Dictamen 203/08

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Año: 2008
Número de dictamen: 203/08
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Hacienda y Administración Pública (2007-2008) (2015-2017)
Asunto: Proyecto de Orden de la Consejería de Hacienda y Administración Pública por la que se desarrolla el artículo 21.7 del Texto Refundido de la Ley de Hacienda de la Región de Murcia, en relación con determinados recursos de derecho público.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
La adecuada articulación estructural y funcional del régimen autonómico en el marco fiscal estatal que predica la Ley 21/2001, así como la necesaria armonización de las políticas normativas del Estado y las Comunidades Autónomas en materia de tributos cedidos, incluida su gestión, que también se señala en el citado texto legal, aconseja que el contenido del Proyecto se adecue, en lo que a tributos cedidos se refiere, a las normas estatales relativas a la anulación de liquidaciones tributarias.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 25 de febrero de 2008 la Intervención General de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (en lo sucesivo IG), inició el trámite correspondiente para la aprobación de una Orden por la que, en desarrollo del artículo 21.7 del Decreto Legislativo 1/1999, de 2 de diciembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Hacienda de la Región de Murcia (TRLH), se dispone la anulación y baja en contabilidad de determinadas liquidaciones practicadas en período voluntario, cuya deuda pendiente de recaudar tenga un importe inferior a 6 euros, a cuyo efecto remitió borrador del Proyecto a la Secretaria General de la entonces denominada Consejería de Hacienda y Administración Pública.
Junto a dicho borrador se envía la siguiente documentación:
a) Propuesta de la IG, en la que se señala que, con amparo en la previsión contenida en el artículo 21.7 TRLH, el Proyecto de Orden tiene como objetivo, en relación con las liquidaciones practicadas en período voluntario, evitar actuaciones recaudatorias que presupongan un nulo provecho para la Hacienda Regional o para el cumplimiento de los fines encomendados a la Administración General de la Comunidad Autónoma, dado que los costes generados por dichas actuaciones son superiores a los recursos que potencialmente pudieran obtenerse.
Se contiene también en este documento el montante por ejercicios (del año 1987 al año 2007, ambos inclusive) de las liquidaciones practicadas en período voluntario, correspondientes a derechos de cobro de naturaleza tributaria y no tributaria de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, de las que resulta una deuda pendiente de recaudar por importe inferior a 6 euros.
b) Memoria justificativa, en la que se indica que la necesidad de dirigir y ordenar los medios de todo tipo a aquellas funciones que reporten una mejora de la eficiencia en el uso de los recursos públicos, aconseja que se lleve a cabo la anulación y baja en contabilidad de aquellas liquidaciones correspondientes a derechos de cobro de naturaleza tributaria y no tributaria, de las que resulte una deuda pendiente de recaudar con un importe inferior a 6 euros, con excepción de las originadas por tasas, precios públicos y derechos de cobro que sean resultado de un procedimiento sancionador.
Se señala asimismo que la justificación jurídica del Proyecto se encuentra en el artículo 21.7 TRLH que autoriza a la Consejería de Hacienda para que pueda disponer la anulación y baja en contabilidad de todas aquellas liquidaciones de las que resulten deudas inferiores a la cuantía que estime y fije como insuficiente para la cobertura del coste que su exacción y recaudación representen.
Finalmente, se indica que no se ha considerado necesario someter el proyecto a audiencia pública, ya que la afectación a los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos se realiza en un sentido favorable.
c) Estudio económico, en el que el Jefe de División de Dirección, Planificación y Gestión de la Contabilidad de la IG señala que "las actuaciones administrativas incluidas en el ámbito de la presente Orden son de carácter habitual y su coste se estima en 900 euros, 300 euros corresponderían al análisis funcional de las modificaciones a llevar a cabo en la aplicación informática y 600 euros a la programación, la imputación de dichos coste se realizaría con cargo al artículo 12 del programa 612 C los correspondientes al análisis funcional y al concepto 645 del programa 611 B los correspondientes a la programación".
d) Informe de impacto de género, en el que se afirma que dado el carácter eminentemente técnico y procedimental de la norma que se pretende aprobar, se puede concluir en la inexistencia de implicación alguna por razón de género.
SEGUNDO.- Con fecha 5 de marzo de 2008 se remitió el borrador de Proyecto a la Agencia Regional de Recaudación (ARR), a la Dirección General de Tributos y a la Dirección General de Informática, con el fin de que pudieran formular las observaciones que estimasen oportunas.
TERCERO.- Los organismos consultados atienden el requerimiento y formulan las siguientes observaciones: La Dirección General de Informática señala que el sistema informático está preparado para posibilitar la baja en el sistema de información contable de las liquidaciones inferiores a 6 euros; la ARR considera que la redacción del texto debería clarificarse de modo que se distinga nítidamente entre su objeto y el que regula la Orden de 15 de enero de 2007; y, finalmente, la Dirección General de Tributos indica que no tiene observación alguna que formular.
CUARTO.- Las sugerencias de la ARR son asumidas por la IG lo que da lugar a un segundo borrador que somete a la consideración de la Dirección General de Tributos, al tiempo que le solicita se pronuncie acerca de la procedencia de trasladar el Proyecto al resto de Consejerías y organismos que practiquen liquidaciones.
Mediante informe fechado el 9 de mayo de 2008, el citado Centro Directivo formula una serie de observaciones, entre las que destacan aquellas por las cuales se propone que "...el tratamiento de este tipo de liquidaciones no conlleve en ningún caso su contracción en contabilidad y, en consecuencia, no se realice actuación alguna de notificación exacción a los obligados al pago, sin perjuicio de que deban quedar registradas por su importe en las aplicaciones corporativas de gestión".
La IG, acogiendo las sugerencias de la Dirección General de Tributos, elabora un tercer borrador en el que la redacción del artículo 1 varía totalmente, de modo que ahora establece que no se tomará razón en contabilidad de las liquidaciones de las que resulte una deuda pendiente de recaudar inferior a 6 euros, ni se realizará actuación alguna de notificación y exacción a los obligados al pago.
QUINTO.- Trasladado el texto a la Dirección General de Presupuesto y Finanzas, para la emisión, en su caso, del informe al que se refiere la Disposición adicional del TRLH, dicho Centro Directivo indica que la aprobación del Proyecto no supondrá ningún coste adicional a los ya presupuestados en el ejercicio.
SEXTO.- El Servicio Jurídico de la Secretaría General de la Consejería consultante, con fecha 16 de junio de 2008, emite informe sobre el contenido de la propuesta de Orden, en el que, tras efectuar un pormenorizado y acertado análisis tanto de los aspectos procedimentales como de los materiales que inciden en el Proyecto, formula una serie de observaciones entre las que destaca la relativa a una posible extralimitación en relación con la habilitación legal que se contiene en el artículo 21.7 TRLH, pues el precepto legal autoriza al titular del Departamento con competencias en materia de Hacienda, para que disponga la anulación y baja en contabilidad de determinadas liquidaciones, y, sin embargo, en el Proyecto lo que se contempla es que no se notificarán al obligado al pago ni, en consecuencia, serán exigidas, las liquidaciones practicadas por la Administración Regional cuando el importe a recaudar sea inferior a 6 euros, no tomando razón en contabilidad de las mismas.
SÉPTIMO.- La IG, mediante escrito fechado el 8 de septiembre de 2008, envía a la Secretaría General de la Consejería consultante un cuarto borrador del Proyecto en el se han efectuado las correcciones necesarias para ajustar su contenido a los límites al ejercicio de la potestad reglamentaria que se contienen en el artículo 21.7 TRLH, de acuerdo con las observaciones formuladas por el Servicio Jurídico.
Asimismo, y también en cumplimiento de las sugerencias de dicho Servicio, se incorporan al expediente un nuevo estudio económico donde figura el coste económico que supone la aplicación de la Orden y el modo en que se financiará dicho coste; y se acreditan expresamente las razones de interés público que aconsejan la exclusión del trámite de audiencia.
OCTAVO.- Con fecha de registro de entrada de 17 de septiembre de 2008, se ha recabado el preceptivo Dictamen del Consejo Jurídico sobre el Proyecto de Orden, al que se acompaña el expediente administrativo.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
De acuerdo con lo que establece el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, el presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre un proyecto de disposición de carácter general dictada en desarrollo de ley.
SEGUNDA.- Procedimiento.
Como en anteriores ocasiones ha indicado el Consejo Jurídico, si bien el artículo 53 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Presidente y del Consejo de Gobierno, únicamente regula el procedimiento de elaboración de los reglamentos emanados del Consejo de Gobierno, la ausencia de normas específicas para el ejercicio de la potestad reglamentaria por parte de los Consejeros y la remisión que efectúa el artículo 16.2, letra d) de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (Ley 7/2004), en cuya virtud los Consejeros ejercen la potestad reglamentaria "en los términos previstos en la Ley del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia", permiten aplicar las normas contenidas en el referido artículo 53 de la Ley 6/2004 a la elaboración de las disposiciones de carácter general que aquéllos dicten.
Examinado el expediente remitido, se aprecia que se han respetado sustancialmente las reglas de procedimiento citadas. No obstante, cabe señalar que se echa en falta una memoria económica en la que se acredite que el coste que genera la exacción de las liquidaciones a las que se refiere el Proyecto, es superior al recurso que pudiera derivarse de las mismas, circunstancia que se afirma repetidamente en la memoria justificativa, pero que se halla huérfana de datos económicos que la avalen.
TERCERA.- Contenido, justificación, habilitación y rango.
I. Contenido.
El Proyecto se compone de dos artículos y de dos Disposiciones finales. El texto articulado establece que se anularán y darán de baja en contabilidad todas aquellas liquidaciones practicadas en período voluntario, correspondientes a derechos de cobro de naturaleza tributaria y no tributaria de la Administración Publica de la Comunidad Autónoma, de las que resulte una deuda pendiente de recaudar con un importe inferior a 6 euros, por considerar insuficiente dicha cantidad para cubrir el coste que su exacción y recaudación representan. Quedan fuera de esta previsión las deudas que deriven de tasas, precios públicos y derechos de cobro que sean resultado de un procedimiento sancionador. También se dispone que la Dirección General de Tributos y las distintas Consejerías anotarán las citadas bajas en contabilidad en el sistema corporativo de información contable SIGEPAL o en el sistema de gestión de ingresos QUESTOR, en función de donde se haya registrado el derecho de cobro. Las disposiciones finales, por su parte, autorizan a la Intervención General a dictar cuantas instrucciones sean necesarias para la aplicación de la norma que se pretende aprobar y fijan para la misma una vacatio legis de tres meses.
II. Justificación.
Tanto en el preámbulo del Proyecto como en la memoria elaborada al efecto, se justifica la iniciativa de la Consejería consultante en la constatación de que el coste que supone la exacción y recaudación de determinadas liquidaciones resulta inferior al beneficio que puede obtenerse con su cobro.
Esta justificación, como se indicaba anteriormente, debería haberse completado con un estudio económico que incluyese el cálculo, aunque fuese estimatorio, del coste que supone para la Administración Regional la recaudación en vía voluntaria de una deuda inferior a 6 euros.
III. Habilitación legal y rango de la norma.
La habilitación para dictar la presente norma se encuentra en el artículo 21.7 TRLH, de acuerdo con el cual "se autoriza a la Consejería de Economía y Hacienda para que pueda disponer la anulación y baja en contabilidad de todas aquellas liquidaciones de las que resulten deudas inferiores a la cuantía que estime y fije como insuficiente para la cobertura del coste que su exacción y recaudación representen".
El rango de norma que se proyecta aprobar es el adecuado a tenor de lo establecido en el artículo 25.4 de la Ley 7/2007.
En virtud de ambos preceptos, puede considerarse que el titular de la Consejería de Hacienda dispone de la habilitación legal para aprobar el Proyecto que se informa, sin perjuicio de las precisiones que a continuación se hacen respecto del ámbito objetivo de la norma.
CUARTA.- Análisis jurídico del contenido del Proyecto.
Del tenor del preámbulo y del articulado del Proyecto se deduce que se pretende regular la actividad de anulación y baja en contabilidad de determinadas deudas tributarias y no tributarias, cuya gestión corresponde a la Comunidad Autónoma, cuando se encuentran en período voluntario de recaudación.
Pues bien, en virtud de lo establecido en el artículo 43.1 del Estatuto de Autonomía, corresponde a la Comunidad Autónoma:
a) La administración de los tributos propios, en sus fases de gestión, liquidación, recaudación e inspección.
b) Por delegación del Estado, la administración de los tributos cedidos por éste en la forma y límite que señale el acto de cesión.
Por otro lado, el apartado 3 de este mismo artículo faculta al Consejo de Gobierno para colaborar con las Corporaciones Municipales para la recaudación de los tributos propios de éstas.
Son, por lo tanto, tres los tipos de deudas tributarias gestionadas por la Administración regional, con un régimen normativo específico para cada una de ellas, según veremos a continuación:
-Tributos propios.
La administración de los tributos propios en todas sus fases -incluida, por tanto, la recaudación-, se ajustará, a tenor de lo establecido en el artículo 16.1 TRLH, al Estatuto de Autonomía, a la propia Ley de Hacienda y a las demás normas de ámbito autonómico que resulten de aplicación.
En lo que respecta al Proyecto que nos ocupa, el análisis de su legalidad se centra en determinar si la regulación efectuada por el mismo, en relación con los tributos propios, se ha ajustado a la previsión contenida en el artículo 21.7 TRLH, precepto que autoriza al Consejero de Economía y Hacienda para disponer la anulación y baja en contabilidad de todas aquellas liquidaciones de las que resulten deudas inferiores a la cuantía que estime y fije como insuficiente para la cobertura del coste que su exacción y recaudación representen. La habilitación, por lo tanto, sólo alcanza a realizar las operaciones descritas respecto de las liquidaciones que reúnan los requisitos que se señalan y, en este sentido, estima el Consejo que el Proyecto supone un adecuado desarrollo normativo del mandato legal, ya que no incurre en exceso reglamentario y se ajusta a las prescripciones de la norma de superior jerarquía.
También se considera respetuosa con la ley habilitante la previsión del Proyecto por la que se excepcionan de las operaciones de anulación y baja en contabilidad a las liquidaciones que tengan su origen en resoluciones de carácter sancionador, tasas y precios públicos. En efecto, la autorización del artículo 21.7 TRLH supone un apoderamiento específico al titular de la Consejería de Hacienda para dictar una norma, en la que destacan, por lo que aquí interesa, dos aspectos. El primero de ellos lo constituye el carácter potestativo del apoderamiento, de tal modo que al establecer el legislador que el Consejero "podrá" está dejando a su criterio el discernir sobre la conveniencia o no de disponer la anulación de liquidaciones; por lo tanto, admitida la posibilidad de que el titular de la potestad reglamentaria pueda legítimamente no hacer uso de la misma, hay que considerar ajustado a los parámetros o límites establecidos en el TRLH el desplegarla sólo respecto de unas liquidaciones y excepcionarlas respecto de otras. El segundo, hace referencia a la razón que justifica la operación permitida por la ley autorizante que, como señala el preámbulo del Proyecto, procede de que la actuación administrativa, incluida la correspondiente a la gestión del sistema tributario, debe regirse por principios de eficacia y eficiencia, lo que obliga a evitar actuaciones que, por un lado, exigen al ciudadano la realización de acciones y, por otro, suponen para la Administración un coste, sin que ambas cosas generen al erario público un recurso efectivo que las justifique. Desde este punto de vista, hay que admitir la legalidad de la medida pretendida por el Consejero, al considerar que el esfuerzo y coste de las operaciones necesarias para la exacción y recaudación de las liquidaciones correspondientes a tasas, precios públicos y derechos de cobro que sean resultado de un procedimiento sancionador sí quedan justificados por las razones que se recogen en el expediente (informe del Director General de Tributos obrante al folio 28).
-Tributos cedidos.
El régimen jurídico de la administración de los tributos cedidos, por remisión del citado artículo 43.1.b) EA y del artículo 16.2 TRLH, se encuentra en la ley reguladora de la cesión y, más concretamente, en la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, por la que se regulan las medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de Régimen Común y Ciudades con Estatuto de Autonomía, a cuyas previsiones se remite el artículo 2 de la Ley 23/2002, de 1 de julio, de régimen de cesión de tributos del Estado a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y de fijación del alcance y condiciones de dicha cesión. El artículo 19 de la Ley 21/2001 establece que los tributos cuyo rendimiento se cede a las Comunidades Autónomas se regirán por la Ley General Tributaria, la Ley de Derechos y Garantías del Contribuyente (actualmente derogada por la Ley 58/2003, de 17 de diciembre), los Convenios o Tratados internacionales, la Ley propia de cada tributo, las demás disposiciones de carácter general, reglamentarias o interpretativas, dictadas por la Administración del Estado. A su vez, el artículo 49 de dicho texto legal señala que la gestión recaudatoria que realicen los servicios organizados por las Comunidades Autónomas a tal fin, se ajustará a lo dispuesto en la normativa del Estado.
Para el tema que nos ocupa, la normativa estatal a tener en cuenta se concretaba en el artículo 41.3 del Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria, aprobado por Real Decreto Legislativo 1.091/1988, por el que se habilitaba al Ministerio de Economía y Hacienda para que pudiera disponer la no liquidación o, en su caso, la anulación y baja en contabilidad de todas aquellas liquidaciones de las que resultaran deudas inferiores a la cuantía que estimara y fijara como insuficiente para la cobertura del coste que su exacción y recaudación representara (este precepto ha sido sustituido por el artículo 16 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, con una redacción idéntica a la del citado artículo 41.3). El citado Departamento Ministerial, haciendo uso de esta autorización, dicta Orden de fecha 23 de septiembre de 1998 disponiendo que no serán notificadas al contribuyente ni, en consecuencia, exigidas, las liquidaciones practicadas que se refieran a impuestos estatales gestionados por la Agencia Estatal de Administración Tributaria, cuando el importe a ingresar no exceda de 1.000 pesetas, por considerar que el coste de la exacción de éstas supone una cantidad superior al importe exigido. A este requisito cuantitativo se adicionan dos más: Por un lado, que se trate de liquidaciones que rectifiquen autoliquidaciones o declaraciones-liquidaciones que lleven aparejado un ingreso y, por otro, que se considere improcedente la apertura de expediente sancionador por los hechos determinantes de la diferencia entre la liquidación administrativa y la autoliquidación o declaración-liquidación practicada por el obligado tributario.
Puesto en relación este régimen jurídico con el Proyecto de Orden que nos ocupa se evidencia que la cuantía fijada en el apartado 1 del artículo 1 no coincide, aunque por poco, con la establecida por la normativa estatal mencionada, y que la previsión anulatoria que se contiene en dicho precepto excede de la que se fija en las disposiciones del Estado, puesto que la norma proyectada extiende su ámbito de aplicación a cualquier liquidación practicada en período voluntario, en tanto que la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda Pública lo limita a las liquidaciones que rectifiquen autoliquidaciones o declaración-liquidación. Y si bien es cierto que estas previsiones normativas se constriñen a los impuestos estatales gestionados por la Agencia Estatal de Administración Tributaria, la adecuada articulación estructural y funcional del régimen autonómico en el marco fiscal estatal que predica la Ley 21/2001, así como la necesaria armonización de las políticas normativas del Estado y las Comunidades Autónomas en materia de tributos cedidos, incluida su gestión, que también se señala en el citado texto legal, aconseja que el contenido del Proyecto se adecue, en lo que a tributos cedidos se refiere, a las normas estatales relativas a la anulación de liquidaciones tributarias.
-Tributos municipales.
Haciendo uso de las autorizaciones previstas tanto en el EA como en el TRLH, nuestra Comunidad Autónoma tiene suscrito Convenio con diversos Ayuntamientos de la Región para la gestión de tributos municipales, respecto de los cuales el artículo 12.1 del Texto Refundido de la Ley de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, dispone que "la gestión, liquidación, inspección y recaudación de los tributos locales se realizará de acuerdo con lo prevenido en la Ley General Tributaria y en las demás Leyes del Estado reguladoras de la materia, así como en las disposiciones dictadas para su desarrollo", por lo que las consideraciones efectuadas en relación con los tributos cedidos son válidas para este supuesto.
QUINTA.- Otras observaciones.
1ª. Como reiteradamente ha manifestado este Órgano Consultivo, el Título de una norma debe ser indicativo del contenido y objeto de aquélla, reflejando con exactitud y precisión la materia regulada, cualidad ésta que no es predicable del que encabeza el Proyecto, pues resulta excesivamente genérico y no contribuye a despejar las posibles confusiones que puedan producirse en relación con la Orden de la Consejería de Economía y Hacienda, de 15 de enero de 2007.
2ª. Resultaría conveniente recoger en el preámbulo las circunstancias que justifican la no aplicación de la previsión anulatoria del Proyecto en relación con las liquidaciones correspondientes a tasas, precios públicos y derechos de cobro que sean resultado de un procedimiento sancionador.
3ª. A tenor de lo establecido en las Directrices de técnica normativa, aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005 y publicadas mediante Resolución del Ministerio de la Presidencia del siguiente día 28 (de aplicación supletoria en el ámbito de nuestra Comunidad Autónoma por carecer de normativa propia), los artículos deberán llevar un título que indique el contenido o la materia a la que se refieren (Directriz 28); asimismo, cada una de las disposiciones en que se divide la parte final deben llevar título (Directriz 38).
4ª. Tal como indica el Servicio Jurídico de la Consejería consultante, los reglamentos regionales deben ir acompañados de una disposición derogatoria según exige el artículo 53.5 de la Ley 6/2004, y aunque, al parecer, la norma que se pretende aprobar no afecta a la vigencia de otras anteriores, salvo la duda que el citado Servicio manifiesta en relación con la Orden de la Consejería de Economía y Hacienda, de 19 de febrero de 2002, resultaría aconsejable incluir en el texto una disposición derogatoria.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN
ÚNICA.- El titular de la Consejería con competencias en materia de Hacienda cuenta con habilitación legal suficiente para dictar la norma cuyo Proyecto es objeto del presente Dictamen, por lo que, una vez tenidas en cuenta las observaciones que en él se formulan, puede elevarse el Proyecto a la consideración de la Consejera de Economía y Hacienda.
No obstante, V.E. resolverá.
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