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Extracto de Doctrina
La interpretación sistemática del precepto por el que se crea el Observatorio permite afirmar que en la mente del legislador el Observatorio de Igualdad no se constituye como una mera unidad administrativa, sino como un órgano al que dota de competencias y para el que prevé un desarrollo reglamentario en orden a establecer su composición, organización y régimen de funcionamiento, previsiones que, en caso contrario, como acertadamente indica el CES, carecerían de sentido.
PRIMERO.- En fecha 18 de noviembre de 2008, la Directora del Instituto de la Mujer de la Región de Murcia (en adelante, el Instituto) propone al Consejero de Política Social, Mujer e Inmigración elevar al Consejo Rector del citado Instituto el Proyecto de Decreto por el que se regule la composición, organización y régimen de funcionamiento del Observatorio de Igualdad, en desarrollo de lo previsto en el artículo 8 en relación con la Disposición final primera de la Ley 7/2007, de 4 de abril, para la igualdad entre mujeres y hombres y de protección contra la violencia de género en la Región de Murcia (en lo sucesivo, Ley 7/2007).
SEGUNDO.- Al primer borrador del citado Proyecto se une la siguiente documentación:
a) Memoria justificativa de la oportunidad del Proyecto.
b) Memorias económicas.
c) Informe de la Dirección General de Presupuestos
d) Cuestionario relativo al Plan Estratégico de la Región de Murcia.
e) Informe sobre impacto por razón de género
f) Escritos de remisión del Proyecto a los vocales de los Consejos Asesores Regionales de la Mujer y contra la Violencia sobre la Mujer.
g) Observaciones formuladas por CEINFO, CCOO y UGT.
i) Informe de la Asesora Jurídica de la Consejería consultante, sobre las alegaciones efectuadas en el trámite de audiencia.
TERCERO.- El borrador fue sometido al Consejo Rector del Instituto que lo aprobó en su sesión del día 25 de noviembre de 2008, según consta acreditado con la certificación emitida por la Secretaria de dicho órgano.
Seguidamente el Servicio Jurídico de la Vicesecretaría de la Consejería consultante emite informe en el que se muestra su conformidad al texto al encontrarlo ajustado a Derecho.
CUARTO.- Recabado el preceptivo dictamen del Consejo Económico y Social (CES) es emitido el día 13 de mayo de 2009, haciendo constar la valoración positiva que el Proyecto le merece, no obstante lo cual señala una serie de sugerencias tendentes a mejorar el texto, entre las que recoge en sus conclusiones las siguientes:
a) La delimitación de los dos tipos de destinatarios que realiza el artículo 5 del Proyecto puede suponer una restricción de la funcionalidad del Observatorio de Igualdad como herramienta de visibilidad de la discriminación de las mujeres que es una característica que forma parte de la naturaleza del Observatorio en la concepción de la Ley para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, por lo que no debe existir ninguna duda de que el conocimiento de los datos y estudios sobre la situación de las mujeres que elabore o de los que disponga el Observatorio de Igualdad no puede tener ninguna limitación desde el punto de vista de sus destinatarios.
b) Tal como se diseña en el Proyecto el Observatorio éste pasaría de ser un órgano creado por el artículo 8.1 de la citada Ley para la Igualdad a constituirse en una mera función a realizar por unidades administrativas ya existentes.
c) Un correcto entendimiento del mandato de desarrollo reglamentario que la Ley 7/2007 realiza al Consejo de Gobierno implica que en la estructura del Observatorio de Igualdad se articule un sistema de participación de representantes de organizaciones sociales y entidades públicas y se determine su composición y régimen de funcionamiento.
En informe firmado por la Directora del Instituto se analizan las propuestas del CES, razonando los motivos por los que todas ellas se rechazan.
QUINTO.- El borrador resultante se envía a la Dirección de los Servicios Jurídicos recabando su preceptivo informe, el cual es emitido el 8 de julio de 2009, con observaciones al procedimiento y al contenido, estas últimas tendentes a mejorar el texto, entre las que destacan las siguientes:
a) No consta el pronunciamiento de los Consejos Asesores Regionales de la Mujer y contra la Violencia sobre la Mujer, que no puede ser sustituido por las alegaciones formuladas por algunos de sus vocales.
b) La configuración legal del Observatorio parece ir más allá de la consideración de éste como una mera unidad administrativa.
c) Por imperativo de la Ley 7/2007 el Observatorio es un órgano adscrito a la Consejería competente en materia de Mujer, sin embargo en el Proyecto se le hace depender del Instituto de la Mujer que si bien es un organismo autónomo adscrito a la Consejería de Política Social, Mujer e Inmigración, está dotado de personalidad jurídica diferenciada respecto de la Administración general de la Comunidad Autónoma, lo cual puede llevar a entender que, al menos formalmente, no se está dando adecuado cumplimiento al mandato legal.
d) Limitar la identificación de usos y expresiones sexistas a los documentos administrativos resulta una innecesaria restricción respecto del tenor literal del artículo 8.3 de la Ley 7/2007.
e) Abunda en la sugerencia del CES de distinguir entre unos destinatarios específicos y otros genéricos, constituidos por los ciudadanos y la sociedad en general.
Por la Directora del Instituto se emite, con fecha 31 de julio de 2009, informe en el que se analizan las propuestas de la Dirección de los Servicios Jurídicos y se razonan los motivos por los que se acogen algunas y se rechazan el resto.
SEXTO.- Con fecha de registro de entrada de 7 de agosto de 2009, se ha recabado el preceptivo Dictamen del Consejo Jurídico sobre el Proyecto de Decreto, al que se acompaña el expediente administrativo.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El Dictamen ha sido solicitado con carácter preceptivo, en virtud de lo dispuesto por el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), pues se trata de un Proyecto de disposición de carácter general dictado en desarrollo o ejecución de la Ley 7/2007.
SEGUNDA.- Competencia material y habilitación legislativa.
I. Competencia material.
El Proyecto de Decreto objeto del presente Dictamen no plantea problema alguno desde el punto de vista competencial. Para sustentar esta afirmación basta con remitirse a nuestro Dictamen 26/2007, emitido en relación con el que fuera Anteproyecto de la Ley 7/2007, en el que se concluía afirmando que la Comunidad Autónoma ostenta competencia para legislar en materia de igualdad entre las mujeres y los hombres, y que esa competencia se fundamenta en el artículo 10.Uno.20 de su Estatuto de Autonomía.
II. Habilitación legislativa.
La norma que se pretende aprobar tiene su base legal inmediata en el artículo 8 y en la Disposición final primera de la Ley 7/2007. El primero crea el Observatorio de Igualdad, como órgano encargado de estudiar y hacer visibles las discriminaciones que se produzcan por razón de género y, especialmente, las se manifiestan a través de la violencia. Según el apartado 4 de dicho artículo "la composición, organización y régimen de funcionamiento del Observatorio de Igualdad serán desarrollados reglamentariamente". Por su parte la Disposición final primera establece que el Consejo de Gobierno, en el plazo de un año a partir de la entrada en vigor de la Ley, desarrollará reglamentariamente la composición, organización y régimen de funcionamiento del Observatorio de Igualdad creado en el artículo 8. El Proyecto constituye, pues, un desarrollo parcial de la Ley 7/2007, gozando, así, de la debida cobertura legal.
Sin perjuicio de lo anterior, se constata que la Ley 7/2007, entró en vigor a los 20 días de su publicación en el BORM, circunstancia esta última que se produjo el día 21 de abril de 2007, de donde se desprende claramente que el plazo habilitado en su Disposición final primera para el desarrollo reglamentario de las previsiones legales referentes al Observatorio de la Igualdad ha sido ampliamente superado.
Como tiene declarado reiteradamente el Consejo de Estado y ha expuesto este Consejo en diversos Dictámenes (por todos, el 23/2009), el que haya transcurrido el plazo señalado por la ley para dictar el reglamento, no significa que el Gobierno haya perdido la oportunidad de hacerlo ya que su potestad reglamentaria es originaria, como procedente directamente del artículo 97 CE, y no requiere una específica habilitación legal. Lo que hace la ley no es autorizar al Gobierno para reglamentar, sino obligarle a hacerlo dentro de un plazo, sin que exista fundamento lógico para respaldar la conclusión de que transcurrido el plazo señalado en la Ley la voluntad del legislador sea la de que no se dicte el reglamento que se ha considerado necesario para completar la Ley, a salvo, claro está, de aquellos supuestos de carácter excepcional en los que de la naturaleza del plazo y de la habilitación resulte que sólo dictada la norma reglamentaria dentro del plago legal se cumple correctamente la finalidad perseguida por el legislador.
En el caso que nos ocupa, en el que nos encontramos ante una norma organizativa que resulta necesaria para el funcionamiento del órgano creado por el artículo 8 de la Ley habilitante, resulta obvio que la validez del reglamento se extiende más allá del plazo establecido en la Disposición final primera, aunque esto no implica, en modo alguno, una justificación al incumplimiento de la voluntad del legislador que supone la demora por parte del ejecutivo en llevar a cabo el ejercicio de la potestad reglamentaria que se le había encomendado.
TERCERA.- Procedimiento de elaboración, contenido y competencia orgánica.
I. La tramitación para la elaboración del Proyecto sometido a consulta ha de adecuarse a las normas que sobre el ejercicio de la potestad reglamentaria establece el artículo 53 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia (en lo sucesivo, Ley 6/2004). Analizadas las actuaciones llevadas a cabo por la Consejería consultante a la luz de la citada normativa, han de formularse las siguientes observaciones:
a) El expediente carece de la propuesta del titular de la Consejería competente en materia de política social al Consejo de Gobierno, para la aprobación del texto como Decreto.
b) La copia del texto definitivo del proyecto que constituye el objeto de la consulta no se halla debidamente autorizada por el Consejero proponente.
c) La Memoria económica elaborada por el Servicio Económico de la Consejería proponente debe ser actualizada con datos referentes al ejercicio presupuestario en el que la norma vaya a ser aprobada y publicada.
d) La necesaria participación de los ciudadanos en la elaboración de las disposiciones reglamentarias encuentra su reflejo en el apartado 3 del citado artículo 53 de la Ley 6/2004, que exige someter el proyecto de disposición a un trámite de audiencia, bien directamente a los ciudadanos, bien a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley que los agrupen o los representen y cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la disposición. La letra b) del mismo precepto exige que la decisión acerca del procedimiento escogido, para dar dicha audiencia, sea motivada por el órgano que acuerde la apertura del trámite.
Sin perjuicio de resaltar la ausencia de cualquier motivación en el expediente acerca de la forma y el procedimiento a través del cual se lleva a efecto el trámite, lo cierto es que la Consejería consultante ha optado por seguir un procedimiento sui generis consistente en someter el Proyecto a la consideración, a título individual, de los miembros de los Consejos Asesores Regionales de la Mujer y contra la Violencia sobre la Mujer. Pues bien, tal actuación resulta inadecuada para dar cumplimento al precepto de la norma rituaria antes indicada, ya que el texto legal impone, prima facie, una participación amplia de los colectivos afectados que sólo puede sustituirse si las organizaciones o asociaciones que agrupen o representen a los ciudadanos afectados por la futura norma, hubieran participado por medio de informes o consultas en el procedimiento de elaboración de la disposición, y esas organizaciones son, en el presente caso, los Consejos Asesores antes citados, los cuales no pueden manifestar su parecer a través de la suma de las opiniones de sus componentes sino que han de hacerlo de forma colegiada.
De lo anterior se concluye la necesidad de haber recabado, aunque no resultara preceptivo a tenor de sus normas reguladoras, informe de los Consejos Asesores Regionales de la Mujer y contra la Violencia sobre la Mujer, como único medio legalmente válido de omitir el trámite de audiencia directa a la totalidad de colectivos cuya actividad guarde relación directa con el objeto del Proyecto.
II. El Proyecto de Decreto sometido a consulta consta de una parte expositiva, siete artículos, una Disposición adicional y una Disposición final.
III. Por último, corresponde al Consejo de Gobierno la facultad de aprobar el Proyecto como Decreto, de conformidad con la potestad que, de forma genérica, le viene atribuida por lo dispuesto en los artículos 32.1 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia y 21.1, 22.12 y 52.1 de la Ley 6/2004 y, además, de forma específica para la materia que nos ocupa, por el artículo 8.4 y la Disposición final primera de la Ley 7/2007.
CUARTA.- Observaciones relativas a la adecuación del Proyecto a la Ley 7/2007.
I. Respecto de la naturaleza jurídica del Observatorio.
La Ley 7/2007 en su artículo 8 crea el Observatorio de Igualdad en los siguientes términos:
"1. Se crea el Observatorio de Igualdad, adscrito a la Consejería competente en materia de mujer, como órgano encargado de estudiar y hacer visibles las discriminaciones que se produzcan por razón de género y, especialmente, las que se manifiestan a través de la violencia.
2. Su finalidad principal será recabar, analizar y difundir información periódica y sistemática sobre la evolución de los indicadores de igualdad de mujeres y hombres en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, que sirvan de base para la propuesta de nuevas políticas dirigidas a mejorar la situación y realidad social de la mujer en los distintos ámbitos.
3. Asimismo, se encargará de adoptar criterios interpretativos para identificar usos y expresiones sexistas del lenguaje, que refuercen actitudes de desigualdad hacia las mujeres.
4. La composición, organización y régimen de funcionamiento del Observatorio de Igualdad serán desarrollados reglamentariamente".
El hecho de que el precepto trascrito no proporcione referencias que permitan una caracterización jurídica inequívoca del órgano proyectado, ha dado lugar a una cierta polémica entre el órgano impulsor de la norma que se pretende aprobar y los órganos preinformantes (CES y Dirección de los Servicios Jurídicos). Esa cierta indefinición del precepto legal ha sido esgrimida por la Consejería de Política Social, Mujer e Inmigración para predicar la legalidad de la configuración como unidad técnica y administrativa que el Proyecto da al Observatorio de la Igualdad (art. 3).
Para el CES la opción del redactor de la norma implica que el órgano creado por el artículo 8 de la Ley 7/2007 se vea reducido a una mera función a desarrollar por una unidad administrativa, la cual, además, ya existe (el Servicio con competencias de planificación y programas), lo que para dicho Consejo supone una "devaluación" del citado Observatorio.
Por su parte, la Dirección de los Servicios Jurídicos, aún admitiendo que la Ley 7/2007 no califica expresamente la naturaleza jurídica del Observatorio, señala "que las referencias legales al desarrollo reglamentario de la composición, organización y régimen de funcionamiento del Observatorio de Igualdad parecen aludir a algo más que un simple órgano administrativo, para el cual parecerían superfluas, tal y como pone de manifiesto el CESRM en su dictamen".
Este Órgano Consultivo, en la línea de las anteriores observaciones, considera que la configuración del Observatorio como una unidad técnica y administrativa no colma las previsiones legales que el Proyecto pretende desarrollar. La interpretación de todo precepto normativo ha de llevarse a cabo atendiendo, entre otros parámetros, al modo como aparece insertado en el texto del que forma parte. En el caso que nos ocupa el artículo 8 se integra en el Título I, Capítulo I, Sección 2ª de la Ley 7/2007, destinada a regular la organización institucional básica, configurando en los artículos 5, 6, 7 y 8 los siguientes órganos: Instituto de la Mujer (organismo gestor de las políticas en materia de mujer); Consejo Asesor Regional de la Mujer (órgano colegiado de carácter consultivo que se establece como cauce de participación de las mujeres en el desarrollo de las políticas de igualdad); Consejo Asesor Regional contra la Violencia sobre la mujer (órgano colegiado de carácter consultivo que se establece como cauce de colaboración, cooperación y coordinación de los distintos organismos, instituciones y entidades que actúan contra la violencia ejercida hacia las mujeres); Observatorio de Igualdad (órgano encargado de estudiar y hacer visibles las discriminaciones que se produzcan por razón de género y, especialmente, las que se manifiestan a través de la violencia).
Seguidamente, en el artículo 9, titulado "Unidades para la igualdad de hombres y mujeres", se establece que "La Administración de la Comunidad Autónoma deberá adecuar sus estructuras de modo que en cada una de sus consejerías u organismos autónomos, se le encomiende a una unidad administrativa la propuesta, ejecución e informe de las actividades de la Consejería en materia de igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres".
Cuando la Ley quiere referirse a una unidad administrativa lo hace así expresamente (artículo 9). Si hubiese querido que el Observatorio gozase de este carácter jurídico lo habría explicitado de este modo. Es más, la creación no se habría producido ope legis; el legislador, como hace para las unidades administrativas que prevé existan en los distintos Departamentos regionales en relación con las funciones desplegadas por éstos en materia de igualdad, habría ordenado a la Administración regional su creación a través de los instrumentos jurídicos adecuados para ello (Decreto, si el rango de la unidad fuese de sección o superior u Orden del Consejero, si su nivel fuese inferior al de sección -artículo 14 de la Ley 7/2004-).
Dicho lo anterior la segunda cuestión que se plantea es la de dilucidar la identificación del órgano que se crea con alguno de los que pueden darse atendiendo a la tradicional clasificación en órganos unipersonales (aquellos cuyo titular es una única persona física) y colegiados (aquellos cuya titularidad está confiada a un conjunto de personas físicas ordenadas horizontalmente, de manera que todas ellas concurren a formar la voluntad u opinión del órgano). La indefinición legal sobre este aspecto nos obliga, de nuevo, a acudir a una labor interpretativa cuyo resultado nos aboca a estimar que en la mens legislatoris existía la intención de configurar al Observatorio como un órgano colegiado. En efecto, prever una regulación reglamentaria sobre la composición, organización y régimen de funcionamiento, resulta indicativo, sobre todo en lo que a la composición se refiere, del carácter colegiado del órgano, porque, como señala el CES, "la referencia a la composición del Observatorio de Igualdad supone la existencia de miembros, cuya determinación debe determinar el Consejo de Gobierno a través del desarrollo reglamentario que le encomienda la Ley". Por otro lado, las tareas atribuidas al Observatorio, de estudio, control y asesoramiento, son más propias de un órgano colegiado que de uno unipersonal que suelen ostentar funciones ejecutivas.
Durante el procedimiento de elaboración, una de las observaciones utilizadas por la Consejería consultante para configurar el Observatorio como una unidad administrativa, ha sido la de considerar que existen ya dos órganos colegiados consultivos y de participación de organizaciones sociales en materia de igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres y contra la violencia sobre la mujer, como son el Consejo Asesor Regional de la Mujer y el Consejo Asesor Regional contra la Violencia sobre la Mujer. A esta observación cabe formular dos reparos: el primero y fundamental, estriba en el hecho de que tal circunstancia era conocida por el legislador (ambos Consejos Asesores ya estaban creados en el momento de redactar la Ley 7/2007) y, a pesar de ello, estimó conveniente la existencia de un tercero, al que atribuyó competencias diferenciadas de las que ostentan los citados Consejos Asesores. La segunda, íntimamente ligada con la anterior, es que en ningún momento se da una duplicidad de funciones entre los distintos órganos creados por la Ley, pues a cada uno de ellos se atribuyen competencias específicas distintas de las que ostentan los otros.
II. Respecto de la integración administrativa del Observatorio.
El citado artículo 8.1 de la Ley 7/2007 al crear el Observatorio de Igualdad lo adscribe a la Consejería competente en materia de mujer. El Proyecto objeto del presente Dictamen altera tal disposición legal haciendo depender el Observatorio del Instituto de la Mujer de la Región de Murcia. La Ley 12/2002, de 3 de diciembre, en su artículo 1, crea el citado Instituto como organismo autónomo de carácter administrativo adscrito a la Consejería competente en materia de mujer y dotado de personalidad jurídica, patrimonio propio y plena capacidad de obrar para el cumplimiento de sus fines. La distinta personalidad jurídica de la que gozan la Consejería competente en materia de mujer (actualmente la de Política Social, Mujer e Inmigración) y el Instituto de la Mujer, hace que la previsión que se contenga en el Proyecto carezca de cobertura legal. Para alcanzar una finalidad parecida a la que se pretende, pero sin transgredir los límites del texto legal habilitante, se sugiere mantener la adscripción a la Consejería pero haciéndolo a través del Instituto de la Mujer.
QUINTA.- La configuración de los Observatorios para la Igualdad en la Administración del Estado y en otras Comunidades Autónomas.
La configuración que los ordenamientos estatal y autonómicos han dado a sus Observatorios para la Igualdad viene a reforzar la conclusión que se alcanza en la anterior Consideración sobre el hecho de que la Ley 7/2007, aunque no lo haga inequívocamente, crea, en su artículo 8, un órgano colegiado encargado de estudiar y hacer visibles las discriminaciones que se produzcan por razón de género y, especialmente, las que se manifiestan a través de la violencia.
En el ámbito estatal el Real Decreto 1686/2000, de 6 de octubre, crea el Observatorio de la Igualdad de Oportunidades entre mujeres y hombres, con los objetivos de recabar, analizar y difundir información periódica y sistemática sobre la situación de las mujeres y de los hombres en cada momento y su evolución con el fin de conocer los cambios socio-laborales registrados, así como proponer políticas tendentes a mejorar la situación de las mujeres en distintos ámbitos, y lo configura como un órgano colegiado con participación de organizaciones representativas en el ámbito de la igualdad.
En lo que se refiere a las Comunidades Autónomas sólo dos de ellas, que conste a este Consejo, han creado formalmente un Observatorio: la Comunidad Autónoma de Castilla y León y la Comunidad Valenciana.
La Ley 1/2003, de 3 de marzo, de Igualdad de Oportunidades entre mujeres y hombres en Castilla y León, en su artículo 46 establece que "La Comisión Interconsejerías de Igualdad de Oportunidades creará el Observatorio de Género en materia de mujer cuya función será estudiar y hacer visible las diferencias y discriminaciones en función de género". Dando cumplimiento a dicho precepto legal el Decreto 30/2005, de 21 de abril, crea el Observatorio de Género como órgano colegiado con participación de diversas instancias sociales, encargado de estudiar y hacer visibles las diferencias y discriminaciones en función de género.
En lo que se refiere a la Comunidad Autónoma de Valencia, su Ley 9/2003, de 2 de abril, para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, en el artículo 49 establece que "el Consell de la Generalitat creará el Observatorio de Género como órgano dependiente y adscrito a la conselleria competente en materia de mujer, cuya función será estudiar y hacer visibles las diferencias de género". Con amparo en esta previsión legal se dicta el Decreto 20/2004, de 13 de febrero, por el que se crea el Observatorio como órgano colegiado de carácter consultivo, entre cuyos componentes figuran representantes de la Generalitat y representantes de las entidades más relevantes que trabajan en la Comunidad Valenciana a favor de la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres.
El Consejo Jurídico considera que el Proyecto, en su redacción actual, no debe elevarse al Consejo de Gobierno para su aprobación, debido a que su contenido no se adecua a lo preceptuado en la Ley habilitante, tanto en lo que se refiere a la configuración dada al Observatorio como a la adscripción que del mismo se hace al Instituto de la Mujer; es más, ni siquiera cumple lo anunciado en su título, pues no se regula ni la composición ni la organización ni el régimen jurídico del Observatorio.
No resulta procedente manifestarse sobre el articulado del Proyecto puesto que el mismo debe modificarse atendiendo a la naturaleza de órgano colegiado que ha de darse al Observatorio.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Se informa desfavorablemente el Proyecto por el que se pretende regular la composición, la organización y el régimen de funcionamiento del Observatorio de Igualdad, debido a que su contenido no es respetuoso, en los términos que se señalan en el cuerpo del presente Dictamen, con la norma habilitante, es decir, con la Ley 7/2007.
No obstante, V.E. resolverá.
