Dictamen 46/04

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Año: 2004
Número de dictamen: 46/04
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Turismo y Ordenación del Territorio (2003-2004)
Asunto: Proyecto de Decreto Directrices y Plan de Ordenación Territorial del Litoral de la Región de Murcia.
Extracto doctrina >>>1ª Parte del Dictamen.
Extracto de Doctrina
1. El carácter normativo de la planificación territorial es la postura generalizada en nuestro país, habiéndose pronunciado la jurisprudencia porque los planes urbanísticos son verdaderas normas jurídicas de carácter reglamentario (STS, Sala 3ª, de 6 de noviembre de 2000), puesto que determinan la futura utilización del suelo, establecen limitaciones, se articulan jerárquicamente, tienen vigencia indefinida, pueden ser objeto de impugnación directa o indirecta y deben ser objeto de publicación íntegra sus normas para su entrada en vigor, características todas ellas predicables de los instrumentos de planificación objeto del presente Dictamen (Directrices y Plan de Ordenación Territorial), aunque presenten sus propias peculiaridades por encontrarse en la cúspide de la planificación ("planes de planes") y por cuanto la vinculación a los ciudadanos se produce de forma mediata cuando dichos instrumentos son desarrollados por otros instrumentos de planificación de menor ámbito (Planes Generales Municipales). Como recoge la STC 56/1986, de 12 de mayo, "los planes forman parte del ordenamiento jurídico al que están sujetos todos los poderes públicos (artículo 9.1 Constitución)".
2. Las Directrices sí forman parte del bloque normativo regulador de los espacios naturales por cuanto, por ejemplo, el Proyecto crea nuevas categorías de suelo incompatibles con su transformación urbanística (artículo 6), desarrollando y completando lo previsto en el artículo 65.1 de la Ley 1/2001 respecto a los suelos de protección específica; también desarrolla dicha Ley 1/2001 en cuanto distingue entre determinaciones vinculantes y recomendaciones, distinción no prevista en la misma y sí en otras normas de ordenación del territorio (así, en el artículo 8 de la Ley 4/1990, de 31 de mayo, de Ordenación del Territorio del País Vasco o artículo 6.3 de la Ley 10/1998, de 5 de diciembre, de Ordenación del Territorio de Castilla León), y añade condicionantes al régimen transitorio de edificación y usos en suelo urbanizable previsto en la Ley 1/2001 (Disposición Transitoria Cuarta del Proyecto de Decreto). Dicho carácter reglamentario de las Directrices de Ordenación Territorial, que complementa determinadas previsiones de la Ley, viene avalado por su concepción de instrumento director (característica sólo en parte predicable de los planes de Ordenación Territorial), que se plasma en unas directrices reguladoras de un área o sector correspondiente (artículo 21,1.b de la Ley 1/2001). El Consejo de Estado, en su Dictamen nº. 3069/1999, ha considerado con tal carácter un Proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el "Plan Director de la Red de Parques Nacionales", al recoger un conjunto de directrices de ordenación a las que deben ajustarse los Planes de Ordenación de Recursos Naturales y los Planes Rectores de Uso y Gestión, a diferencia del criterio mantenido por dicho órgano consultivo respecto a estos últimos (por todos, Dictamen nº. 351/2002).
3. Todo el debate expuesto sobre la preceptividad del Dictamen del Consejo Jurídico en relación con la planificación territorial y sectorial aconsejaría una reforma legislativa de la LCJ que contemplara expresamente los supuestos sujetos a dictamen preceptivo, pues dicha controversia va a continuar suscitándose en atención al contenido y alcance del instrumento de planificación de que se trate, debiendo determinarse casuísticamente. En cualquier caso, este Consejo Jurídico mantiene el criterio de la preceptividad de su Dictamen en relación con las Directrices de Ordenación Territorial, por las razones expuestas con anterioridad, sólo predicable respecto al Plan de Ordenación Territorial en cuanto participe de dicho carácter director.
4. La competencia de ordenación del territorio, aunque debe ponderar los efectos sobre el medio ambiente, no atrae hacia sí las normas relativas a la protección de la naturaleza, ni todo lo relativo a la preservación de los ecosistemas. Las competencias en materia de medio ambiente pueden condicionar el ejercicio de la competencia sobre ordenación del territorio. Por el carácter transversal de las competencias en materia de medio ambiente, lo ambiental es un factor a considerar en las demás políticas públicas sectoriales con incidencia sobre los diversos recursos naturales integrantes del medio ambiente. En paralelo con esta doctrina cabe mencionar ahora el artículo 6 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, que impone la integración de las exigencias ambientales en la definición de las políticas y acciones de la Comunidad Europea.
En suma, la actividad de establecer la distribución de los usos globales en el territorio así como la aprobación de los instrumentos de ordenación territorial (artículo 5 de la Ley 1/2001) se inserta en el ámbito material de la competencia de ordenación del territorio que corresponde a la Administración regional (artículo 8 de la Ley 1/2001), cuyo titular deberá ejercerla sin menoscabar los ámbitos de las competencias reservadas al Estado ex artículo 149.1 CE que afecten al territorio, respetando los condicionamientos que se deriven de los mismos; por ello, al ente titular de dicha competencia se le exige un plus de gran dificultad, es decir, no puede limitarse a recabar los informes de los organismos y departamentos con competencias sectoriales y reducir su actividad de coordinación a reproducir lo que dispone la legislación sectorial o a determinar si tal órgano es o no competente para señalar tal extremo, sino que ha de integrar y armonizar dichas competencias sectoriales conforme a la doctrina expuesta, y podemos afirmar que esta actuación armonizadora no se ha plasmado en el Proyecto de DOT y POT respecto a determinadas competencias estatales sectoriales (cauces públicos y costas) o autonómicas (agricultura y patrimonio histórico), en lo que concierne a coordinar los objetivos y requerimientos de éstas, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 15.2 de la Ley 1/2001, como expondremos posteriormente. Paralelamente, es justo reconocer la dificultad de elaborar instrumentos de esta naturaleza, por la complejidad de coordinar las competencias sectoriales que inciden en el territorio, como se puso de manifiesto en el pasado con los no desarrollados Planes Directores Territoriales de Coordinación previstos en la legislación estatal de 1975, y se plasma en el presente, con la nueva organización territorial de las Comunidades Autónomas, si se tiene en cuenta el número de Comunidades Autónomas que han aprobado instrumentos de esta naturaleza. Cabe citar a este respecto, sin ánimo exhaustivo, las Directrices de Ordenación del Territorio del País Vasco, aprobadas por Decreto 28/1997, de 11 de febrero, o las Directrices Generales de Ordenación Territorial de la Comunidad de Aragón, aprobadas por Ley 7/1998, de 16 de julio, sobre las que ha recaído la STC 14/2004, de 14 de febrero.
5. La Normativa propuesta para su aprobación no distingue qué determinaciones forman parte de las Directrices y cuáles sean del Plan de Ordenación Territorial, sino que se alude en su articulado, conjunta e indistintamente, a ambos instrumentos, lo cual podría ser válido para aquellos artículos que puedan ser comunes, pero no respecto a los que responden a exigencias de uno u otro instrumento según la Ley 1/2001. Por todo ello, el Consejo Jurídico considera esencial que se distingan en la Normativa los artículos que forman parte de las Directrices y los relativos al Plan de Ordenación Territorial, en atención a los distintos contenidos recogidos en la Ley 1/2001, que no habilita en ningún caso para su integración o refundición en un único instrumento. El Consejo Jurídico recomienda la técnica legislativa utilizada tantas veces en las leyes estatales de consignar en una Disposición Final del Decreto aprobatorio qué preceptos corresponden a las Directrices y cuales al Plan de Ordenación Territorial.
6. El Consejo Jurídico considera que la actuación de la Administración regional frente a la posible desprotección de determinadas zonas respecto a los límites previstos en la Ley 4/1992, que no podemos concretar, puesto que no figuran en el expediente planos que recojan las diferencias expresadas en superficies, ha de estar basada en la cautela y motivación, por las siguientes razones:
- Como recoge el artículo 9.1 de la Normativa y la sentencia citada, los límites de los LIC son meras propuestas, aunque la Disposición Adicional Octava se remita a las mismas en el reajuste de los espacios naturales protegidos.
- Se encuentra pendiente del pronunciamiento del Tribunal Constitucional el recurso de inconstitucionalidad nº. 4288/2001 (BOE de 26 de octubre del mismo año), interpuesto contra la Disposición Adicional Octava de la Ley 1/2001, y la incorporación de determinados suelos al proceso de desarrollo urbanístico podría acarrear, en función del fallo, determinadas consecuencias de índole patrimonial a las Administraciones, según el proceso gradual adquisitivo de facultades por parte de los promotores de las actuaciones (artículos 41 y 42 de la Ley 6/1998).
- La circunstancia de que dichos suelos puedan estar excluidos de los ámbitos de los espacios naturales protegidos, en base a una interpretación de la Disposición Adicional Octava, no elimina que deban ser analizados por el proyecto de Directrices y Plan de Ordenación Territorial por si fueran susceptibles de protección, en razón a sus valores, y consiguiente incorporación a algunas de las categorías establecidas en el propio Proyecto de DOT y POT incompatibles con la transformación urbanística, aspecto sobre el que la Consejería proponente no se pronuncia y se remite simplemente a la legislación sectorial.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Dentro de las actuaciones preparatorias del Proyecto de Directrices y Plan de Ordenación Territorial del Litoral, figuran en el expediente las siguientes:
1º. Se convoca por la Dirección General de Ordenación del Territorio y Costas una mesa denominada de turismo, que se reúne el 22 de junio de 2001, para analizar los trabajos presentados por la empresa adjudicataria del Proyecto correspondientes a las fases de información, análisis y diagnóstico (folio 47 del volumen "Mesa de Turismo")
2º. Se constituye un grupo técnico de seguimiento para coordinar la participación de los distintos departamentos y prestar colaboración para la elaboración del dicho Proyecto (folio 121 del Volumen I "Grupo Técnico de Seguimiento de las Directrices y Plan de Ordenación Territorial del Litoral de la Región de Murcia"). En dicho órgano estaban representados las Direcciones Generales de Carreteras, Transportes y Puertos, Vivienda, Arquitectura y Urbanismo, del Medio Natural, de Infraestructuras de Turismo, de Cultura, de Industria, Energía y Minas. Además el Director Conservador del Parque regional de las Salinas y Arenales de San Pedro del Pinatar, el Instituto de Fomento de la Región de Murcia, los Ayuntamientos de Cartagena y Lorca, la Demarcación de Costas del Estado en Murcia y la Dirección del Área de Fomento de la Administración General del Estado.
Dicho grupo técnico de seguimiento se reúne los días 3 de abril, 10 de julio y 4 de diciembre del 2001.
3º. También figuran las convocatorias de reuniones para los días 15 y 22 de octubre de 2001 realizadas por el entonces titular de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio a los titulares de las entonces Consejerías de Agricultura, Agua y Medio Ambiente; Tecnología, Industria y Comercio, así como Turismo y Cultura (folios 423 y ss. del Volumen II).
4º. La Dirección General de Ordenación del Territorio y Costas convoca, en fecha 13 de marzo de 2002, a los Alcaldes de los municipios de Águilas, Cartagena, Lorca, San Javier y San Pedro del Pinatar para dar a conocer el Proyecto y recoger las sugerencias que se considerasen oportunas.
SEGUNDO.- Con fecha 15 de febrero de 2002, se somete a consulta previa del órgano ambiental el avance de la ordenación y una memoria ambiental conforme a lo establecido en la Disposición Adicional Segunda, apartado 2 de la Ley 1/2001, de 24 de abril, del Suelo de la Región de Murcia (en lo sucesivo Ley 1/2001), que es evacuada por el Servicio de Información e Integración Ambiental de la Dirección General del Medio Natural en fecha 23 de mayo de 2002 (registro de salida), realizando las consideraciones que se recogen en los folios 39 y ss. del volumen 1 del expediente OT 1/2002, al que nos referiremos en lo sucesivo. También figura un informe previo de la Dirección General de Cultura de 24 de mayo de 2002.
TERCERO.- El proyecto de Directrices y Plan de Ordenación Territorial del litoral de la Región de Murcia es sometido a informe, con carácter previo a su aprobación inicial, de la Comisión de Coordinación de Política Territorial que adopta acuerdo, en su sesión de 23 de mayo de 2002, en el sentido de informar favorablemente dicho Proyecto, con las correcciones que proceda incorporar a resultas de su debate, además de aquellas detectadas de tipo mecanográfico o similares, de tipo aclaratorio y de escasa entidad (el acta suscrita figura en los folios 34 y 35).
CUARTO.- Recabado el informe de la Administración General del Estado, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 117.1 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, es emitido por la Dirección General de Costas en fecha 1 de julio de 2002 (registro de salida), en el sentido de que el Proyecto ignora la vigente legislación de costas a la que no hace referencia, sin que contemple como categoría la protección derivada de dicha legislación debiendo de plasmarse en el documento. Recuerda, finalmente, que antes de la aprobación definitiva del instrumento habrá de recabarse un nuevo informe, conforme a lo establecido en el artículo 117.2 de la precitada Ley.
QUINTO.- Previo informe favorable del asesor de apoyo jurídico y del Subdirector General de Ordenación del Territorio y Costas, y conforme a la propuesta del titular de la Dirección General del mismo nombre, se aprueban inicialmente las Directrices y el Plan de Ordenación Territorial del litoral por Orden Resolutoria del Consejero de Turismo y Ordenación del Territorio de 28 de junio de 2002 (folios 53 y 54), acordando también la apertura de un periodo de información pública por el plazo de un mes y un trámite de audiencia a los Ayuntamientos, departamentos y organismos afectados. La apertura del periodo de información pública se anuncia en los Diarios "La Opinión" y "La Verdad", así como en el Boletín Oficial de la Región de Murcia (BORM) de 1 de julio de 2002.
Consta que se ha otorgado un trámite de audiencia a los Ayuntamientos de los municipios afectados directamente por dichos instrumentos de planificación (Águilas, Fuente Álamo, Cartagena, La Unión, Lorca, Los Alcázares, Mazarrón, San Javier, San Pedro del Pinatar y Torre Pacheco), a las Consejerías que integran la Administración regional (folios 83 a 92), a la Delegación de Gobierno en la Región, y al Director del Área de Fomento de dicha Delegación, a fin de recabar los distintos informes de la Administración General del Estado en ejercicio de sus competencias sectoriales en el ámbito de actuación, habiéndose solicitado expresamente a los siguientes departamentos: Demarcación de Costas en Murcia, Delegación de Defensa en Murcia, Confederación Hidrográfica del Segura, Demarcación de Carreteras del Estado, Mancomunidad de Canales del Taibilla, Subdirección General de Urbanismo del Ministerio de Defensa y Gerencia de Infraestructuras y Equipamiento de Defensa (folios 93 a 108).
El plazo inicial de un mes para la presentación de alegaciones e informes fue objeto de ampliación hasta el 15 de septiembre de 2002, por la complejidad técnica de las materias tratadas y el volumen de las alegaciones recibidas, según Orden del titular de la Consejería de 26 de julio de 2002, que es publicada en los Diarios regionales precitados y en el BORM de 30 de julio de 2002, así como notificada a los organismos a los cuales se había otorgado inicialmente el trámite de audiencia (folios 112 a 146).
Como consecuencia del resultado de la participación pública y de las audiencias otorgadas se recibieron 17 informes de las Administraciones Públicas y 2.117 alegaciones de particulares, según el informe conjunto del Jefe de Servicio de Costas y de la Asesora Jurídica de fecha 14 de enero de 2003, conformado por el Subdirector General de Ordenación del Territorio y Costas, y asumido por el titular de dicho centro directivo (folios 270 a 411), que analiza aquellos informes y el conjunto de las alegaciones presentadas.
SEXTO.- De los departamentos y centros directivos que integran la Administración regional han emitido informe los siguientes:
1º. La Consejería de Agricultura, Agua y Medio Ambiente, de cuyo escrito destacamos las siguientes observaciones:
- Se remite al resultado de la Declaración de Impacto Ambiental sobre
"Estudio de Impacto Territorial de las Directrices y Plan de Ordenación Territorial del litoral", en fase de tramitación en aquel momento.
- Ha de cumplirse la normativa sectorial en materia de evaluación de impacto o calificación ambiental, ruidos, vertidos, residuos, etc.
- Deben considerarse en el documento los espacios ZEPIM y Ramsar, y los hábitats naturales de interés comunitario, y el cumplimiento de la Directiva Hábitats traspuesta en parte por el Real Decreto 1997/1995, de medidas para contribuir a garantizar la biodiversidad mediante la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y la flora silvestre (modificada por RD 1193/1998).
- Respecto a los espacios naturales protegidos que relaciona en el ámbito de las Directrices, señala que ha de tenerse en cuenta la compatibilidad de las recomendaciones con la normativa de protección recogida en los Planes de Ordenación de Recursos Naturales aprobados.
- Se califican como suelo de protección agrícola exclusivamente los regadíos del campo de Cartagena, cuando concurren las mismas circunstancias en una notable superficie de regadío de los municipios de Águilas y Mazarrón, que han de tener la misma calificación.
Dichas observaciones son objeto de contestación en los folios 278 y 279 del volumen 2.
2º. La Consejería de Educación y Cultura, que subdivide sus aportaciones en dos campos:
a) Arqueología.
El informe es favorable, si bien condicionado, entre otras, a las siguientes incorporaciones:
- En la documentación planimétrica no aparece la delimitación de las zonas de protección por valores culturales e histórico artísticos.
- Con independencia de los catálogos que se incluyan en las figuras de planeamiento, convendría incluir los datos recogidos en la Carta Arqueológica Regional respecto a los yacimientos y zonas arqueológicas inventariadas en la actualidad. Igualmente debería recogerse el conjunto minero de Coto Fortuna (Mazarrón), así como la delimitación correcta del yacimiento de las Pedreras Viejas en dicho municipio.
b) Catalogación.
El informe es asimismo favorable si bien las Directrices deben incluir los entornos de protección de los bienes de interés cultural e incorporar los bienes que no están recogidos en el documento, ya que de acuerdo con la Ley 16/1985, del Patrimonio Histórico Español, las obras que afecten a tales bienes o sus entornos requieren la autorización previa de la Dirección General de Cultura. Debería establecerse la necesidad de elaborar por los Ayuntamientos afectados un plan especial de protección del paisaje minero de Cartagena-La Unión, dada su consideración de sitio histórico.
Dichas propuestas son analizadas por la Dirección General de Ordenación del Territorio y Costas en los folios 279 y 280.
3º. La Consejería de Ciencia, Tecnología, Industria y Comercio, formula una serie de observaciones y propuestas de las que destacamos las siguientes:
-En cuanto a aspectos generales, debería deslindarse el documento de Directrices del documento Plan de Ordenación Territorial; reconsiderar el ámbito sectorial del Plan, extendiéndose también a los riesgos que puede ocasionar la construcción en suelo afecto a la defensa nacional o de vías pecuarias, y modificar la denominación de "suelos incompatibles con su transformación urbanística" por "limitaciones a la transformación urbanística del suelo".
-En cuanto a la determinación de pasillos o corredores energéticos, tras valorar la importancia de establecer la localización planificada y ordenada de las infraestructuras básicas (energía gasística, eléctrica, sistemas de telecomunicaciones asociados), propone que dichas Directrices (o unas específicas) definan los criterios para el desarrollo de los corredores energéticos en relación con el modelo industrial y urbano, así como las medidas que han de tenerse en cuenta en la planificación respecto a los mencionados corredores energéticos, al objeto de preservar las infraestructuras de distribución y transporte de energía existentes de fenómenos de crecimiento urbanístico que pudieran hacerlas inviables y, por otra parte, establecer los mecanismos necesarios para dotar a las futuras infraestructuras del espacio necesario para su integración en el proceso urbanizador, debiendo de introducirse alguna mención a la implantación de infraestructuras energéticas en el Título III relativo a las actuaciones estructurantes. Se propone la potenciación de la utilización de las energías renovables en la edificación con usos intensivos energéticos en el ámbito turístico y residencial.
- Se realizan unas consideraciones acerca de la prevención de accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas, conforme a lo dispuesto en el RD 1254/1999, de 16 de julio.
- Se propone la inclusión de una categoría en las Directrices (suelo de protección minera), tras señalar que en su ámbito existen importantes recursos geológicos, cuya actual explotación abastece de las necesarias materias primas a la industria, la construcción y obras de infraestructura, y otros, cuyo potencial geológico-minero es conocido, aunque en la actualidad se encuentra insuficientemente investigado, por lo que ha de considerarse el potencial minero de una extensa zona geográfica. Se incorpora un plano donde se reflejaría dicha categoría, y otro sobre la zona de limitación para su transformación urbanística en el polígono industrial de Lo Tacón y La Torrecita, al no estar definido el perímetro de afección por hundimientos mineros.
- Se realiza una observación sobre el cese de la actividad minera en La Unión y Portmán y sobre el rescate de las concesiones mineras existentes, considerando que debe añadirse "siempre y cuando estas resulten incompatibles con el modelo de desarrollo económico de la zona".
- Se proponen una serie de modificaciones puntuales al Anexo V, sobre los usos permitidos en los suelos incompatibles con su transformación urbanística y en los suelos afectos a riesgos, en relación con la actividad extractiva a cielo abierto y subterránea.
- Por último, en lo que afecta al área de comercio, señalan que ha de garantizarse a la población previsible un equipamiento comercial suficiente que permita una oferta de artículos en condiciones de calidad, variedad, precios y horarios conforme con las tendencias de desarrollo y modernización del comercio al por menor, evitando posiciones de dominio.
La contestación a dichas observaciones se recoge en los folios 281 a 283 del volumen 2.
SÉPTIMO.- Por parte de la Administración General del Estado han emitido informe los siguientes organismos y departamentos:
1º. La Mancomunidad de Canales del Taibilla que realiza, entre otras, las siguientes observaciones:
- Todos los Ayuntamientos en cuyos términos municipales se encuentran las áreas funcionales objeto de ordenación territorial están integrados en la Mancomunidad de Canales del Taibilla.
- En la documentación objeto de informe no se establecen las demandas anuales previstas en los distintos centros de consumo a lo largo del plazo de ejecución de sus actuaciones, ni la cuantificación y evolución de los correspondientes caudales punta diarios, lo que dificulta su pronunciamiento inicial.
- La Actuación de Interés Regional de Marina de COPE contempla el abastecimiento de una población total de 58.000 habitantes (22.000 plazas hoteleras y 10.000 viviendas) derivado del ramal de Águilas. Los recursos disponibles no garantizan en el medio plazo el previsible incremento de la actual demanda que, en principio, se ha previsto atender con la aportación de recursos adicionales reflejada en los puntos anteriores. En este caso sería preciso, además, el conocimiento del caudal punta diario para pronunciarse sobre la viabilidad de su derivación del ramal de Águilas, que requiere que la adición de dicho caudal al previsible para los núcleos actualmente abastecidos no supere la capacidad del ramal, cuyas obras de ampliación se encuentran en ejecución.
La contestación a las observaciones formuladas aparece recogida en los folios 273 y 274 del volumen 2.
2º. La Confederación Hidrográfica del Segura formula observaciones en un triple sentido:
- Los instrumentos urbanísticos que desarrollen las actuaciones previstas en las Directrices deberán contemplar todos los cauces públicos existentes en su ámbito de actuación, y habrán de someterse a informe de la Confederación Hidrográfica del Segura, conteniendo una propuesta de delimitación del dominio público de los cauces afectados, así como la delimitación de las líneas de avenidas de 100 y 500 años de periodo estadístico de retorno. También contemplarán las prohibiciones de usos exigidas y las limitaciones de usos y otras condiciones en el resto de las zonas inundables.
- La banda de protección de 100 metros prevista a ambos lados de los cauces ha de considerarse como una protección de carácter de mínimos.
- La pretendida ubicación de las marinas en las proximidades de los cauces de las ramblas deberá condicionarse a que no haya ocupación del dominio público hidráulico ni afección al régimen de corrientes, y que dichas instalaciones no se sitúen dentro de la zona inundable caracterizada como peligrosa.
La contestación a tales observaciones se encuentra en los folios 271 a 273 del volumen 2.
3º. Demarcación de Carreteras del Estado en Murcia, cuyas observaciones pueden agruparse en los siguientes apartados:
- La delimitación de las áreas funcionales debería adaptarse a la autopista Cartagena-Vera, en especial entre la subárea del campo de Cartagena y las subáreas de Cartagena-Mazarrón y Cartagena-La Unión, lo que permitiría además de definirlas mejor, que las directrices a un lado y otro pudieran ser diferentes.
- En la matriz de usos permitidos en los suelos afectos a riesgos e incompatibles con su transformación (Anexo V) las infraestructuras aparecen con categorías discutibles, cuando parece más razonable (en los supuestos de protección ambiental, cauces y riesgos) que figuren con la categoría 4 (se regulará por su normativa específica) y 1 en los restantes (admitidos sin perjuicio de la normativa sectorial), salvo en la categoría de protección del entorno del Mar Menor que parece más razonable la categoría 2 (condicionado a la ordenación territorial, sectorial y planificación municipal).
- En cuanto al régimen aplicable al suelo de protección agrícola, al no permitir la ejecución de viales distintos a los existentes, no podría ejecutarse la parte oriental de la autopista de Cartagena-Vera. Por otra parte, en relación con la actuación de interés regional de Marina de COPE, no se ha previsto la reserva de suelo necesaria para la autopista (determinación a tener en cuenta en el Plan de Ordenación Territorial, según el artículo 26.2,e de la Ley 1/2001), por lo que el coste de la expropiación de los terrenos puede verse incrementado, ni se han establecido las limitaciones a las propiedades colindantes, además de la conveniencia de establecer una zona de protección junto a la autopista que evitara problemas de contaminación acústica o atmosférica a los desarrollos urbanos.
La contestación a dichas alegaciones se encuentra en los folios 276 y 277 del volumen 2.
4º. La Dirección General de Aviación Civil pone de manifiesto que la competencia para informar en todo lo referido a las afecciones de los Aeródromos o Aeropuertos no Civiles (Base Área de San Javier) corresponde al Ministerio de Defensa.
5º. El Ministerio de Ciencia y Tecnología relata las determinaciones de la Ley General de Telecomunicaciones aplicables en la materia, siendo objeto de contestación en el folio 276.
OCTAVO.- Los Ayuntamientos de los municipios afectados han presentado las siguientes alegaciones:
1º. El Alcalde del Ayuntamiento de Fuente Álamo solicita que se modifique la denominación de Parque Tecnológico de Cartagena por la de "Parque Tecnológico de Fuente Álamo" al ubicarse en su término municipal, lo que es objeto de consideración en el folio 283.
2º. El Alcalde accidental del Ayuntamiento de Lorca, acompañando los acuerdos plenarios de 29 de julio y 2 de agosto de 2002, así como el del Consejo de Gerencia Municipal de Urbanismo de 30 de julio de 2002 realiza, entre otras, las siguientes propuestas:
- Es preciso incluir en la normativa de las Directrices una cláusula transitoria que permita a las actividades agrícolas que existen en la zona su normal funcionamiento, hasta tanto comience su desarrollo.
- Deben revisarse los usos que se permiten en el espacio protegido por razones paisajísticas, procurando compatibilizar las actividades agrícolas, cuando resulte posible, y respetando los usos e instalaciones que existan.
Dichas propuestas son contestadas en el folio 284.
3º. El Alcalde Presidente del Ayuntamiento de Mazarrón, que acompaña un acuerdo plenario, de 27 de agosto de 2002, en relación con las reivindicaciones de varias asociaciones agrarias del municipio sobre el proceso de desarrollo del litoral sur de la Región, sostiene, con carácter general, que las Directrices y el Plan de Ordenación Territorial invaden las competencias urbanísticas reconocidas por la Ley del Suelo regional a los Ayuntamientos. También que la planimetría de dichos instrumentos es deficiente, siendo difícil en muchos casos conocer los límites exactos de las delimitaciones. Solicita, al igual que el Ayuntamiento lorquino, que se establezcan fórmulas de gestión que permitan lograr acuerdos y un régimen transitorio que permita mantener los cultivos actuales por sus propietarios. Concretamente, en lo que se refiere a la Memoria y Normativa, formula las siguientes observaciones:
- Se realiza una valoración negativa sobre el sector agrícola del municipio de Mazarrón apuntando una inviabilidad futura del mismo, sin que se aporten justificaciones.
- Solicita la eliminación de la categoría de Protección Paisajística de una zona al suroeste del casco urbano de Mazarrón, sobre la que el Ayuntamiento ha iniciado los trámites para su clasificación como urbanizable de uso industrial, suelo del que es deficitario el municipio. También solicita la exclusión de dicha categoría de protección: a) de diversos núcleos rurales, como Los Lorentes y Las Balsicas, recogidos por el Plan General del municipio como suelo urbano de núcleo rural; b) de una franja de terrenos al este del casco urbano de Puerto de Mazarrón, que cuenta con Plan Parcial aprobado definitivamente; c) de una zona en la franja costera frente a Percheles, así como otra que se enmarca entre Covaticas y Punta Negra.
- Respecto al suelo de Protección de Riesgos de la Minería, después de afirmar que las Directrices no acompañan información suficiente que avale la delimitación que afecta a una zona extensa del municipio, solicita la realización de un estudio que limite el área afectada, excluyendo los terrenos periféricos dedicados al cultivo agrícola, y posibilitando que el Ayuntamiento pueda albergar en su día un parque temático sobre las Minas, debiendo incluirse a Mazarrón entre las propuestas de restauración ambiental al igual que para la zona de Portmán. Dicha falta de justificación la extiende también al suelo de Protección Geomorfológico.
- En cuanto al suelo de Protección de Cauces, además de echar en falta el informe de la Confederación Hidrográfica del Segura, considera excesiva la fijación de una servidumbre de 200 metros para todos los cauces, sin distinguir entre ramblas con un cauce enorme o pequeños ramblizos.
- Por último realiza una serie de propuestas en relación con las actuaciones estructurantes y con la subárea de Cartagena-Mazarrón (sistema de asentamientos, socioeconómico y de equipamientos).
La contestación al escrito de alegaciones figura en los folios 284 y 285 del volumen 2.
4º. El Alcalde del Ayuntamiento de los Alcázares remite el acuerdo de la Comisión de Gobierno de 29 de julio de 2002 que contiene, entra otras, las siguientes alegaciones:
- Se incumple lo previsto en el artículo 24 de la Ley 1/2001, al elaborar un único documento refundido de las Directrices y Plan de Ordenación Territorial, dando lugar a un "totum revolutum" con la consecuencia de haberse privado al municipio de un trámite de audiencia exigible para cada uno de los instrumentos, acarreando la nulidad procedimental y el despojo al municipio por parte de la Administración autonómica del derecho, susceptible de amparo constitucional, previsto en el artículo 23 CE.
- Se omite cualquier referencia a la puesta en marcha del aeropuerto de Corvera y no se hace la más mínima referencia a la viabilidad futura del Aeropuerto de San Javier, omitiendo cualquier solución al severo problema derivado de la contaminación acústica que asola al municipio como consecuencia del tráfico aéreo.
- El Proyecto de Directrices y Plan de Ordenación Territorial no recoge las necesidades de las redes públicas de telecomunicaciones, conforme a lo previsto en el artículo 44.3 de la Ley 11/1998, General de Telecomunicaciones.
- Las Directrices y el Plan de Ordenación Territorial de la Región de Murcia contiene una categorización de aprovechamientos que vulnera la Ley 1/2001.
- Falta la justificación de por qué se establece el 30% como mínimo de aprovechamiento destinado a usos turísticos en los nuevos desarrollos urbanísticos
- Es insuficiente la prima del 20% de aprovechamiento urbanístico incrementado para el suelo que cambie de uso residencial a uso exclusivamente hotelero.
- Las Directrices contienen una limitación de usos del suelo del término municipal de Los Alcázares (Protección Agrícola), que despojan a la municipalidad de su potestad de establecer la ordenación y el planeamiento urbanístico reconocida en el artículo 25.2, d) de la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases de Régimen Local.
- La documentación remitida al Ayuntamiento carece de - Estudio de Impacto Territorial.
La contestación a dichas alegaciones se recoge en los folios 286 a 289 del volumen 2.
5º. El Alcalde del Ayuntamiento de San Pedro del Pinatar propone establecer una superficie mínima de 3.000.000 m2 para poder detraer de suelos de protección agrícola, manteniéndose el 20% para aquellos municipios en los que la aplicación de este porcentaje suponga una superficie mayor, lo que es objeto de contestación en el folio 289.
6º. El Alcalde del Ayuntamiento de La Unión, en representación del Pleno, plantea que, dado el enclave geográfico, los recursos naturales, los históricos, el patrimonio cultural y el deterioro ambiental que presenta la Sierra Minera, la cuenca visual y la Bahía de Portmán, no está justificado que queden sin tratar, solicitando que sean calificados como actuaciones prioritarias y se declaren de actuación de interés regional; también que se suscriba un convenio entre las Administraciones Públicas al objeto de incluir los compromisos e inversiones que a cada uno le corresponda. Dichas propuestas son contestadas en los folios 289 y 290.
7º. El Ayuntamiento de Águilas, representado por su Alcalde, que acompaña los acuerdos plenarios de 26 de agosto y de 25 de julio de 2002, formula las siguientes observaciones:
- La normativa que limita los usos en los primeros 500 metros, medidos desde el límite interior de la ribera del mar, no debe afectar a los suelos clasificados como urbanizables no programados.
- El límite del término municipal en la zona de la Galera, no coincide con el que remitió en su momento como documento del Plan General.
- El ámbito del LIC (Lugar de Interés Comunitario) de Cabo Cope debe corregirse excluyendo la Urbanización de Calabardina.
- Debe suprimirse de la categoría de protección de cauces del suelo clasificado actualmente como urbanizable.
- La zona de protección paisajística del Cambrón debe revisarse al afectar a una urbanización aprobada definitivamente.
La contestación a dichas propuestas se recoge en los folios 290 y 291 del volumen 2.
8º. El Ayuntamiento de Torre Pacheco, representado por su Alcalde que acompaña el acuerdo plenario de 25 de julio de 2002, realiza, entre otras, las siguientes alegaciones:
- Muestra su satisfacción por la iniciativa de la Administración regional de elaborar unas Directrices y Plan de Ordenación Territorial del litoral, estimando que Torre Pacheco ha de ser reafirmada como foco de la comarca del Campo de Cartagena y Mar Menor, debiendo establecerse previsiones de las administraciones competentes para la creación de equipamientos sanitarios, educativos, administrativos, etc.
- La necesidad de flexibilizar las restricciones al crecimiento urbano en las zonas de protección agrícola, con el objeto de no crear agravios comparativos con otros lugares, además de no colmatar la zona costera. Se propone potenciar el eje Torre Pacheco-Los Alcazares, estableciendo una zona de expansión urbana con fines turísticos en las carreteras F-30 y F-26.
- Se aconseja mayor estudio y definición de las zonas de protección de cauces.
- Se solicita la mejora y ensanchamiento de diversas carreteras locales y se propone la vía El Estrecho-Los Alcázares.
- Se apuesta por la solución "este" para el trazado de Alta Velocidad entre Murcia y Cartagena, coincidente con el actual trazado de Renfe.
La contestación a dichas alegaciones se recoge en los folios 292 y 293.
9º. El Concejal Delegado de Urbanismo del Ayuntamiento de Cartagena presenta, entre otras, las siguientes alegaciones:
- El tramo del AVE de acceso a la ciudad debe alejarse hacia el este con el fin de no atravesar suelos urbanizables actuales del PGOU.
- Debería mantenerse el porcentaje previsto en el Plan General en relación con el aumento del aprovechamiento en suelos urbanos y urbanizables que pasen de uso residencial a hotelero, al ser superior al previsto en el Proyecto de Directrices y Plan de Ordenación Territorial.
- Se propone reducir la reserva del 30 % de aprovechamiento para uso turístico en los nuevos desarrollos, pasando al 15-20 %
- Sobre los suelos susceptibles de ser urbanizados junto al Mar Menor, se realizan por las Directrices unas propuestas de graduación de alturas de la edificación desde la autovía hasta el borde marítimo, en las que no se tiene en cuenta el crecimiento de los asentamientos actuales (por ejemplo, Los Belones), considerando que se debería proponer una condición general de reservar pasillos de protección paisajística en todos los nuevos asentamientos junto al Mar Menor, que impida un continuo urbano.
- Se propone eliminar la protección paisajística de la zona situada junto a Cabezo Mingote, junto a Los Nietos Viejos, hasta el límite de la carretera de acceso, ya que no entra en la cuenca visual desde la Autovía, así como eliminar la protección del cauce en la zona de los Belones, Rambla de la Carrasquilla, pues se encuentra en tramitación una modificación puntual del Plan.
- No se debería prohibir expresamente construir en pendientes superiores al 30%.
- Deben preverse zonas de crecimiento de los núcleos que se encuentran en el ámbito del Trasvase (La Palma, Pozo Estrecho, etc.)
- Los usos condicionados deberían remitirse a la planificación municipal.
- Debe clarificarse con la Demarcación de Costas la aplicación de las posibilidades de singularidades sobre suelos urbanos (Loma de Mar de Cristal, El Portús, etc.); además se sugieren una serie de actuaciones en las playas, y en cuanto a los planes de ordenación del litoral en la Manga y Cabo de Palos, se precisan acuerdos para su efectividad.
- Debe aclararse la postura de las Directrices con respecto al asentamiento de Punta Bella.
- Se propone ubicar la estación intermodal de transporte en Cabo de Palos para hacer la reserva de suelo e inclusión de los núcleos del Mar Menor en el Plan de Terminales de Transporte Público.
- Se formulan también una serie de propuestas en relación con el Área de Portman-Atamaría.
Las observaciones y propuestas son analizadas en los folios 294 y ss. del volumen 2.
NOVENO.- Con fecha 21 de enero de 2003, emite informe el Consejo Social de Política Territorial con carácter favorable, si bien su Presidente manifiesta que, en el caso de introducirse modificaciones a consecuencia de la declaración de impacto ambiental, debía ser convocado nuevamente dicho órgano consultivo (folios 445 a 459 del Volumen 3).
DÉCIMO.- En cumplimiento de lo previsto en el artículo 117.2 de la Ley 22/1988, la Dirección General de Costas del Ministerio de Medio Ambiente emite informe al Proyecto de Directrices y Plan de Ordenación Territorial (folios 470 a 472 del Volumen 3), condicionando su carácter favorable a la incorporación de las determinaciones que se señalan seguidamente:
1º. Se considera necesario que el documento deje constancia de la incidencia en su ámbito de la vigente legislación de costas, haciendo referencia expresa al dominio público marítimo terrestre delimitado en los correspondientes proyectos de deslinde y a su régimen específico de utilización establecido en el Título III de la Ley de Costas, al que deberá ajustarse cualquier actuación que afecte a dicho dominio público.
2º. Se deberá hacer referencia, asimismo, a las limitaciones y servidumbres aplicables a los terrenos contiguos a la ribera del mar que, por razones de protección del dominio público marítimo terrestre, establece el Título II de la Ley de Costas. Estas disposiciones se consideran determinaciones superpuestas que condicionan la aplicación de las que establezca la normativa para los suelos afectados, correspondiente a la franja de 500 metros desde la ribera del mar que constituye la zona de influencia de la Ley de Costas".
Además, aunque sin condicionar el sentido del informe a dicha observación, reitera que en el documento no se contiene la información necesaria para valorar las actuaciones propuestas o recomendadas que se localizan en el borde costero (marinas, puertos deportivos, regeneración de playas, o cualquier otra que incida en el dominio público marítimo terrestre), por lo que el pronunciamiento de dicho departamento se producirá en cada caso a través de los correspondientes expedientes.
DECIMOPRIMERO.- Con fecha 28 de mayo de 2003, la Secretaría Sectorial de Agua y Medio Ambiente de la Administración regional dicta la Declaración de Impacto Ambiental favorable al Proyecto Directrices y Plan de Ordenación Territorial del litoral (folios 550 a 603 del volumen 3), si bien condicionada al cumplimiento de las prescripciones técnicas que se adjuntan en el Anexo en relación con:
A) Las medidas sobre la calidad ambiental y el patrimonio histórico-artístico-cultural y arqueológico.
B) Las medidas relacionadas con la conservación del medio natural.
DECIMOSEGUNDO.- Con fecha 19 de junio de 2003, se reúne nuevamente el Consejo Social de Política Territorial para dar cuenta de las modificaciones introducidas en las Directrices y Plan de Ordenación Territorial del Litoral de la Región de Murcia, informando favorablemente el texto tras las reformas introducidas como consecuencia de la Declaración de Impacto Ambiental y de la sesión del citado Consejo de 21 de enero de 2003
DECIMOTERCERO.- El Consejo Económico y Social (CESRM) emite Dictamen al Proyecto de Decreto por el que se aprueban las Directrices y el Plan de Ordenación Territorial del litoral de la Región de Murcia, aprobado en sesión plenaria de 22 de octubre de 2003, en el que se contienen las Conclusiones (folios 734 a 838 del volumen 4), de las que resaltamos las que interesan a la función de este Consejo:
"4.- A juicio del Consejo Económico y Social las DPOL deberían haber alcanzado una mayor integración de la Administración General del Estado en su elaboración, en especial en relación a las importantísimas competencias en materia de dominio público hidráulico, abastecimiento de agua potable y, sobre todo, costas, por lo que considera necesario, de acuerdo con las correspondientes observaciones realizadas en el cuerpo del presente Dictamen, que tal deficiencia sea subsanada con carácter previo a su aprobación definitiva.(...).
7.- El Consejo Económico y Social de la Región de Murcia considera que no existe motivo para la derogación del Decreto 46/1995, de 26 de mayo, por el que se aprueban definitivamente las Directrices de Ordenación Territorial de la Bahía de Portmán y de la Sierra Minera, sin perjuicio de la necesidad y conveniencia de su adaptación a las disposiciones de las DPOL. Por otra parte, también considera el CESRM que las DPOL deben determinar claramente, identificando el agente promotor, que el Gobierno de la Región de Murcia promoverá una Actuación de Interés Regional en la Bahía de Portmán y Sierra Minera sobre la base de la Resolución de la Asamblea Regional de 10 de octubre de 2002, que establece la obligatoriedad de la restauración ambiental y paisajística, así como la subordinación de todo el proyecto urbanizador sostenible, a la recuperación ambiental de la Bahía y de la Sierra Minera.
8.- El Consejo Económico y Social considera que aún no siendo estrictamente necesario que las DPOL, teniendo en cuenta su naturaleza y alcance normativo, desciendan al detalle de la determinación concreta de los recursos hídricos necesarios para cada uno de los desarrollos previstos, sí sería conveniente que estableciesen las determinaciones pertinentes para que en los citados desarrollos de dichos recursos sean garantizados específicamente a través de las correspondientes licencias y autorizaciones urbanísticas, como dispone la legislación vigente.
13.- El Consejo Económico y Social considera muy acertado que, a resultas de los informes y las alegaciones presentadas, la Normativa de las DPOL (Disposición Transitoria Quinta) haya aclarado y reforzado de modo aditivo el régimen transitorio de edificación y usos en suelo urbanizable previsto en la Ley regional del Suelo, permitiendo dentro del ámbito de la Actuación de Interés Regional de Marina de COPE la continuación de las actividades (en la práctica, fundamentalmente agrícolas) que se estén realizando en las áreas afectadas por la misma en tanto no se lleve a cabo la Actuación prevista, lo que sin duda redundará en una mayor facilidad de asimilación del proyecto por parte de los afectados (...)".
En los folios 839 a 855 del volumen 4 se recogen las contestaciones de la Dirección General de Ordenación del Territorio y Costas a las observaciones y propuestas del CESRM.
DECIMOCUARTO.- Remitido el expediente a la Dirección de los Servicios Jurídicos, su titular recaba del centro directivo correspondiente que se complete el mismo con los siguientes documentos imprescindibles para la emisión de informe: texto del Decreto que debe ser elevado a Consejo de Gobierno para su aprobación, memoria económica e informe del titular de la Secretaría General, conforme a lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre. En su cumplimiento, la Consejería consultante remite los citados documentos, a lo que se añade un informe sobre el impacto por razón de género, según oficio de 15 de diciembre de 2003.
DECIMOQUINTO.- La Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma emite informe en fecha 23 de diciembre de 2003, del cual destacamos, entre otras, las siguientes observaciones:
- Sobre el procedimiento de tramitación, se señala que se acredita documentalmente el cumplimiento de todos los trámites previstos en la Ley 1/2001, debiendo de incorporarse al expediente las reuniones de la mesa de turismo así como el grupo de seguimiento técnico, constituido por las diversas Consejerías y centros directivos afectados.
- En cuanto a la documentación que compone el expediente, se indica que ha de figurar la Memoria Justificativa de la necesidad y oportunidad de la norma, que explique las soluciones o alternativas adoptadas y, en cuanto al informe del titular de la Secretaría General, ha de tener un contenido propio constituyendo una especie de resumen motivado tanto de la necesidad de la norma como de los trámites seguidos y de las soluciones finalmente adoptadas.
- En cuanto a la normativa, se realiza una observación de índole general sobre la falta de sistematización y diferenciación entre lo que son Directrices y lo que es el Plan de Ordenación Territorial del Litoral, mezclándose ambos instrumentos en el articulado, estimando conveniente distinguir ambos instrumentos. Seguidamente se realizan observaciones puntuales, entre otras, a los artículos 1; 2; 3; 4; 5; 6; 7; 11; 13; 18; 23; 25; 27; 29; 30; 31; 50 y 51; 58; 65 y 66; y a los Anexos II, III, IV, V, VII .
Dichas observaciones son analizadas por la Dirección General de Ordenación del Territorio y Costas en el volumen "Documentación complementaria".
DECIMOSEXTO.- Con fecha 13 de febrero de 2004, se ha recabado el Dictamen preceptivo del Consejo Jurídico, acompañado de un índice general del expediente (OT/1/2002), de un extracto del titular de la Secretaría General y de un informe del mismo en cumplimiento de lo previsto en el artículo 24.2 de la Ley 50/1997, así como de la propuesta del titular de la Consejería y del Proyecto de Decreto sometido a su aprobación. Conjuntamente con lo anterior se ha remitido la siguiente documentación distribuida en volúmenes que se identifican con el título que aparece en la carátula:
- Mesa de las Directrices de Ordenación del Litoral "Mesa de Turismo" (folios 1 a 114).
- Grupo Técnico de Seguimiento de las Directrices y Plan de Ordenación del litoral de la Región de Murcia
- Volumen I (folios 115 a 300).
- Volumen II ( folios 301 a 479).
- Directrices y Plan de Ordenación Territorial del litoral de la Región de Murcia (OT 1/2002):
- Volumen 1 (folios 1 a 235).
- Volumen 2 (folios 236 a 412).
- Volumen 3 (folios 413 a 613).
- Volumen 4 (folios 614 s 855).
- Documentación Complementaria (sin foliar).
- Memoria, normativa y alegaciones a las Directrices y Plan de Ordenación Territorial del litoral de la Región de Murcia:
- Memoria (ejemplares de mayo del 2002, noviembre de 2003 y enero del 2004).
- Normativa (ejemplares de mayo del 2002, junio del 2003 y enero del 2004).
- Alegaciones (tres archivadores).
- Estudio de Impacto Territorial.
-Tres ejemplares correspondientes a junio del 2002, noviembre del 2003 y enero del 2004.
- Alegaciones (un archivador).
DECIMOSÉPTIMO.- Por Acuerdo de 1 de marzo de 2004, el Consejo Jurídico solicitó aclaración sobre los criterios utilizados para la selección de las alegaciones remitidas en el expediente OT 1/2002 y si las restantes -no enviadas- eran reproducción de las ya existentes en el mismo, a lo que contesta por oficio de 12 de marzo de 2004 el titular de la Consejería de Turismo y Ordenación del Territorio indicando "respecto de los criterios utilizados para la selección de las alegaciones remitidas, se ha de indicar que se han excluido de dicha remisión aquellas que coinciden completamente con el petitum de las enviadas a ese Consejo. Es decir, han sido remitidas todas y cada una de aquéllas alegaciones cuyo objeto es distinto, obviándose aquellas cuyo texto es mera reproducción de las anteriores con la finalidad de facilitar la labor de este Consejo dada la gran cantidad de alegaciones a tratar... "
DECIMOCTAVO.- El Boletín Oficial de la Asamblea regional de Murcia nº 25, de 17 de marzo pasado, ha insertado la Proposición de Ley 4, de modificación de la Ley 1/2001, de 24 de abril, del Suelo de la Región de Murcia, formulada por el G.P. Popular. Dicha proposición entre otros aspectos, guarda relación con materias del presente Dictamen al afectar, entre otras, a las competencias en materia de ordenación del territorio y litoral, a la publicación de los acuerdos de aprobación de los instrumentos de ordenación del territorio y no de sus textos íntegros, y al ámbito de aplicación de la ordenación del litoral, configurado por la zona costera de todos los Municipios de la Región lindantes con el mar, no incluyendo a los de Fuente Álamo y Torre Pacheco.
A la vista de los referidos Antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El titular de la Consejería de Turismo y Ordenación del Territorio recaba el Dictamen del Consejo Jurídico con carácter preceptivo, conforme a lo establecido en el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ) en cuanto "proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en desarrollo o ejecución de leyes de la Asamblea Regional o que constituyan desarrollo legislativo de la legislación básica del Estado".
Previamente se habían suscitado dudas acerca de la preceptividad del Dictamen del Consejo Jurídico, lo que motivó que la Consejería consultante realizara una consulta expresa a la Dirección de los Servicios Jurídicos (folios 619 a 621) sobre "el sometimiento de los instrumentos de ordenación del territorio a Dictamen preceptivo del Consejo Económico y Social y del Consejo Jurídico de la Región de Murcia" concluyendo, en lo que a este órgano concierne que, de acuerdo con la doctrina expresada por el Consejo Jurídico en relación a los Planes de Ordenación de Recursos Naturales, cabe entender que los instrumentos de ordenación del territorio no constituyen reglamentos ejecutivos de legislación autonómica o básica estatal, por lo que no sería preceptivo el Dictamen respecto a las Directrices y Plan de Ordenación Territorial, siendo, no obstante, dicha postura susceptible de debate, por lo que considera que no sería ocioso conocer la propia opinión del Consejo Jurídico al respecto.
1. El fenómeno de la planificación administrativa.
Hemos de considerar la inserción de la planificación administrativa en el ordenamiento jurídico. El plan administrativo es una de las formas concretas de actuar de la Administración pública que responde a un proceso de racionalización que parte de la consideración global y conjunta de una determinada realidad. En estos casos, la Ley ha de limitarse a identificar los bienes protegidos y a la determinación de los fines. Es donde tiene lugar la llamada por la dogmática alemana "programación legal", constitutiva de un marco en el que las ulteriores decisiones han de tomarse poniendo en relación y, por tanto, ponderando entre sí los fines legales. El resultado de semejante construcción de la regulación de una materia es la necesidad de incrementar el tracto del proceso de toma de decisiones públicas y la puesta en juego de nuevos mecanismos de formalización de éstas.
Normalmente dicho proceso no puede ser el convencional y bifásico de la Ley y desarrollo reglamentario sino que, entre ambos momentos, debe intercalarse un nuevo escalón decisional, articulado en forma de "planes" o de "programas". Ese nuevo escalón de la actividad administrativa presenta una composición compleja ya que la figura de los planes es altamente maleable, tanto en lo referente a su naturaleza, contenido y eficacia jurídica, como a las exigencias formales para su aprobación, y así se puede distinguir entre los instrumentos sin exigencias predefinidas en cuanto a su aprobación, y otros aprobados por la Administración en el ejercicio de su potestad reglamentaria y con vocación de integrarse en el ordenamiento jurídico (Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso Administrativo, de 26 de junio de 2002). Las dificultades que plantea la planificación administrativa quedan reflejadas en el Dictamen nº. 255/97 de la Comisión Jurídica Asesora de Cataluña, que hace referencia a que los planes constituyen una técnica normativa del quehacer administrativo y son una consecuencia de la tecnificación progresiva de la Administración y, por tanto, plantean al jurista dificultades de aplicación de las normas que los crean y las que regulan su formación y aprobación, para terminar expresando que la potestad de planeamiento no es posible equipararla estrictamente a la potestad reglamentaria de la Administración, a pesar de que su ejercicio da lugar a planes que contienen normas. También conviene traer a colación el criterio jurisprudencial sobre la inserción de la planificación: "el ordenamiento jurídico urbanístico se caracteriza por una estructura bifásica en la que las normas de carácter general y abstracto se remiten al planeamiento, que traza el modelo territorial que va a servir de marco físico para la convivencia" (STS, Sala 3ª, de 13 de julio de 1990).
2. Carácter normativo de los instrumentos de planificación territorial.
El carácter normativo de la planificación territorial es la postura generalizada en nuestro país, habiéndose pronunciado la jurisprudencia porque los planes urbanísticos son verdaderas normas jurídicas de carácter reglamentario (STS, Sala 3ª, de 6 de noviembre de 2000), puesto que determinan la futura utilización del suelo, establecen limitaciones, se articulan jerárquicamente, tienen vigencia indefinida, pueden ser objeto de impugnación directa o indirecta y deben ser objeto de publicación íntegra sus normas para su entrada en vigor, características todas ellas predicables de los instrumentos de planificación objeto del presente Dictamen (Directrices y Plan de Ordenación Territorial), aunque presenten sus propias peculiaridades por encontrarse en la cúspide de la planificación ("planes de planes") y por cuanto la vinculación a los ciudadanos se produce de forma mediata cuando dichos instrumentos son desarrollados por otros instrumentos de planificación de menor ámbito (Planes Generales Municipales). Como recoge la STC 56/1986, de 12 de mayo, "los planes forman parte del ordenamiento jurídico al que están sujetos todos los poderes públicos (artículo 9.1 Constitución)".
El carácter normativo de dichos instrumentos de ordenación del territorio, dado que se incluyen en el ordenamiento jurídico con vocación de permanencia para regular los procesos de asentamiento en el territorio, se plasma en el artículo 19 de la Ley 1/2001: "Las determinaciones de los instrumentos de ordenación del territorio vincularán a todas las administraciones públicas y a los particulares, en los términos establecidos en los mismos, prevaleciendo siempre sobre las determinaciones del instrumento de rango inferior y sobre los planes urbanísticos municipales que, en caso de contradicción, deberán adaptarse en plazo y contenido a lo dispuesto en aquéllos".
El Proyecto de Decreto por el que se aprueban ambos instrumentos reconoce dicho carácter, al expresar la Disposición Derogatoria Primera que: "En base a la propia capacidad normativa de estas Directrices y el Plan de Ordenación Territorial del Litoral..."
3. Sobre su conceptuación como reglamentos ejecutivos de la Ley 1/2001.
Uno de los problemas que se suscitan es la conceptuación de los instrumentos de planificación territorial como reglamentos ejecutivos de la Ley de la cual traen causa, a efectos exclusivamente de la preceptividad o no del Dictamen del Consejo Jurídico, una vez sentado el carácter reglamentario de sus normas, y con independencia de la conveniencia de someterlos a Dictamen, por su carácter normativo y por su trascendencia.
Hemos de partir de la base de que no es un asunto pacífico en la doctrina y jurisprudencia y, en lo que concierne a este órgano consultivo, ha de tenerse en cuenta su Ley de creación y, en concreto, el artículo 12.5 LCJ que establece la preceptividad para "proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en desarrollo o en ejecución de leyes de la Asamblea Regional", así como la doctrina recogida en nuestros Dictámenes precedentes.
Siguiendo una interpretación literal del párrafo trascrito del artículo 12.5 LCJ, dichos instrumentos de ordenación territorial estarían sujetos a nuestro Dictamen con carácter preceptivo, pues se trata de disposiciones de carácter general que se dictan en ejecución de la Ley 1/2001. Profundizando en lo que la jurisprudencia ha entendido como reglamento ejecutivo, el Tribunal Constitucional, en su Sentencia 18/1982, señala que "existe en nuestro derecho una tradición jurídica que dentro de los reglamentos, como disposiciones generales de la Administración con rango inferior a Ley, y aun reconociendo que en todos ellos se actúa el ejercicio de la función ejecutiva en sentido amplio, destaca como reglamentos ejecutivos aquellos que están directa y concretamente ligados a una Ley, a un artículo o artículos de una Ley o a un conjunto de leyes, de manera que dicha ley (o leyes) es completada, desarrollada, pormenorizada, aplicada y cumplimentada o ejecutada por el Reglamento. Son reglamentos que el Consejo de Estado ha caracterizado como aquellos "cuyo cometido es desenvolver una Ley preexistente o que tiene por finalidad establecer normas para el desarrollo, aplicación y ejecución". Por ello, y con fundamento en diversos pronunciamientos judiciales particularmente las Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, de 1 de junio de 1999, y del Tribunal Supremo, Sala 3ª, de 30 de abril de 1998, entendimos en nuestro Dictamen 82/2001 y posteriores 45/2003 y 76/2003, en relación con los PORN:
1º. Que el que revista la forma de Decreto la aprobación del PORN (así lo exige el artículo 47.1,c de la Ley 4/1992) o la postulación de su contenido normativo, al igual que los planes urbanísticos, no transforma, sin más, a dicha figura en un reglamento ejecutivo, si por tal "entendemos aquel que tiene por finalidad completar y desarrollar las previsiones de la Ley en que se apoya".
2º. Los PORN no se integran en el bloque normativo regulador de los espacios naturales (constituido por la Ley 4/1989, los diversos reglamentos dictados sobre especies objeto de caza y pesca como el RD 1095/1989, de 8 de septiembre o el RD 1118/1989, de 15 de septiembre e, inclusive, las Directrices para la Ordenación de los Recursos Naturales previstas en el artículo 8 de la Ley básica estatal), sino que aplica las disposiciones concernientes a la planificación ambiental a un ámbito de la realidad física que delimita y acota con subordinación a la Ley, pero no con el carácter de complemento normativo que rellena los vacíos dejados por el legislador o que precisa las determinaciones que éste ha dejado conscientemente abiertas.
La doctrina expuesta del Consejo Jurídico es coincidente con la que deriva de la reciente STS, Sala 3ª, de 10 de diciembre de 2003, que señala, en lo que concierne a las disposiciones de carácter general sobre la planificación de los recursos naturales "Que este TS ya ha declarado que no es exigible el dictamen del Consejo de Estado en la tramitación de los Planes de Ordenación de Recursos Naturales, cuyos objetivos y contenido definidos en el artículo 4 de la L 4/1989, de 27 de marzo, no ejecutan propiamente esta Ley, en el sentido de precisar, desarrollar o completar sus previsiones normativas, sino que se limitan, más bien, tal y como dice en su inicio ese art. 4 al estudio de un concreto ámbito territorial con la finalidad de adecuar la gestión de sus recursos naturales a los principios inspiradores de la Ley (así, por todas, en las sentencias de esta Sala de 26 noviembre y 2 de diciembre de 2003)".
Con ocasión del Proyecto de Decreto por el que se aprobaba el Plan de Residuos Urbanos y de Residuos No Peligrosos de la Región de Murcia (Dictamen nº. 80/2003), este Consejo aclaró que la preceptividad de su Dictamen se sostenía respecto a aquellas partes del Plan encuadrables en la figura de reglamento ejecutivo, frente a otras partes integrantes del documento sometido a consulta de las que difícilmente era predicable su carácter de norma jurídica.
Aclarado el alcance de la doctrina del Consejo Jurídico en relación con estos precedentes de planificación administrativa al haber sido citados en relación con el presente expediente, hemos de centrarnos en el estudio de la preceptividad del Dictamen en relación con las Directrices, atendiendo sobre todo a su contenido, pues, como afirma el Tribunal Constitucional (Sentencias números 27/1983 y 249/1988), para determinar la naturaleza de la actuación administrativa no basta atender a su forma, sino que ha de acudirse a su contenido. Desde luego ya podemos afirmar que dicho instrumento, por su posición en el ordenamiento jurídico urbanístico, tiene una naturaleza similar a un reglamento ejecutivo, en tanto en cuanto contiene las directrices a las cuales han de acomodarse los distintos instrumentos de planificación de desarrollo, tanto a nivel autonómico como municipal. A este respecto las Directrices sí forman parte del bloque normativo regulador de los espacios naturales por cuanto, por ejemplo, el Proyecto crea nuevas categorías de suelo incompatibles con su transformación urbanística (artículo 6), desarrollando y completando lo previsto en el artículo 65.1 de la Ley 1/2001 respecto a los suelos de protección específica; también desarrolla dicha Ley 1/2001 en cuanto distingue entre determinaciones vinculantes y recomendaciones, distinción no prevista en la misma y sí en otras normas de ordenación del territorio (así, en el artículo 8 de la Ley 4/1990, de 31 de mayo, de Ordenación del Territorio del País Vasco o artículo 6.3 de la Ley 10/1998, de 5 de diciembre, de Ordenación del Territorio de Castilla León), y añade condicionantes al régimen transitorio de edificación y usos en suelo urbanizable previsto en la Ley 1/2001 (Disposición Transitoria Cuarta del Proyecto de Decreto). Dicho carácter reglamentario de las Directrices de Ordenación Territorial, que complementa determinadas previsiones de la Ley, viene avalado por su concepción de instrumento director (característica sólo en parte predicable de los planes de Ordenación Territorial), que se plasma en unas directrices reguladoras de un área o sector correspondiente (artículo 21,1.b de la Ley 1/2001). El Consejo de Estado, en su Dictamen nº. 3069/1999, ha considerado con tal carácter un Proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el
"Plan Director de la Red de Parques Nacionales", al recoger un conjunto de directrices de ordenación a las que deben ajustarse los Planes de Ordenación de Recursos Naturales y los Planes Rectores de Uso y Gestión, a diferencia del criterio mantenido por dicho órgano consultivo respecto a estos últimos (por todos, Dictamen nº. 351/2002).
Esta última aseveración acerca de la preceptividad del Dictamen en relación con las Directrices no contradice la Sentencia núm. 71/1999, de 9 de febrero, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia (Sección 2ª) en relación con las Directrices de Portmán y de la Sierra Minera, la cual se limita a afirmar la prescindibilidad del Dictamen del Consejo de Estado al tratarse del desarrollo de una norma autonómica en ejercicio de la competencia exclusiva de la Administración regional, cuya aprobación por Decreto del Consejo de Gobierno en el año 1995 fue anterior a la creación del Consejo Jurídico de la Región y, por tanto, sin que se tuviera en cuenta los supuestos sujetos a dictamen preceptivo en su Ley de creación (LCJ) y responde a un estado de doctrina jurisprudencial propio de su tiempo.
4. A modo de conclusión.
Todo el debate expuesto sobre la preceptividad del Dictamen del Consejo Jurídico en relación con la planificación territorial y sectorial aconsejaría una reforma legislativa de la LCJ que contemplara expresamente los supuestos sujetos a dictamen preceptivo, pues dicha controversia va a continuar suscitándose en atención al contenido y alcance del instrumento de planificación de que se trate, debiendo determinarse casuísticamente. En cualquier caso, este Consejo Jurídico mantiene el criterio de la preceptividad de su Dictamen en relación con las Directrices de Ordenación Territorial, por las razones expuestas con anterioridad, sólo predicable respecto al Plan de Ordenación Territorial en cuanto participe de dicho carácter director.
SEGUNDA.- Procedimiento de aprobación y documentación.
El artículo 22 de la Ley 1/2001 contiene el procedimiento específico para la aprobación de las Directrices de Ordenación Territorial (DOT), al que también se remite el artículo 29.2 de la misma Ley para la aprobación del Plan de Ordenación Territorial (POT). Asimismo, a instancias del informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, se completó la documentación con los trámites exigidos con carácter general para la elaboración de los reglamentos conforme al artículo 24 de la Ley 50/1997, del Gobierno.
En relación con el procedimiento seguido se suscitan las siguientes cuestiones:
1) Iniciativa para su elaboración.
En cuanto al órgano competente para su elaboración, el artículo 22.1 de la Ley 1/2001 la encomienda a la Consejería donde radican las competencias objeto de regulación, en coordinación con la Consejería competente en materia de ordenación del territorio y con los restantes departamentos de la Administración regional y de otras Administraciones Públicas interesadas.
Consecuente con el Decreto 1/2002, de 18 de enero, de Reorganización de la Administración regional, corresponde a la Consejería de Turismo y Ordenación del Territorio la elaboración, tramitación y propuesta de las Directrices y Plan de Ordenación Territorial por cuanto se trata de instrumentos de ordenación del territorio (artículo 5.1 de la Ley 1/2001), sin perjuicio de poner de manifiesto la importancia de las competencias que sigue ostentando la Consejería de Obras Públicas, Vivienda y Transportes en materia de infraestructuras del territorio (puertos, carreteras, transportes), cuya determinación constituye uno de los cometidos básicos del Plan de Ordenación Territorial (artículo 26.2, e, de la Ley 1/2001) y a la que afectan importantes previsiones de las Directrices.
2) Trámites esenciales.
Conforme a lo previsto en el artículo 22 de la Ley 1/2001, se han cumplido los trámites esenciales específicos para su aprobación, con los informes de órganos colegiados consultivos en la materia (Comisión de Coordinación y Consejo Social de Política Territorial), el cumplimiento del trámite de información pública para la presentación de alegaciones (un total de 2117 alegaciones de particulares según folio 270), audiencia a las Consejerías que integran la Administración Regional, Ayuntamientos afectados y a la Administración General del Estado a través de la Delegación de Gobierno en Murcia.
Asimismo se han recabado informes preceptivos y vinculantes como los previstos en el artículo 117.2 de la Ley 22/1988, o en la Disposición Adicional Primera de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones que establece que los instrumentos de planificación territorial y urbanística, cualquiera que sea su clase y denominación, que incidan sobre terrenos, edificaciones e instalaciones, incluidas sus zonas de protección, afectos a la Defensa Nacional, deberán ser sometidos respecto a dicha incidencia a la Administración General del Estado. También, cabe citar como preceptivos, el emitido por el Ministerio competente en relación con las necesidades de establecimiento de redes públicas previsto en el artículo 44.3 de la Ley 11/1998, de 24 de abril, General de Telecomunicaciones.
Conforme al procedimiento específico previsto en la Disposición Adicional Segunda, apartado 2, de la Ley 1/2001, se ha sometido el proyecto de DOT y POT a Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), trámite que este Consejo Jurídico considera de obligado cumplimiento para ambos instrumentos (cuya justificación legal aparece recogida en los folios 7 y 8 del Estudio de Impacto Territorial que figura como Anexo III al Proyecto de Decreto) pese a la ambigüedad e imprecisión con la que afronta esta cuestión la Disposición Adicional Segunda, apartado a) de la Ley 1/2001, al afirmar que "los instrumentos de ordenación del territorio en cuya tramitación según esta Ley deba mediar informe preceptivo de la Consejería competente en materia de medio ambiente y cuya aprobación sea competencia del Consejo de Gobierno no estarán sometidos a Evaluación de Impacto Ambiental", frente a la contundencia de las previsiones de la Ley 1/1995, de Protección del Medio Ambiente de la Región de Murcia, que establece la exigencia de EIA respecto a las directrices, planes y programas de ordenación del territorio (Anexo I, 1, m), determinación que no ha sido objeto de derogación expresa por la Ley 1/2001, a diferencia del apartado 1, n) del mismo Anexo, relativo a la evaluación de impacto ambiental del planeamiento urbanístico. Esta exigencia viene corroborada posteriormente por la Directiva Europea 2001/43/CE, de 27 de junio, que señala que serán objeto de evaluación medioambiental todos los planes y programas que se elaboren con respecto a la ordenación del territorio urbano y rural, o la utilización del suelo, y que establezcan el marco para la autorización en el futuro de proyectos enumerados en los Anexos I y II de la Directiva 85/337/CEE, sin que podamos obviar la exigencia de evaluación prevista para los planes que puedan afectar a los lugares de interés comunitario propuestos por las Administraciones y a las ZEPAS incluidas en su ámbito de actuación (artículo 6.4, penúltimo y último párrafo del Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre, por el que se establecen medidas para contribuir a garantizar la biodiversidad mediante la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestre).
Se han puesto de manifiesto por algunos alegantes deficiencias en el procedimiento específico de EIA y en el contenido del estudio de impacto ambiental, que forma parte del Estudio de Impacto Territorial, según el artículo 49.2 de la Ley 1/2001:
- En cuanto al procedimiento de EIA, ciertamente la Ley 1/2001 desarrolló específicamente el mismo para los instrumentos de ordenación territorial y planes urbanísticos (Disposición Adicional Segunda.2), si bien la previsión de una duplicidad de informaciones públicas, una en el procedimiento sustantivo, otra en el procedimiento ambiental (en contraste con las previsiones del RD 1131/1988, por el que se aprueba el Reglamento para la ejecución del RD Legislativo 1302/1986, de Evaluación de Impacto Ambiental, que sólo establece un procedimiento propio de información público para el EIA cuando no venga establecido en el procedimiento sustantivo, como tuvo ocasión de indicar el Consejo Jurídico en su Dictamen nº.45/00), ha podido generar confusión respecto a los documentos que se sometían a dicha información, aunque, en cualquier caso, no puede afirmarse que haya producido indefensión, pues tanto el Proyecto de DOT y POT como el EIT han sido sometidos a dicha información pública aunque de forma separada. De ahí que sea necesario el desarrollo del artículo 16.2 de la Ley 1/1995, en la redacción dada por la Ley 1/2002, de 20 de marzo, de Adecuación de los Procedimientos de la Administración regional, que establece un mandato al Consejo de Gobierno para que adecue el alcance de la EIA a las exigencias de la evaluación de los planes, programas y directrices (artículo 16.2).
- En cuanto al contenido del Estudio en relación con el grado de detalle determinado en la normativa ambiental (artículo 49.2 de la Ley 1/2001) y aunque las alegaciones presentadas hayan sido objeto de análisis por el órgano sustantivo (folios 407 a 411), se echa en falta en el expediente su valoración por el órgano ambiental, al que compete considerarlo o no completo según la Disposición Adicional Segunda, 2, b) de la Ley 1/2001, sin que se hayan incorporado los correspondientes informes técnicos y actuaciones obrantes en el procedimiento específico seguido por el órgano ambiental.
Asimismo han emitido informe el CES y la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad (Antecedentes Decimotercero y Decimoquinto) así como el titular de la Secretaría General, según exigencia del artículo 24 de la Ley 50/1997.
Únicamente cabría indicar durante la tramitación la falta de informe de la Comisión Interdepartamental de Turismo de la Región de Murcia, creada por Decreto 6/1998, de 12 de febrero, encargada de informar las propuestas de alcance regional con repercusión en el turismo (artículo 3,c), cuya omisión, a la vista de lo actuado, no parece motivo bastante para retrotraer el procedimiento.
El resultado de los trámites de audiencia y de la información pública con el análisis de las alegaciones se recoge en los folios 270 y ss. del expediente. Al respecto debe tenerse en cuenta que el procedimiento específico de aprobación de las Directrices por Decreto de Consejo de Gobierno no establece la obligatoriedad de notificar individualizadamente a los alegantes que se hayan personado en el procedimiento, puesto que prevé únicamente la exigencia de publicación en el BORM para su eficacia, acorde con su naturaleza de disposición de carácter general y con la jurisprudencia del Tribunal Supremo en relación con los planes urbanísticos (Sentencias de la Sala de lo Contencioso Administrativo de 10 de julio de 2002 y 11 de octubre de 2000). Ello no obstaría para procurar su conocimiento por parte de todos los alegantes personados en el procedimiento, inclusive a través de la notificación individualizada, como hemos sostenido en nuestro Dictamen nº. 24/04 en relación con la Actuación de Interés Regional del "Aeropuerto Internacional de la Región de Murcia", si bien respecto a este último instrumento lo hacíamos, sobre todo, por su carácter concreto y singular, de acto administrativo, fundamentado en el apartado b) del artículo 42.1 de la Ley 1/2001.
3) Documentación.
De inicio ha de realizarse una distinción entre la documentación requerida por el Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico para la emisión de Dictamen, y la que es necesaria para definir el contenido de dichos instrumentos de planificación. En cuanto a la primera, el Consejo Jurídico considera que el expediente remitido se encuentra íntegro, resaltando el esfuerzo del órgano proponente en contraste con la magnitud de la documentación que se describe en el Antecedente Decimosexto, lo que evidencia la dificultad y complejidad administrativa para tramitar un expediente de tales características, como se pone de manifiesto en el primer párrafo del folio 3 de la Memoria. En cuanto a la segunda, el Consejo Jurídico pone de manifiesto que, conforme a lo que previene el párrafo segundo del artículo 28.2 de la Ley 1/2001 sólo se precisa de un análisis económico financiero, que garantice su viabilidad, cuando se trate de actuaciones urbanísticas e inversiones que se programen directamente. Se advierte que en los folios 198 a 200 del Estudio de Impacto Territorial aparecen programadas distintas actuaciones (plazo, inversión y empleos) que evidencian la necesidad de materializar lo dispuesto en el artículo 28.2, sin que supla el escueto informe denominado "Memoria Económica de las Directrices" el análisis económico financiero que ordena el indicado precepto. En ausencia de tales previsiones, la Ley 1/2001 prevé la necesidad de formular un Programa de Actuación Territorial.
TERCERA.- Alcance de la competencia autonómica en materia de ordenación del territorio. Competencias estatales y locales.
El Tribunal Constitucional ha elaborado una consolidada doctrina sobre el alcance de la competencia autonómica en materia de ordenación del territorio (por todas, las Sentencias núms. 149/1991, 36/1994, 28/1997, 149/1998, 306/2000), destacando los siguientes aspectos que aplicaremos en las sucesivas Consideraciones del presente Dictamen:
1º) La ordenación del territorio es más una política que una concreta técnica; y una política, además, de enorme amplitud. La Carta Europea de Ordenación del Territorio, aprobada por la Conferencia Europea de Ministros de Ordenación del Territorio el 23 de mayo de 1983, la define como la expresión espacial de la política económica, social, cultural y ecológica de toda sociedad, que es la reflejada en el artículo 16 de la Ley 1/2001: "La ordenación del territorio constituye la expresión espacial de las políticas económicas, sociales, culturales y medioambientales con incidencia territorial, formulada mediante los instrumentos oportunos definidos en la presente Ley". La expresión de que la ordenación del territorio es más una política que una concreta técnica se ve plasmada en la parte expositiva del Proyecto de Decreto cuando se dice: "se hace conveniente el desarrollo de una normativa que regule este espacio y establezca una regulación que conlleve un modelo territorial basado en el desarrollo social, la eficiencia económica y la puesta en valor de los recursos naturales, a la vez que garantice su adecuada conservación para generaciones futuras en el marco de un modelo de desarrollo sostenible".
2º) En una aproximación global al concepto de ordenación del territorio, el Alto Tribunal señala que el referido título competencial tiene por objeto la actividad consistente en la delimitación de los diversos usos a que pueda destinarse el suelo o espacio físico territorial. Concretamente, el núcleo fundamental de esta materia competencial está constituido por un conjunto de actuaciones públicas de contenido planificador, cuyo objeto consiste en la fijación de los usos del suelo y el equilibrio entre las distintas partes del territorio mismo.
3º) En ejercicio de esta competencia, la Comunidad Autónoma, al elaborar y aprobar los instrumentos de ordenación del territorio, debe respetar los condicionamientos que se deriven de las facultades estatales de protección y gestión del dominio público que integra físicamente su territorio, y de otras competencias sectoriales del Estado como el medio ambiente, la defensa nacional etc., que también tienen incidencia territorial. Por tanto, de una parte, la competencia de ordenación del territorio no puede impedir al Estado el ejercicio de sus propias competencias; de otra, la ordenación del territorio como título competencial específico no puede ser ignorado, reduciéndolo a la simple capacidad de planificar, desde el punto de vista de su incidencia en el territorio.
4º) Quien asume como competencia propia la ordenación del territorio ha de tomar en cuenta para llevarla a cabo la incidencia territorial de todas las actuaciones de los poderes públicos, a fin de garantizar de ese modo el mejor uso de los recursos del suelo y del subsuelo, del aire y del agua y el equilibrio entre las distintas partes del territorio mismo. La idea misma de ordenación (o de planificación, que es el término utilizado por otras lenguas europeas) del territorio nació justamente de la necesidad de coordinar o armonizar, desde el punto de vista de su proyección territorial, los planes de actuación de las distintas Administraciones Públicas. El ejercicio de la competencia sobre ordenación territorial resultará, pues, condicionado por el ejercicio de esas competencias que afectan al uso del suelo; sin embargo, desde estos ámbitos competenciales no podrá llevarse a cabo una actividad de ordenación de los usos del suelo.
5º) De la multiplicidad de actuaciones que inciden en el territorio se sigue la necesidad de articular mecanismos de coordinación y cooperación, pero no su incorporación automática a la competencia de ordenación del territorio, de manera que el competente en esta materia, al ejercer su actividad ordenadora, deberá respetar las competencias ajenas que tienen repercusión sobre el territorio, coordinándolas y armonizándolas desde el punto de vista de su proyección territorial.
6º. Las Comunidades costeras competentes para la ordenación del territorio lo son también para la del litoral, pues éste forma parte de los territorios de los municipios costeros; la primera incluye a la segunda. De hecho, en nuestro Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia conforme a la redacción de la LO 1/1998, de 15 de junio (artículo 10.Uno, 2), la ordenación del litoral aparece caracterizada como una especie de la ordenación del territorio.
7º) La competencia de ordenación del territorio, aunque debe ponderar los efectos sobre el medio ambiente, no atrae hacia sí las normas relativas a la protección de la naturaleza, ni todo lo relativo a la preservación de los ecosistemas. Las competencias en materia de medio ambiente pueden condicionar el ejercicio de la competencia sobre ordenación del territorio. Por el carácter transversal de las competencias en materia de medio ambiente, lo ambiental es un factor a considerar en las demás políticas públicas sectoriales con incidencia sobre los diversos recursos naturales integrantes del medio ambiente. En paralelo con esta doctrina cabe mencionar ahora el artículo 6 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, que impone la integración de las exigencias ambientales en la definición de las políticas y acciones de la Comunidad Europea.
En suma, la actividad de establecer la distribución de los usos globales en el territorio así como la aprobación de los instrumentos de ordenación territorial (artículo 5 de la Ley 1/2001) se inserta en el ámbito material de la competencia de ordenación del territorio que corresponde a la Administración regional (artículo 8 de la Ley 1/2001), cuyo titular deberá ejercerla sin menoscabar los ámbitos de las competencias reservadas al Estado ex artículo 149.1 CE que afecten al territorio, respetando los condicionamientos que se deriven de los mismos; por ello, al ente titular de dicha competencia se le exige un plus de gran dificultad, es decir, no puede limitarse a recabar los informes de los organismos y departamentos con competencias sectoriales y reducir su actividad de coordinación a reproducir lo que dispone la legislación sectorial o a determinar si tal órgano es o no competente para señalar tal extremo, sino que ha de integrar y armonizar dichas competencias sectoriales conforme a la doctrina expuesta, y podemos afirmar que esta actuación armonizadora no se ha plasmado en el Proyecto de DOT y POT respecto a determinadas competencias estatales sectoriales (cauces públicos y costas) o autonómicas (agricultura y patrimonio histórico), en lo que concierne a coordinar los objetivos y requerimientos de éstas, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 15.2 de la Ley 1/2001, como expondremos posteriormente. Paralelamente, es justo reconocer la dificultad de elaborar instrumentos de esta naturaleza, por la complejidad de coordinar las competencias sectoriales que inciden en el territorio, como se puso de manifiesto en el pasado con los no desarrollados Planes Directores Territoriales de Coordinación previstos en la legislación estatal de 1975, y se plasma en el presente, con la nueva organización territorial de las Comunidades Autónomas, si se tiene en cuenta el número de Comunidades Autónomas que han aprobado instrumentos de esta naturaleza. Cabe citar a este respecto, sin ánimo exhaustivo, las Directrices de Ordenación del Territorio del País Vasco, aprobadas por Decreto 28/1997, de 11 de febrero, o las Directrices Generales de Ordenación Territorial de la Comunidad de Aragón, aprobadas por Ley 7/1998, de 16 de julio, sobre las que ha recaído la STC 14/2004, de 14 de febrero.
Finalmente, en lo que concierne a las competencias municipales, habiéndose denunciado por algún Ayuntamiento la invasión de las competencias municipales a la hora de establecer los suelos incompatibles con la transformación urbanística, conviene traer a colación el alcance de la autonomía local; sabido es que dicha autonomía, tal y como se recoge en los artículos 137 y 140 C.E., goza de una garantía institucional con un contenido mínimo que el legislador debe respetar, y supone el derecho de la comunidad local a participar a través de sus órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos les atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias. El ámbito geográfico afectado (términos municipales de San Pedro del Pinatar, San Javier, Torre Pacheco, Los Alcázares, Fuente Álamo, Cartagena, La Unión, Mazarrón, Águilas, y la zona litoral del municipio de Lorca), su dimensión supramunicipal y los intereses regionales manifestados (la política territorial en su ámbito espacial) exceden del interés puramente local, y en la relación entre el interés local y el supralocal es claramente predominante este último, como recoge la STS, Sala 3ª, de 13 de julio de 1990. Ha quedado constancia en el procedimiento de la participación de los Ayuntamientos en la tramitación del Proyecto (Antecedentes Quinto y Octavo), si bien es necesario aclarar en la Normativa (artículo 6) que las categorías previstas de suelos incompatibles con su transformación urbanística no prejuzgan las que, en ejercicio de las competencias municipales, puedan ser establecidas por los planes generales municipales, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 65.2 de la Ley 1/2001.
En otro orden de ideas, se evidencian ciertas contradicciones en el Proyecto sometido a consulta; así, se sostiene respecto a determinadas actuaciones, en las que se explicitan intereses regionales, el principio de intervención mínima de la Administración regional por el respeto a las competencias municipales, y en cambio en otras donde también se explicitan dichos intereses, se opta por una mayor intervención. Sirva como ejemplo de lo señalado la justificación del criterio de la intervención mínima para la no aplicación en el suelo urbanizable de la categoría de protección geomorfológica por pendientes, cuando los motivos que justifican dicha protección para su consideración como suelo incompatible para su transformación urbanística, según se explicita en el artículo 15 de la Normativa, son independientes de la clasificación de suelo, sin que se establezca ni tan siquiera como recomendación para que los municipios apliquen dicha limitación en los suelos no desarrollados urbanísticamente.
CUARTA.- Las Directrices y el Plan de Ordenación Territorial. Acotación de ambas figuras. Contenidos.
Según el artículo 17 de la Ley 1/2001, los instrumentos ordinarios de ordenación del territorio se clasifican conforme al siguiente orden de prevalencia:
Directrices de Ordenación Territorial (DOT).
Los Planes de Ordenación Territorial (POT).
Los Programas de Actuación Territorial.
Los Planes de Ordenación del Litoral.
Por tanto, las dos figuras objeto de examen en el presente Dictamen se sitúan en la cúspide de los instrumentos ordinarios de ordenación del territorio, siendo definidas por la Ley regional en sus artículos 20 y 24, respectivamente, destacando de las Directrices su carácter de instrumento director, que tiene como finalidad la regulación de actividades y la coordinación de políticas urbanísticas y sectoriales; y del Plan de Ordenación Territorial su carácter mixto, de instrumento director y operativo para la regulación de la política territorial en un ámbito espacial determinado o sector de actividad específica (en desarrollo, en el presente supuesto, de las Directrices). Los contenidos de ambos instrumentos vienen recogidos en los artículos 21 y 26 de la Ley 1/2001.
Sin embargo, pese a que la Ley distingue entre ambas figuras y las define con sus funciones y contenidos (Directrices y Plan de Ordenación Territorial), aunque desdibujadas, como advertimos en nuestro Dictamen núm. 45/00 (Consideración Octava, 3), el Proyecto de Decreto sometido a consulta aprueba en su artículo primero ambos instrumentos, si bien no aparecen deslindados en la Normativa (Anexo I) donde se contienen las determinaciones vinculantes y recomendaciones, puesto que se han integrado ambas figuras en un único instrumento (DPOL) cuando la Ley 1/2001 no prevé tal posibilidad de integración. Tempranamente fue advertida la Consejería proponente de dicha disfuncionalidad (informe de la entonces Consejería de Ciencia, Tecnología, Industria y Comercio recogido en el Antecedente Sexto, 3º), reiterada por el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma, que indica que "a lo largo de todo el documento se observa una falta de sistematización y diferenciación entre lo que son Directrices y lo que es el Plan de Ordenación Territorial del litoral, y así se mezclan ambos instrumentos en los diferentes artículos creando confusión y haciendo la norma de más difícil comprensión...".
La justificación que aporta el centro directivo correspondiente para la integración de ambas figuras (en el volumen titulado "documentación complementaria"), en contestación a las observaciones del Órgano preinformante es la siguiente:
"En cuanto a lo indicado sobre la falta de sistematización debida a la unión en las DPOL de unas Directrices y un Plan de Ordenación Territorial ha de resaltarse que, en este procedimiento, nos encontramos ante instrumentos autónomos, cuya refundición en único documento ha obedecido a la circunstancia de que este Departamento ya disponía de la documentación e información necesaria para la elaboración de ambos instrumentos, considerándose oportuno simultanear su tramitación. Dicha solución viene legalmente avalada por los artículos 22 y 29 de la Ley del Suelo regional que prevén el mismo procedimiento y plazos para la tramitación de ambos instrumentos y, en definitiva, permite coordinar las actuaciones en la materia y acercar los momentos de iniciación y entrada en vigor de los mismos. En todo caso, debe significarse que la documentación integrante de ambos instrumentos ha sido puesta en conocimiento de los Ayuntamientos, departamentos y organismos de las Administraciones públicas afectadas a través de los cauces legalmente previstos. En definitiva, la tramitación de dichos instrumentos ha respetado el procedimiento legalmente establecido, y su refundición en un único texto no propicia la confusión mencionada, sino todo lo contrario, ya que se configura como un todo integrado que permite coordinar las actuaciones territoriales y facilitar su conocimiento por los ciudadanos".
A este respecto el Consejo Jurídico ha de realizar las siguientes observaciones:
1ª. Si bien el procedimiento de aprobación de las Directrices y el Plan de Ordenación Territorial es el mismo, la ley 1/2001 distingue los contenidos de las Directrices y del Plan de Ordenación Territorial, salvo en lo que se refiere a la parte del Análisis y Diagnóstico (artículo 21.1, a y 26.1). En consecuencia, para el primer instrumento (DOT) la Ley 1/2001 establece que contendrán las directrices reguladoras del área o sector correspondiente, que señalarán, en su caso, las condiciones para su desarrollo mediante Planes de Ordenación Territorial y Programas de Actuación (artículo 21.1,b). Para el segundo instrumento (POT), la Ley regional (artículo 26.2 y 3) establece que podrá contener, en función del área o sector de la actividad de que se trate, las siguientes determinaciones:
a) Estructura Territorial: distribución, localización y función de los distintos núcleos del asentamiento poblacional; la distribución geográfica de usos y actividades a los que debe destinarse prioritariamente el suelo y las infraestructuras, equipamientos y servicios; delimitación de las zonas a proteger por su interés, con indicación de su régimen de protección y explotación; establecimiento de zonas territoriales y núcleos para la localización de actividades, equipamientos y servicios, junto con las actuaciones que se consideren necesarias para la cohesión social y territorial del área ordenada; señalamiento, localización y reservas de espacio para las infraestructuras básicas del territorio.
b) Coordinación con el planeamiento municipal: criterios básicos de actuación urbanística en orden a un desarrollo urbanístico racional, localización y dimensionamiento de áreas industriales, usos terciarios, dotaciones y distribución de actividades, densidades e intensidades de referencia, estimación de reservas para la promoción pública de suelo industrial y vivienda, determinaciones tendentes a evitar desequilibrios entre zonas limítrofes de los municipios y criterios de homogeneización de los suelos no urbanizables de interés y criterios generales para su uso y protección.
2ª. No se puede confundir la tramitación y aprobación simultánea de ambas figuras, posibilidad que efectivamente encuentra cobertura en los artículos 22 y 29 de la Ley 1/2001, con la integración de los contenidos de ambos instrumentos, que da como resultado un tipo de instrumento resultante de la integración de las Directrices y Plan de Ordenación Territorial, posibilidad no prevista en la Ley 1/2001. A título de ejemplo, es como si la Administración, respecto a un espacio natural protegido, en lugar de aprobar un Plan de Ordenación de los Recursos Naturales y un Plan Rector de Usos y Gestión, figuras definidas con sus propios cometidos, aprobara un documento integrado de ambos sin determinar qué contenidos forman parte de uno u otro; o que, en lugar de aprobar un Plan General Municipal y posteriormente desarrollarse el suelo urbanizable sin sectorizar a través de un Plan Parcial, refundiera en un único instrumento ambos tipos de planes. Todo ello con independencia de que dicha integración pudiera facilitar el conocimiento por parte de los ciudadanos.
3ª. Lo anterior queda reflejado en que la Normativa propuesta para su aprobación no distingue qué determinaciones forman parte de las Directrices y cuáles sean del Plan de Ordenación Territorial, sino que se alude en su articulado, conjunta e indistintamente, a ambos instrumentos, lo cual podría ser válido para aquellos artículos que puedan ser comunes, pero no respecto a los que responden a exigencias de uno u otro instrumento según la Ley 1/2001. Dicha integración lleva aparejada, además, que si se modificara el Plan de Ordenación Territorial habrían de ser modificadas las Directrices de Ordenación Territorial.
4ª. No obstante lo anterior, no coincide el Consejo Jurídico con la manifestación realizada por algún Ayuntamiento relativa a que dicha integración ha producido indefensión, al privar de un trámite de audiencia, puesto que el contenido normativo de ambos instrumentos, aunque integrados, se ha puesto de manifiesto en la audiencia y, precisamente, lo que permite la Ley regional es la tramitación simultánea de ambos.
Por todo ello, el Consejo Jurídico considera esencial que se distingan en la Normativa los artículos que forman parte de las Directrices y los relativos al Plan de Ordenación Territorial, en atención a los distintos contenidos recogidos en la Ley 1/2001, que no habilita en ningún caso para su integración o refundición en un único instrumento. El Consejo Jurídico recomienda la técnica legislativa utilizada tantas veces en las leyes estatales de consignar en una Disposición Final del Decreto aprobatorio qué preceptos corresponden a las Directrices y cuales al Plan de Ordenación Territorial.
QUINTA. Observaciones de índole general.
I. Ámbito espacial.
Las Directrices y el Plan de Ordenación Territorial del litoral de la Región de Murcia tienen como ámbito espacial de aplicación los términos municipales de San Pedro del Pinatar, San Javier, Torre Pacheco, Los Alcázares, Fuente Álamo, Cartagena, La Unión, Mazarrón, Águilas y la zona litoral del municipio de Lorca, conforme al plano del Anexo 1 de la Normativa, si bien el artículo 2 de ésta incluye dentro de su ámbito de aplicación a aquellas actuaciones estratégicas que pudieran afectarles por su especial trascendencia. En el título III de la Normativa aparecen recogidas las actuaciones estratégicas siendo definidas como aquellas que, situadas en una zona concreta del territorio, tienen la capacidad de desencadenar un proceso de mejora territorial que afecta al conjunto de la Región de Murcia, siendo concretadas en las siguientes: Actuación de Interés Regional de la Marina de Cope, Aeropuerto y Actuaciones de Portmán y Sierra Minera (artículo 35).
A este respecto, el Consejo Jurídico considera que al haber integrado las Directrices y el Plan de Ordenación Territorial se ha nublado la perspectiva de que los ámbitos espaciales de ambos instrumentos pueden ser distintos, como refleja la propia documentación integrante de dichos instrumentos.
En primer lugar, al considerar dentro de su ámbito de aplicación (y por tanto espacial) otras actuaciones que son tenidas por estratégicas, inclusive algunas estructurantes (artículo 32) que son omitidas en el artículo 2, debería haberse distinguido entre el ámbito de las Directrices y el del Plan de Ordenación Territorial, que no tienen por qué ser coincidentes.
Más aún, basándonos en la Memoria (folios 33 y 34), que señala que el litoral murciano es muy heterogéneo, caracterizado por una doble división del espacio, con fuertes diferencias entre el litoral sur-occidental y el oriental (Mar Menor) en el que contrastan las fuertes densidades turísticas del último, con el vacío costero del primero, diferenciando dos modelos territoriales actuales, el de la zona norte (desde el Puerto de Cartagena hasta las Salinas de San Pedro del Pinatar) y el de la zona sur (desde el Puerto de Cartagena hasta el límite con la provincia de Almería), estaría plenamente justificado que las Directrices se hubieran desarrollado a través de distintos Planes de Ordenación Territorial, posibilidad prevista en el artículo 21.1,b) de la Ley 1/2001.
En consecuencia, la sustitución del título del artículo 2 de la Normativa que ha pasado de "Ámbito Geográfico" a,"Ámbito de Aplicación" como consecuencia de las observaciones del órgano preinformante, no clarifica el ámbito de aplicación de las Directrices cuando afecta a actuaciones estratégicas y estructurantes fuera de los municipios citados, por lo que el Consejo Jurídico considera que debería especificarse en dicho artículo que las Directrices son de ámbito subregional y el Plan de Ordenación Territorial tiene como ámbito de aplicación los municipios concretos que cita.
A este respecto parece más congruente con la denominación de "Litoral" la Proposición de Ley a la que aludimos en el Antecedente Decimoctavo, que excluye a los municipios de Fuente Álamo y Torre Pacheco, que la concepción global recogida en el Proyecto. Sería recomendable que, sí se quiere mantener en toda su extensión el ámbito territorial que se prevé en las DOT y POT, se modificara la denominación del Decreto para que fuera más adecuada con el ámbito territorial contemplado, y acorde con las previsiones de la Ley 1/2001 (artículos 37 a 40, que regulan los Planes de Ordenación del Litoral).
II. Sobre el contenido del Plan de Ordenación Territorial.
No se han desplegado todas las posibilidades que ofrecen los Planes de Ordenación Territorial de acuerdo con lo previsto en el artículo 26,2,e) de la Ley 1/2001 sobre señalamiento, localización y reservas de espacio para infraestructuras básicas del territorio. Un ejemplo de lo expuesto se pone de manifiesto en el informe de la Demarcación de Carreteras del Estado (Antecedente Séptimo, 3º) cuando señala que "no se ha previsto la reserva necesaria para la autopista en relación con la Actuación de Interés Regional de la Marina de Cope, por lo que el coste de la expropiación de los terrenos puede verse incrementado, ni se ha establecido una zona de protección junto a la autopista que evitara problemas de contaminación acústica o atmosférica en los desarrollos urbanos". En el mismo sentido el Concejal de Urbanismo del Ayuntamiento de Cartagena propone que se ubique la estación intermodal de transporte en Cabo de Palos con el fin de hacer la reserva de suelo (Antecedente Octavo, 9), sin que pueda objetarse a ello que habrá de estarse a lo que determine la planificación sectorial, cuando la competencia de ordenación del territorio tiene como objetivo coordinar los distintos planes que tienen incidencia en el territorio, como expusimos en la Consideración Tercera; tampoco puede argumentarse la escala de planimetría de dicho Plan y remitirlo a otros instrumentos cuando el artículo 27 de la Ley 1/2001 prescribe que los Planes de Ordenación Territorial contendrán la documentación gráfica y escrita necesaria para definir su contenido. El mayor exponente de que no se han desarrollado plenamente los contenidos con los que la Ley 1/2001 dota a los Planes de Ordenación Territorial es que el propio centro directivo, al contestar a las alegaciones presentadas (folio 306), manifiesta respecto a los suelos de protección por riesgos de la minería que, tras la aprobación de las Directrices, se va a proceder a aprobar una normativa en la que se desarrollará el régimen de esta categoría de suelo así como los requisitos para llevarlo a efecto, cuando es en el POT donde se habrían de establecer los criterios generales para su uso y protección (artículo 26.3, f, de la Ley 1/2001).
III. Directrices de Ordenación Territorial de la Bahía de Portmán y de la Sierra Minera.
El contenido de la Disposición Derogatoria Primera del Proyecto de Decreto suscita la problemática de la derogación de las Directrices de Ordenación de la Bahía de Portmán y de la Sierra Minera, por las razones que se recogen en la misma.
Por ello conviene relatar la normativa actualmente vigente y posteriores instrumentos de la Administración regional sobre dicha actuación:
- Por Decreto 46/1995, de 26 de mayo, y al amparo de lo dispuesto en la Ley 4/1992, de 30 de junio, de Ordenación y Protección del Territorio de la Región de Murcia, se aprobaron definitivamente las Directrices Subregionales de Portmán y de la Sierra Minera que afectan a los términos municipales de La Unión y Cartagena, cuya normativa íntegra fue objeto de publicación en el BORM de 12 de julio de 1995, donde se recogen unas directrices generales de ordenación. Simultáneamente se aprobaba un Programa de Actuación Territorial y se declaraban de interés regional las actuaciones recogidas en el Programa de Actuación, entre otras, la regeneración de la Bahía, restauración ambiental de la Sierra, tratamiento de ramblas y el desarrollo urbanístico del área turística.
- Con respecto a dicho instrumento de ordenación territorial, la Disposición Transitoria Tercera de la Ley 1/2001 estableció que mantendría su vigencia y se adaptaría a dicha Ley dentro de los dos años siguientes a su entrada en vigor. Podemos afirmar que dicha determinación iba destinada exclusivamente a las Directrices de Ordenación Territorial de Portmán en tanto en cuanto constituía el único instrumento de ordenación territorial que se había aprobado en la Región de Murcia con anterioridad, si excluimos los instrumentos de desarrollo de la Ley de Protección y Armonización de Usos del Mar Menor, contemplados en la Disposición Adicional Quinta.
- El Plan Estratégico de Desarrollo de la Región de Murcia (2000-2006) que pertenece a ese tipo de planificación administrativa cuya aprobación no está definida legalmente, establece: "Tras la acciones de recuperación de la Bahía de Portmán se conseguirá devolver a su estado original una zona del litoral con un indudable potencial de desarrollo turístico. Para ello deberán acometerse, una vez terminadas las tareas de regeneración de la bahía acciones para el acondicionamiento de la playa y de un paseo marítimo, la construcción de un pequeño puerto pesquero y deportivo, mejorar los accesos, constituir infraestructuras básicas y depuración e infraestructura hidráulica. Las directrices de ordenación de la Bahía deberán basarse en un modelo de explotación turística de bajo impacto y alta calidad, estableciendo unos parámetros de edificabilidad hotelera mínima de aproximadamente el 20% y un techo poblacional que nunca debería pasar los 24.000 htes".
- La moción aprobada por la Asamblea regional, en fecha de 16 de octubre de 2002, propone al Consejo de Gobierno que la regeneración de la Bahía sea calificada en las Directrices y Plan de Ordenación Territorial como actuación estratégica, como paso previo para que sea declarada Actuación de Interés Regional.
Sentados tales antecedentes, el artículo 39 de la Normativa sometida a consulta se limita a señalar que en la zona de Portmán y la Sierra Minera se podrá promover una actuación de interés regional en la cual se fijará su ámbito y sus parámetros urbanísticos, y un mandato para compatibilizar la eliminación de los riesgos, la regeneración ambiental y la restauración ambiental y paisajística con el desarrollo urbanístico de la zona.
De las razones que se aducen para su derogación conforme al Proyecto de Decreto (Disposición Derogatoria Primera) no deriva el efecto que se pretende. Se dice, en primer lugar, que es una consecuencia de lo establecido en el punto 14 del Anexo del Decreto 46/1995, cuando dicho apartado se refiere al alcance de dicho instrumento y a las causas de revisión y modificación. Se señala también que es consecuencia de la normativa de suelos contaminados de la Ley 10/1998, de Residuos, si bien no se concreta qué determinación de dicha Ley contradice las Directrices para provocar su derogación, como sugiere el Dictamen del CES. Respecto a las restantes razones, sin duda de mayor relevancia, sobre todo la relativa a la necesidad de adaptación a la nueva Ley 1/2001 (se incurre en un error, pues se cita la Disposición Adicional Tercera cuando debe serlo la Transitoria Tercera), el Consejo Jurídico considera que con la escueta previsión contenida en el artículo 39 de la Normativa no puede considerarse cumplido el mandato contenido en la citada Disposición Transitoria que obligaba a la adaptación de tales Directrices, atendiendo a los nuevos instrumentos de ordenación del territorio de la Ley 1/2001, fase en la cual la Administración regional podrá tener en cuenta la modificación de las circunstancias que se consideraron para su aprobación que, por cierto, no son concretadas, ni los criterios de política territorial del gobierno regional.
En consecuencia, el Consejo Jurídico entiende que la regulación contenida en el Proyecto de DOT y POT es insuficiente para considerar que se han adaptado las Directrices anteriormente aprobadas, y para derogarlas, teniendo en cuenta la previsión de la Ley Regional 1/2001 que mantiene la vigencia de las mismas, si bien con la obligación de adaptarlas. En consecuencia, en su lugar, la Consejería debería establecer que las Directrices de Portmán y de la Sierra Minera se adaptarán a través de un Plan de Ordenación Territorial (en parte director, en parte operativo), en donde se plasme la política territorial del actual gobierno regional y se establezcan aquellos condicionamientos que se consideren pertinentes, por ejemplo, la eliminación de riesgos previamente como se señala en el artículo 57 de la Normativa, e inclusive se establezcan los criterios para su desarrollo a través de una o varias actuaciones de interés regional en su ámbito, entre ellas las actuaciones de regeneración de la Bahía y de la Sierra Minera propuestas por la Moción anteriormente citada de la Asamblea regional. Lo anterior no empece, como prescribe la Disposición Derogatoria Segunda, que el presente Proyecto de Decreto derogue aquellas determinaciones puntuales dentro del ámbito espacial de las Directrices de Portmán y de la Sierra Minera, que se opongan a lo establecido en la presente normativa.
IV. Las categorías de suelo previstas en el proyecto de DOT y POT.
1) El artículo 6 establece las siguientes categorías de suelos incompatibles con su transformación urbanística:
• Suelo de Protección Ambiental.
• Vías Pecuarias.
• Espacio afecto a la Defensa Nacional.
• Suelo de Protección Geomorfológico por pendientes.
• Suelo de Protección Paisajística.
• Suelo de Protección Agrícola.
• Suelo de Protección de la Cuenca Visual del Mar Menor.
• Suelo de Protección de Cauces.
• Suelo afecto por riesgos de la minería.
Durante la tramitación se añadieron las categorías de suelo afecto por riesgos de la minería y de protección de la cuenca visual del Mar Menor, y se suprimió la categoría de protección por valores culturales e histórico-artísticos, sobre la que posteriormente realizaremos algunas observaciones.
Algunas alegaciones presentadas por los Ayuntamientos han cuestionado la habilitación de dichos instrumentos para introducir categorías de suelo sujetas a protección específica. A este respecto no cabe duda de su habilitación por parte del artículo 65.1 de la Ley 1/2001, que establece:
"Constituirán el suelo no urbanizable, con la categoría de suelo no urbanizable de protección específica, los terrenos, incluidos los de la Huerta Tradicional de la Región de Murcia, que deban preservarse del proceso urbanízador, por estar sujetos a algún régimen específico de protección incompatible con su transformación urbanística, de conformidad con los instrumentos de ordenación territorial, los instrumentos de ordenación de recursos naturales y la legislación sectorial, en razón de sus valores paisajísticos, históricos, arqueológicos, científicos, ambientales o culturales, para la prevención de riesgos naturales acreditados en el planeamiento sectorial, o en función de su sujeción a limitaciones o servidumbres para la protección del dominio público".
En consecuencia, los instrumentos de ordenación del territorio pueden crear suelos sujetos a algún régimen de protección específica incompatible con su transformación urbanística, en razón a los distintos valores enunciados (paisajístico, histórico, arqueológico, etc.). De ahí que no se entienda por qué se diferencia en el Anexo V de la Normativa (Usos del Suelo) unas categorías de protección específica y otras de protección de planeamiento (distinción que no tiene traducción en la Normativa), ya que las que vengan establecidas por los instrumentos de ordenación del territorio serán de protección específica (y consiguientemente habrán de recogerse en el planeamiento general que se adapte como suelo no urbanizable de protección específica), sin perjuicio de que el POT pueda contener criterios de homogeneización, de uso y protección para los suelos no urbanizables de interés en las categorías de suelo no urbanizable protegido por el planeamiento (como es el caso del suelo de protección agrícola), habilitado para ello por el artículo 26.3,f) de la Ley 1/2001. En consecuencia, deben distinguirse, por un lado, las categorías de protección específica incompatibles con la transformación creadas por las DOT y POT (en aplicación del artículo 65.1 de la Ley 1/2001) de las categorías previstas por los planes generales (suelo no urbanizable protegido por el planeamiento por razón de sus valores agrícolas, etc.), en aplicación de lo dispuesto en el artículo 65.2 de la Ley 1/2001, respecto a las que, por otra parte, el POT puede establecer criterios generales para su uso y protección.
2) La Normativa ha incluido como categoría incompatible con su transformación urbanística a suelos que por su propia definición no son tales (por ejemplo, el suelo de protección del entorno del Mar Menor), donde se permite, entre otros usos, la urbanización de mínima densidad (Anexo V), por lo que en este concreto caso se trata de un área donde se han establecido determinadas limitaciones (por ejemplo en cuanto a las alturas edificatorias en función de las líneas visuales detalladas en el Anexo VI), y no una categoría incompatible con la transformación urbanística, cuya consecuencia sea la de su clasificación como suelo no urbanizable preservado del proceso urbanizador. Por lo tanto, dichas limitaciones deberían haberse insertado en el Área funcional correspondiente y no como una categoría incompatible con la transformación urbanística. En el aspecto terminológico esta categoría aparece en el Anexo V como "Protección del entorno del Mar Menor" y en el artículo 6 de la Normativa figura como "Suelo de Protección de Cuenca Visual del Mar Menor", por lo que debería unificarse la terminología.
3) No se justifica en el expediente, desde el punto de vista de la protección de los suelos por los valores mencionados, el distinto tratamiento que se otorga a las categorías para excluir de su aplicación determinados suelos clasificados como urbanos o urbanizables a la entrada en vigor de las DOT y POT.
De este modo, mientras en la categoría de suelo de protección geomorfológica por pendientes se establece que no estarán incluidos en la misma los suelos urbanos y urbanizables que tengan dicha clasificación a su entrada en vigor, por el contrario, en la categoría de protección paisajística se establece que no estarán incluidos en la misma los suelos urbanos y urbanizables sectorizados.
En este sentido, el Consejo Jurídico entiende que las exclusiones a la aplicación de las categorías establecidas han de basarse en criterios objetivos, y deben tener en cuenta la patrimonialización de derechos que pudieran originar reclamaciones de responsabilidad patrimonial a las Administraciones Públicas por alteración del planeamiento, como es el caso de suelos urbanos o urbanizables sectorizados en curso de ejecución conforme a lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 6/1998. Sin embargo, estas exclusiones por patrimonialización del derecho al aprovechamiento urbanístico no son aplicables a suelos urbanizables no programados o sin sectorizar, que deben entrar de lleno en su campo de aplicación, sin que se justifique en la documentación la no aplicación de las DOT y POT a suelos urbanizables no programados o sin sectorizar en determinadas categorías, cuando concurren los valores que precisamente se tratan de preservar con la creación de las mismas; por ejemplo, cuando se señala en la Memoria que en la categoría de protección geomorfológica por pendientes, dicha protección está basada en que "las fuertes pendientes exigen un consumo de recursos energéticos poco eficiente y gravan económicamente cualquier actuación pública que compromete la finalidad de la sostenibilidad aquí citada. Por otro lado, los terrenos con fuertes pendientes constituyen espacios de elevada fragilidad visual por lo que su desarrollo urbanístico supone un claro deterioro de su calidad paisajística"; de este modo no se entiende por qué no se aplica al suelo urbanizable sin sectorizar (no programado), sin que sea justificación el principio de intervención mínima para afectar únicamente a suelos no urbanizables, cuando dicho principio sería igualmente predicable a otras categorías, en las que no se ha sostenido de igual modo. Inclusive en alguna categoría, como la de protección de cauces, el régimen derivado del Proyecto debería aplicarse a los suelos susceptibles de desarrollo urbanístico, incluido el urbanizable sectorizado sin Plan Parcial aprobado, por la necesidad de controlar los daños producidos por las inundaciones, salvo que el estudio de inundabilidad modificara dichas previsiones (artículo 26 de la Normativa).
4) En cuanto a la protección por valores culturales e histórico artísticos, el Consejo Jurídico considera que, sin perjuicio de la motivación del centro directivo correspondiente para suprimirla como una categoría incompatible con la transformación urbanística, como venía recogida en la Normativa aprobada inicialmente, por las razones allí argumentadas ("no debemos olvidar que muchos de los bienes inmuebles integrantes del patrimonio histórico se encuentran en cascos urbanos consolidados, como es el caso de los Conjuntos Históricos, por lo que no parece lógico hacer estos tipos de suelos incompatibles con su transformación urbanística"), sí podría haberse acompañado, como proponía el informe de la Dirección General de Cultura, la Carta Arqueológica Regional respecto de los yacimientos y zonas arqueológicas inventariadas en la actualidad, así como los entornos de protección de los bienes de interés cultural de las zonas susceptibles de desarrollo urbanístico, todo ello con independencia de la determinación establecida en el artículo 47 de la Normativa sobre la necesidad de que los instrumentos de planeamiento urbanístico deben contener un catálogo, que no es sino reproducción de lo establecido en el artículo 98,c) de la Ley 1/2001.
5) En el plano del Anexo II de los suelos incompatibles con la transformación urbanística, figuran los suelos urbano, urbanizable programado y no programado y apto para urbanizar, de acuerdo con el planeamiento urbanístico en vigor. Se echa en falta en la Memoria un plano informativo sobre los suelos actualmente clasificados como suelos no urbanizables en los planes generales o normas subsidiarias vigentes en el ámbito de las DOT y POT. Convendría incluso aclarar qué consideración tienen los terrenos que figuran en blanco en los planos de los suelos incompatibles con la transformación urbanística, que entendemos clasificados actualmente como suelo no urbanizable en los instrumentos de planeamiento general, pues la circunstancia de que el Proyecto de DOT y POT no les haya otorgado protección específica, no excluye la posibilidad de que los instrumentos de planeamiento general puedan someter determinados suelos a protección, conforme a lo establecido en el artículo 65.2 de la Ley 1/2001. En otro orden de ideas, se utiliza un grafismo para señalar que determinados suelos se encuentran pendientes de un recurso en vía jurisdiccional; aunque tal circunstancia pueda reflejarse en la Memoria, en los planos de la Normativa debe figurar la clasificación actualmente vigente, sin perjuicio del posterior pronunciamiento de los Tribunales de Justicia al respecto.
Por último, numerosas alegaciones han suscitado la existencia de errores en la determinación de las categorías de suelos incompatibles con su transformación urbanística (sobre todo en la categoría de Protección Paisajística, Protección de Cauces y Protección Geomorfológica por pendientes); a este respecto, entiende el Consejo Jurídico que el centro directivo correspondiente habrá reexaminado dichas zonas, como parece desprenderse de las contestaciones a las mismas. No obstante, al igual que en el suelo de Protección Ambiental y en el espacio afecto a la Defensa Nacional se señala que la referencia a dicha categoría lo será a efectos indicativos, prevaleciendo la normativa sectorial (artículos 10 y 14 de la Normativa), en las restantes categorías se podría habilitar al planeamiento general para realizar reajustes de escasa entidad.
V. Criterios diferenciadores de las actuaciones vinculantes respecto de las que son meras recomendaciones.
La Normativa distingue entre las actuaciones que considera vinculantes, es decir, de obligado cumplimiento, y aquellas que constituyen meras recomendaciones que están contenidas en el Anexo IV (artículo 44 de la Normativa).
Se indicaba en la Consideración Primera que la Ley 1/2001, a diferencia de otras normas autonómicas, no distingue este doble carácter de sus determinaciones, es decir, no diferencia entre determinaciones vinculantes de estricta observancia y de obligado cumplimiento, de las que constituyen recomendaciones o meros criterios orientadores, lo que no es obstáculo para que, en desarrollo de dicha Ley, el Proyecto las diferencie, avalado por el artículo 19 de la misma ("vincularán en los términos establecidos en los mismos").
Sentada tal posibilidad, ha de analizarse qué criterios se han sostenido en el presente Proyecto para subsumir cada una de las actuaciones en uno u otro carácter. A este respecto ha de afirmarse que la Memoria no aclara este extremo, limitándose a señalar (folio 54): "las actuaciones que se derivan de las Directrices y Plan de Ordenación Territorial del litoral de la Región de Murcia, se subdividen entre aquellas que deben realizarse y aquellas que están simplemente recomendadas. Bajo el epígrafe "Actuaciones Recomendadas" se agrupan una serie de actuaciones, que si bien no son imprescindibles para lograr los fines perseguidos de las Directrices y Plan de Ordenación Territorial, sí profundizan más en éstos. Las destinadas a llevarse a cabo, son aquellas que se consideran fundamentales a fin de plasmar los objetivos y criterios de las Directrices de Ordenación y Plan de Ordenación del litoral de la Región de Murcia".
Por su parte, el Estudio de Impacto Territorial resume en una tabla las actuaciones propuestas por la Normativa (las denomina Directriz) y las recomendadas (folios 118 y ss.).
Del examen de la documentación citada se desprende la falta de justificación de algunas actuaciones para su calificación en uno u otro carácter, por las siguientes razones:
1ª) Se producen contradicciones entre el Programa de Actuación Territorial y la Normativa. Por ejemplo, en el apartado de Saneamiento y Depuración de la tabla 2 del PAT (folio 119) se califica la "Intercepción y tratamiento de los vertidos de la Rambla del Albujón" como Directriz de la Subárea del Arco Sur y sin embargo no figura como tal en la Normativa (artículos 59 y 60), sino como recomendación (Anexo IV). Otro ejemplo de contradicción es que, en el apartado de desarrollo urbanístico de la citada tabla, figura como Directriz en la Subárea La Unión-Portmán-Atamaría "el Corredor para infraestructuras paralelo a la Autovía Cartagena-La Manga", sin embargo también figura como recomendación en la Normativa. En el mismo sentido, en relación con la Subárea Cartagena-La Unión, se establece como Directriz "la supresión de la actividad minera en La Unión-Portmán, con rescate de las concesiones mineras cuando estas resulten incompatibles con el modelo socioeconómico de la zona", y se recoge en la Normativa como recomendación (Anexo IV, II, apartados 2.2 y 3.1).
2ª) Algunas actuaciones que figuran en la Normativa, por su redacción e inconcreción, se aproximan más a recomendaciones que a propuestas vinculantes. Por ejemplo, en el artículo 61 se establece que las Administraciones competentes fomentarán el uso turístico, teniendo carácter prioritario el desarrollo turístico de las zonas de El Vivero, Veneziola y Calarreona, sin mayor determinación a efectos de limitaciones para el planeamiento aplicable, por lo que, pese a recogerse como de obligado cumplimiento, no deja de ser, en realidad, una recomendación.
3ª) Alguna actuación aparece al mismo tiempo como vinculante y como recomendación. Por ejemplo, en el artículo 47 de la Normativa se establece, en relación con los núcleos rurales, que se compatibilizarán las estrategias de dinamización y desarrollo con la conservación de las tipologías y valores tradicionales, y en las recomendaciones de las áreas funcionales (Anexo IV) se establece también que en los núcleos rurales se procurará que en su desarrollo se mantengan las tipologías tradicionales.
4ª) Determinadas recomendaciones son de obligado cumplimiento por ser auténticos mandatos legales. Por ejemplo, la recuperación de los edificios históricos catalogados como BIC (Recomendaciones Generales del Anexo IV).
5ª) Respecto a determinada subárea funcional (Subárea Arco Norte) no se prevén actuaciones vinculantes en la Normativa sino únicamente recomendaciones, lo que viene a ser en cierto modo contradictorio con el alcance y efectos de los instrumentos de ordenación del territorio (artículo 19 de la Ley 1/2001).
6ª) Determinadas actuaciones recogidas en planes sectoriales como instalaciones de tratamiento de residuos, previstas en el Plan de Residuos Urbanos y de Residuos no Peligrosos de la Región de Murcia (aprobado por Decreto 48/2003, de 23 de mayo), han de considerarse como vinculantes y no como recomendaciones. Al hilo de lo expuesto, ha de recogerse la exacta denominación del citado Plan cuando se haga referencia al mismo, pues en el Anexo IV, apartado 2.5 ("Sistema de Infraestructuras Básicas"), figura como "Plan Estratégico para la Gestión de Residuos Sólidos Urbanos de la Región de Murcia".
VI. El suelo de protección ambiental.
Se ha suscitado por algunos alegantes que, a través de estos instrumentos de ordenación del territorio, se está operando una desprotección de zonas que anteriormente se incluían en los límites de los espacios naturales protegidos, como es el caso del Parque regional de Cabo Cope-Punta de Calnegre, cuyos límites aparecen definidos en la Ley 4/1992, por lo que algunos alegantes entienden que se ha realizado no sólo un ajuste de los límites sino su total sustitución por otras figuras de protección ambiental, partiendo de una interpretación errónea de la Disposición Adicional Octava de la Ley 1/2001, en el sentido de identificar a los Espacios Naturales Protegidos con la simple propuesta autonómica de Lugares de Importancia Comunitaria elevada a la Administración General del Estado mediante el Acuerdo de Consejo de Gobierno de la Región de Murcia de 28 de julio de 2000. La misma problemática se extiende a los paisajes protegidos de la Sierra de las Moreras y a Cuatro Calas.
Por parte del centro directivo correspondiente se ha señalado, en contestación a dichas observaciones, que dicha categoría de "suelo de Protección Ambiental refleja lo indicado en la legislación sectorial correspondiente, sin que se haya realizado modificación alguna" (folio 309). Dada la escueta justificación contenida en el documento de este concreto extremo, conviene analizar la normativa del Proyecto de DOT y POT en contraste con la legislación sectorial a la cual se remite el centro directivo proponente.
Según el artículo 9 de la Normativa, el suelo de Protección Ambiental está formado por los suelos englobados en alguna de las siguientes categorías:
1ª) Las zonas propuestas por la Administración Regional a la Administración Comunitaria como Lugar de Importancia Comunitaria (LIC).
2ª) El suelo clasificado como Zona de Especial Protección para las Aves (ZEPA).
3ª) Los Espacios Naturales Protegidos, Humedales de Importancia Internacional (Convenio Ramsar) y Zonas Especialmente Protegidas de Importancia para el Mediterráneo (ZEPIM/Convenio de Barcelona).
En lo que concierne al primer grupo, por Acuerdo del Consejo de Gobierno de 28 de julio de 2000 (publicado el 5 de agosto de 2000), al amparo de lo dispuesto en el artículo 4.1 del RD 1997/1995, se designaron una serie de lugares de importancia comunitaria susceptibles de ser aprobados por la Comisión Europea para su posterior declaración como zonas de especial conservación. Las propuestas de LIC que afectan al ámbito de actuación (un total de 15 LIC terrestres y 3 marinos) aparecen recogidas en los folios 93 y 94 del Estudio de Impacto Territorial y 41 de la Memoria.
Sobre dichas propuestas, el artículo 9.1 de la Normativa establece, de forma coherente con su carácter provisional, que en el momento en que los LIC propuestos se transformen en Zonas de Especial Conservación estos espacios serán integrados en esta categoría sustituyendo a las propuestas. El Tribunal Superior de Justicia de Murcia, Sala de lo Contencioso Administrativo, en su Sentencia nº. 337/2002, de 7 de junio, ahonda en la naturaleza de dicha propuesta y manifiesta que se trata "de un acto trámite inserto en un procedimiento complejo, en el que conforme a lo que determina el artículo 4 del RD 1997/1995, la Comunidad Autónoma ha elaborado y propone una lista de lugares situados en el territorio regional y que pudieran ser considerados como zonas especiales de conservación. El acuerdo de Consejo de Gobierno de 28 de julio de 2000 se articula así en una primera fase de propuesta autonómica de lista de lugares -que, en rigor, en esta fase, aún no deben denominarse de importancia comunitaria-, que ha de ser seguida después, en la mecánica procedimental que el referido RD 1997/1995 establece, de otra fase de propuesta del Estado español y que compete a la Administración de éste (a través del Ministerio de Medio Ambiente). Con posterioridad, y en base a la lista que proponga el Estado español, corresponderá a la Comisión Europea seleccionar y aprobar los lugares de importancia comunitaria (LIC), que habrían de ser declarados por la Comunidad Autónoma como zonas especiales de conservación".
Las superficies de cada de uno de los LIC, que no fueron objeto de publicación en el BORM conjuntamente con el Acuerdo precitado, como puso de manifiesto el Consejo Jurídico en su Dictamen número 45/2003, aparecen grafiadas en el plano de sistemas básicos de áreas protegidas que se incorpora a la Memoria del proyecto.
En cuanto al segundo grupo de los suelos protegidos, constituido por las zonas propuestas para su designación como Zonas de Especial Protección de Aves (ZEPAS), figuran en el folio 41 de la Memoria; por Acuerdos del Consejo de Gobierno de 8 de octubre de 1998, 23 de marzo y 6 de octubre del 2000, y 30 de marzo de 2001, se designaron varias ZEPAS en el ámbito de actuación. Los límites de dichas zonas aparecen también grafiados en el plano "sistema básico de áreas protegidas", teniendo en cuenta la superposición de las figuras de protección de LIC y ZEPAS (folio 41 de la Memoria).
El tercer grupo de suelo protegido estaría constituido por los Espacios Naturales Protegidos, Humedales de Importancia Comunitaria y Zonas Especialmente Protegidas de Importancia para el Mediterráneo. Sobre este tercer grupo, redactado de forma genérica, es preciso realizar las siguientes observaciones:
a) Efectivamente, los espacios naturales protegidos declarados por la Ley 4/1992, y su desarrollo, constituiría otra vía de protección; sin embargo, según recoge la Memoria (folio 39), la actual estructura de los espacios naturales protegidos en la Región se ajusta a los límites de los LIC. La razón de tal afirmación estribaría en la Disposición Adicional Octava de la Ley 1/2001, que establece: "los límites de los Espacios Naturales Protegidos incluidos en la Disposición Adicional Tercera y Anexo de la Ley 4/1992, de 30 de julio, de Ordenación y Protección del Territorio de la Región de Murcia, se entenderán ajustados a los límites de los Lugares de Importancia Comunitaria a que se refiere el Acuerdo de Consejo de Gobierno de 28 de julio de 2000".
Sobre esta previsión de la Disposición Adicional Octava de la Ley 1/2001, susceptible de diversas interpretaciones, cabría preguntarse si la misma permite en este momento a la Administración regional excluir de la categoría de protección determinadas zonas no recogidas en las superficies propuestas de LIC, pero sí en los ámbitos de los espacios naturales protegidos por la Ley 4/1992. Pongamos, como ejemplos, los ámbitos del Parque regional de Cabo Cope y Puntas de Calnegre y el Paisaje protegido de Cuatro Calas. Conforme al Anexo de la Ley 4/1992, el Parque regional de Cabo Cope-Puntas de Calnegre tendría una superficie de 2.936 hectáreas (Has), según datos publicados en Internet en la página web de la Consejería correspondiente de la Comunidad Autónoma, mientras que conforme a la propuesta de LIC dicho Parque regional tendría, en la zona de Cabo Cope, una superficie de 244,48 Has, y en la zona de Calnegre, una superficie de 804,42 Has, que hacen un total de 1.048,90 Has, frente a las 2.936 Has iniciales. Del mismo modo, el Paisaje protegido de Cuatro Calas tendría una superficie de 240 Has, según el Anexo de la Ley 4/1992 y 139,21 Has, según los límites propuestos del LIC.
El Consejo Jurídico considera que la actuación de la Administración regional frente a la posible desprotección de determinadas zonas respecto a los límites previstos en la Ley 4/1992, que no podemos concretar, puesto que no figuran en el expediente planos que recojan las diferencias expresadas en superficies, ha de estar basada en la cautela y motivación, por las siguientes razones:
- Como recoge el artículo 9.1 de la Normativa y la sentencia citada, los límites de los LIC son meras propuestas, aunque la Disposición Adicional Octava se remita a las mismas en el reajuste de los espacios naturales protegidos.
- Se encuentra pendiente del pronunciamiento del Tribunal Constitucional el recurso de inconstitucionalidad nº. 4288/2001 (BOE de 26 de octubre del mismo año), interpuesto contra la Disposición Adicional Octava de la Ley 1/2001, y la incorporación de determinados suelos al proceso de desarrollo urbanístico podría acarrear, en función del fallo, determinadas consecuencias de índole patrimonial a las Administraciones, según el proceso gradual adquisitivo de facultades por parte de los promotores de las actuaciones (artículos 41 y 42 de la Ley 6/1998).
- La circunstancia de que dichos suelos puedan estar excluidos de los ámbitos de los espacios naturales protegidos, en base a una interpretación de la Disposición Adicional Octava, no elimina que deban ser analizados por el proyecto de Directrices y Plan de Ordenación Territorial por si fueran susceptibles de protección, en razón a sus valores, y consiguiente incorporación a algunas de las categorías establecidas en el propio Proyecto de DOT y POT incompatibles con la transformación urbanística, aspecto sobre el que la Consejería proponente no se pronuncia y se remite simplemente a la legislación sectorial.
b) En la normativa se alude a los Humedales de Importancia Internacional de forma genérica, cuando debe concretarse en el Humedal del Mar Menor, que fue incluido por Acuerdo del Consejo de Ministros de 15 de julio de 1994 en la lista del convenio de Ramsar, relativo a los Humedales de Importancia Internacional especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas, ratificado por España. Igualmente cuando se alude a las zonas especialmente protegidas de Importancia para el Mediterráneo (ZEPIM), debe concretarse en el Mar Menor conforme al folio 12 de la Memoria, donde se indica también que ha sido propuesto como Patrimonio de la Humanidad.
La importancia del Mar Menor y la ordenación de su entorno, junto con los compromisos internacionales adquiridos por España en la preservación de dicho Humedal, no se ve reflejada cualitativamente en el Proyecto, si tenemos en cuenta los siguientes párrafos transcritos de la Memoria (folio 12): "el más conocido, en lo que colabora su importancia turística, es la laguna del Mar Menor (LIC y ZEPA), humedal de importancia internacional (...) con afecciones destacables por los asentamientos de población y actividad productiva del entorno". También en el folio 33 de la citada Memoria, cuando se alude a la estructura y modelo territorial actual en la zona norte, que comprende desde el Puerto de Cartagena hasta las Salinas de San Pedro del Pinatar, "los problemas derivados de la actividad turística vienen dados por la urbanización extensiva de este espacio. De lo que se deriva la pérdida de unos valores paisajísticos que sin duda resultan únicos".
A este respecto las DOT y el POT se han limitado, dentro de la categoría de protección de la cuenca visual del Mar Menor, a la preservación de la visión que desde un concreto ámbito se tiene del Mar Menor, con el establecimiento en el área protegida de secciones transversales sobre las cuales se establece una línea visual de referencia que permite limitar la altura de las edificaciones (Anexo VI), según remisión del artículo 23 de la Normativa. Inclusive la insuficiencia de esta medida de protección fue puesta de manifiesto por el Ayuntamiento de Cartagena que, en su escrito de alegaciones, solicita a la Consejería consultante que establezca una condición general de reserva de pasillos de protección paisajística en todos los nuevos asentamientos junto al Mar Menor, que impida un continuo urbano, aspecto que finalmente se ha concretado en la normativa (artículo 54), pero excluyendo a los suelos clasificados como urbanizables a su entrada en vigor. A este respecto cabe destacar la importancia de la adopción de medidas por parte de estos instrumentos, en lo que concierne a la ordenación territorial, para la materialización del Plan Estratégico de Desarrollo de la Región de Murcia; en concreto el Plan de Acción 2.2.6 "Gestión integral del espacio lagunar costero del Mar Menor" y el Plan de Acción 8.2.3 ("Actuaciones turísticas en el litoral"), donde se pone de manifiesto que la Manga del Mar Menor podría calificarse como zona turística en declive por su saturación y degradación en la que se debe actuar de manera urgente a fin de no llegar a una situación irreversible (folio 355). También para materializar la Estrategia regional para la Conservación y el Uso Sostenible de la Diversidad Biológica, aprobada por acuerdo de Consejo de Gobierno de 21 de noviembre de 2003, en cuya acción 31 se vuelve a establecer como objetivo un plan integral de Desarrollo Sostenible para el Área del Mar Menor y su zona de influencia, y precisamente a través de las DOT y POT se está actuando sobre la zona de influencia.
SEXTA.- Proyecto de Decreto por el que se aprueban las Directrices y el Plan de Ordenación Territorial.
I. Exposición de Motivos.
1º) Ha de suprimirse la palabra Antecedentes como título de la parte expositiva del Proyecto de Decreto.
2ª) Cuarto párrafo, quitar la coma después de "basado".
3º) Cuando se relacionan los documentos que componen la Normati- tiva (ha de suprimirse el punto y coma delante de "estando" y suprimir o completar las comillas delante de "Directrices...") se cita el Titulo Preliminar relativo al "objeto, ámbito geográfico y sectorial y vigencia", debiendo acomodarse al texto de la Normativa sometido a consulta: "objeto y ámbito de aplicación".
4º) En el párrafo que comienza "Por último"la cita a la Ley Regional del Suelo debe sustituirse por la Ley 1/2001, con anterioridad ya citada.
5º) En el último párrafo de la parte expositiva ha de completarse la referencia al Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
II. Artículo Primero. En dicho artículo se aprueban definitivamente las Directrices y el Plan de Ordenación Territorial del litoral de la Región de Murcia, cuyo contenido se inserta en el Anexo I, Normativa (...); Anexo II, Memoria y Anexo III, Estudio de Impacto Territorial, que se adjuntan al mismo.
La fórmula adoptada induce a confusión porque conforme al tenor literal parece que se esté aprobando tanto la Normativa como la Memoria y el Estudio de Impacto Territorial, cuando estos dos últimos documentos complementarios forman parte de la instrucción y carecen de naturaleza decisoria; es decir, lo que se está aprobando son los proyectos de Directrices y de Plan de Ordenación Territorial que contiene las determinaciones sustantivas, esto es, la Normativa y los planos correspondientes. Por otra parte, la identificación de dos Anexos que se publican con el número II puede inducir a confusión.
III. Artículo Segundo. Presumiblemente la razón de anejar tanto la Memoria como el Estudio de Impacto Territorial resida en la interpretación que se ha realizado de la Ley 1/2001 sobre los documentos que han de ser objeto de publicación en el BORM. Con motivo del Dictamen nº. 24/04 este Consejo indicó que lo razonable es entender que ha de publicarse la normativa íntegra y los planos que la grafían, acorde con una interpretación sistemática; la misma doctrina ha de aplicarse a los presentes instrumentos conforme a lo dispuesto en los artículos 22.6 (las Directrices reguladoras) y 29.3 de la Ley regional (el contenido del Plan de Ordenación Territorial). En caso contrario se estaría confundiendo el proyecto de Directrices reguladoras y el contenido del Plan de Ordenación Territorial con la Memoria y los documentos técnicos complementarios que justifican las determinaciones incorporadas a ambos Proyectos y, por tanto, se estaría confundiendo el expediente íntegro, del cual forma parte la Memoria y el Estudio de Impacto Territorial, con el documento que se aprueba definitivamente del cual derivan las determinaciones vinculantes y las recomendaciones. De seguir dicha interpretación sería igualmente obligado publicar el contenido de todas las alegaciones presentadas. Sin embargo, no es esto lo que cabe deducir de la Proposición de Ley hoy en trámite parlamentario que, muy contrariamente a lo expresado, no se refiere a los textos íntegros sino a los acuerdos de aprobación definitivos, esto es, solo al Decreto.
La interpretación que sostiene el Consejo Jurídico es acorde con la doctrina del Tribunal Supremo (por todas, la STS, Sala 3ª, de 12 de noviembre de 2001), según la cual es necesaria la completa publicación de las normas urbanísticas de los planes para que estos sean eficaces, atendiendo a la naturaleza normativa de los instrumentos de planificación.
IV. Disposiciones Transitorias.
TERCERA.- El compromiso de apoyar el suelo industrial y aprobar unas Directrices de Suelo industrial es más propio de una Disposición Adicional que de una regla transitoria. Debe sustituirse la palabra "ultimará" por "aprobará".
CUARTA.- Si bien esta Disposición Transitoria se ha incluido con el fin de dar respuesta a las demandas para que se fije un amplio periodo transitorio que permita el mantenimiento y mejora de los usos agrícolas (folio 285), su materialización es, en cierto modo, contradictoria puesto que la referencia al régimen transitorio de la Ley 1/2001 puede inducir a confusión en cuanto el artículo 83 de dicha Ley permite autorizar, por ejemplo, establecimientos turísticos, comerciales, industriales y productivos, etc., en el régimen transitorio del suelo urbanizable sin sectorizar. Por otra parte, dicha Disposición aparece únicamente ligada con los desarrollos de las actuaciones de interés regional, y no con otros ámbitos del Plan de Ordenación Territorial susceptibles también de ser desarrollados.
Por ello, la expresión "En adición al régimen transitorio de edificación...Región de Murcia" induce a confusión y debería suprimirse de la introducción. En realidad, lo que se está realizando a través de dicha Disposición es una modulación del régimen de fuera de ordenación previsto en el artículo 94 de la Ley 1/2001 para aquellos usos existentes que puedan ser incompatibles en el futuro con el desarrollo de las determinaciones de las Directrices y Plan de Ordenación Territorial. La redacción de la Disposición Transitoria Cuarta circunscribe dicho régimen sólo a las áreas afectadas por las actuaciones de interés regional, por lo que la entendemos en principio aplicable a la de Marina de Cope. Respecto a las restantes áreas susceptibles de ser desarrolladas a través de la adaptación del Planeamiento General nada se concreta, por lo que interesaría aclarar si es aplicable la misma previsión. En todo caso, conviene recordar que la incidencia de las determinaciones de estos instrumentos de planificación, en lo que atañe a los usos existentes, no es la misma para los suelos que se clasifiquen como suelo no urbanizable de protección específica en razón de los distintos valores (respecto a los cuales los usos existentes que sean disconformes con las limitaciones establecidas se encontrarán en régimen de fuera de ordenación, lo que no significa que deban cesar de modo inmediato salvo que por la Administración competente se ejecute alguna previsión), que para los suelos que puedan ser susceptibles de desarrollo urbanístico, respecto a los cuales tiene sentido la previsión establecida en la Disposición Transitoria para los usos existentes, si bien hemos de recordar que de forma limitada, pues únicamente afecta al área prevista en por la Actuación de Interés Regional de Marina de Cope.
QUINTA.- Esta Disposición, cuyo contenido es más propio de una Adicional al determinar un régimen jurídico especial, establece que no será de aplicación lo dispuesto en el artículo 45 para los suelos urbanizables sin sectorizar y no urbanizable a la entrada en vigor de las Directrices (previsión de destinar el 25% como mínimo de su aprovechamiento a usos turísticos, o del 20% en los municipios de Fuente Álamo y Torre Pacheco) a los siguientes supuestos:
a) Los suelos clasificados como urbanizables sin sectorizar que tengan aprobado inicialmente un Programa de Actuación Urbanística (PAU) antes de la entrada en vigor.
b) Los suelos clasificados como no urbanizables en los que se haya aprobado inicialmente la modificación a suelos urbanizables sectorizados, antes de la entrada en vigor de las Directrices.
Dichas excepciones no se encuentran expresamente justificadas y contrastan con el objetivo de las Directrices y el Plan de Ordenación Territorial del litoral de impulsar un modelo turístico hotelero y de servicios apartándose del modelo de segunda residencia que hasta ahora se ha impuesto en el litoral regional, ni con las propuestas de las áreas funcionales (artículo 2.5 de la Memoria), sin que tampoco estén basadas en razones urbanísticas por la posible patrimonialización de derechos por parte de los propietarios del suelo, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 6/1998. En efecto, el Proyecto de Decreto viene a establecer una excepción respecto a la previsión de la reserva del 25% o del 20 % de aprovechamiento destinado a usos turísticos en los municipios de Torre Pacheco o Fuente Álamo, para los nuevos desarrollos de uso global residencial, cuando la aplicación de dicha reserva ya aparece restringida a una categoría del suelo urbanizable (sin sectorizar o no programado). Es entendible, de acuerdo con el proceso gradual adquisitivo de facultades, que se excluya al suelo urbanizable sectorizado vigente a la entrada en vigor de las Directrices y Plan de Ordenación Territorial, pero no al urbanizable sin sectorizar (en realidad debería denominarse no programado al referirse en este caso a planes sin adaptar, aunque se haya equiparado al sin sectorizar) en el que se haya aprobado inicialmente un Programa de Actuación Urbanística (PAU), pues la aprobación inicial de un Plan es un acto trámite que, en principio, confiere el derecho a la tramitación del mismo, siendo en el acto de aprobación definitiva donde se imponen las condiciones acordes con la normativa vigente y con los instrumentos de ordenación territorial aprobados. Menor justificación presenta que se aplique dicha excepción a suelos no urbanizables para los que se haya aprobado inicialmente una modificación y se clasifiquen como sectorizados, teniendo dichos suelos comparativamente un trato más favorable, en cuanto a la imposición de dicha reserva, que los suelos que a la entrada en vigor de las DOT y el POT se clasifican como urbanizables sin sectorizar. De lo expuesto conviene concluir que las excepciones respecto a una medida de carácter general deben estar justificadas, sin que se haya motivado en el expediente el distinto trato que se otorga a dichos supuestos excluidos de la reserva, sobre todo respecto a los suelos clasificados como no urbanizables, lo que puede suponer un portillo para escapar de la incidencia de las Directrices.
El último párrafo de esta Disposición permite computar desarrollos urbanísticos de un área a otra, a efectos de cumplir el porcentaje mínimo establecido de uso turístico en los nuevos desarrollos urbanísticos de uso global residencial, siempre y cuando se hayan adaptado los instrumentos de planeamiento general, si bien dicha determinación es contradicha por el artículo 45 de la Normativa cuando establece que entra en vigor con su aprobación. Deben coordinarse por tanto ambas determinaciones.
V. Disposición Adicional.
Las Disposiciones Adicionales han de preceder a las Transitorias conforme a las reglas de técnica legislativa y para en el caso de ser más de una, como se ha propuesto con anterioridad, deben enumerarse.
VI. Disposiciones Derogatorias. Nos remitimos a lo señalado en la Consideración Quinta, III.
VII. Disposiciones Finales.
La Disposición Final Primera faculta al titular de la Consejería para el desarrollo y aplicación de la presente Normativa.
La habilitación para el desarrollo normativo conculca las previsiones previstas en la Disposición Final Segunda de la Ley 1/2001 que faculta únicamente al Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma para el desarrollo y ejecución de la presente Ley, de ahí que deba modificarse en el sentido de reducir dicha habilitación para la aplicación de la presente normativa. Otro tema distinto es que se le habilite para desarrollar las Directrices y el Plan de Ordenación Territorial a través de otros instrumentos de ordenación del territorio, como, por ejemplo, un Programa de Actuación Territorial o Planes de Ordenación del Litoral, que pueden ser objeto de aprobación por parte del titular de la Consejería.
SÉPTIMA.- Sobre la Normativa.
El texto que se considera sometido a Dictamen y, por tanto, propuesto para aprobación de Consejo de Gobierno, es el diligenciado en fecha 21 de enero de 2004, sobre el que el Consejo Jurídico va a realizar las observaciones pertinentes:
La normativa se estructura en una Exposición de Motivos seguida de los siguientes títulos:
-Título Preliminar. Objeto y ámbito de aplicación (artículos 1 a 4).
-Título I. Disposiciones sobre los suelos incompatibles con su transformación urbanística y afectos a riesgos (artículos 5 a 29).
-Título II. Actuaciones estructurantes (artículos 30 a 32).
-Título III. Actuaciones estratégicas (artículos 33 a 39)
-Título IV. Áreas Funcionales (artículos 40 a 64).
La normativa termina con unas "disposiciones" y 7 anexos.
I. Exposición de Motivos.
Debe suprimirse como tal y su contenido trasladarlo de forma integrada a la parte expositiva del Proyecto de Decreto por el que se aprueba dicha Normativa, lo que permitiría, además, enriquecer aquel preámbulo. Se mantienen apartados (por ejemplo, el IV) relativos a la derogación de las Directrices de Portmán y de la Sierra Minera que forman parte del Proyecto de Decreto.
II. TÍTULO PRELIMINAR.
- Artículo 3. Vigencia.
Dicho precepto establece que ambos instrumentos (DOT y POT) tienen vigencia indefinida, si bien serán susceptibles de modificación o revisión siguiendo el procedimiento previsto en la Ley 1/2001.
Sentada la conformidad de la vigencia indefinida de dichos instrumentos, conforme a su naturaleza y acorde con los artículos 23.1 y 30.1 de la Ley 1/2001, sin embargo, al establecer que son susceptibles de revisión o modificación debería completarse, de un lado, la referencia a los artículos concretos que establecen el procedimiento de revisión y modificación, puesto que sólo se contiene una remisión general a la Ley 1/2001. De otro, debería completarse dicho artículo con el establecimiento de las causas que podrían motivar la revisión de ambos instrumentos (transcurso de un determinado plazo, concurrencia de determinadas circunstancias que podrían motivar una alteración del modelo territorial, etc.) como exige el artículos 23.1: "las Directrices de Ordenación Territorial tendrán vigencia indefinida, salvo que expresamente se especifique un plazo o las circunstancias para su revisión"; del mismo modo el artículo 30.1 para el Plan de Ordenación Territorial. La previsión de dichas causas de revisión podría ser un mecanismo para poder controlar disfuncionalidades en el desarrollo del modelo territorial propuesto. Respecto a este último aspecto, y a la vista de sus funciones (folio 231 del EIT), tendría mucha importancia que se recogiera en el Proyecto de Decreto o en la Normativa la operatividad del Plan de Seguimiento y Vigilancia Ambiental (folio 233).
- Artículo 4. Publicidad.
Se establece que las Directrices y el Plan de Ordenación Territorial de la Región de Murcia podrán ser consultados por los ciudadanos en la sede de la Consejería competente en materia de ordenación del territorio, así como en otros lugares que a tal efecto se determinen por ésta.
Parece lógico que entre dichos lugares se encuentren los Ayuntamientos, a los que la Ley 1/2001 encomienda la publicidad de los planes (artículo 153), teniendo en cuenta también que han de tener una participación activa en el seguimiento de los instrumentos de ordenación del territorio. Congruente con ello debería especificarse entre dichos lugares a los Ayuntamientos de los municipios afectados.


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