Dictamen 18/03

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Año: 2003
Número de dictamen: 18/03
Tipo: Reclamaciones que en concepto de responsabilidad patrimonial se formulen ante la Administración Regional
Consultante: Consejería de Agricultura, Agua y Medio Ambiente (1999-2004)
Asunto: Responsabilidad patrimonial instada por D. M. T. V., como consecuencia de daños en vehículo.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
Al no estar acreditada la entrega de las obras a sus beneficiarios, su titularidad corresponde a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, sin que esta consideración se vea modificada -y menos respecto de terceros- por la utilización fáctica del camino rural para usos ajenos a la finalidad para la que fue construido, ello sin perjuicio de que se aborden las actuaciones, también indicadas por los técnicos de dicha Consejería, tendentes a determinar cual sea el uso prioritario del camino procediendo a formalizar su entrega al organismo que corresponda.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 9 de enero de 2002 tuvo entrada en el Registro de la Consejería de Agricultura, Agua y Medio Ambiente escrito suscrito por D. M. T. V., en el que formula reclamación por responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, a la vista de los daños causados en su vehículo como consecuencia de la existencia de un bache en la carretera que une las localidades de Alcantarilla y Sangonera la Verde.
SEGUNDO. Los hechos acontecidos, según el escrito de reclamación, son los siguientes:
"Que con fecha 11 de febrero de 2001, siendo aproximadamente las 12,00 horas de la mañana, circulaba mi hijo Don J. T. L., haciéndolo en el vehículo de mi propiedad y debidamente autorizado por mí, por la Carretera de Alcantarilla, en dirección a Sangonera la Verde, cuando de forma inopinada se encontró un bache de grandes dimensiones situado en la parte derecha de la calzada, que no pudo eludir, causando daños en las ruedas delantera y trasera derechas" .
.....
Por los anteriores hechos se formuló reclamación administrativa contra el Ayuntamiento de Murcia, el cual resolvió con fecha 27 de julio de 2001, declarar a la consejería a la que me dirijo competente para conocer de la presente reclamación.
...
A consecuencia de los anteriores hechos el vehículo de mi propiedad sufrió daños por importe de DOSCIENTOS SETENTA Y DOS EUROS CON OCHENTA Y SIETE CENTIMOS (272,87¤)."
Al escrito de reclamación acompañó la siguiente documentación: a) permiso de circulación del vehículo Seat Toledo matrícula BCP a nombre del reclamante; b) declaración amistosa del accidente sufrido; c) fotografías del estado de la carretera y socavón, y de las llantas y cubiertas dañadas; d) factura de un taller por el importe antes reseñado en concepto de reparación de las ruedas del vehículo.
TERCERO.- Previamente a la admisión a trámite de la reclamación, la Vicesecretaría de la Consejería solicita a la Dirección General de Regadíos y Desarrollo Rural informe acerca de su competencia sobre la carretera donde acaecieron los hechos señalando, en particular, sobre sus posibles obligaciones de señalización y conservación.
El informe solicitado fue evacuado por el Jefe del Servicio de Coordinación y Planificación de Regadíos de dicha Dirección, en el que se hace constar que "con la documentación que acompaña a la reclamación, es prácticamente imposible identificar la vía en la que se produjo el accidente, del examen de las fotografías se deduce que el tratamiento superficial del camino está ejecutado en aglomerado asfáltico, tratamiento no habitual en las obras desarrolladas en la Zona Regable de Lorca y Valle del Guadalentín. Aun así, pudiera ser uno de los caminos rurales de servicio construidos por el IRYDA en desarrollo del Proyecto de "Redes Secundarias de Riego, Desagües y Caminos, del Sector I de la Zona Regable de Lorca y Valle del Guadalentín", obras que se desarrollaron entre diciembre de 1980 y julio de 1984; su ejecución se llevó a cabo por la Administración, a través de la Empresa T., levantándose Acta de Reconocimiento y Comprobación en fecha 08/11/1984. Estas obras debieron entregarse al uso a la Comunidad de Regantes constituida al efecto, no habiéndose podido constatar documentalmente que tal entrega se llevase a cabo por parte del IRYDA, no obstante, la Comunidad de Regantes de Sangonera viene haciendo uso de las obras, y del mantenimiento de las mismas.
Las transferencias en materia de Desarrollo Agrario (IRYDA), a esta Comunidad Autónoma se realizaron con posterioridad a las fechas citadas, y no se ha realizado actividad alguna por esta Consejería en el Sector I de la Zona Regable de Lorca y Valle del Guadalentín.
La responsabilidad patrimonial que pudiera existir, en el supuesto de que el camino en cuestión formase parte de las redes secundarias del Sector I de la Zona Regable, correspondería a la Comunidad de Regantes, que se hizo cargo de la conservación y uso de dichas redes secundarias".
CUARTO.- Admitida a trámite la reclamación por Orden del titular de la Consejería de 6 de febrero de 2002, por la instructora se requirió al solicitante para que concretara el lugar exacto de la vía en la que el accidente se había producido y remitiese el permiso de conducir de D. J. T. L., conductor del vehículo en el momento del accidente, y copia de la resolución del Ayuntamiento de Murcia de 27 de julio de 2001.
Requerimiento que fue cumplimentado mediante escrito que tuvo entrada en la Consejería el día 18 de marzo de 2002, en el que se señala que el siniestro tuvo lugar "en la carretera de Sangonera la Verde-Alcantarilla, sin poderles precisar el punto kilométrico, pero muy cerca de Alcantarilla". Asimismo acompaña copia de escrito del Ayuntamiento de Murcia en el que se indica que la carretera donde habían ocurrido los daños "no es competencia de este Ayuntamiento, la misma compete a la Consejería de Agricultura, Agua y Medio Ambiente".
QUINTO.- Mediante oficio de fecha 8 de abril de 2002, la instructora, al amparo de lo previsto en el artículo 10 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en Materia de Responsabilidad Patrimonial (en adelante RRP), requiere a la Jefatura de la Policía Local de Tráfico, a fin de que remita atestado e informe del agente X sobre el accidente ocurrido el día 11 de febrero de 2001.
Requerimiento que fue contestado mediante oficio del Inspector Jefe de fecha 7 de mayo de 2002, al que acompañaba informe emitido el día del accidente en el que se indicaba "Que por orden de E-T- se han dirigido al desvío de camiones situado entre Avda. Lorca y el Polígono Industrial Oeste, donde al parecer un vehículo había sufrido unos daños y requería presencia policial para manifestar sus quejas.
Una vez en el lugar, son requeridos por D. J. T. L., el cual conducía el vehículo SEAT TOLEDO, de color negro, a nombre de su padre D. M. T. V.. Dicho conductor ha manifestado que momentos antes, cuando circulaba con su vehículo con dirección hacia Avda. de Lorca, se ha cruzado con un camión, y al acercarse al borde derecho de la calzada, ha llanteado con su vehículo por existir unos baches, causando la abolladura de la llanta y cubierta de la rueda delantera derecha, así como una pequeña abolladura en la llanta trasera del mismo lado, de la cual dice no tener importancia. A este señor se le ha indicado que debe dirigirse a la Comunidad Autónoma para cualquier reclamación, ya que la titularidad de esa vía le corresponde a este organismo.
Una vez informado a este señor a donde debía dirigirse para reclamar, puesto que el mismo deseaba hacerlo, y puesto que el vehículo podía circular.
La denominación del camino mencionado es S-I CRT-I-1-21, teniendo el bache aproximadamente: 1 mt. de largo por 0,40 mt. de ancho y unos 5 cm. de profundidad".
SEXTO.- Mediante comunicación interior, fechada el día 23 de mayo de 2002, la instructora envía copia del anterior informe al Jefe de Servicio de Coordinación y Planificación de Regadíos de la Dirección General de Regadíos y Desarrollo Rural, a fin de que, una vez identificada la vía en la que se produjo el siniestro, se completase el informe emitido en su día, señalando la titularidad, uso y deber de conservación del camino. Este informe fue evacuado por dicha Jefatura de Servicio el siguiente día 28 y en él se hace constar que el mencionado camino CRT-I-1-21, forma parte de las obras de "Redes de riego desagües y caminos del sector I (Sangonera), de la zona regable del Valle del Guadalentín", obras que fueron ejecutadas por el Instituto de Reforma y Desarrollo Agrario (en adelante, IRYDA). Asimismo, acerca de la titularidad del camino, se pone de manifiesto que aunque en el expediente no figure documento alguno que acredite la entrega de las obras a la Comunidad de Regantes de Sangonera la Seca, es presumible que el IRYDA llevase a cabo tal entrega en cumplimiento de lo dispuesto en el Decreto 1761/77, de 17 de junio. Del mismo modo se informa que es un hecho que la citada Comunidad de Regantes viene haciendo uso de las obras tanto en la distribución del agua de riego como en la utilización de viales desde antes de las transferencias. Por todo lo anterior, entiende el funcionario informante que "la explotación y conservación de las obras corresponde a la Comunidad de Regantes, aunque la titularidad de las obras no esté documentada".
Finaliza el informe indicando que el camino rural está siendo usado como desvío de camiones, soportando por tanto el tránsito de turismos y vehículos pesados, lo que ha podido producir el deterioro del firme.
SÉPTIMO.- Otorgado al reclamante el preceptivo trámite de audiencia sin que éste compareciese ni aportase documento alguno, el órgano instructor, con fecha 7 de octubre de 2002, formula propuesta desestimatoria de la reclamación al no apreciar la concurrencia del necesario nexo causal, por no resultar imputable el daño cuya indemnización se solicita al funcionamiento de los servicios dependientes de la Consejería, por no corresponderle el deber de conservación del camino rural de servicio en el que se produce el accidente. Fundamenta su propuesta en lo dispuesto en los artículos 78 y siguientes del Decreto 118/1973, de 12 de enero, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario (en adelante, LRYDA), y en el Decreto 1761/1977, de 17 de junio, sobre entrega y conservación de las obras y bienes del IRYDA, así como en la sentencia del Tribunal Supremo de 28 de junio de 1984, en la que el Alto Tribunal interpreta los preceptos anteriormente indicados.
Con fecha 11 de octubre de 2002 tiene entrada en este Consejo Jurídico oficio del Excmo. Sr. Consejero de Agricultura, Agua y Medio Ambiente solicitando el preceptivo dictamen, acompañando el expediente, extracto e índice reglamentarios.

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El Consejo Jurídico ha de ser consultado preceptivamente en las reclamaciones que, en concepto de responsabilidad patrimonial, se formulen ante la Administración Regional, de acuerdo con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Procedimiento, plazo de reclamación y legitimación.
La tramitación del procedimiento se ha acomodado, en términos generales, a las normas jurídicas aplicables a las reclamaciones por responsabilidad patrimonial de la LPAC (Título X, Capítulo I) y del RRP.
En cuanto al plazo de reclamación, el daño se produjo el día 11 de febrero de 2001, y la reclamación por responsabilidad patrimonial se ha deducido el día 9 de enero de 2002, dentro del plazo de un año a que se refiere el artículo 142.5 LPAC.
El procedimiento se ha iniciado por persona legitimada para ello, puesto que D. M. T. V. ha acreditado en el expediente ser el titular del bien dañado y haber soportado el abono de los gastos de su reparación.
Por último se ha de analizar la existencia de legitimación pasiva, es decir, ha de determinarse si el daño alegado es imputable a la Consejería de Agricultura, Agua y Medio Ambiente. Se puede adelantar ya que el Consejo, por las razones que más adelante se indican, no comparte la afirmación contenida en la propuesta de resolución de ausencia de dicha legitimación, que la instructora basa tanto en la falta de titularidad de la Administración Regional sobre el camino rural en el que ocurrió el siniestro, como en la imposibilidad de que la citada Administración pueda asumir las funciones de conservación y mantenimiento de dicho camino al haberse producido una autorización implícita de uso a favor de la Comunidad de Regantes de Sangonera la Seca.
Se ha de abordar en primer lugar la cuestión relativa a la titularidad del Camino rural S-I-CR-T-I-1-21, integrante de las obras correspondientes al proyecto "Redes de riego y de agua y de caminos del Sector I, término municipal de Murcia", del IRYDA, que fueron objeto de traspaso mediante el Real Decreto 642/1985, de 2 de abril, sin que conste en el expediente formalizada la entrega a la Comunidad de Regantes de Sangonera la Seca. De acuerdo con el contenido de los artículos 78 LRYDA, y 1 y 4 del Real Decreto 1761/1977, de 17 de junio, sobre entrega y conservación de obras y bienes del Instituto Nacional de Reforma y Desarrollo Agrario, y de la interpretación que de ellos hace el Tribunal Supremo, la Administración viene obligada a formalizar la entrega de las obras, sin que tal actuación requiera más expediente que la aceptación expresa de las entidades afectadas, requisito este último que según el Alto Tribunal no puede entenderse supeditado a la voluntad recepticia de la entidad de que se trate, "pues expreso no significa potestativo"; con esta previsión la norma sólo quiere remarcar "la necesidad de una formulación expresa de la tramitación de la transmisión, mediante la correspondiente documentación del acto" circunstancia que, en ningún caso, ha quedado acreditada en el expediente que nos ocupa, sin que podamos olvidar que es a la Administración a quien incumbe acreditar mediante acta o cualquier otro documento la recepción de las obras por la Comunidad de Regantes. Es más, este Órgano Consultivo tuvo ocasión de emitir el Dictamen núm. 13/1999, en relación con un expediente de reclamación por responsabilidad patrimonial deducida con motivo de otro accidente ocurrido en el mismo camino rural, que finalizó mediante Orden del entonces Consejero de Medio Ambiente, Agricultura y Agua, en la que se admitía la pretensión deducida afirmando que "Mediante Real Decreto 642/1985, de 2 de abril, fueron traspasadas a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia las funciones y servicios en materia de reforma y desarrollo agrario, atribuyéndose las mismas a la extinta Consejería de Agricultura, Ganadería y Pesca en virtud del Decreto 34/1985, de 16 de mayo, por lo que, en consecuencia, la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia devino en titular de las referidas obras y de los derechos y obligaciones inherentes a las mismas, sin que la utilización fáctica del camino rural para tránsito de vehículos ajenos a la finalidad del servicio de las explotaciones agrarias modifique la titularidad de la obra ni, en consecuencia, la responsabilidad derivada de la misma, circunstancia solo modificable por la entrega de la obra al beneficiario, en su caso, por la modificación de su naturaleza de camino rural y su integración en la red de comunicaciones local o regional", actuaciones cuya realización ni ha sido alegada ni mucho menos probada en la instrucción del expediente objeto del presente Dictamen. Vigente por tanto la situación existente en aquella fecha es evidente que por razones de coherencia y unidad de criterio, deben mantenerse en este expediente los criterios seguidos en aquél.
Aduce asimismo la instructora en su propuesta que, con fundamento en las previsiones del párrafo 2º del artículo 2 del Real Decreto 1761/1977, según el cual "El Instituto no podrá realizar gasto alguno de conservación de los bienes que haya entregado o cuya utilización hubiere autorizado a su destinatario...", el IRYDA (hoy la Consejería), se vería imposibilitado por imperativo normativo de realizar gasto alguno de conservación del camino al haberse producido una autorización implícita de su uso a favor de la Comunidad de Regantes de Sangonera la Seca, y apoya su tesis en la sentencia del Tribunal Supremo de 28 de junio de 1984, en la que, ante la oposición de una Comunidad de Regantes a la formalización de la entrega de unas obras por deficiencias constructivas, pero cuyo uso anticipado por la Comunidad se había demostrado en el proceso, afirma que "precisamente por este uso anticipado de las obras, objeto de la entrega en los acuerdos recurridos, es por lo que el "IRYDA", no es que no quiera, sino que no puede costear la conservación de las mismas, por impedírselo un precepto tan categórico como el contenido en el segundo párrafo del art. 2 del citado Decreto 1761/1977, de 17 de junio; utilización que, por su larga duración, no sólo se ha producido con el conocimiento del Instituto, sino con la autorización implícita del mismo, puesto que, con la conjunción de esos dos factores (conocimiento y asentimiento), y sin aparecer el menor signo de protesta u oposición, no es imaginable que la autorización -implícita, repetimos- no se haya producido". Dos diferencias fundamentales existen entre el caso enjuiciado en la sentencia y la realidad que nos ocupa; la primera la constituye la falta de actividad probatoria por parte de la Administración tendente a acreditar el uso y disfrute del camino por la Comunidad de Regantes de Sangonera la Seca, y la segunda es que las conclusiones de la meritada sentencia vienen referidas a los efectos que la entrega tácita habría desplegado entre las partes litigantes (Administración y Comunidad de Regantes), y lo hace en el seno de un proceso judicial en el que ambos interesados pudieron comparecer alegando y probando todo aquello que a su derecho conviniese; sin embargo, en el procedimiento que nos ocupa, ni se ha oído a la Comunidad de Regantes de Sangonera la Seca sumiéndola así en una evidente indefensión, ni es congruente, con los términos en los que está regulado constitucional y legalmente el instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración pública, desplazar hacia el tercero perjudicado la carga de demostrar, en la acción que debería entablar para reclamar ante la Comunidad, la titularidad del camino.
Es más, de los informes emitidos por la Dirección General de Regadíos y Desarrollo Rural tanto en el expediente que nos ocupa, como en el que fue objeto del Dictamen núm. 13/99, se desprende (desde luego con más claridad en el que se formuló con ocasión del procedimiento señalado en último lugar) que el camino rural ha pasado a ser una vía de tránsito de turismos y vehículos pesados, de la que se han eliminado las limitaciones tanto de velocidad como de tonelaje; cambio de uso que puede encontrar su justificación en el hecho reflejado en el informe de dicho órgano directivo de fecha 22 de septiembre de 1998, de que el Ayuntamiento de Murcia solicitara en su día mejoras de sus características técnicas, al objeto de que pudiera ser utilizado como acceso y salida de Merca Murcia y del Polígono Industrial de San Ginés, circunstancia que obligaría a analizar también una posible concurrencia del Ayuntamiento de Murcia en la obligación de conservación del camino.
Todo lo anterior lleva a mantener, como ya hizo la Consejería consultante en el anterior expediente dictaminado por este Consejo, que al no estar acreditada la entrega de las obras a sus beneficiarios, su titularidad corresponde a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, sin que esta consideración se vea modificada -y menos respecto de terceros- por la utilización fáctica del camino rural para usos ajenos a la finalidad para la que fue construido, ello sin perjuicio de que se aborden las actuaciones, también indicadas por los técnicos de dicha Consejería, tendentes a determinar cual sea el uso prioritario del camino procediendo a formalizar su entrega al organismo que corresponda.
TERCERA.- Concurrencia de los requisitos de la responsabilidad patrimonial.
El artículo 139 LPAC atribuye a los particulares el derecho a ser indemnizados por la Administración correspondiente, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.
Por tanto, para declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración por los daños ocasionados a los particulares como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, es necesario que se acredite la existencia del daño o perjuicio económicamente evaluable e individualizado; que el daño o perjuicio sufrido por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, en relación de causa a efecto, y que no exista fuerza mayor.
Además, la responsabilidad de la Administración se funda en el criterio de la lesión, entendida como daño o perjuicio que quien lo sufre no tiene el deber jurídico de soportar, es decir, el daño ha de ser antijurídico.
Por otro lado, tal como ha tenido ocasión de señalar reiteradamente el Tribunal Supremo, la expresión "funcionamiento de los servicios públicos" ha de entenderse en un sentido amplio que comprendería tanto los producidos como consecuencia de una acción como los que se deriven de una omisión de los servicios públicos. Supuesto este último en el que encajaría la reclamación que se dictamina cuya razón de ser se fundamenta en un actuar omisivo de los servicios de conservación del camino en el que se produjo el accidente.
De los informes obrantes en el expediente resulta que el camino rural de servicio S-I-CR-T-I-1-21, del que se han eliminado las limitaciones de tonelaje y velocidad, se encuentra abierto al tráfico de cualquier vehículo, sin que, sin embargo, se hayan desplegado las obligadas labores de mantenimiento y conservación tendentes a que la seguridad de quienes lo utilicen quede garantizada.
Del escrito del reclamante, así como de las fotocopias de las fotografías que aquél acompañaba y, sobre todo, del informe de la Policía Local de Murcia, obrante al folio 23, se desprende, sin que haya sido negado o cuestionado en ningún momento por la Administración, que en el citado camino existía, el día en el que se produjeron los hechos, un bache de aproximadamente de 1 metro de largo por 0,40 metros de ancho y unos 5 cm. de profundidad, que provocó los daños sufridos en el vehículo del interesado cuando su conductor, al cruzarse con un camión, tuvo que ceñirse al lado derecho de la vía.
A la vista de lo expresado anteriormente este Consejo entiende que la Administración regional, en cuanto titular del camino al no constar que haya sido objeto de entrega a sus beneficiarios, ni haber quedado demostrado en el expediente la autorización de uso a favor de la Comunidad de Regantes de Sangonera la Seca, debió mantenerlo en condiciones de seguridad para los usuarios, y al no haberlo hecho ha incumplido su deber de vigilancia y de conservación, por lo que procede apreciar la responsabilidad patrimonial de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, al existir el necesario nexo causal entre el funcionamiento del servicio público y los daños sufridos por el reclamante.
CUARTA.- La cuantía de la indemnización.
Habiendo quedado acreditada la concurrencia de todos los elementos que determinan el nacimiento de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, únicamente resta fijar el alcance de dicha responsabilidad, mediante la cuantificación de la indemnización que corresponde al reclamante. Éste valora el daño sufrido en 272,87 euros, acreditando haber satisfecho dicha cantidad mediante la presentación de factura, por lo que, no habiéndose discutido dicho importe en el expediente, la cuantía de la indemnización habrá de coincidir con la expresada, más las actualizaciones que correspondan de conformidad con lo dispuesto en el artículo 141.3 LPAC.
Ahora bien, en ese caso, como la resolución implicaría la generación de un gasto para la Administración, con carácter previo deberán cumplimentarse las actuaciones que la normativa vigente exige en tales supuestos.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- Se dictamina desfavorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial objeto de este Dictamen, por ser el daño imputable a la Administración regional, al existir relación de causalidad entre aquél y el funcionamiento de los servicios públicos de ésta.
SEGUNDA.- La cuantía de la indemnización debe determinarse de conformidad con la Consideración Cuarta.
No obstante, V.E. resolverá.
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