Dictamen 162/06

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Año: 2006
Número de dictamen: 162/06
Tipo: Anteproyectos de ley
Consultante: Consejería de Economía y Hacienda (1999-2003) (2005-2007) (2008-2015)
Asunto: Anteproyecto de ley de Medidas Tributarias en materia de tributos cedidos, tributos propios, subvenciones y juego para el año 2007.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
El uso que de las "leyes de acompañamiento" se viene haciendo, tanto en la esfera estatal como autonómica, y por gobiernos de diferente signo, es contrario a la más elemental lógica jurídica y a la técnica legislativa, con lo que dicho uso, tal como viene repitiendo la doctrina más autorizada, debería reducirse a su ámbito propio de determinaciones necesarias para el correcto y eficaz cumplimiento de la ley principal, de Presupuestos, a la que, esta vez con pleno sentido, "acompañaría" (Dictamen 72/99). Esa perspectiva ha propiciado un decrecimieto constante del uso de la Ley de "acompañamiento", hasta el punto de que, como ha puesto de relieve la doctrina, la Ley 2/2004, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2005, ya no resultó "acompañada" y, en el ámbito regional, se ha apreciado en los últimos ejercicios que las leyes "de acompañamiento", en fase de proyecto, contenían medidas de orden tributario, plenamente legitimadas para ese acompañamiento.
La doctrina del Tribunal Supremo también ha manifestado que estas leyes deben limitarse, por su finalidad, a un objeto específico, consistente en aquellas disposiciones que sean necesarias para complementar la Ley de Presupuestos y que, por consiguiente, guarden una relación al menos indirecta con la previsión de ingresos y gastos que constituye el objeto específico de ésta. De no cumplirse esta limitación, se produciría una infracción del principio de seguridad jurídica.

Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con las aportaciones recibidas de las Consejerías de Sanidad; Turismo, Comercio y Consumo; Industria y Medio Ambiente, además de las propias y las de la Intervención General, la Dirección General de Tributos elaboró el primer borrador del Anteproyecto de Ley denominado de Medidas Tributarias y Administrativas en materia de tributos cedidos, tributos propios, subvenciones y juego para el año 2007, texto al que acompañó de una memoria explicativa de las modificaciones normativas propuestas, de una memoria económica que cuantifica el impacto presupuestario de las medidas que se proyectan, destacando que carecen de efectos presupuestarios las reformas sobre subvenciones y juego. También se aportó un informe de la Dirección General de Tributos en el que se indica que el Anteproyecto carece de efectos por razón de género, un informe del Servicio Jurídico de la Secretaría General de la Consejería de Economía y Hacienda, así como el del Vicesecretario de esta última.
SEGUNDO.- A propuesta de la Consejera de Economía y Hacienda el Consejo de Gobierno acordó, el 30 de junio de 2006, que emitiesen informe el Consejo Económico y Social (CES) y el Consejo Jurídico, además de la Comisión Mixta de Coordinación de la Gestión Tributaria (art. 64.3 b) de la Ley 21/2001, de 27 de octubre).
TERCERO.- El Consejo Económico y Social (Dictamen de 21 de septiembre de 2006) valora positivamente que el Anteproyecto de Ley de Medidas Tributarias y Administrativas en Materia de Tributos Cedidos, Tributos Propios, Subvenciones y Juego para el Año 2007, al igual que ha sucedido las últimas anualidades, regule exclusivamente materias de naturaleza tributaria, contenido al que estrictamente deben limitarse estas disposiciones legislativas. Considera que el Anteproyecto debería incluir una información más completa y extensa en relación con el alcance e incidencia de las bonificaciones fiscales autonómicas reguladas en años anteriores. Esa información permitiría, según el CES, una mejor valoración acerca del impacto social y económico logrado con ellas y de su eficiencia, factor importante para evaluar más convenientemente la oportunidad de su continuidad o modificación. Respecto a las deducciones autonómicas en el impuesto sobre la renta de las personas físicas, el CES comparte las propuestas planteadas, que en algunos casos recogen sus sugerencias, al considerar que permiten una ampliación susceptible del número de sujetos pasivos potencialmente beneficiarios y, en algunos casos, una ayuda de mayor intensidad. Especialmente favorable considera la propuesta para incentivar la instalación de dispositivos de ahorro en el consumo doméstico de agua, aunque para el éxito de la medida debería implantarse un procedimiento muy simple en cuanto al reconocimiento previo de la deducción por parte de la Administración Regional que exige el Anteproyecto. En relación con las medidas que se proponen en el Impuesto de Sucesiones y Donaciones, el Consejo valora favorablemente las mejoras para favorecer las transmisiones "mortis causa" e "intervivos" en el caso de empresas individuales y negocios profesionales, al considerar que facilitan la sucesión generacional de la gestión de tales empresas. También se muestra favorable a la elevación de la deducción de la cuota hasta el 99% en las transmisiones por herencia a los sujetos pasivos del grupo II, siempre que la base imponible del sujeto pasivo sea inferior o igual a 600.000 euros en el caso de que sea una persona discapacitada con un grado de minusvalía igual o superior al 65%, así como la fijada para el resto de sujetos pasivos, 450.000 euros.
El Consejo valora también positivamente las propuestas de mejora de la gestión tributaria que establece el artículo 4, por posibilitar que se intensifique el uso y aplicación de las nuevas tecnologías de la información y las comunicaciones, y por permitir que el contribuyente conozca anticipadamente el coste en el que incurriría al ejercer un procedimiento contradictorio con la Administración Tributaria Regional.
En lo que concierne a las modificaciones a las tasas, si bien el CES comparte en general las propuestas del Anteproyecto, discrepa de la oportunidad de crear la tasa "T250 Tasas por actuaciones administrativas en materia de convalidación de inversiones medioambientales", al considerar contradictorio que la Administración Regional grave el acto de convalidación de unas inversiones cuya ejecución se promueve por parte de la Administración General del Estado cuando ofrece una deducción en el impuesto de sociedades. A su vez, es una medida opuesta al objetivo que persigue la supresión, apoyada por este Órgano, de un hecho imponible en la tasa "T240 Tasa por actuaciones en materia de protección medioambiental y control de actividades potencialmente contaminantes", como es la solicitud y tramitación de la inscripción en el Registro Europeo EMA, justificada en que la existencia de la tasa desincentiva la implantación por parte de las empresas de esos sistemas de mejora medioambiental. También se discrepa de la oportunidad de eliminar la reducción del 50% en las cuotas de la tasa "T330 Tasa por ordenación de actividades turísticas" para los titulares de apartamentos y alojamientos turísticos especiales en zonas de interior. El Consejo considera que se debe incentivar este tipo de establecimientos porque, por un lado, contribuyen a la diversificación de la oferta turística regional y, por otro, suelen estar localizados en municipios con menor nivel de renta, cuyo crecimiento económico y desarrollo se ha de seguir impulsando.
Al Dictamen de la mayoría de miembros formularon voto particular los representantes del grupo primero (organizaciones sindicales), discrepando en lo que concierne a una de las modificaciones que propone el Anteproyecto en su artículo segundo, apartado dos, referida al impuesto de sucesiones y donaciones. Exponen que en las adquisiciones "mortis causa" de sujetos pasivos incluidos en el epígrafe II del artículo 20.2.a), de la Ley 29/1987, reguladora de dicho Impuesto (se trata de los descendientes y adoptados de veintiuno o más años, cónyuges, ascendientes y adoptantes), eleva la deducción autonómica del 50% de la cuota que resulte después de aplicar las deducciones estatales y autonómicas hasta el 99%, y también el importe máximo de la base imponible, que permite aplicar tal deducción desde los 300.000 euros ahora vigentes hasta 450.000 euros o 600.000 euros si el sujeto pasivo fuese discapacitado con un grado de minusvalía igual o superior al 65%. El grupo primero comparte la elevación de la cuota y la del máximo exigido de base imponible en el caso de sujetos pasivos discapacitados con tal grado de minusvalía, pero discrepa de la subida de dicha base que se propone con carácter general. Por un lado, se considera que ese nuevo máximo alcanza una cuantía que va en detrimento de la progresividad pretendida con el impuesto, al beneficiar las transmisiones de patrimonios ya importantes. Y, por otro lado, este voto particular muestra especial interés en indicar que la elevación del máximo referido en el 50% que supone la propuesta del Anteproyecto es contradictoria y discriminatoria con otras elevaciones similares recogidas en el artículo primero, que afectan al I.R.P.F. y tienen un mayor contenido social. En efecto, los incrementos de los límites fijados para que el sujeto pasivo pueda acogerse a las deducciones autonómicas en concepto de inversión en vivienda habitual de los jóvenes y para atender los gastos de guardería de los hijos menores de tres años han sido del 10% aproximadamente. Teniendo en cuenta la importancia social de estas medidas supone una desigualdad muy importante e injustificada en relación con el 50% en que se acrecienta el máximo fijado en el impuesto de sucesiones. La propuesta que el grupo primero considera que sería más apropiada consiste en equiparar dichos porcentajes de subida, de tal forma que el límite de 450.000 euros establecido en el Anteproyecto para las transmisiones "mortis causa" en sujetos pasivos del grupo II se reduzca hasta 330.000 euros.
CUARTO.- El Director General de Tributos elevó al Secretario General de la Consejería un informe propuesta en el que, tras analizar el Dictamen del CES y realizadas diversas consultas, propone modificar el artículo 1, apartado dos del Anteproyecto, para extender los gastos de guardería a cada uno de los hijos menores de 3 años, así como eliminar del artículo 6 la tasa T250, por actuaciones administrativas en materia de convalidación de actuaciones medioambientales.
QUINTO.- Redactado el texto definitivo del Anteproyecto con tales sugerencias y con las formuladas por el Interventor General el 25 de septiembre de 2006, motivadas por novedades surgidas en el reciente Reglamento General de la Ley de Subvenciones (Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, BOE del 25 de julio), fue remitido a este Consejo con su expediente, y recabado el Dictamen, el 11 de octubre de 2006.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
De acuerdo con lo establecido en el artículo 12.2 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, el presente Dictamen se emite con carácter preceptivo.
SEGUNDA.- Procedimiento de elaboración y contenido.
I. El procedimiento de iniciativa legislativa del Consejo de Gobierno se rige por el artículo 46 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno, en el cual se señalan algunos de los trámites que se deben recorrer hasta la conversión en Proyecto de Ley y su remisión a la Asamblea Regional, los cuales han sido formalmente cumplimentados, ya que constan las diversas propuestas de las diferentes Consejerías, la memoria económica recoge el coste de las medidas tributarias que se proyectan, y consta un informe de impacto por razón de género y el del Vicesecretario.
No obstante, no figura entre la documentación remitida que se haya dado traslado del Anteproyecto a la Comisión General de las Comunidades Autónomas del Senado, a los efectos previstos en el artículo 2.2, inciso final, de la Ley 23/2002, de 1 de julio, del régimen de cesión de tributos del Estado a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y de fijación del alcance y condiciones de dicha cesión, omisión que debe subsanarse.
En el expediente remitido no figura el acuerdo que la Comisión de Secretarios Generales debe elevar al Consejo de Gobierno sobre ulteriores trámites del procedimiento, requerido por el párrafo cuarto del artículo 46 de la Ley 6/2004.
Finalmente, resulta destacable que la normativa referente a la reforma de la Ley 2/1995, de 15 de marzo, de Juegos y Apuestas de la Región de Murcia, ha prescindido del trámite de audiencia a la Comisión de esa materia, creada por la citada Ley y regulada en el Decreto 27/1996, de 29 mayo, artículo 4.1, a), en la que están representadas las organizaciones empresariales y de consumidores del sector.
II. El Anteproyecto se compone de un Título I dedicado a los Tributos Cedidos, integrado por normas referentes a deducciones autonómicas en el IRPF (art.1), beneficios fiscales en el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones (art.2), Tasa Fiscal sobre los juegos de suerte, envite o azar (art. 3), y normas de gestión (art.4); el Título II, Tributos propios, se compone de un Capítulo I, Impuestos medioambientales, compuesto de un solo precepto, el artículo 5, relativo al Impuesto sobre vertidos a las aguas litorales; y un Capítulo II, sobre Tasas regionales, con un artículo, el 6, dedicado a introducir hasta 15 modificaciones al Decreto Legislativo 1/2004, de 9 de julio. El Título II, medidas administrativas, se compone de 2 artículos, el 7, sobre modificaciones de la Ley de Subvenciones 7/2005, de 18 de noviembre, y el 8 que modifica la Ley de Juego y Apuestas 2/1995, de 15 de marzo. La Disposición Adicional primera establece la no exacción del impuesto sobre el vertido a las aguas litorales a determinadas plantas desaladoras; la Disposición Adicional segunda se refiere a la Tasa 510 del BORM; la Disposición Adicional tercera a las cuotas diferenciales negativas del Canon de Vertidos al mar; la Disposición Transitoria primera se dedica a los Precios públicos del SMS; la Disposición Transitoria segunda a las deducciones autonómicas IRPF. Las 2 Disposiciones finales se refieren al reajuste de tipos de cuantía fija de Tasas (primera) y a la entrada en vigor (segunda).
III. Es sobradamente conocido que el uso que de las "leyes de acompañamiento" se viene haciendo, tanto en la esfera estatal como autonómica, y por gobiernos de diferente signo, es contrario a la más elemental lógica jurídica y a la técnica legislativa, con lo que dicho uso, tal como viene repitiendo la doctrina más autorizada, debería reducirse a su ámbito propio de determinaciones necesarias para el correcto y eficaz cumplimiento de la ley principal, de Presupuestos, a la que, esta vez con pleno sentido, "acompañaría" (Dictamen 72/99). Esa perspectiva ha propiciado un decrecimieto constante del uso de la Ley de "acompañamiento", hasta el punto de que, como ha puesto de relieve la doctrina, la Ley 2/2004, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2005, ya no resultó "acompañada" y, en el ámbito regional, se ha apreciado en los últimos ejercicios que las leyes "de acompañamiento", en fase de proyecto, contenían medidas de orden tributario, plenamente legitimadas para ese acompañamiento.
La doctrina del Tribunal Supremo también ha manifestado que estas leyes deben limitarse, por su finalidad, a un objeto específico, consistente en aquellas disposiciones que sean necesarias para complementar la Ley de Presupuestos y que, por consiguiente, guarden una relación al menos indirecta con la previsión de ingresos y gastos que constituye el objeto específico de ésta. De no cumplirse esta limitación, se produciría una infracción del principio de seguridad jurídica.
En tal contexto, la modificación que se proyecta de la 2/1995, de 15 de marzo, de Juegos y Apuestas de la Región de Murcia, no parece tener relación con el sistema de gastos e ingresos del Presupuesto, porque se modifica una Ley ajena al sistema financiero y con unos contenidos que no se aproximan a él ni siquiera indirectamente. En efecto, el artículo 11.3 se refiere a las competencias de la Consejería de Economía y Hacienda en torno al control del juego y la modificación pretende dar carácter de agente de la autoridad al personal que realice esas funciones; el artículo 12.3 se refiere a las clases de establecimientos y locales de juego, y el 24,t) a la tipificación de faltas graves, contenidos ellos completamente ajenos a la Ley de Presupuestos. Sin embargo, la modificación del artículo 20.1, al establecer una fianza a favor de Tesoro regional que deben constituir las empresas organizadoras y explotadoras de juegos y apuestas, sí es una determinación que afecta a los ingresos, y es calificable como materia susceptible de acompañar al presupuesto.
TERCERA.- Sobre la cobertura competencial y la normativa proyectada.
I. El artículo 43.1,b) del Estatuto de Autonomía (EARMU) establece que corresponde a la Comunidad Autónoma, por delegación del Estado, la administración de los tributos cedidos por éste, en la forma y límite que señale el acto de cesión, enumerando el artículo 19 de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), según redacción dada por la Ley Orgánica 7/2001, de 27 de diciembre, y las competencias normativas que en relación a tales tributos cedidos pueden ostentar las Comunidades Autónomas. En concordancia con ello, la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, introdujo las medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas en régimen común, estableciendo el alcance y condiciones de la cesión de tributos a las Comunidades Autónomas que cumplan las condiciones de dicho nuevo sistema de financiación (Disposición Final segunda y Derogatoria única).
Esta definición del marco rector de las competencias normativas de la Comunidad Autónoma constituye el parámetro esencial desde el que analizar el texto sometido a consulta, pudiendo determinarse ya que, en su conjunto, las normas tributarias proyectadas responden a dichas competencias. Iguales conclusiones deben alcanzarse respecto a las modificaciones a la Ley 7/2005, de 18 de noviembre, de Subvenciones, y a la Ley 2/1995, de 15 de marzo, de Juego y Apuestas, si bien respecto a esta última caben otras consideraciones ya expuestas.
II. En cuanto a los tributos propios y, en concreto, sobre la no exacción a las desaladoras durante el año 2007 del Impuesto sobre Vertidos a las Aguas Litorales (Disposición adicional segunda del Anteproyecto), es necesario realizar algunas consideraciones, dada la naturaleza no exactamente recaudatoria de esta figura impositiva. En efecto, los tributos medioambientales son medidas correctivas de la contaminación que llevan a la práctica el principio de "quien contamina paga" y, desde el punto de vista del funcionamiento de los mercados, son propugnados ampliamente por la doctrina económica porque, además de que contribuyen a minimizar costes sociales cuya externalidad viene provocada por las actividades contaminantes, son un incentivo a la innovación tecnológica que permita reducir la carga contaminante vertida en la naturaleza y, finalmente, generan ingresos que pueden revertir en la protección del medio ambiente. Se fundamentan en que la protección del medio natural constituye un fin con relevancia constitucional (art. 45 CE) que justifica la intervención del sistema tributario, aunque el hecho imponible de estos tributos no manifiesta capacidad económica gravable. Así, dice el artículo 29 de la Ley 9/2005, de 29 de diciembre, que el fin del impuesto es "promover la calidad ambiental de las aguas del litoral de la Región de Murcia", destinándose su recaudación, entre otras actividades, a las actuaciones de vigilancia del cumplimiento de los niveles de emisión autorizados (art. 6 de la citada Ley 9/2005).
En contraste con ello, no consta en el expediente motivación particularizada de la exención general para las desaladoras ("no exacción" en la terminología del Anteproyecto) recogida en la Disposición Adicional primera objeto de estas consideraciones, lo que es destacable a la vista de que la motivación de los proyectos es un requerimiento propio del procedimiento legislativo (art. 119 del Reglamento de la Asamblea Regional), constituyendo una anomalía que las instituciones públicas hagan uso de sus más relevantes potestades para, inmediatamente, dejarlas sin efecto, permitiendo dudar, por ello, de la necesidad de un tributo cuya aplicación a las desaladoras se elimina prácticamente desde su creación y durante dos años consecutivos (ya se dejó de aplicar el impuesto mediante la Disposición Transitoria cuarta de la Ley 9/2005).
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN
ÚNICA.- La Comunidad Autónoma tiene competencia para aprobar un Anteproyecto como el presente, si bien deben valorarse las observaciones expuestas.
No obstante, V.E. resolverá.
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