Dictamen 125/09

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Año: 2009
Número de dictamen: 125/09
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Universidades, Empresa e Investigación (2008-2013)
Asunto: Proyecto de Decreto por el que se establecen los criterios para la clasificación de los electores incluidos en el censo de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación de la Región de Murcia.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
El artículo 11.10 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia atribuye a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia la competencia de desarrollo legislativo y ejecución, en el marco de la legislación básica del Estado y en los términos que la misma establezca, en materia de Cámaras de Comercio, Industria y Navegación. En su desarrollo, la LCCMU dispone, en lo que concierne al objeto del presente Proyecto de Decreto, que el censo electoral de las Cámaras comprenderá la totalidad de los electores, clasificados por grupos y categorías, en la forma que se determine reglamentariamente (artículo 22.1).
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 23 de marzo de 2009, el Director General de Comercio y Artesanía remite al titular de la Secretaría General de la Consejería de Universidades, Empresa e Investigación, para su estudio y posterior tramitación, el primer borrador del Proyecto de Decreto por el que se establecen criterios para la clasificación en grupos y categorías de los electores incluidos en el censo de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación de la Región de Murcia, y para la asignación de vocales representantes en los Plenos (folios 3 a 6).
El borrador se acompaña de la siguiente documentación:
- Resolución del titular del centro directivo de iniciación del procedimiento de elaboración de la disposición, de 20 de enero de 2009.
- Informe de la Jefa de Servicio de Comercio de 18 de marzo de 2009, sobre los trámites que se consideran necesarios en el procedimiento de elaboración.
- Memoria justificativa de la oportunidad, motivación técnica y jurídica de la disposición, también suscrita por la Jefa de Servicio de Comercio el 20 de marzo de 2009. En igual fecha y de la misma funcionaria procede el informe sobre la relación de disposiciones cuya vigencia puede resultar afectada, señalando que únicamente los Reglamentos de Régimen Interior de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación deberán ser modificados para adaptarlos a la nueva normativa.
- Informe económico de la Jefa de Sección de Coordinación, de 20 de marzo de 2009, que alcanza la conclusión de que el texto no genera nuevas obligaciones económicas para la Administración regional.
- Informe sobre impacto por razón de género del Servicio de Comercio, de 23 de marzo de 2009, que justifica que el texto es respetuoso con el principio de igualdad entre hombres y mujeres y no establece ninguna medida sexista o que pueda tener como consecuencia un diferente impacto en las mujeres y en los hombres, ni es previsible que pueda producir consecuencias negativas que favorezcan situaciones de discriminación en función del género.
- De igual fecha es la propuesta del titular del centro directivo al Secretario General de la Consejería consultante.
Por último, constan los trámites de audiencia otorgados a los tres Presidentes de las Cámaras Oficiales de la Región de Murcia para que formulen alegaciones, así como su comparecencia el 16 de marzo de 2009 en la sede de la Dirección General de Comercio y Artesanía, convocados por su titular, suscribiendo todos los representantes (incluidos los Secretarios de las Cámaras) un documento en el que muestran su conformidad con los criterios reflejados en el Borrador (folio 14).
SEGUNDO.- El Servicio Jurídico de la Consejería consultante emite informe el 3 de abril de 2009, realizando observaciones al procedimiento, en el sentido de considerar que resultan preceptivos el dictamen de este Consejo Jurídico, en tanto constituye ejecución directa de la Ley 9/2003, de 23 de diciembre, al igual que los informes de la Vicesecretaría y de la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma, con cita de las disposiciones que lo sustentan. También realiza observaciones a la estructura (cuestiones de técnica normativa) y al contenido del Proyecto, concretamente a la habilitación al titular de la Consejería (Disposición final primera).
TERCERO.- Las anteriores observaciones fueron objeto de estudio y consideración por el Servicio de Comercio (folio 34), incorporándose al texto las relativas a la estructura y contenido, dando como resultado el segundo borrador (folios 38 a 41). Por el contrario, dicho Servicio no considera necesario recabar el parecer de este Consejo Jurídico, argumentado que el presente Proyecto da cumplimiento a lo indicado en su Dictamen 64/2007, evacuado al entonces Proyecto de Decreto por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación de la Región de Murcia. No obstante, propone remitir a este Órgano Consultivo una diligencia, cuyo texto obra en los folios 35 a 37, dando cuenta que el nuevo Decreto atiende y da cumplimiento a aquel Dictamen, destacando que fueron atendidas todas las observaciones allí realizadas.
CUARTO.- La Vicesecretaria de la Consejería de Universidades, Empresa e Investigación emite informe al Proyecto de Decreto el 7 de abril de 2009, en el que expresa que queda suficientemente motivado técnica y jurídicamente el texto a fin de continuar con su tramitación, resaltando que resulta preceptivo el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos y, en su caso, el dictamen del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (sic).
QUINTO.- Solicitado el informe a la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma, por oficio de su Director de 24 de abril de 2009 se insta a la Consejería consultante a que complete el procedimiento con los informes del Consejo Asesor Regional de Comercio y del Consejo Económico y Social de la Región de Murcia (CESRM en lo sucesivo).
SEXTO.- En su cumplimiento, se sometió el Proyecto de Decreto a informe del Consejo Asesor Regional de Comercio, que lo emitió favorablemente en su sesión de 4 de mayo de 2009, según la certificación obrante en el expediente (folio 50).
SÉPTIMO.- El Pleno del CESRM, en su sesión de 13 de mayo de 2009, aprueba el Dictamen sobre el Proyecto de Decreto, en el que destaca su valoración positiva al texto, porque considera adecuada la propuesta de clasificación en grupos y categorías que reproducen las secciones del Impuesto de Actividades Económicas (IAE). También porque el procedimiento de cálculo es objetivo y las variables seleccionadas son las más representativas de las que pudieran ser elegibles, y además se pondera razonablemente para otorgar mayor relevancia a la dimensión económica, asegurando la representación de todas las categorías.
OCTAVO.- Recabado el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma, es evacuado el 22 de mayo de 2009 en el sentido de informarlo favorablemente, si bien con las siguientes observaciones:
- Debe ser sometido el Proyecto de Decreto a dictamen del Consejo Jurídico, discrepando de la opinión del Servicio de Comercio.
- Los criterios de representación y forma de confeccionar el censo deben estar justificados documentalmente en el expediente, pues no consta ningún informe que justifique la opción elegida, con independencia de que hayan sido valorados positivamente por el CESRM.
NOVENO.- Con fecha 26 de mayo de 2009 se incorpora al expediente un informe justificativo de la clasificación en grupos y categorías de los electores incluidos en el censo de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación de la Región de Murcia, elaborado por el Jefe de Sección de Infraestructura y Comercio Interior, con el visto bueno de la Jefa de Servicio de Comercio.
DÉCIMO.- Con fecha 16 de junio de 2009 se ha recabado el Dictamen preceptivo del Consejo Jurídico, acompañando el expediente administrativo y el texto definitivo sometido a consulta que figura diligenciado (folios 82 a 84).
UNDÉCIMO.- El 29 de junio siguiente se recibe escrito del Secretario de la Consejería de Universidades, Empresa e Investigación de 22 del mismo mes, en el que se justifica la urgencia de disponer de nuestro Dictamen por el proceso electoral pendiente para la renovación de los Plenos de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación, y poder ultimar el Proyecto de Decreto con antelación suficiente para permitir la aprobación de los Reglamentos de Régimen Interior de las citadas Cámaras, así como los censos electorales de cada una de ellas, adaptados a la nueva estructura, con anterioridad a la fecha de publicación de los mismos.
A la vista de los referidos Antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre un proyecto de disposición reglamentaria que pretende aprobarse en desarrollo de una Ley regional, en concreto la Ley 9/2003, de 23 de diciembre, de Cámaras de Comercio, Industria y Navegación de la Región de Murcia (en adelante LCCMU), por lo que concurre el supuesto previsto en el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
Su preceptividad respecto al Proyecto de Decreto, cuestionada por algún informe al considerar que se trataba de cumplimentar las observaciones ya realizadas en nuestro Dictamen 64/2007, se encuentra fuera de toda duda por las siguientes razones:
1ª) El Dictamen 64/2007 se evacuó con motivo de otra disposición reglamentaria (entonces Proyecto de Decreto sobre el Reglamento General de la LCCMU), que no contenía los criterios de clasificación de los electores, respecto a la que el Consejo Jurídico realizó dos observaciones a este particular: a) Correspondía su desarrollo reglamentario al Consejo de Gobierno, no al titular de la Consejería; y b) la potestad de la Administración regional para el establecimiento de los referidos criterios que determinan la representación de los diversos sectores empresariales es irrenunciable, pues constituye una regla atinente al régimen jurídico básico en materia de Cámaras, que no puede ser transferida a las propias Cámaras (Dictamen del Consejo Jurídico 130/2003), sin perjuicio de que dichos criterios puedan ser pormenorizados y concretados por los correspondientes Reglamentos de Régimen Interior. Como consecuencia de lo anterior, se proponían diversas correcciones al texto allí consultado, según se detalla en el informe de la Jefa de Servicio de Comercio (folio 34).
2ª) El Proyecto de Decreto ahora sometido a consulta desarrolla tales criterios para la clasificación en grupos y categorías de los electores incluidos en el censo de las Cámaras, por lo que procede el dictamen de este Consejo Jurídico en virtud del artículo 12.5 de la LCJ, pues de sostenerse lo contrario implicaría que el Consejo Jurídico no habría conocido ni dictaminado el establecimiento de los referidos criterios.
3ª) La actuación de la Consejería conforme a lo indicado por el Dictamen 64/2007 (en cuanto a la competencia del Consejo de Gobierno y alcance de su habilitación), no prejuzga que respecto a su desarrollo reglamentario el Consejo Jurídico pueda realizar otras observaciones a la vista de la concreta normación, contenida en un Proyecto de Decreto distinto a aquél que se dictaminó.
Finalmente, se aceptan las razones de urgencia para la emisión del presente Dictamen, invocadas en el escrito presentado ante este Consejo el 29 de junio (Antecedente Undécimo).
SEGUNDA.- Procedimiento.
Las actuaciones obrantes en el expediente remitido permiten afirmar que la tramitación del procedimiento ha seguido lo dispuesto en el artículo 53 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia.
Por lo que se refiere a la consulta a las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación existentes en la Región de Murcia (en adelante, las Cámaras), cabe señalar que dichas entidades han tenido una doble participación en el proceso de elaboración de la disposición. Primero, a través del sometimiento de sus borradores al preceptivo informe de órganos consultivos en los que están representados, como son el Consejo Asesor Regional de Comercio y el CESRM. En segundo lugar, con gran acierto, a través de una audiencia directa a las mismas, cuyos Presidentes han manifestado conjuntamente su conformidad a la regulación propuesta (folio 14), especialmente significativa si se tiene en cuenta que los criterios establecidos por este reglamento podrán ser concretados y pormenorizados por el correspondiente Reglamento de Régimen Interior de las Cámaras.
Por último, el expediente se encuentra documentalmente integrado, habiéndose agregado los sucesivos borradores, con la valoración de los informes y alegaciones ya indicados, y el subsiguiente reflejo en la evolución del texto.
TERCERA.- Competencia y habilitación legal
El artículo 11.10 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia atribuye a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia la competencia de desarrollo legislativo y ejecución, en el marco de la legislación básica del Estado y en los términos que la misma establezca, en materia de Cámaras de Comercio, Industria y Navegación.
En su desarrollo, la LCCMU dispone, en lo que concierne al objeto del presente Proyecto de Decreto, que el censo electoral de las Cámaras comprenderá la totalidad de los electores, clasificados por grupos y categorías, en la forma que se determine reglamentariamente (artículo 22.1).
Previamente la Ley 3/1993, de 22 de marzo, Básica de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación, estableció que el censo electoral de las Cámaras comprenderá la totalidad de los electores, clasificados en grupos y categorías, en atención a la importancia económica relativa de los diversos sectores representados, en la forma que determine la respectiva Administración tutelante (artículo 8), en este caso la Administración regional. Dicha regulación se reproduce en el artículo 16 bis, 1, conforme a la redacción dada por el Real Decreto 1133/2007, de 31 de agosto, por el que se modifica el capítulo III del Reglamento General de Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación, que regula el sistema electoral.
El Reglamento General que desarrolla la LCCMU, aprobado por Decreto regional 99/2007, de 25 de mayo, viene a reiterar la regulación de la LCCMU, al establecer que el censo electoral de las Cámaras comprenderá la totalidad de sus electores clasificados por grupos, y, en su caso, por categorías, de acuerdo con el artículo 22 de la Ley citada, y que el Consejo de Gobierno mediante Decreto determinará los criterios de representación y la forma de confeccionar el censo electoral, que constituye el objeto del presente Proyecto (artículo 29).
En consecuencia, el Consejo de Gobierno se encuentra habilitado por la LCCMU para establecer los criterios de elaboración del censo electoral para la clasificación de los electores en grupos y categorías, así como para la asignación de vocales representantes en los Plenos de las Cámaras (Disposición final segunda en relación con el artículo 22.1), revistiendo la naturaleza de reglamento ejecutivo de dicha Ley, como reconoce la parte expositiva del Proyecto:
"El fin que se pretende con la presente disposición es completar el desarrollo reglamentario de la Ley 9/2003, de 23 de diciembre, de Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación de la Región de Murcia, en lo relativo a la estructura y composición del pleno y los criterios para la clasificación en grupos y categorías de los electores incluidos en el censo de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación de la Región de Murcia y para la asignación de vocales representantes en los plenos".
CUARTA.- Sobre la regulación propuesta y su carácter de desarrollo parcial.
A) La regulación propuesta se adecua a la LCCMU en cuanto:
- Distribuye el censo electoral en grupos y categorías conforme al Anexo (artículo 22.1 LCCMU).
- Los vocales electos del Pleno a determinar por las Cámaras se encuentran entre los límites legalmente establecidos (mínimo 11 máximo 40), conforme al artículo 12.1,a) LCCMU.
- Para la asignación de los vocales en los Plenos se tiene en cuenta la importancia económica de los diversos sectores representados, conforme a lo establecido en el artículo 12.1,a) LCCMU.
- Los Reglamentos de Régimen Interior de las Cámaras deberán adaptarse a lo establecido en el Decreto, conforme a lo estipulado en la Disposición final tercera LCCMU.
De otra parte, la fórmula paramétrica utilizada para determinar la importancia económica de los diversos sectores representados aparece justificada en el expediente (folios 79 a 81), como requiere el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma, y ha sido valorada como adecuada por el CESRM en base al siguiente razonamiento:
"En efecto, el Consejo considera adecuada la propuesta de clasificación en grupos y categorías fijada en el anexo porque sigue la establecida en las diferentes secciones de la tarifa del Impuesto de Actividades Económicas, base de datos determinante para la fijación del recurso cameral y, por tal motivo, anualmente actualizada por la Administración tributaria.
A su vez, considera el Consejo que son apropiadas las variables que determinarán el número de vocales electos, las empresas en alta en el Impuesto de Actividades Económicas y la cuantía del recurso cameral permanente. En primer lugar por su representatividad. Las empresas constituyen el cuerpo electoral y es incuestionable su presencia a efectos de la determinación de los vocales. Y el recurso cameral constituye un componente básico de la financiación de las Cámaras, de tal forma que la magnitud monetaria del mismo determina su capacidad de gestión y funcionamiento. Y en segundo lugar por la simplicidad y transparencia de esta información. Datos referentes a otras posibles opciones (número de empleos, volumen de ventas, etc.) son más opacos y difíciles de conseguir con homogeneidad.
También comparte el consejo la ponderación propuesta a las citadas variables, un 40% a las empresas en alta y el 60% al recurso cameral. Se otorga mayor peso relativo a la segunda, sin que la desigualdad resulte desmesurada, para valorar más la dimensión económica y corregir parcialmente la existencia de empresas con muy poca actividad económica. Además, el procedimiento para la determinación de los vocales a partir de estas variables y las ponderaciones que se atribuyen a cada una es totalmente objetivo, lo que mejora el sistema aplicado hasta ahora.
Finalmente, valora el Consejo que se garantice a cada una de las categorías incluidas en el anexo la representación mínima de un vocal, de tal forma que todos los principales sectores económicos de la Región dispondrán de voz y voto en el Pleno de las Cámaras, Por otra parte, el Proyecto establece un procedimiento corrector para efectuar el redondeo, habitual en estos sistemas de reparto".
A lo anterior, habría que añadir que dicha fórmula no contradice lo dispuesto en el artículo 9.2,a) del Reglamento General de la LCCMU que establece que la importancia económica relativa de los sectores representados en el ente cameral se podrá determinar de forma ponderada por las dos magnitudes siguientes: la aportación que realicen a la corporación por el concepto de recursos camerales permanentes y por el número de electores que figuren en el censo electoral.
B) En otro orden de ideas, cabría plantear la razón, no documentada en el expediente, por la que se ha optado, a través del presente Proyecto de Decreto, por un desarrollo parcial del mandato contenido en la Disposición final segunda del Reglamento General que desarrolla la LCCMU:
"En el plazo de un año desde la entrada en vigor del presente Reglamento, se procederá a aprobar la normativa de desarrollo relativa a la estructura y composición del Pleno, los criterios de elaboración del censo electoral y la forma, contenido y procedimiento de las funciones establecidas en el artículo 8.2 de la Ley".
En cualquier caso, el Consejo Jurídico no encuentra obstáculo a este desarrollo parcial en tanto el objeto del Proyecto es fácilmente desgajable del resto de materias, cuyo desarrollo también habilita al Consejo de Gobierno ("contenido y procedimiento de las funciones contenidas en el artículo 8.2 de la Ley").
Por último, no se aclara en el expediente si la previsión contenida en el apartado Segundo del Artículo único del Proyecto -relativa a que cada Cámara podrá desagregar las categorías en secciones y ramas, en atención a la singular relevancia económica que puedan tener y de acuerdo con lo que se establezcan en los respectivos Reglamentos de Régimen Interior- puede tener alguna incidencia en la clasificación de electores, que se establece en la normativa en función de grupos y categorías.
QUINTA.- Observaciones y cuestiones de técnica normativa.
- Título del Proyecto de Decreto.
Podría suprimirse del título "grupos y categorías", sin mermar la identificación del objeto de regulación, y completarse el final del título, añadiendo "de las citadas Cámaras", al hacer referencia a los Plenos.
- Parte expositiva.
En los párrafos primero y segundo aparece citado el Reglamento General de la LCCMU, si bien de forma diferente. Por tanto, convendría incorporar la cita completa en el primer párrafo (decreto, fecha de aprobación y denominación), acogiéndose la fórmula abreviada en el segundo párrafo, siendo innecesaria, de otra parte, la referencia al BORM donde se publicó la disposición y su corrección de errores (en ningún caso debería ser citado con siglas). Tampoco procede la coma delante del paréntesis.
Del antepenúltimo párrafo se deben suprimir las comillas del final, pues no se encuentran en el texto las iniciales, y en la cuarta línea, al final debe sustituirse "establecer" por "establecen".
En el último párrafo debe recogerse la fórmula que proceda en relación con nuestro Dictamen, teniendo carácter esencial esta observación.
- Artículo Único. Criterios para la clasificación en grupos y categorías de los electores incluidos en el censo de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación de la Región de Murcia y para la asignación de vocales representantes en los Plenos.
Los apartados en los que se divide el Artículo único (así debería escribirse) deberían ser enumerados con cardinales arábigos, en cifra, siguiendo las Directrices de Técnica Normativa aprobadas por Acuerdo de Consejo de Ministros, de 22 de julio de 2005. También debe suprimirse el subrayado de los mismos.
No obstante, se sugiere la posibilidad de suprimir el Artículo único, y dividir la regulación en tres artículos; el 1 que contenga lo relativo a la distribución del censo electoral en grupos y categorías (con dos apartados correspondiente a los contenidos actuales de los apartados Primero y Segundo del Proyecto); el 2 atinente a los vocales electos y a la asignación de vocales representantes en los Plenos, con los contenidos correspondientes a los apartados Tercero y Cuarto del Proyecto; finalmente, el artículo 3 se integraría con el contenido del apartado Quinto (Obligaciones de las Cámaras).
Asimismo, en la medida que se citan con la denominación completa las Cámaras en el apartado Primero del Proyecto, podría recogerse, entre paréntesis, que en lo sucesivo serán citadas como Cámaras, lo que explicaría que se acoja tal denominación en los apartados Segundo, Tercero y Cuarto. De otra parte, debería citarse de manera correcta el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas en este último apartado.
En el apartado Cuarto, párrafo final, debe añadirse una tilde a "mas".
En el apartado Quinto podría sustituirse la Dirección General competente en materia de Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación por "la Dirección General competente en la materia", puesto que al inicio del apartado se acota dicha materia. También sobra la preposición "de" delante de "sobre la Renta de las Personas Físicas".
Por último, en relación con las obligaciones de las Cámaras de comunicar a la Dirección General competente los datos actualizados del número de altas en el Impuesto de Actividades Económicas, o tributo que le sustituya, y cuantía total del recurso, desagregado en cada uno de sus conceptos, cabría acotar: "a efectos electorales" y "con las garantías derivadas del régimen legal de protección de datos personales", conforme a lo dispuesto en el artículo 16 bis.4 del Reglamento General de Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación, según redacción dada por el RD 1133/2007, ya citado. Sobre este último precepto, el Dictamen núm. 1021/2007 del Consejo de Estado señala:
"De conformidad con este precepto, las Cámaras sólo podrán ceder a la administración tutelante aquellos datos relativos al censo cuyo conocimiento sea necesario para el correcto ejercicio de las competencias que, en materia electoral, tiene atribuidas dicha administración tutelante. Y ello, por supuesto, con sujeción a los principios de la protección de los datos (tales como los de calidad, proporcionalidad, seguridad y finalidad (...)".
- Disposiciones adicional y final única.
Las Directrices de técnica normativa, ya citadas, recomiendan escribir Disposición en mayúscula y adicional y final única en minúscula.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- El Consejo de Gobierno dispone de competencia y habilitación legal para aprobar el presente Proyecto de Decreto, debiendo introducirse en la parte expositiva, no obstante, la fórmula que procede en relación con nuestro Dictamen.
SEGUNDA.- Para la mejora técnica del Proyecto, deberían introducirse las modificaciones o precisiones indicadas en la Consideración Quinta de este Dictamen.

 No obstante, V.E. resolverá.
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