declaración que precede a la firma del interesado, en cuya virtud éste manifiesta quedar enterado de la obligación de comunicar al ISSORM cualquier variación que pudiera producirse respecto a su situación económica, especificándose entre tales variaciones la "percepción de otras pensiones". Por su parte, en la notificación de la resolución por la que se le concede la pensión, se le informa que queda obligado a "comunicar cualquier variación en sus circunstancias de convivencia, residencia, recursos económicos declarados en su solicitud...". Debe recordarse a estos efectos que en su solicitud de pensión el interesado hizo constar los ingresos de su madre, por lo que, si éstos sufrieron una variación, es evidente que debía comunicarlos al organismo gestor, así como también lo es que estaba informado acerca de dicha obligación.
Todo lo expuesto, en definitiva, permite contestar a la genérica alegación de falta de información a la hora de requerir a los interesados para que optaran entre las prestaciones, dado que ha quedado acreditado que el ISSORM mantuvo en todo momento informados a los interesados acerca de las obligaciones que les incumbían y, si alguna información de las facilitadas les pudo mover a error, ello únicamente se debió a su propia negligencia en el cumplimiento de los deberes que como pensionistas tenían impuestos.
CUARTA.- Elementos de la responsabilidad patrimonial de la Administración.
El artículo 106.2 de la Constitución Española reconoce el derecho de los particulares a ser indemnizados por cualquier lesión que sufran en sus bienes y derechos, cuando dicha lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. Esta regulación constitucional resulta completada por el artículo 139.2 y 141 LPAC, para configurar así un régimen objetivo de responsabilidad patrimonial, de modo que cualquier consecuencia dañosa en los bienes y derechos de los particulares derivada del funcionamiento de los servicios públicos debe ser indemnizada, siempre y cuando se den los siguientes requisitos:
a) Que exista un daño que reúna las características de ser real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.
b) Que el daño tenga su causa en el funcionamiento de los servicios públicos.
c) Que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportarlo.
En el expediente ha quedado acreditada la existencia de un perjuicio económico consistente en el lucro cesante sufrido por los reclamantes como consecuencia de la opción que hubieron de realizar. A su vez esta lesión reúne las características de ser real y efectiva, individualizada y evaluable económicamente.
Procede pues determinar si se dan los restantes requisitos de la responsabilidad, esto es, la existencia de nexo causal y de un daño antijurídico. La respuesta a dichas cuestiones, en atención a lo expuesto en la Consideración Tercera de este Dictamen, ha de ser negativa ya que cabe afirmar que es la propia actitud de los reclamantes, incumpliendo las obligaciones que como pensionistas les imponía el ordenamiento jurídico, la que determina la obligada e inatacada regularización con la consiguiente minoración de prestaciones que produce el daño que ahora alegan, rompiendo de esta forma la relación de causa a efecto que debe existir entre el actuar administrativo y el resultado lesivo para que éste pueda ser indemnizado y excluyendo, igualmente, cualquier antijuridicidad en el daño eventualmente sufrido, ya que fueron los propios reclamantes quienes con su actitud se colocaron en disposición de tener que soportar las consecuencias de la actuación administrativa.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN
ÚNICA.- No resultan acreditadas la existencia de daño antijurídico ni la relación de causalidad entre el daño alegado y el funcionamiento de los servicios públicos regionales, por lo que procede informar favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria que se acompaña al expediente sometido a consulta.
No obstante, V.E. resolverá.
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