Dictamen 228/02

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Año: 2002
Número de dictamen: 228/02
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Economía y Hacienda (1999-2003) (2005-2007) (2008-2015)
Asunto: Proyecto de Decreto por el que se regulan los plazos máximos para dictar y notificar resolución expresa en determinados procedimientos administrativos.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
La aprobación de la Ley estatal 4/1999 y la regional 1/2002 suponía que el Decreto 72/1994 quedara seriamente afectado, circunstancia que justificó que, en nuestro Dictamen 51/2001 al Anteproyecto de la que luego sería la citada Ley 1/2002, se indicara que, en el caso de que la Administración regional decidiera promulgar un nuevo Decreto estableciendo plazos máximos de notificación distinto al de tres meses subsidiariamente aplicable, y de hasta seis meses de duración (lo que ya era entonces previsible que necesitara hacer, entre otras razones, por las nuevas competencias asumidas por la Administración regional después de aprobarse el Decreto 72/1994), dicho nuevo Decreto debería derogar este último expresa e íntegramente, e incluir en el nuevo las disposiciones del anterior que se estimaran necesarias y adecuadas a la nueva redacción de la LPAC.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 24 de abril de 2002 la Dirección General de Recursos Humanos y Organización Administrativa elabora un Proyecto de Decreto por el que se regulan los plazos máximos para dictar y notificar resolución expresa en determinados procedimientos administrativos, así como Memoria Justificativa sobre el acierto y oportunidad del mismo.
En esa misma fecha se remite copia del borrador de Decreto a todos los Secretarios Generales y Directores de Organismos Autónomos, así como al Secretario General de la Presidencia, en solicitud de observaciones.
SEGUNDO.- Emiten informe al respecto los Servicios Jurídicos de las Consejerías de Presidencia; Trabajo y Política Social; Economía y Hacienda; Ciencia, Tecnología, Industria y Comercio; Turismo y Ordenación del Territorio; Sanidad y Consumo; el Director-Gerente del Instituto de Vivienda y Suelo; y la Secretaría General de la Consejería de Agricultura, Agua y Medio Ambiente.
TERCERO.- El 5 de julio de 2002 y a la vista de las sugerencias formuladas por algunas de las Consejerías consultadas, emite informe el Servicio de Régimen Jurídico de la Dirección General de Recursos Humanos y Organización Administrativa, haciendo constar que el borrador de Decreto, tras las modificaciones, ha sido informado favorablemente en sesión de fecha 3 de julio de 2002 por la Comisión Interdepartamental encargada de supervisar las actuaciones necesarias para adecuar los procedimientos y actuaciones de la Administración Regional a las exigencias de la Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificación de la de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC).
CUARTO.- El 9 de julio de 2002 la citada Dirección General remite a la Secretaría General de la Consejería de Economía y Hacienda el expediente completo para continuar su tramitación, indicándose en el mismo que no se ha llevado a cabo la elaboración de una Memoria Económica puesto que el Proyecto de Decreto, en el caso de aprobarse por el Consejo de Gobierno, no dará lugar a gasto alguno, y se acompaña de un nuevo texto en el que se recogen las observaciones realizadas al borrador de Decreto.
QUINTO.- Con fecha 15 de julio de 2002 el Servicio Jurídico de la Secretaría General de la Consejería de Economía y Hacienda, a la vista del expediente, emite informe favorable. Igualmente, a tenor de los artículos 50.2, apdo. h) de la Ley 1/1988, de 7 de enero, del Presidente, del Consejo de Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (LG), el Secretario General informa en la misma fecha, también en sentido favorable.
SEXTO.- El 18 de julio de 2002 se remite el expediente a la Dirección de los Servicios Jurídicos, a los efectos del artículo 22.4, apartado f) del Decreto 53/2001, de 15 de junio, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Presidencia. Con fecha 12 de septiembre se recibe el informe solicitado, en el que se recuerda lo que se indicó en el Dictamen 51/2001 del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, acerca de la conveniencia de derogar expresa e íntegramente el Decreto 72/1994, de 2 de septiembre, cuando se procediera a dictar el Decreto, cuyo Proyecto ahora nos ocupa; además realizó otras observaciones de mejora del borrador.
SÉPTIMO.- Con fecha 11 de octubre de 2002 tiene entrada en este Consejo Jurídico un oficio del Consejero de Economía y Hacienda en el que solicita la emisión de nuestro preceptivo informe, acompañando el expediente y su extracto e índice reglamentarios.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, pues versa sobre un Proyecto de Decreto que desarrolla legislación básica estatal, en concreto, la LPAC, concurriendo con ello el supuesto previsto en el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Contenido del Proyecto.
El Proyecto objeto de Dictamen consta de una Exposición de Motivos y 3 artículos, dedicados a establecer, por remisión a un Anexo, determinados plazos máximos de resolución y notificación de diversos procedimientos administrativos (artículo 1); a señalar que, respecto de los procedimientos no regulados en el Proyecto cuya normativa reguladora prevea un plazo igual o inferior a seis meses, el plazo al efecto será el establecido en dicha normativa (artículo 2); y a establecer un plazo máximo de seis meses para la resolución y notificación de los procedimientos sancionadores en materias en las que la Administración regional disponga de competencia normativa (artículo 3). También se incluye una Disposición Transitoria, sobre los procedimientos iniciados antes de la entrada en vigor del futuro Decreto; una Disposición Derogatoria, sobre derogación tácita de las normas reglamentarias que se opongan al Decreto; y dos Disposiciones Finales (la Primera prevé que el Consejero de Economía y Hacienda dicte una Orden, con efectos informativos, comprensiva del régimen jurídico sobre plazos y efectos del silencio administrativo de todos los procedimientos de la Administración regional; la Segunda, relativa a la entrada en vigor del Decreto).
TERCERA.- Procedimiento.
Las actuaciones realizadas incluidas en el expediente remitido se ajustan a lo establecido en el artículo 24 LG, citado en los Antecedentes y aplicable al caso en defecto de normativa regional en la materia. Así, constan los informes legalmente preceptivos y la práctica del trámite de audiencia a las Consejerías y Organismos Autónomos de la Administración regional, que serán los órganos más directamente afectados por el futuro Decreto.
CUARTA.- Competencia y habilitación legislativa.
El Consejo de Gobierno es el órgano competente para aprobar, en su caso, el Proyecto de Decreto, y tiene atribuida la potestad reglamentaria por el artículo 32.1 de nuestro Estatuto de Autonomía.
En lo que se refiere a la competencia por razón de la materia, hay que señalar que los procedimientos objeto de regulación por el Proyecto se refieren a materias respecto de las cuales la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia tiene atribuida competencia exclusiva o de desarrollo normativo de la legislación básica estatal, según los casos, por lo que no puede oponerse reparo alguno desde este punto de vista.
QUINTA.- Inserción del Proyecto en el ordenamiento regional. La Disposición Derogatoria y la Disposición Final Primera del Proyecto.
El objeto del Proyecto examinado es establecer, para los procedimientos que se incluyen en su artículo 3 y en el Anexo al que se refiere su artículo 1, determinados plazos, superiores al general de tres meses que, con carácter subsidiario, fija el artículo 42.3 LPAC, y hasta de seis meses, pues el número 2 de dicho artículo exige que los plazos máximos de resolución y notificación superiores a seis meses han de ser establecidos por ley o normativa comunitaria europea. Esta última exigencia, debida a la entrada en vigor de la Ley 4/1999, de modificación de la LPAC, provocó la ilegalidad sobrevenida de todas aquellas determinaciones reglamentarias que establecieran un plazo superior a seis meses o un sentido desestimatorio del silencio administrativo (pues tal sentido también debía ser establecido por ley o normativa europea, artículo 43.2 LPAC). En especial, la ilegalidad sobrevino a varias disposiciones del Decreto regional 72/1994, de 2 de septiembre, de Adecuación de Procedimientos a la LPAC (en adelante, Decreto 72/1994).
Así las cosas, la primera actuación de la Comunidad Autónoma para adecuar su ordenamiento a la LPAC tras la reforma de ésta, fue la aprobación de la Ley 1/2002, de 20 de marzo, de Adecuación de los Procedimientos de la Administración Regional de Murcia a la LPAC, en la que se establecían los procedimientos en los que se estimaba que el silencio debía ser negativo, así como aquellos otros que debían tener un plazo máximo de notificación superior a seis meses.
La aprobación de la Ley estatal 4/1999 y la regional 1/2002 suponía que el Decreto 72/1994 quedara seriamente afectado, circunstancia que justificó que, en nuestro Dictamen 51/2001 al Anteproyecto de la que luego sería la citada Ley 1/2002, se indicara que, en el caso de que la Administración regional decidiera promulgar un nuevo Decreto estableciendo plazos máximos de notificación distinto al de tres meses subsidiariamente aplicable, y de hasta seis meses de duración (lo que ya era entonces previsible que necesitara hacer, entre otras razones, por las nuevas competencias asumidas por la Administración regional después de aprobarse el Decreto 72/1994), dicho nuevo Decreto debería derogar este último expresa e íntegramente, e incluir en el nuevo las disposiciones del anterior que se estimaran necesarias y adecuadas a la nueva redacción de la LPAC. Esta fue la fórmula que se entendió más adecuada para clarificar el régimen jurídico de los procedimientos que se contenían en dicho Decreto 72/1994.
Sin embargo, tal sugerencia no es acogida en el Proyecto que ahora informamos, optando por deferir a una Orden del Consejero la depuración normativa, si bien con efectos meramente informativos. El Consejo Jurídico no puede compartir tal proceder porque ello supondría que los particulares, dado el carácter informativo de la referida Orden, y para asegurarse de la verdadera regulación jurídica de los procedimientos contenidos en el Decreto 72/1994, tendrían que confrontarlo directamente con la Ley 1/2002 y con el Decreto que se pretende aprobar; y todo ello, además, a la luz de las exigencias sobre el rango normativo que en esta materia establece la LPAC. Resulta sorprendente que, en una materia como la que nos ocupa, en la que el legislador estatal ha pretendido que el ciudadano sepa de antemano, incluso antes de presentar su solicitud, cuál es el plazo máximo de notificación y el sentido del silencio administrativo en los procedimientos de cada Administración Pública, se obligue a aquél a realizar tan laboriosa y compleja operación interpretativa. Complejidad que confiesa, indirectamente, el propio Proyecto al no atreverse a dar a la Orden del Consejero carácter normativo (lo que sería perfectamente posible), sino un tímido valor informativo que, por tal característica, puede hacer desconfiar al operador jurídico.
Se impone, pues, por irrenunciables exigencias del principio de seguridad jurídica constitucionalmente consagrado, que se aborde de una manera más eficaz la depuración del Decreto 72/1994. Ciertamente, su derogación expresa e íntegra, con inclusión de sus determinaciones válidas en el Proyecto examinado, es sólo una opción al efecto (a nuestro juicio, la mejor), ya que hay otras admisibles y que otorgan un mayor grado de seguridad jurídica del que se deriva de los términos del Proyecto. Así, podemos sugerir que el Proyecto derogue expresamente las concretas determinaciones del Decreto 72/1994 que han quedado tácitamente derogadas por la LPAC, por la Ley 1/2002, y por el Proyecto mismo una vez aprobado. De esta forma, con la aprobación del Proyecto se eliminarán los preceptos de aquel Decreto que han devenido ilegales o derogados, manteniéndose en el mismo sólo los válidos.
SEXTA.- Consideraciones sobre el Proyecto.
A) Artículo 3.
Dicho precepto establece que el plazo máximo para notificar la resolución expresa en los procedimientos administrativos sancionadores respecto de los que la Administración regional disponga de competencia normativa será de seis meses.
La inclusión de este precepto se justifica en la Exposición de Motivos indicando que es conveniente fijar un plazo máximo de notificación de estos procedimientos que tenga carácter común o único para todos los sancionadores (salvo para los que, conforme señala el artículo 2 del Proyecto, su normativa específica establezca otro distinto, como sería el caso, por ejemplo, de los procedimientos sancionadores urbanísticos, cuya regulación específica se contiene en el artículo 247 de la Ley 1/2001, de 24 de abril, del Suelo de la Región de Murcia).
Tal unificación del plazo se funda, según dicha Exposición de Motivos, en que la sentencia del Juzgado de lo Contencioso número 1 de Murcia, de 18 de abril de 2002, considera que las infracciones de carácter leve deben ser tramitadas por el procedimiento simplificado regulado en el Capítulo V del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, que aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora (RPS); es decir, que considera aplicable su artículo 24.4 a los procedimientos sancionadores tramitados por la Administración regional y, en consecuencia, el plazo de caducidad de un mes que en él se establece. Con la introducción del precepto que se proyecta, la Consejería pretende, pues, desplazar la aplicación supletoria de dicho artículo en favor del nuevo precepto, que establece, como decimos, un único plazo máximo de notificación de seis meses para todos los procedimientos sancionadores, cualquiera que sea el carácter de la infracción a sancionar.
El Consejo Jurídico tiene que recordar que en el ordenamiento regional ya existe un precepto que cumple esa finalidad de desplazar al artículo 24.4 RPS. En efecto, la Disposición Adicional Segunda del Decreto 72/1994 tiene, entre otros efectos, el que ahora se pretende, al establecer ya ese plazo máximo de seis meses, y no ya sólo para los procedimientos sancionadores, sino también para todos aquellos iniciados de oficio no susceptibles de producir efectos favorables para los particulares (que incluye, por supuesto, a aquéllos), y también a los denominados "de restablecimiento de la legalidad infringida", es decir, aquellos que, sin ser sancionadores, tienen como objeto restituir la realidad al estado anterior a la producción de la infracción (demolición de obras, clausura de establecimientos, cesación de la actividad y análogos).
Por lo que parece, o bien tal precepto ha pasado desapercibido para la Administración regional para defender su aplicación y oponerse, por tanto, a la aplicación del 24.4 RPS, o bien, si ha sido alegado, el Juzgado de lo Contencioso en cuestión no ha atendido al carácter prevalente del mismo frente al supletorio del RPS. En cualquier caso, y según el estado procesal del litigio de que se trate, habría que alegar dicha Disposición Adicional Segunda o bien apelar, si cupiera, las sentencias del Juzgado que no la hubieran aplicado con preferencia al citado artículo 24.4 RPS.
Quiere decirse, por tanto, que no es necesario incluir en el Proyecto un precepto como el contenido en el artículo 3 que analizamos. No obstante, ante la necesaria eliminación del Decreto 72/1994, podría ser conveniente trasladar su Disposición Adicional Segunda al Proyecto y, si se quiere especificar más su alcance, añadiéndose que ésta incluye, entre otros, los procedimientos sancionadores sobre los que la Administración regional tenga competencia normativa, cualquiera que sea el grado de la infracción presuntamente cometida; y, eso sí, con la salvedad de que tal plazo se aplicará en defecto de normativa específica aprobada tras la LPAC (como sucede, por ejemplo, con los sancionadores urbanísticos antes citados).
B) Anexo.
Con carácter general, no existen reparos sustanciales respecto a la relación de procedimientos incluidos en el Anexo del Proyecto, salvo en el caso del procedimiento de admisión en los procesos de selección y provisión de puestos de trabajo de la Administración regional (folio 7 del expediente remitido).
En efecto, el Proyecto configura como procedimiento autónomo al conjunto de trámites conducentes a la resolución de admisión o inadmisión de los interesados que comparezcan en los procedimientos para participar en las pruebas de acceso a la Administración regional o de provisión de sus puestos de trabajo. Sin embargo, el único procedimiento que existe en estos casos es el que se inicia de oficio, con la convocatoria de las pruebas de acceso o concurso selectivo y termina con la resolución definitiva, declarando los participantes que han superado dichas pruebas u obtenido la plaza en cuestión. Y ello es así porque el interesado que comparece en este procedimiento lo hace para solicitar no su admisión en el mismo, sino la participación en las pruebas o procesos selectivos y, en caso de superarlas, que se declare su derecho a ser nombrado funcionario de la Administración o el correspondiente puesto de trabajo, en su caso. Ello es así con independencia de que la Administración deba adoptar, en el seno de tal procedimiento, actos de trámite como pueden ser los de admisión e inadmisión, o los de superación o no superación de alguna de las pruebas de evaluación; y que, en el caso de que el efecto de tales actos sea el de excluir a un interesado del procedimiento, sean susceptibles de recurso autónomo (como actos de trámite "cualificados"). Pero ello no desvirtúa el hecho cierto de que en las pruebas de acceso o trámites de selección no haya varios procedimientos (pues no hay varias solicitudes) sino uno sólo, que comienza, como todos los de concurrencia competitiva, con la convocatoria, y que termina con la resolución declarando el derecho de determinados interesados al nombramiento como personal de la Administración, en el primer caso y de adscripción a la plaza, en el segundo.
De lo anterior resulta que si ahora se fija un plazo de seis meses para dictar un acto de trámite y no el final del procedimiento selectivo, es evidente que indirectamente se estaría disponiendo que el plazo final sería mayor de seis meses, pues a este plazo habría que añadir el que iría desde la resolución sobre la admisión hasta la resolución final del procedimiento antes indicada. Fuera el que fuese este último (sobre el que, por cierto, no se dispone plazo alguno), es claro que el resultado sería un plazo superior al de seis meses, lo que sólo puede establecerse por ley (artículo 42.2 LPAC).
A este respecto, conviene recordar que en la Disposición Adicional Quinta, segundo párrafo, del Decreto 72/1994 se establecía que los plazos máximos para éste y otras clases de procedimientos de concurrencia competitiva en materia de personal serían los fijados en su normativa específica y, en su defecto, el de tres meses. A partir de la Ley 4/1999, y teniendo en cuenta que ninguno de dichos procedimientos se incluyó en la Ley 1/2002 (que hubiera sido lo deseable, dado que muchos de ellos, por su complejidad, requieren de un plazo superior a los seis meses que pueden establecerse reglamentariamente, como, por ejemplo, hizo la Ley 6/2001, de 29 de junio, de Galicia), resulta que en ningún caso puede aceptarse que el plazo final para estos procedimientos sea superior a seis meses, pues no hay norma con rango de ley que fije un plazo superior al efecto. El Proyecto, aparte del "procedimiento" de admisión antes analizado, sólo regula el procedimiento de urgencia para la selección de personal interino y laboral temporal, para el que fija un plazo de seis meses (además de otros para el específico ámbito docente y que no son del caso). Quiere ello decir que en procedimientos como los de acceso para adquirir la condición de funcionario de carrera o laboral fijo, o en los de provisión de puestos de trabajo, a poco que se desarrollen con el ritmo que viene siendo habitual en nuestra Administración regional, se excederá del plazo máximo de seis meses. Tal exceso, aun cuando, dado el carácter evaluatorio de estos procedimientos, no tenga consecuencias prácticas relevantes (pues, al fin y al cabo, los aspirantes han de ser evaluados antes o después por la Administración), lo cierto es que sí daría lugar a un incumplimiento del deber de resolver y notificar en plazo, lo que podría tener consecuencias disciplinarias. Ello muestra la necesidad de fijar legalmente el plazo máximo de resolución que se estime procedente mediante la oportuna modificación de la Ley 1/2002.
Por todo lo expuesto, procede suprimir el llamado "procedimiento" de admisión, por no ser tal; y, además, en tanto no se aborde la referida modificación de la Ley 1/2002, procede derogar la Disposición Adicional Quinta, segundo párrafo, y en su lugar, prever en el Proyecto el plazo máximo posible por vía reglamentaria de los procedimientos de acceso y provisión en materia de personal es decir, el de seis meses.
Por último, han de corregirse los errores de omisión padecidos al consignar la normativa aplicable a dos clases de procedimientos: a) el de evaluación de enseñanzas no escolarizadas para obtener el título de formación profesional de primer grado de Técnico auxiliar (folio 9), y b) el de acceso a ciclos formativos de formación profesional específica en sus grados medio y superior (folio 10), pues se consignan sendas Órdenes del año 200, cuando es evidente que se trata del año 2000.
Además, debe actualizarse la normativa reglamentaria aplicable al procedimiento de acreditación y seguimiento de entidades de control de calidad en la edificación (folio 14), pues en este momento es el Decreto 89/2002, de 24 de mayo, y no el Decreto 1/1993, de 15 de enero, que sólo es aplicable al Laboratorio Regional de Control de Calidad de la Edificación, pero no a las referidas entidades.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- El Consejo de Gobierno dispone de competencia y habilitación legislativa para aprobar el Proyecto de Decreto objeto de Dictamen.
SEGUNDA.- Debe procederse a la derogación, mediata o inmediata, del Decreto 72/1994, en los términos expresados en la Consideración Quinta de este Dictamen.
TERCERA.- Procede introducir las correcciones o modificaciones indicadas en la Consideración Sexta de este Dictamen.
No obstante, V.E. resolverá.
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