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Extracto de Doctrina
Si se admite por el Ayuntamiento que con la modificación núm. 1 se produjo la de los espacios libres públicos previstos en el instrumento de planeamiento de desarrollo (que incorpora la modificación núm. 2 del Plan Parcial), conforme a lo indicado por la Dirección General del Territorio y Vivienda, el acuerdo en su día adoptado por el Pleno municipal del Ayuntamiento de Las Torres de Cotillas, en su sesión de 26 de junio de 2006, por el que se aprobaba definitivamente la modificación núm. 1 del Plan Parcial referido se encuentra viciado de nulidad de pleno derecho por incompetencia ratione materiae (artículo 62.1,b LPAC), al corresponder tal aprobación al Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma.
PRIMERO.- El 26 de julio de 2006, el Pleno del Ayuntamiento de Las Torres de Cotillas aprobó definitivamente la modificación núm. 1 del Plan Parcial industrial "Los Cármenes", previos los informes técnicos y jurídicos favorables, para su adecuación a la modificación núm. 25 de las Normas Subsidiarias de Planeamiento del municipio (NNSS), concretamente a la Ordenanza I-4, zona industrial de transición a núcleos residenciales. Entre los antecedentes, figura que el primitivo Plan Parcial fue aprobado por el mismo órgano el 30 de julio de 2002.
SEGUNDO.- Posteriormente se recibe el informe de la Dirección General de Vivienda, Arquitectura y Urbanismo, de 17 de noviembre de 2006, en el que se señala:
"1. Se han modificado los espacios libres públicos previstos en el Plan Parcial. Se debe justificar el interés público y analizar las afecciones resultantes para su posible indemnización. Su aprobación definitiva corresponde al Consejo de Gobierno de la CARM, previa aprobación provisional por el Ayuntamiento (artículo 149.3 LSRM).
2. Los usos a los que se destinan los equipamientos de uso público (EP), deben ser los establecidos en el artículo 106.f.2 LSRM."
No consta en el expediente que se adoptara decisión alguna al respecto por parte de la Corporación Municipal tendente a revisar el acto de aprobación definitiva.
TERCERO.- El 5 de noviembre de 2009, la Junta de Gobierno Local aprueba inicialmente la modificación núm. 2 del Plan Parcial industrial "Los Cármenes", ordenando la información pública durante un mes y la petición de informe preceptivo a la Dirección General competente en la materia.
CUARTO.- La Dirección General del Territorio y Vivienda emite informe el 8 de enero de 2010 sobre la Modificación núm. 2 del Plan Parcial, en el que señala:
"1. La ordenación de los espacios libres públicos recoge la propuesta de modificación de los mismos planteada en la modificación núm. 1 del Plan Parcial industrial Los Cármenes, que se encuentra afectada de unas deficiencias señaladas en el informe emitido desde esta Dirección General el día 17 de noviembre de 2006 y cuya aprobación definitiva corresponde al Consejo de Gobierno de la CARM:
a. Se han modificado los espacios libres públicos previstos en el Plan Parcial. Se debe justificar el interés público y analizar las afecciones resultantes para su posible indemnización. Su aprobación definitiva corresponde a Consejo de Gobierno de la Carm, previa aprobación provisional por el Ayuntamiento (…)
2. Se deben corregir las referencias normativas ya derogadas (Ley 2/2004).
3. Se han de tener en cuenta las determinaciones que procedan del Plan General en tramitación, que si bien remite a la ordenación del Plan Parcial se halla pendiente de concretar las condiciones relativas a las áreas de planeamiento incorporado.
El presente informe se emite sin perjuicio de lo que pueda apreciarse en el momento de conocer su aprobación definitiva, a cuyo efecto y de conformidad con el establecido en el artículo 149.3 de la antedicha ley, remita dicho proyecto una vez lo haya aprobado provisionalmente para que pueda proseguirse su tramitación en esta Administración, pues, en tanto en cuanto se constata que tal modificación conlleva una diferente zonificación o uso urbanístico de los espacios libres públicos previstos en el planeamiento vigente y de conformidad con lo establecido en dicho artículo, su aprobación definitiva corresponde al Consejo de Gobierno de esta Comunidad."
QUINTO.- La Secretaria General del Ayuntamiento, a requerimiento de la Concejala Delegada del Área de Urbanismo, emite informe jurídico sobre la revisión del acuerdo de aprobación definitiva de la modificación núm. 1 del Plan Parcial Industrial "Los Cármenes", en el que se señala que de las observaciones realizadas por la Dirección General competente en materia de urbanismo se desprende que la aprobación definitiva de aquella modificación debió adoptarse por el Consejo de Gobierno, en lugar del Pleno municipal, por lo que el acto de aprobación definitiva se encuentra viciado de nulidad de pleno derecho, al amparo de lo previsto en el artículo 62.1,b) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), detallando el procedimiento a seguir.
SEXTO.- A propuesta de la Concejala Delegada, el Pleno municipal adoptó, en su sesión de 25 de marzo de 2010, el acuerdo de iniciar el procedimiento de revisión de oficio para declarar la nulidad de pleno derecho del acto de aprobación definitiva de la modificación núm. 1 del Plan Parcial citado, de 26 de julio de 2006, dando un trámite de audiencia al promotor del Plan Parcial (Parque Industrial Los Cármenes, S.L.), en su condición de propietario único, que no presenta alegaciones, según diligencia del encargado de registro de 23 de abril.
SÉPTIMO.- En la misma fecha se propone por el Alcalde del Ayuntamiento de Las Torres de Cotillas la solicitud de Dictamen preceptivo al Consejo Jurídico, que se recaba el 4 de mayo de 2010, acompañando el expediente administrativo.
A la vista de los referidos Antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
Corresponde al Consejo Jurídico la emisión de Dictamen preceptivo y determinante en la revisión de oficio de los actos y disposiciones administrativas en supuestos de nulidad de pleno derecho, según establecen los artículos 102,1) y 2) LPAC, en relación con el 62, 1 y 2 de la misma Ley, y 12.6 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia; específicamente, en materia de urbanismo, el artículo 46 del Texto Refundido de la Ley del Suelo estatal, aprobado por RD Legislativo 2/2008, de 20 de junio, establece que las Entidades Locales podrán revisar de oficio sus actos y acuerdos en materia de urbanismo con arreglo a lo dispuesto en la legislación de régimen jurídico de las Administraciones Públicas.
La aplicación del régimen general a la revisión de los actos administrativos de las Corporaciones Locales está también prevista en el artículo 53 LBRL que señala: "Las Corporaciones locales podrán revisar sus actos y acuerdos en los términos y con el alcance que, para la Administración del Estado, se establece en la legislación del Estado reguladora del procedimiento administrativo común".
Finalmente, el artículo 232.1, segundo párrafo, del Texto Refundido de la Ley del Suelo de la Región de Murcia, aprobado por Decreto Legislativo 1/2005, de 10 de junio (TRLSRM en lo sucesivo), establece que en los supuestos de nulidad se procederá en los términos previstos en el artículo 102 LPAC, previo dictamen favorable del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Cuestiones previas.
1ª) Sobre el procedimiento y el órgano competente para resolver.
En cuanto a la tramitación, se ha seguido lo dispuesto en el artículo 102 LPAC, al que se remite el artículo 53 LBRL, obrando la audiencia al promotor del Plan Parcial afectado, si bien se realizan las siguientes observaciones:
a) Para la emisión de Dictamen por este Consejo Jurídico en los procedimientos de revisión de oficio, el artículo 46.2,1º del Reglamento Orgánico y de Funcionamiento de este Órgano Consultivo, aprobado por Decreto 15/1998, de 2 de abril, exige la propuesta definitiva del acto que se somete a su parecer; en el presente caso, aun cuando pueda deducirse implícitamente del escrito de la Alcaldía de 23 de abril de 2010, proponiendo la solicitud de nuestro Dictamen, debería realizarse tal propuesta de forma explícita y motivada para su plena adecuación a la normativa citada.
b) Entre los actos de instrucción, resulta necesaria la emisión de un informe del técnico municipal, que ilustre al órgano que ha de adoptar la decisión sobre el alcance de la modificación de las zonas verdes previstas en el anterior Plan, cuya alteración motiva la concurrencia del vicio alegado, más aún cuando la modificación del Plan Parcial es de iniciativa particular. Debería completarse el expediente en tal sentido.
c) Respecto al órgano municipal competente para la resolución del presente procedimiento, el artículo 110.1 LBRL atribuye al Pleno de la Corporación la declaración de nulidad de pleno derecho.
En este caso la revisión de oficio afecta a la aprobación de un instrumento de planeamiento, concretamente, de la modificación núm. 1 del Plan Parcial industrial "Los Cármenes".
2ª) Plazos.
El plazo para ejercitar la acción de nulidad no está sujeto a caducidad y, además, la acción es imprescriptible, a tenor de lo establecido en el artículo 102 LPAC.
En relación con el plazo para resolver el presente procedimiento de revisión de oficio, el transcurso de los tres meses desde su inicio sin dictarse resolución produce la caducidad del mismo, según el artículo 102.5 LPAC, sin que se haya adoptado la suspensión del plazo máximo para resolver y notificar la resolución por el órgano consultante, conforme al artículo 42.5, c) LPAC. En tal sentido, en nuestro Dictamen 16/2009 se justificó la doctrina de este Consejo Jurídico para no equiparar al órgano competente de la Administración regional con un mero interesado, a los efectos de entender desestimada la solicitud de revisión por el transcurso del plazo (artículo 102.5, último apartado, LPAC).
Por ello, incoado el procedimiento de revisión de oficio por acuerdo del Pleno de 25 de marzo de 2010, el mismo órgano dispone de tres meses para su resolución y notificación, que cumple el próximo 25 de junio.
TERCERA.- Naturaleza y procedimiento de aprobación del instrumento de planeamiento, cuya aprobación definitiva es objeto de revisión de oficio.
Es objeto del presente procedimiento de revisión de oficio la aprobación definitiva por el Pleno municipal de la modificación núm. 1 del Plan Parcial "Los Cármenes", que desarrolla un sector previsto por las NNSS de Las Torres de Cotillas como suelo apto para urbanizar sectorizado, de uso industrial.
Conviene recordar que los planes parciales son instrumentos de planeamiento de desarrollo, que tienen por objeto la ordenación detallada del suelo urbanizable en los sectores que se delimiten en el planeamiento general, en este caso las NNSS, cuyo contenido viene determinado por el artículo 106 TRSLRM.
La modificación del citado Plan Parcial se realiza a iniciativa del único propietario del sector único (--, S.L.), según la memoria del proyecto.
Respecto al procedimiento de aprobación de este tipo de planes, el TRLSRM establece la siguiente tramitación (artículo 140):
a) La aprobación inicial se otorgará por el Ayuntamiento, sometiéndolo a información pública durante un mes mediante anuncio en el BORM y en dos diarios de mayor difusión regional.
b) Cuando se trate de planes de iniciativa particular ha de notificarse individualizadamente a los titulares que consten en el Catastro para que, en el mismo plazo, puedan alegar lo que a su derecho convenga. Simultáneamente el plan se somete a informe de la Dirección General competente en materia de urbanismo y de los organismos que resulten afectados, que deberán emitirse en el plazo de un mes.
c) A la vista del resultado de la información pública, y previo informe de las alegaciones y de los informes emitidos, el Ayuntamiento acordará sobre su aprobación definitiva.
Las aprobaciones iniciales y definitivas corresponden a la Alcaldía y al Pleno, según los artículos 21.1,j) y 22.2,c) LBRL, respectivamente, si bien la aprobación inicial puede ser objeto de delegación, conforme a lo previsto en el artículo 21.3 de la citada Ley, correspondiendo en la actualidad a la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Las Torres de Cotillas, según el folio 20 del expediente.
En el caso que nos ocupa, que versa sobre la modificación de un Plan Parcial previsto, el procedimiento se ajustará con carácter general al descrito anteriormente, salvo que tuviere por objeto una diferente zonificación o uso urbanístico de los espacios libres previstos en el Plan Parcial primitivo, en cuyo caso se aprobará provisionalmente por el Pleno municipal y se elevará para su aprobación definitiva por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma, previos los informes favorables de las Direcciones Generales competentes en materia de urbanismo y de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma (artículo 149.3 TRLSRM).
La razón de un procedimiento cualificado para la aprobación de los instrumentos de planeamiento que modifiquen los espacios libres públicos, prevista en la legislación estatal anterior y en el derecho autonómico, estriba en la finalidad de preservar un estándar que favorezca la calidad de vida de los ciudadanos, como indicamos en nuestro Dictamen 45/2000, sobre el Anteproyecto de la Ley del Suelo regional.
Por tanto, si se constata posteriormente que la modificación núm. 1 del Plan Parcial "Los Cármenes" conlleva una diferente zonificación o uso urbanístico de los espacios libres previstos -cualquiera que sea su entidad y aunque no se reduzca su superficie- se tendría que haber seguido el procedimiento cualificado indicado con anterioridad.
Conviene aclarar que no cabe confundir este procedimiento cualificado para la aprobación de las modificaciones de espacios libres públicos, que es aplicable a todo tipo de planes dado que no se distingue en la norma habilitante (artículo 149 TRLSRM), de los supuestos de modificaciones estructurales o no estructurales del planeamiento general (artículos 138 y 139 TRLSRM), definiéndose las primeras como las que suponen alteración sustancial de los sistemas generales, cambio de uso global del suelo o su intensidad, pues tales modificaciones sólo podrían ser realizadas por una modificación del planeamiento general, a tenor de lo previsto en el artículo 98,h) TRLSRM.
Por último, respecto a la naturaleza jurídica de los instrumentos de planeamiento (entre los que se incluyen los Planes Parciales), el Consejo Jurídico ha tenido ocasión de pronunciarse al respecto (Memoria correspondiente al año 2004), destacando su naturaleza de normas jurídicas de carácter reglamentario (STS, Sala 3ª, de 30 de julio de 2008), como también reiteramos en nuestro Dictamen 204/08.
CUARTA.- Sobre el vicio de nulidad alegado.
Por la Concejala Delegada del Área de Urbanismo se propone al Pleno municipal, conforme al informe jurídico de la Secretaria de la Corporación de 12 de marzo de 2010, que se declare la nulidad de pleno derecho del acuerdo plenario de aprobación definitiva de la modificación núm. 1 del Plan Parcial industrial "Los Cármenes", de 26 de junio de 2006, al haberse incurrido en la causa de nulidad prevista en el artículo 62.1,b) LPAC:
"1. Los actos de las Administraciones públicas son nulos de pleno derecho en los siguientes casos:
(…)
b) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio (…)"
Por tanto, finalmente (más de tres años después), se reconoce en sede municipal que la aprobación de la citada modificación conlleva la modificación de los espacios libres públicos, como advirtió el informe de la Dirección General competente en materia de urbanismo de 17 de noviembre de 2006 (folio 13), habiéndose obtenido tal conclusión sin necesidad de recabar para ello el informe del técnico municipal, lo que presupone que no se discute tal alteración por parte del Ayuntamiento, sin perjuicio de advertir la necesidad de recabar el correspondiente informe del técnico municipal que concrete en qué consiste la alteración de los espacios libres públicos y la justificación del interés público, en los términos indicados en el artículo 149.3 TRLSRM, previo a la aprobación provisional por el Pleno municipal, y posterior elevación al órgano competente de la Administración regional.
Conviene destacar, como se indicó en nuestro Dictamen 210/2009, que el procedimiento cualificado se aplica no sólo a los supuestos en los que se modifican cuantitativamente las superficies de zonas verdes, sino también en los que, sin alterar su cuantificación legal, se modifica su disposición o localización, aunque pueda serlo en una escasa proporción, pues el artículo 149.3 TRLSRM, como se ha indicado con anterioridad, no establece el procedimiento cualificado en función de si la alteración es o no sustancial, sino cuando se produzca "una diferente zonificación o uso urbanístico de los espacios libres públicos previstos", es decir, que se altere la calificación de terrenos anteriormente zonificados por el planeamiento como espacios libres públicos, aunque sea puntualmente.
Por lo tanto, si se admite por el Ayuntamiento que con la modificación núm. 1 se produjo la de los espacios libres públicos previstos en el instrumento de planeamiento de desarrollo (que incorpora la modificación núm. 2 del Plan Parcial), conforme a lo indicado por la Dirección General del Territorio y Vivienda, el acuerdo en su día adoptado por el Pleno municipal del Ayuntamiento de Las Torres de Cotillas, en su sesión de 26 de junio de 2006, por el que se aprobaba definitivamente la modificación núm. 1 del Plan Parcial referido se encuentra viciado de nulidad de pleno derecho por incompetencia ratione materiae (artículo 62.1,b LPAC), al corresponder tal aprobación al Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma.
Por último, se recuerda que el acuerdo que adopte el Pleno, declarando la nulidad de pleno derecho del acto de aprobación definitiva, debería recoger la conservación de las demás actuaciones realizadas en la tramitación de la modificación núm. 1 del Plan Parcial "Los Cármenes" anteriores al acuerdo viciado, lo que resulta conforme con el principio de conservación de los actos o trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infracción, conforme a lo establecido en el artículo 66 LPAC.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la declaración de nulidad de pleno derecho del acuerdo de aprobación definitiva de la modificación núm. 1 del Plan Parcial "Los Cármenes" del municipio de Las Torres de Cotillas, elevada por la Alcaldía conforme a lo indicado por la Dirección General competente en la materia, al estar incurso en la causa de nulidad de pleno derecho prevista en el artículo 62.1,b) LPAC, siempre y cuando se adopte el pertinente acuerdo por el Pleno municipal y se notifique dentro del plazo indicado en la Consideración Segunda.
No obstante, V.S. resolverá.
