Dictamen 131/02

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Año: 2002
Número de dictamen: 131/02
Tipo: Reclamaciones que en concepto de responsabilidad patrimonial se formulen ante la Administración Regional
Consultante: Consejería de Obras Públicas, Vivienda y Transportes (2002-2008)
Asunto: Responsabilidad patrimonial instada por D. F. J. S. P., como consecuencia de daños en vehículo de su propiedad.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
La Ley 9/1990, de 27 de agosto, de Carreteras de la Región de Murcia, establece en su artículo 20, apartado 2 que la Comunidad Autónoma, como regla general, explotará directamente las carreteras a su cargo, señalando el apartado 1 del mismo artículo que la explotación de la carretera, entre otras actuaciones, comprende las operaciones de conservación y mantenimiento, así como las encaminadas a la defensa de la vía y a su mejor uso.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 27 de junio de 2000, D. F. J. S. P. presenta, en la Unidad Integrada de Atención al Ciudadano, escrito dirigido a la Dirección General de Carreteras en el que, tras exponer que ha sufrido un accidente el día 10 de junio de 2000, al caer una rama de árbol sobre su coche cuando éste se encontraba aparcado en la Avenida de Córdoba de la localidad de Yecla y que ha presentado ante la Corporación local de este Municipio escrito en relación a dicho percance, manifiesta que "pongo en conocimiento de esta oficina mis quejas para que el Ayuntamiento se responsabilice de este altercado".
Al citado escrito acompaña una copia de la queja presentada ante el Ayuntamiento, una certificación de la actuación de la Policía Local en relación al suceso referido, así como denuncia ante el Juzgado de Primera Instancia e Instrucción número 1 de Yecla, sobre los mismos hechos.
De dichos documentos se desprende que el día 10 de junio de 2000, el vehículo que utilizaba el interesado, que se encontraba estacionado en la Avenida de Córdoba de Yecla, resultó con daños de consideración debido a la caída sobre el mismo de una rama de grandes dimensiones y peso que se desprendió de uno de los olmos que bordean dicha vía, posiblemente a causa del fuerte viento que se registró en aquella fecha y localidad. El interesado, en el escrito que dirige al Ayuntamiento manifiesta que no sabe a quién puede corresponder la responsabilidad por dichos hechos, dudando entre el mismo Ayuntamiento y la Dirección General de Carreteras.
Consta asimismo en el expediente, al folio 22, un presupuesto de reparación del vehículo siniestrado por valor de 615.488 pesetas (3699,16 euros) y a nombre del reclamante, aun cuando el coche es propiedad de D.ª J. P. L., según se desprende del informe de la Policía Local obrante al folio 30.
Por otra parte, las diligencias previas incoadas tras la presentación de la denuncia fueron terminadas por Auto de sobreseimiento libre, de 3 de julio de 2000, del Juzgado de Primera Instancia e Instrucción número 1 de Yecla, al considerar que los hechos que habían dado lugar a la formación de la causa no eran constitutivos de delito.
SEGUNDO.- Con fecha 28 de julio de 2000 y tras requerimiento de la instructora para que aporte diversa documentación, se recibe en la Dirección General de Carreteras escrito del interesado en el que vuelve a relatar lo ocurrido, exigiendo la inmediata reparación de su vehículo e imputando ya de forma expresa la responsabilidad de lo ocurrido a la Administración regional (folios 115 a 117).
TERCERO.- Por la Dirección General de Carreteras, se informa que la vía donde se produce el siniestro se encuentra incluida dentro de la Red Regional de Carreteras, con la denominación de C-3223, en un tramo considerado como travesía, dejando constancia de la realidad de los hechos a través de parte de trabajo.
De los numerosos informes y documentos que componen el expediente y que han sido emitidos tanto por el Ayuntamiento de Yecla, como por las Direcciones Generales de Carreteras y de Medio Ambiente (después del Medio Natural), se advierten los siguientes hechos:
- Que la Dirección General de Carreteras tenía conocimiento, al menos desde el 15 de marzo de 1999, de los problemas de seguridad que los olmos situados en las inmediaciones de las carreteras regionales estaban ocasionando en Yecla, a través de las comunicaciones que se habían cursado por el Ayuntamiento de dicha localidad.
- Que la citada Corporación local solicitó, de la Dirección General de Carreteras, la adopción de las medidas oportunas para evitar el peligro y, de la Dirección General del Medio Natural, la autorización para las labores de poda y corte de los árboles, al tratarse los olmos de una especie protegida. Esta autorización se concede por Resolución de 3 de mayo de 2000, siendo recibida por el Ayuntamiento el 19 del mismo mes y año, que realiza los trabajos con posterioridad a la fecha del siniestro.
CUARTO.- Se han incorporado al expediente las diligencias previas que, con el número 868/2000, se siguieron en el Juzgado de Primera Instancia e Instrucción número 1 de Yecla por denuncia del interesado.
QUINTO.- La reclamación de responsabilidad patrimonial presentada por el interesado ante el Ayuntamiento de Yecla fue desestimada por Acuerdo de su Comisión de Gobierno de fecha 4 de julio de 2000, con fundamento en que, al hallarse el árbol causante de los daños en una carretera regional, la conservación del mismo corresponde a la hoy Consejería de Obras Públicas, Vivienda y Transportes, a quien sería imputable la pretendida responsabilidad, sin que desvirtúe lo anterior el hecho de que se autorizara al Ayuntamiento la realización de labores de conservación sobre los mismos, dado que ello no implica el cambio de titularidad de la carretera ni, por tanto, del servicio público cuyo funcionamiento ha podido generar el daño.
SEXTO.- Con fecha 22 de septiembre de 2000, el Ingeniero Técnico Jefe del Parque de Maquinaria de la Dirección General de Carreteras, informa que el valor venal del automóvil es de aproximadamente 445.000 pesetas, en la fecha del siniestro, aunque igualmente considera que la cantidad reclamada por el interesado es acorde con los daños que, según éste, ha sufrido el vehículo.
En el mismo informe se hace referencia a la necesidad de determinar la velocidad del viento en el momento de producirse el accidente, dado que si se encontrara en parámetros de entre 80 y 100 km/h, la caída de la rama no cabría imputarla a una eventual desatención en el cuidado de los árboles.
SÉPTIMO.- Con fecha 27 de marzo de 2001, se emite informe por el Servicio Jurídico de la Consejería consultante en el que, tras apreciar "la pasividad de los servicios de conservación y vigilancia de las carreteras regionales que, a pesar de tener conocimiento de la existencia de determinados obstáculos en sus carreteras, con riesgo para la circulación, no procedió de forma inmediata a su eliminación", se apunta la existencia de una responsabilidad concurrente del Ayuntamiento de Yecla, dado que aunque era consciente del peligro que el estado de los árboles suponía para las personas y la circulación no adoptó medidas de seguridad tendentes a evitar la producción de accidentes, aun teniendo autorización de la Dirección General del Medio Natural para realizar las tareas de saneamiento de los citados árboles que, además, encargaba expresamente a los operarios de la Corporación local. Concluye el informe aludiendo al criterio de la intensidad en la intervención, para señalar que la Consejería responsable, tras abonar la correspondiente indemnización, debería dirigir acción de regreso contra el Ayuntamiento de Yecla por el 50% de aquélla.
OCTAVO.- Concedido trámite de audiencia al citado Ayuntamiento, éste declina toda responsabilidad, alegando la pasividad de la Administración regional ante un problema que la propia Corporación Local le había puesto reiteradamente de manifiesto, volviendo a esgrimir el criterio de la competencia de conservación y mantenimiento de las carreteras regionales como determinante de la responsabilidad.
NOVENO.- Con fecha 9 de julio de 2001, se dicta Propuesta de Resolución estimatoria de la reclamación, reconociendo el derecho del interesado a percibir una indemnización de 615.488 pesetas, actualizada con arreglo al índice de precios al consumo correspondiente al período comprendido entre junio de 2000 y la fecha en que termine el procedimiento de responsabilidad. Se propone asimismo ejercitar la acción de regreso contra el Ayuntamiento de Yecla.
DÉCIMO.- Con fecha 7 de enero de 2002, se emite informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos en sentido favorable a la propuesta de resolución.
UNDÉCIMO.- Tras dictar, con fecha 15 de abril de 2002, nueva propuesta de resolución en la que se reproducen en esencia los términos de la anterior, aunque eliminando la actualización de la cantidad a abonar, se solicita el preceptivo Dictamen de este Consejo Jurídico, por oficio registrado el 28 de mayo de 2002.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El Consejo Jurídico ha de ser consultado preceptivamente en las reclamaciones que, en concepto de responsabilidad patrimonial, se formulen ante la Administración regional, de acuerdo con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico.
SEGUNDA.- Legitimación, plazo para reclamar y procedimiento.
La legitimación activa reside, cuando de daños materiales en las cosas se trata, en quien ostenta su propiedad, dado que éste será quien sufra el perjuicio patrimonial ocasionado por el funcionamiento de los servicios públicos. En el caso sometido a consulta, el reclamante afirma ostentar dicha propiedad sobre el vehículo dañado, lo que es aceptado por la Administración, aun cuando del informe de la Policía local obrante al folio 30, así como del permiso de circulación del automóvil, se desprende que su propietaria es Dª J. P. L. No obstante, el domicilio que figura en el permiso de circulación del coche coincide con el domicilio que se consigna en el permiso de conducción del interesado, a cuyo nombre además se expide el presupuesto de reparación aportado al expediente para acreditar el alcance de los daños sufridos en el vehículo. Finalmente, en el reverso del aviso de recibo (folio 62) de una de las notificaciones administrativas realizadas a través del servicio de correos, consta expresamente que la propietaria del vehículo es madre del interesado, con quien convive, lo que permite afirmar que el perjuicio patrimonial a que se contrae la reclamación fue sufrido por la unidad familiar, lo que determina a su vez el reconocimiento de legitimación activa al Sr. S. P. en tanto que miembro de dicha unidad y en atención a su condición de usuario del vehículo en el momento de producirse el siniestro.
En cuanto a la legitimación pasiva, y sin perjuicio de las conclusiones a las que se llegará en lo referente a la imputación del daño al examinar la concurrencia de responsabilidad municipal, ha de indicarse que el escrito de 27 de junio de 2000, que la propuesta de resolución considera como reclamación de responsabilidad patrimonial ante la Administración regional, en sentido estricto no merece dicha calificación, dado que el interesado se limita a poner en conocimiento de la Dirección General de Carreteras los hechos "para que el Ayuntamiento se responsabilice de este altercado". No obstante, en escrito de fecha 28 de julio de 2000, y tras requerimiento de la instructora para que aporte diversa documentación, el interesado imputa ya de forma expresa la responsabilidad de lo ocurrido a la Administración regional (folios 115 a 117).
En cualquier caso, y sea cual sea el escrito que se considere como iniciador del procedimiento, la reclamación se presentó dentro del plazo de un año previsto en el artículo 4.2 del Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en Materia de Responsabilidad Patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1999, de 26 de marzo, habiéndose cumplido en lo esencial el procedimiento establecido en dicha norma para su tramitación, excepción hecha del plazo máximo para resolver y notificar.
TERCERA.- La relación de causalidad entre los servicios públicos regionales y el daño alegado.
Estando plenamente acreditada la realidad de los hechos y de los daños sufridos por el vehículo, así como la antijuridicidad de los mismos al no estar el interesado obligado a soportarlos, cabe analizar la existencia de nexo de causalidad entre aquéllos y el funcionamiento de los servicios públicos, en orden tanto al reconocimiento de la existencia de responsabilidad patrimonial, como a su imputación a una determinada Administración.
La vía donde se produce el siniestro forma parte de la Red Regional de Carreteras, con el nombre de C-3223, en un tramo considerado como travesía (informe de la Dirección General de Carreteras, folio 123). La Ley 9/1990, de 27 de agosto, de Carreteras de la Región de Murcia, establece en su artículo 20, apartado 2 que la Comunidad Autónoma, como regla general, explotará directamente las carreteras a su cargo, señalando el apartado 1 del mismo artículo que la explotación de la carretera, entre otras actuaciones, comprende las operaciones de conservación y mantenimiento, así como las encaminadas a la defensa de la vía y a su mejor uso. Por su parte, el artículo 22.1 establece que son de dominio público los terrenos ocupados por las carreteras regionales y sus elementos funcionales y una franja de terreno de tres metros a cada lado de la vía, medidas en horizontal y perpendicularmente al eje de la misma, desde la arista exterior de la explanación.
El hecho de que se trate de una travesía no comporta excepción alguna a dicho régimen jurídico, toda vez que el artículo 36.1 de la misma Ley expresamente señala que la conservación y explotación de todo tramo de carretera regional que discurra por suelo urbano corresponde a la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas (hoy de Obras Públicas, Vivienda y Transportes), sin que conste que se haya procedido a su entrega al Ayuntamiento de Yecla en los términos previstos en los apartados 2 y siguientes del mismo artículo 36.
Resulta evidente, en definitiva, la titularidad regional de la carretera y de la competencia para su conservación y mantenimiento, que se hacen extensivas a la zona de dominio público adyacente a la misma y a los elementos que en la misma se encuentren, en orden a garantizar el uso seguro de la carretera. Es, por tanto, a la Dirección General de Carreteras a la que compete el mantenimiento de los árboles que se encuentran en las carreteras regionales, dentro de la zona de dominio público viario. En este sentido, se ha acreditado en el expediente que, al menos dieciséis meses antes de la producción del siniestro, el citado centro directivo tenía conocimiento, a través del Ayuntamiento, de la existencia del riesgo de accidentes como consecuencia del estado de deterioro en que se encontraban diversos árboles que bordeaban las carreteras a su paso por la localidad de Yecla, sin que se adoptaran medidas tendentes a evitarlos. Por ello, debe afirmarse que la causa principal y determinante del accidente fue el mal estado de conservación del árbol existente en el margen de la vía, mal estado que no mereció del órgano administrativo regional encargado de su conservación y vigilancia la adopción de las medidas que una inexcusable prudencia imponía y que hubieran evitado un mal previsible y repetidamente anunciado.
Aun afirmando, a la luz de lo expuesto, que existe relación de causalidad, deben analizarse las circunstancias meteorológicas que determinaron en última instancia la caída de la rama sobre el automóvil, en orden a valorar la posible concurrencia de fuerza mayor, lo que determinaría, de conformidad con el artículo 139.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante LPAC) la ruptura del nexo causal. Así, en comunicación interior que dirige el Jefe de Sección de Conservación del Sector Jumilla, de la Dirección General de Carreteras, a la Vicesecretaría (folio 44), se alude a la existencia el día del accidente de fuertes vientos con una velocidad punta en Yecla de 73 km/h, señalando como fuente de información el Instituto Nacional de Meteorología, aunque sin aportar certificación de tal extremo. Igualmente se insiste en esta circunstancia en el informe del Ingeniero Técnico Jefe del Parque de Maquinaria de la misma Dirección General (folio 50). Sin embargo, en la instrucción del procedimiento no se ha recabado certificación oficial acerca de la velocidad del viento el día del accidente, por lo que no quedaría probada la realidad de dicho fenómeno atmosférico. En cualquier caso, si la velocidad máxima del viento no superaba los 73 km/h, no cabría considerar que concurre fuerza mayor, atendiendo a una jurisprudencia ampliamente consolidada, de la que puede servir como exponente la sentencia de 19 de enero de 2000, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, cuando afirma que "la jurisprudencia ha señalado que constituye un supuesto de caso fortuito y no de fuerza mayor la rotura de un árbol que no se encontraba en perfectas condiciones, entendiendo que constituye un supuesto previsible y evitable con una adecuada inspección (SSTS de 3-11-88 y 18-2-89). En el presente caso no puede afirmarse por tanto que los daños y perjuicios reclamados se produjeron por fuerza mayor en el sentido en que es definido por la jurisprudencia, al haberse ocasionado, en todo caso, por caso fortuito entendido como un acontecimiento o hecho imprevisible inserto en el funcionamiento interno del servicio, ya que debe considerarse como imprevisible, pero evitable mediante las oportunas inspecciones. Y ello teniendo en cuenta que aunque el día de los hechos hacía viento, éste no debe calificarse como desmesurado (como máximo fue de 77 kilómetros por hora)" .
Debe concluirse, pues, en la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración regional por los daños sufridos en el vehículo del interesado como consecuencia del anormal funcionamiento de los servicios de vigilancia e inspección de las carreteras regionales.
CUARTA.- El quantum indemnizatorio.
Habiendo quedado acreditada la concurrencia de todos los elementos que determinan el nacimiento de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, únicamente resta fijar el alcance de dicha responsabilidad, mediante la cuantificación de la indemnización a abonar al Sr. S. P. Éste, en su escrito de 28 de julio de 2000, solicita hasta en dos ocasiones que se le arregle su vehículo, dado que lo necesita para trabajar, sin que realice una estimación económica del daño sufrido y limitándose a aportar una simple copia de un presupuesto de reparación, en el que no se consigna fecha.
Por ello y a efectos de valorar el perjuicio ocasionado al interesado, ha de acudirse al informe del Ingeniero Técnico Jefe del Parque de Maquinaria de la Dirección General de Carreteras, obrante al folio 50 del expediente, en el que aun considerando la cantidad reclamada (615.488 pesetas-3.699,16 euros) acorde con los daños sufridos por el vehículo, informa que su valor venal en la fecha del siniestro es sensiblemente inferior a dicha cantidad, fijándolo en aproximadamente 445.000 pesetas (2.674,5 euros).
Ante la disparidad de ambas cantidades, la instrucción debería comprobar si el vehículo fue efectivamente reparado, para lo cual ha de solicitar del reclamante la aportación de la correspondiente factura. De ser así, y aun cuando el valor venal del vehículo fuera inferior, habría que reconocer al interesado el derecho a recibir el importe abonado, pues el principio de indemnidad, presente en la institución, obliga a resarcir los daños efectivamente causados, sin que el perjudicado tenga que esperar a la resolución del procedimiento de responsabilidad para decidir si repara su vehículo (Dictamen 91/99 de este Consejo Jurídico y Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, de 14-06-2000).
QUINTA.- La pretendida responsabilidad del Ayuntamiento de Yecla.
La propuesta de resolución prevé en su apartado segundo que se ejercite la acción de regreso contra el Ayuntamiento de Yecla en atención al artículo 140.2 LPAC, considerando que existió pasividad de la citada Corporación Local al no adoptar medidas de seguridad que evitaran el accidente y al no efectuar las labores de poda y corte de los árboles aun contando con la autorización para ello de la Dirección General del Medio Natural. Además, para fundamentar dicha acción de regreso, se acude a dos dictámenes de este órgano consultivo: los señalados con los números 34/99 y 88/99.
El artículo 140 LPAC, en la redacción dada por la ley 4/1999, de 13 de enero, distingue dos supuestos de concurrencia de responsabilidades. El primero, para el que se establece una responsabilidad solidaria, es aquel que deriva de fórmulas conjuntas de actuación entre diversas Administraciones Públicas (140.1), forma ésta de gestión que tanto la Corporación Local como la Consejería coinciden en considerar que no concurre en el caso sometido a consulta. El segundo se refiere a cualesquiera otros supuestos de concurrencia de varias Administraciones en la producción del daño, estableciendo en tal caso un reparto de la cuota de responsabilidad correspondiente a cada Administración en atención a tres criterios: competencia, interés público tutelado e intensidad de la intervención. Sólo cuando no sea posible determinar la parte de responsabilidad que corresponde a cada Administración actuante, la responsabilidad será solidaria (140.2).
Ante dicha regulación, si la Consejería propone, con base en el artículo 140.2, proceder al abono de una indemnización por la totalidad de la cantidad reclamada por el interesado y ejercer posteriormente una acción de regreso contra el Ayuntamiento, ha de interpretarse que es porque considera que existe una responsabilidad solidaria de ambas Administraciones al ser imposible determinar la parte de responsabilidad que corresponde a cada una de ellas. Sin embargo, los criterios contemplados por el precepto citado, y en especial el de la competencia, permiten delimitar claramente la cuota de responsabilidad que corresponde a cada Administración, para concluir en la inexistencia de concurrencia de responsabilidades.
En efecto, la jurisprudencia ha venido utilizando de forma constante (por todas, STS de 5 de junio de 1990) como título de imputación de responsabilidad el criterio de la titularidad de la competencia o servicio cuyo ejercicio, actividad u omisión causó el daño. Este criterio asimismo es el utilizado por este Consejo Jurídico en los dos dictámenes aludidos en la propuesta de resolución, y es el que permite afirmar en ellos la existencia de responsabilidad concurrente de las Administraciones regional y local, precisamente porque junto a la omisión del deber de vigilancia e inspección de las carreteras regionales, existe una intervención, también por omisión, de un servicio de titularidad local que, además, resulta determinante para la producción del daño, convirtiéndose en causa eficiente y directa de éste.
Sin embargo, en el presente caso, la causa del daño se encuentra en el mal estado de los árboles que, situados en el dominio público viario regional, no han sido objeto de unas mínimas tareas de conservación y mantenimiento por parte del órgano autonómico competente. Por ello, desde el criterio de la competencia, la responsabilidad recae en la Dirección General de Carreteras. Por su parte, la concurrencia de responsabilidad municipal únicamente podría afirmarse en el caso de existir un título competencial que el Ayuntamiento hubiera desatendido y que hubiera contribuido a la producción del daño. Al respecto, acierta el Ayuntamiento cuando en su escrito de alegaciones (folios 68 y 69 del expediente) señala que el hecho de que la citada Corporación fuera autorizada, a petición propia, para la corta y poda de olmos secos no altera el régimen de titularidad de la competencia de conservación de la carretera y de los propios árboles, máxime cuando dicha autorización probablemente se solicitó ante la pasividad de la Administración competente, la cual, conociendo la existencia del riesgo que suponía para la seguridad de las personas y la circulación de vehículos, dejó transcurrir más de un año sin efectuar actuación alguna.
En definitiva, a diferencia de los supuestos analizados en los dictámenes 34/99 y 88/99, no concurre aquí una titularidad municipal de un servicio o una competencia que deja de actuarse, sino que los únicos servicios y competencias en juego son regionales, por lo que sólo a la Administración regional resulta imputable el daño producido, no considerando que exista una responsabilidad concurrente del Ayuntamiento de Yecla.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- Existe relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio regional de carreteras y el daño sufrido por el reclamante.
SEGUNDA.- El importe de la indemnización deberá determinarse de acuerdo con lo indicado en la Consideración Cuarta de este Dictamen.
TERCERA.- No existe responsabilidad patrimonial concurrente del Ayuntamiento de Yecla, sino exclusivamente de la Administración regional.
No obstante, V.E. resolverá.
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