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Extracto de Doctrina
1. El establecimiento de modelos normalizados de instancia o solicitud por disposición con rango de Orden ha sido objeto de consideración en anteriores Dictámenes de este Consejo Jurídico, singularmente el 23/2010, para concluir que el Consejero competente por razón de la materia puede establecer tales modelos sólo en la medida en que sean meros instrumentos de facilitación del trabajo burocrático y del ejercicio de los derechos de los ciudadanos, pero no cuando introducen en el formulario requisitos o condiciones que afectan a la actividad ejercida por el ciudadano ante la Administración y que no se encuentran recogidos en la reglamentación de la misma. Es decir, el modelo no puede constituir un complemento normativo del régimen material de la actividad, pues en tal caso constituiría un verdadero desarrollo reglamentario, que corresponde al Consejo de Gobierno, no al Consejero. De hecho, dado el carácter meramente instrumental del modelo normalizado, su fijación constituye una manifestación de las facultades ejecutivas, no normativas, del Consejero. 2.El Proyecto reduce el Sistema Unificado de Registro a la condición de mera plataforma informática (art. 37), cuando el artículo 32 de la Ley 7/2004 lo configura como algo más, como un entramado de unidades que engloba a todas aquellas que realizan funciones de registro de entrada y salida de escritos, documentos y comunicaciones y que tiene por finalidad y razón de ser "hacer real y efectivo el principio de proximidad a los ciudadanos
3. Señala el Tribunal Supremo, en sentencia de 4 de abril de 2005, que el precepto (42.4, segundo párrafo LPAC) tiene su origen en el mandato del artículo 9 de la Constitución, que es desarrollado por el legislador, precisamente, para garantizar la seguridad jurídica. Señala que "en él se establece una regla general, universal, que no admite excepciones" pues se dirige a todas las Administraciones Públicas, que necesariamente informarán a los interesados, y se establece un contenido explícito de ese mandato informativo.
PRIMERO.- Con fecha 8 de abril de 2009, el Servicio de Atención al Ciudadano, dependiente de la Dirección General de Calidad e Innovación de los Servicios Públicos, centro directivo adscrito a la Consejería de Presidencia y Administraciones Públicas, elabora un primer borrador de "Decreto de Atención al Ciudadano de la Administración Pública de la Región de Murcia".
SEGUNDO.- Remitido a las Secretarías Generales de las ocho Consejerías en que se organiza la Administración General de la Comunidad Autónoma, al efecto de que formulen observaciones, lo hacen las de Universidades, Empresa e Investigación; Sanidad y Consumo; Política Social, Mujer e Inmigración; Agricultura y Agua; y la Dirección General de Vivienda y Arquitectura, de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio.
Las observaciones formuladas por los diferentes Departamentos consultados se refieren a técnica normativa y al contenido material de la disposición.
TERCERO.- Con fecha 8 de mayo de 2009, el Servicio Jurídico de la Consejería de Presidencia y Administraciones Públicas emite informe en el que pone de manifiesto numerosas omisiones formales en el procedimiento de elaboración reglamentaria, requiriendo al órgano proponente su subsanación. Se efectúan, asimismo, observaciones de técnica normativa y sobre el contenido del futuro reglamento.
CUARTO.- Con fecha 12 de junio de 2009, por la Dirección General de Calidad e Innovación de los Servicios Públicos se elaboran e incorporan al procedimiento los siguientes documentos:
a) Una memoria justificativa coincidente en gran medida con la exposición de motivos del Proyecto.
b) Un informe que niega cualquier impacto por razón de género derivado del contenido de la futura disposición.
c) Una memoria económica que señala cómo la futura norma, más que implantar nuevos servicios, pretende ordenar una realidad ya existente, por lo que no conllevará un incremento del gasto público, conclusión a la que llega tras analizar los costes de cada una de las modalidades de actuación y unidades que en la actualidad existen y se desarrollan por el Servicio de Atención al Ciudadano.
d) La propuesta del Director General de Calidad e Innovación de los Servicios Públicos a la Consejera de Presidencia y Administraciones Públicas, para la tramitación del Proyecto.
Se elabora, además, un segundo borrador del texto normativo, que consta en el expediente.
QUINTO.- El 13 de julio emite informe el Servicio Jurídico de la Consejería promotora del Proyecto, que pone de manifiesto cómo el nuevo texto incorpora las observaciones sustanciales expresadas en el anterior informe y realiza diversas objeciones de técnica normativa y sobre la memoria justificativa, a la que tacha de no cumplir con la función que tiene legalmente asignada por el artículo 53 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. Este informe recibe el visto bueno de la Vicesecretaría.
SEXTO.- El Proyecto es sometido a trámite de audiencia e información pública (BORM de 28 de septiembre de 2009), sin que se presentara alegación alguna durante el plazo de 15 días concedido al efecto.
SÉPTIMO.- El 2 de diciembre emite su preceptivo informe la Dirección de los Servicios Jurídicos, en el que se efectúan numerosos reparos relativos a la elaboración de la norma y a su contenido; singularmente se objeta la regulación relativa al régimen de la representación. También se realizan abundantes sugerencias de redacción.
OCTAVO.- Las observaciones formuladas por la Dirección de los Servicios Jurídicos son objeto de un informe, de fecha 16 de febrero de 2010, en el que la Dirección General proponente del Proyecto las valora, señalando cuáles de ellas son asumidas y cuáles rechazadas, con expresión de las razones que justifican tal rechazo.
Con esta misma fecha se elaboran nuevos memoria justificativa, informe de impacto de género y estudio económico, que se adaptan a las observaciones formuladas por los órganos preinformantes y se redacta un nuevo borrador, el tercero.
NOVENO.- El 4 de marzo, la Vicesecretaría de la Consejería de Presidencia y Administraciones Públicas informa favorablemente el Proyecto.
Consta en el expediente un índice de los documentos que lo integran y un texto del Proyecto autorizado por la Consejera consultante, compuesto de una parte expositiva innominada, 51 artículos estructurados en seis Títulos (Título Preliminar, "Disposiciones Generales", dividido a su vez en dos capítulos; Título I, "De la Atención al Ciudadano", que cuenta con dos capítulos, el segundo de ellos subdividido a su vez en 4 secciones; Título II, "Sugerencias y Quejas de los Ciudadanos"; Título III, "De la Atención presencial"; Título IV, "Registro de los escritos, solicitudes y comunicaciones", dividido en cuatro capítulos), tres disposiciones adicionales, dos transitorias, una derogatoria y dos finales.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
1. El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, en virtud de lo establecido en el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), conforme al cual el Consejo habrá de ser consultado en relación con los proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en desarrollo o ejecución de leyes de la Asamblea Regional o que constituyan desarrollo de legislación básica del Estado.
2. El alcance de la actuación del Consejo Jurídico de la Región de Murcia cuando del examen de las disposiciones reglamentarias se trata, comporta el estudio de la competencia de la Comunidad Autónoma, la habilitación del Consejo de Gobierno para dictar la norma en cuestión, la comprobación de que se hayan seguido los trámites procedimentales previstos en la Ley para elaborarlo y, especialmente, el análisis de su adecuación al ordenamiento jurídico vigente. Todo ello sin olvidar la posibilidad de formular sugerencias acerca de eventuales deficiencias a evitar o de posibles mejoras, tanto de contenido como de técnica normativa, con el objetivo primordial de facilitar su pacífica inserción en el ordenamiento y procurar la mayor perfección de la futura norma.
SEGUNDA.- Competencia material y habilitación normativa.
Como ya señaló el Consejo Jurídico en Dictamen 95/2004, en la doctrina de los órganos consultivos así como en la jurisprudencia constitucional (STC núm. 50/1999) se viene indicando que la competencia relativa a la libre organización de la propia Administración autonómica ha sido reconocida en diversas ocasiones como algo inherente a la autonomía (STC 227/1988), cuyo contenido es la potestad para crear, modificar y suprimir los órganos, unidades administrativas o entidades que configuran las respectivas Administraciones autonómicas o dependen de ellas (SSTC 35/1982, 165/1986, 13/1988 y 227/1988). Especifica el TC que conformar libremente la estructura orgánica así como establecer su aparato administrativo (STC 165/1986, FJ 6), establecer cuáles son "los órganos e instituciones" que configuran las respectivas Administraciones (STC 35/1982, FJ 2), son decisiones que corresponden únicamente a las Comunidades Autónomas y, en consecuencia, el Estado debe abstenerse de cualquier intervención en este ámbito (STC 227/1988 y "a sensu contrario" STC 13/1988).
En ese mismo sentido, el TC también ha reiterado (STC 32/1981) que, fuera de este ámbito de actividad autonómica exclusiva, el Estado puede establecer desde la competencia sobre las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas del art. 149.1.18 CE, principios y reglas básicas sobre aspectos organizativos y de funcionamiento de todas las Administraciones públicas. Esto significa que la potestad organizativa autonómica para determinar el régimen jurídico de la organización y funcionamiento de la propia Administración no tiene carácter exclusivo, sino que debe respetar y, en su caso, desarrollar las bases establecidas por el Estado (STC 227/1988). En definitiva, salvo en lo relativo a la creación de la propia Administración, la potestad de autoorganización, incluso en lo que afecta a los aspectos de organización interna y de funcionamiento, no puede incluirse en la competencia exclusiva de autoorganización recogida para la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia en el artículo 10. Uno.1 EAMU, que sólo autoriza para la regulación de órganos institucionales básicos, pero no para la estructuración de la Administración propia, ya que no puede atribuirse a la expresión instituciones de autogobierno "un alcance mayor que el que deriva de la Constitución (art.152.1) y de los propios Estatutos -Asamblea Legislativa, Consejo de Gobierno y Presidente-" (STC 76/1983, de 5 de agosto). Ello fuerza a concluir que la competencia que aquí se ejerce deriva del artículo 51 EAMU y, como ha quedado expresado, se ha de ejercer dentro de los límites que el propio precepto estatutario establece en concordancia con el artículo 149.1, 18ª CE
Ahora bien, la competencia estatal sobre el régimen jurídico de las Administraciones públicas, al proyectarse sobre una decisión interna de las Comunidades Autónomas, como es la de definir el modelo organizativo de la propia administración, no puede tener una energía ilimitada. Debe distinguirse entre las decisiones que son estrictamente de configuración organizativa, de las reglas que disciplinan la actividad de los órganos administrativos. Estas últimas son las que han de quedar comprendidas dentro del concepto de régimen jurídico a que se refiere el artículo 149.1.18ª CE, mientras que las primeras quedan directamente habilitadas por el artículo 51 EAMU. No puede excluirse que los principios básicos del régimen jurídico puedan condicionar el ejercicio de las potestades de autoorganización pero, al propio tiempo, debe reconocerse una relativa intensidad del ejercicio de tal competencia estatal cuando se trata de regulaciones organizativas a adoptar de manera interna y exclusiva por la Comunidad Autónoma.
Del mismo modo, también el artículo 10.Uno, 29 EAMU, que atribuye a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en materia de procedimiento administrativo derivado de las especialidades de la organización propia, se encuentra en la base de parte de la regulación contenida en el Proyecto, singularmente el régimen de los registros y la incidencia de sus normas en el cómputo de los plazos para resolver y notificar los actos administrativos.
En ejercicio de estas competencias y de conformidad con el artículo 52 EAMU, la Comunidad Autónoma dicta la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
En su artículo 4, esta Ley proclama como finalidad esencial de la Administración regional la actuación al servicio de los ciudadanos, con objeto de asegurar la efectividad de sus derechos cuando se relacionen con ella, consagrando como principios relacionales administración-ciudadano los de efectividad de los derechos de éstos; la sencillez, claridad y proximidad de la Administración a los ciudadanos; y los de participación, buena fe y confianza legítima.
El artículo 31, encabezando un capítulo denominado "Procedimiento Administrativo", establece la sujeción de la actuación administrativa regional a las normas del procedimiento administrativo común y a las que se establezcan en razón de las especialidades derivadas de su propia organización. Dentro de ese mismo capítulo, el artículo 32 configura el denominado "Sistema Unificado de Registro" y establece una norma específica sobre cómputo de plazos.
Del mismo modo, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), establece prescripciones en sus artículos 35, 38, 46 y 70.3 y 4, que afectan a la relación de los ciudadanos con la Administración.
Así, el artículo 35 enumera diversos derechos de los ciudadanos en sus relaciones con la Administración, entre los que destacan, por su relación con el contenido del Proyecto sometido a consulta, los siguientes: a conocer el estado de tramitación de los procedimientos en los que tengan la condición de interesados y a obtener copia de los documentos contenidos en ellos; a identificar a las autoridades y al personal bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos; a obtener copia sellada de los documentos que presenten, aportándola junto con los originales, así como a la devolución de éstos, salvo cuando los originales deban obrar en el procedimiento; a no presentar documentos no exigidos por las normas aplicables al procedimiento de que se trate o que ya se encuentren en poder de la Administración actuante; a obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos o técnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se propongan realizar; y a ser tratados con deferencia y respeto por las autoridades y funcionarios, que habrán de facilitarles el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones.
El artículo 38 LPAC regula los registros; el 46, la validez y eficacia de documentos y copias; el 70.3 establece el derecho de los interesados a obtener un recibo de toda solicitud, escrito o comunicación que presenten ante la Administración; y el 70.4 impone la obligación de contar con modelos normalizados en determinados supuestos y reconoce el derecho de los interesados de acompañar los elementos que estimen convenientes para precisar o completar los datos del modelo.
En desarrollo de dichas previsiones legales se dictan los Reales Decretos 208/1996, de 9 de febrero, por el que se regulan los servicios de información administrativa y atención al ciudadano, y 772/1999, de 7 de mayo, relativo a la presentación de solicitudes, escritos y comunicaciones ante la Administración General del Estado, la expedición de copias de documentos y la devolución de originales y el régimen de las oficinas de registro. Ambos reglamentos estatales han sido objeto de aplicación supletoria generalizada en el ámbito regional, dada la insuficiente producción normativa propia, representada por el Decreto 28/1990, de 10 de mayo, por el que se aprueba el reglamento de organización y funcionamiento de la Oficina de Servicio al Ciudadano.
En este escenario normativo se inserta el Proyecto sometido a consulta, el cual, en su doble naturaleza de norma organizativa y procedimental, cabe considerar que se ajusta al ámbito competencial autonómico, sin perjuicio del necesario respeto a la legislación básica estatal, que opera aquí como límite de la normativa regional que se pretende establecer.
Para el desarrollo de las citadas leyes existe habilitación suficiente en la Disposición final única de la LPAC que deja al Gobierno y a las Comunidades Autónomas, en el ámbito de sus respectivas competencias, el dictado de las disposiciones de desarrollo y aplicación de la Ley que resulten necesarias, y en la Disposición final primera de la Ley 7/2004, que contiene una autorización similar, respecto del Consejo de Gobierno. De forma más específica, en relación con el Sistema Unificado de Registro, la Disposición transitoria segunda, apartado 2, de la Ley 7/2004, señala que corresponde a la Consejería competente en materia de organización administrativa proponer al Consejo de Gobierno las normas de desarrollo del indicado sistema.
El ejercicio de la potestad normativa corresponde al Consejo de Gobierno, en virtud de lo establecido en los artículos 32.1 EAMU y 21.1, 22.12 y 52.1 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia.
TERCERA.- Procedimiento de elaboración y conformación del expediente.
En términos generales la tramitación del Proyecto se ha ajustado a las normas que rigen el ejercicio de la potestad reglamentaria, contenidas en el artículo 53 de la Ley 6/2004, sin que se aprecien carencias esenciales. No obstante, cabe hacer las siguientes observaciones:
a) Con fecha 28 de septiembre de 2009 se publica en el Boletín Oficial de la Región de Murcia un anuncio por el que se "somete a información pública y audiencia de los ciudadanos" el Proyecto.
De conformidad con el artículo 53.3, letra b) de la Ley 6/2004, la decisión sobre el procedimiento escogido para dar audiencia a los ciudadanos afectados deberá ser motivada por el órgano que acuerde dicho trámite. Sin embargo, no consta tal motivación en el informe propuesta de Orden, de fecha 30 de julio, que el Servicio Jurídico de la Consejería de Presidencia y Administraciones Públicas eleva a la titular del Departamento, ni en la Orden que ésta firma con la misma fecha, lo que es lógico, pues únicamente dispone someter el Proyecto a información pública, no a audiencia.
Con posterioridad, y en respuesta a una observación formulada por la Dirección de los Servicios Jurídicos, la Dirección General promotora del Proyecto afirma que se han llevado a cabo ambos trámites (audiencia directa e información pública) en un mismo acto de publicación, puesto que coinciden los destinatarios de uno y otro.
Ante esta última manifestación acerca de la coincidencia entre los destinatarios de ambas figuras de participación ciudadana en el procedimiento de elaboración normativa, el Consejo Jurídico considera de interés recordar las diferencias existentes entre ambas, dado el riesgo de confusión existente entre ellas.
Así, como explicita claramente la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TS, en sentencia de 12 de febrero de 2002, los trámites de audiencia a los ciudadanos y de información pública son acumulativos y no alternativos, y ello porque la audiencia es un trámite preceptivo cuando existen ciudadanos afectados por el proyecto normativo y, en consecuencia, de obligado cumplimiento en el seno del procedimiento de elaboración normativa. Sus destinatarios, al contrario de lo que señala la Dirección General promotora del Proyecto, no coinciden con los de la información pública, pues ésta se dirige a los ciudadanos en general, estén afectados o no sus derechos e intereses legítimos por la normativa en proyecto, y no tiene carácter preceptivo, quedando su conveniencia o necesidad sometida a la consideración del Consejo de Gobierno o del Consejero competente por razón de la materia (art. 53.4, Ley 6/2004). En términos de la sentencia antes indicada "la primera (audiencia directa) …la refiere la norma como una de las formas posibles de llevar a cabo la audiencia a los ciudadanos cuyos derechos o intereses legítimos resulten afectados por la disposición de que se trate, en tanto que la segunda (información pública), referida a la generalidad de los ciudadanos con independencia de que se afecten o no sus derechos o intereses legítimos, viene condicionada a que la naturaleza de la disposición aconseje llevarla a cabo".
Hecha esta precisión y poniendo de relieve que se han infringido las normas que rigen la elaboración de los reglamentos, al haberse omitido la justificación del procedimiento elegido para dar audiencia a los ciudadanos afectados por la disposición, ha de concluirse que ello no supone una infracción que suponga la omisión de un trámite o requisito indispensable, ya que lo esencial es la audiencia y no el que se lleve a cabo en una u otra de las formas legalmente establecidas.
En el supuesto sometido a consulta se ha dado un tratamiento acumulativo a ambos trámites de participación, toda vez que expresamente se señala en el Anuncio publicado que su objeto es cumplimentar tanto la audiencia directa a los ciudadanos como la información pública. Es cierto que la vía utilizada para conferir audiencia, la inserción de un anuncio en un Boletín Oficial, no garantiza su plena difusión entre todos los posibles afectados, pero, dada la indeterminación de éstos, cabe considerar admisible dicha publicación a la luz de lo establecido en el artículo 59.5 LPAC, máxime cuando, en atención al objeto del Proyecto, no se adivina la existencia de organizaciones y asociaciones de ciudadanos cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la disposición, a los que pudiera conferirse el indicado trámite de audiencia.
b) Aun cuando consta en el expediente una copia autorizada del texto definitivo del Proyecto, se ha omitido incorporar a la misma los Anexos a que se remiten diversos preceptos de aquél. Si tal omisión se debe a una voluntad de suprimir esta parte del texto, presente en anteriores borradores pero omitida en la descripción del futuro Decreto que se contiene en el apartado II de su parte expositiva, deben depurarse en su articulado dichas remisiones.
c) Carece el expediente de la propuesta de la Consejera de Presidencia y Administraciones Públicas al Consejo de Gobierno para la aprobación del texto como Decreto.
d) Carece el expediente de un extracto de secretaría, en contra de lo preceptuado por el artículo 46.2 del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, aprobado por Decreto 15/1998, de 2 de abril.
CUARTA.- Del régimen de la representación.
1. Por razones de técnica normativa y de sistemática interna de la norma, el régimen de la representación no debe incluirse en el Título Preliminar, cuyo contenido debe limitarse al de las denominadas disposiciones directivas, esto es, aquellas que fijan el objeto y fines, ámbito de aplicación y las definiciones que ayudan a la comprensión de algunos de los términos empleados en la norma. De hecho, esta observación se hace extensiva también a los principios y los derechos enumerados en los artículos 3 y 4 del Proyecto, que encontrarían mejor ubicación en un nuevo Capítulo I del Título I.
2. Atendido el objeto de la disposición sometida a consulta, su tratamiento de la representación ha de ser necesariamente modesto y quedar limitado al régimen de una de las formas de acreditarla en el procedimiento administrativo: la declaración mediante comparecencia personal del interesado (artículo 32.3 LPAC) ante las Oficinas de Atención al Ciudadano. Ello aconseja modificar la denominación del capítulo y suprimir el artículo 5, pues ambos parecen orientar hacia una regulación de la representación más amplia que la que en realidad se contiene en el Proyecto.
Del mismo modo, al epigrafiar el artículo 7 como "otorgamiento de la representación ante funcionario público" y regular únicamente la comparecencia ante las unidades de atención al ciudadano, se origina una cierta confusión, pues cabe interpretar el precepto en el sentido de que la acreditación de la representación en el procedimiento administrativo sólo puede realizarse en las indicadas oficinas, cuando no es así, pues no debe excluirse la posibilidad de efectuar esa comparecencia ante otras unidades, singularmente ante aquellas que asumen la instrucción de los procedimientos.
Se sugiere, en consecuencia, como epígrafe para el precepto: "acreditación de la representación mediante comparecencia ante las Oficinas de Atención al Ciudadano". Así mismo, el precepto debería iniciarse con la clara expresión de su limitado ámbito regulatorio, al modo de, "cuando el interesado, en virtud de lo dispuesto en el artículo 32.3 LPAC, comparezca ante las Oficinas de Atención al Ciudadano para acreditar la representación…"
3. Para que la designación del representante surta efecto, el Proyecto exige que se produzca su aceptación en el mismo acto y que el funcionario actuante compruebe la identidad del representante, lo que obliga a una comparecencia simultánea de representado y representante ante la Oficina de Atención al Ciudadano, dificultando así la realización del acto. De hecho, considera el Consejo Jurídico que, atendida la naturaleza meramente acreditativa de la función que realiza la Oficina, sería suficiente la comparecencia personal del interesado que otorga la representación, cuya identidad sí ha de comprobarse. Éste debe señalar quién es su representante, con expresión de su nombre y dos apellidos, número de documento nacional de identidad y domicilio, y medio preferente a efecto de notificaciones, así como el alcance de la representación, es decir, a qué procedimiento administrativo y a qué facultades de las enumeradas en el artículo 32.3 LPAC se extiende la representación.
La aceptación de la representación así conferida puede ser expresa o tácita. La primera, tanto mediante comparecencia personal del representante como por escrito aportado por el interesado que otorga el poder. La segunda, es decir, la aceptación tácita, se produciría por los propios actos del representante, al intervenir en el procedimiento administrativo en nombre y por cuenta del interesado. Así, se establece para una figura similar a la representación como es el mandato, en el artículo 1710 del Código Civil. No parece necesario, por tanto, exigir una aceptación expresa del representante.
4. Una vez suprimido del Proyecto el denominado "Registro de representaciones" que se preveía en el artículo 10 del primer borrador, la alusión que el artículo 7.2 realiza a la constancia de los datos de la representación "en el asiento registral" parece haber quedado sin sentido, a menos que se entienda referida al asiento correspondiente al registro de entrada de los documentos. De ser así, debería expresarse más claramente.
5. La revocación de la representación no precisa más que de la manifestación expresa del interesado en dicho sentido, acreditando su identidad y señalando un medio preferente o lugar (mejor que domicilio) a efectos de las notificaciones sucesivas. Dicha manifestación puede hacerse tanto en las unidades corporativas de atención al ciudadano como ante la unidad instructora del procedimiento en cuestión, resultando aplicables aquí las consideraciones efectuadas más arriba respecto a la posible interpretación restrictiva de las unidades ante las que se puede revocar la representación previamente otorgada.
Por razones de orden lógico, la regulación sobre la revocación debería ubicarse después de la de su otorgamiento.
QUINTA.- Modelos normalizados.
El Proyecto prevé el uso de modelos normalizados de instancia para el ejercicio de algunos de los derechos reconocidos en el mismo, incidiendo en dos extremos que merecen una especial consideración.
1. El uso preceptivo de los modelos normalizados.
El artículo 70.4 LPAC impone a la Administración el establecimiento de modelos normalizados de solicitud cuando se trate de "procedimientos que impliquen la resolución numerosa de una serie de procedimientos", debiendo tales modelos estar a disposición de los interesados en las dependencias administrativas. De esta configuración legal y del desarrollo reglamentario contenido en el artículo 5 RD 772/1999 para la Administración del Estado, en cuya virtud, el establecimiento de modelos normalizados se producirá "cuando se estime conveniente para facilitar a los ciudadanos la aportación de los datos e informaciones requeridos o para simplificar la tramitación del correspondiente procedimiento", la doctrina administrativista mayoritaria coincide en señalar que no cabe extraer una obligación jurídica del ciudadano de constreñir su actuación ante la Administración a la utilización de un determinado modelo, porque ello contraría principios generales del procedimiento administrativo (antiformalismo y "pro actione") y desconoce la posibilidad de subsanar las solicitudes defectuosas al amparo del artículo 71 LPAC. Por ello, si el interesado formula una solicitud que reúna todos los elementos necesarios (los del artículo 70.1 LPAC y los exigidos por la regulación específica del procedimiento en cuestión), aunque aquélla no se contenga en un modelo normalizado, no podrá ser inadmitida de plano por la Administración.
En atención a otros principios inspiradores del procedimiento como los de agilidad, eficacia, simplificación y racionalización administrativa, unidos a la necesidad de dictar una resolución en plazo, en determinados sectores de la actividad administrativa caracterizados por el gran número de interesados y la complejidad de los procedimientos (contratación administrativa, tributos, pruebas selectivas de los empleados públicos, etc.) sus normas reguladoras imponen la utilización de modelos normalizados con carácter preceptivo, y así se recoge en el artículo 41 del Proyecto. También determina una obligación en tal sentido la tramitación electrónica de un procedimiento.
Si aplicamos estas consideraciones al supuesto concreto del apoderamiento (el artículo 7.4 del Proyecto prevé el uso obligatorio de un modelo normalizado para otorgar representación apud acta) y partiendo de los criterios que el mismo Proyecto contempla para la utilización preceptiva de los modelos normalizados en su artículo 41, no se advierten en aquél las características (gran número de interesados y especial complejidad del procedimiento) que pueden justificar dicha medida. Ello no obsta, por supuesto, a reconocer la conveniencia de disponer de tal modelo en las oficinas administrativas, pero sólo como instrumento que facilite al ciudadano su actuación, debiendo suprimir el carácter preceptivo de su utilización. Esta observación se hace extensiva al artículo 29.2 del Proyecto, según el cual se arbitrarán los medios para que todas las sugerencias o quejas se presenten a través de un modelo normalizado único.
2. En varios preceptos del futuro Decreto se deja al Consejero competente la fijación de los modelos normalizados. Es el caso del propio artículo 7.4 y, también, el 25.1, párrafo segundo, en relación con las quejas y sugerencias, lo que exige una consideración desde la perspectiva de la limitada potestad reglamentaria de los Consejeros, conforme a la consolidad doctrina de este Consejo Jurídico, expresada in extenso en nuestro Dictamen 176/2008, entre otros. En síntesis, baste con recordar ahora que los artículos 38 y 52.1 de la Ley 6/2004, limitan la potestad reglamentaria propia del Consejero a las cuestiones de índole doméstica y organizativa del propio Departamento, de forma que aquél no podrá dictar órdenes susceptibles de producir efectos ad extra, salvo que venga específicamente habilitado por una norma con rango legal.
El establecimiento de modelos normalizados de instancia o solicitud por disposición con rango de Orden ha sido objeto de consideración en anteriores Dictámenes de este Consejo Jurídico, singularmente el 23/2010, para concluir que el Consejero competente por razón de la materia puede establecer tales modelos sólo en la medida en que sean meros instrumentos de facilitación del trabajo burocrático y del ejercicio de los derechos de los ciudadanos, pero no cuando introducen en el formulario requisitos o condiciones que afectan a la actividad ejercida por el ciudadano ante la Administración y que no se encuentran recogidos en la reglamentación de la misma. Es decir, el modelo no puede constituir un complemento normativo del régimen material de la actividad, pues en tal caso constituiría un verdadero desarrollo reglamentario, que corresponde al Consejo de Gobierno, no al Consejero. De hecho, dado el carácter meramente instrumental del modelo normalizado, su fijación constituye una manifestación de las facultades ejecutivas, no normativas, del Consejero.
En consecuencia, sólo en la medida en que el modelo normalizado, o el contenido mínimo de éste a que se refiere el artículo 25.1 del Proyecto, se limiten a plasmar en un formulario los requisitos y condiciones materiales que para el ejercicio de cada actividad se establecen en la reglamentación específica de ésta, puede admitirse su fijación por Orden del Consejero.
SEXTA.- De los registros.
1. El Proyecto reduce el Sistema Unificado de Registro a la condición de mera plataforma informática (art. 37), cuando el artículo 32 de la Ley 7/2004 lo configura como algo más, como un entramado de unidades que engloba a todas aquellas que realizan funciones de registro de entrada y salida de escritos, documentos y comunicaciones y que tiene por finalidad y razón de ser "hacer real y efectivo el principio de proximidad a los ciudadanos". Desde esta perspectiva, el Sistema estaría compuesto por el Registro General, todas las Oficinas Corporativas de Atención al Ciudadano, tanto generales como especializadas que desempeñen funciones de registro, y los registros de salida de los órganos administrativos a que se refiere el artículo 35 del Proyecto.
Por ello, no es correcto que la definición del modelo del sistema se atribuya a las Direcciones Generales competentes en materia de informática y de atención al ciudadano (artículo 37.2 del Proyecto). La definición de dicho modelo, en tanto que desarrollo inmediato del perfilado por la Ley, es o debería ser el objeto principal del Título IV del Proyecto, sin perjuicio de que los indicados órganos directivos definan las aplicaciones informáticas, los requerimientos técnicos del sistema, etc., que conformen la plataforma informática que dé soporte y permita la implantación efectiva del Sistema Unificado de Registro.
A tal fin, el Título IV del Proyecto debería debutar con un nuevo precepto introductorio, que, partiendo del artículo 32 de la Ley 7/2004, ofreciera una visión general del sistema de registros de la Administración regional y precisara qué unidades de registro son las que lo integran.
2. Esta regulación, además, es crucial para determinar el dies a quo del plazo de resolución de los procedimientos iniciados a instancia de parte y para notificar la resolución, a que se refiere el artículo 42.3, letra b) LPAC. Este precepto básico dispone que dicho plazo se contará "desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro del órgano competente para su tramitación", registro que el artículo 32.2 de la Ley 7/2004 identifica como "cualquiera de las unidades del sistema unificado de registro".
Sin embargo, el artículo 39.1 del Proyecto establece que el inicio del cómputo coincidirá con la efectiva presentación de la solicitud en cualquiera de las Oficinas Corporativas de Atención al Ciudadano, lo que implícitamente excluye del Sistema Unificado de Registro al Registro General de la Comunidad Autónoma regulado en el artículo 34 del Proyecto. Esta exclusión no es admisible, toda vez que, como ya se ha indicado, la configuración legal del citado sistema se basa en su carácter único e integrador de todas las unidades que realicen funciones de registro en la Administración regional.
El apartado 2 del mismo artículo 39 del Proyecto señala, a su vez, que la comunicación que, según el artículo 42.4, segundo párrafo, LPAC, ha de dirigir la Administración al interesado informándole del plazo máximo de duración del procedimiento y de los efectos del silencio, habrá de ser cursada por el órgano competente para resolver en el plazo de 10 días siguientes a la recepción del escrito en la unidad de registro. La atribución de esta obligación de información al órgano competente para resolver puede resultar difícil de cumplir en plazo en aquellos procedimientos complejos en los que la resolución corresponde a un órgano distinto al competente para su instrucción, pues en tales supuestos el órgano competente para resolver es probable que sólo tenga conocimiento de la solicitud planteada una vez que el órgano instructor haya finalizado su labor y le remita las actuaciones para resolver. Por ello, quizás fuera conveniente que la comunicación fuera expedida por el órgano instructor, que será el encargado de comenzar la tramitación del procedimiento. Así lo dispone el artículo 1 del Real Decreto 137/2010, de 12 de febrero, por el que se establecen criterios para la emisión de la referida comunicación en el ámbito de la Administración General del Estado.
El Proyecto, además, exceptúa la obligación de emitir dicha comunicación cuando la solicitud se haya formulado en modelo normalizado que ya especifique los extremos que habrían de ser objeto de aquélla. Esta excepción es contraria a la norma básica y, en consecuencia, ha de ser suprimida del texto.
En efecto, señala el Tribunal Supremo, en sentencia de 4 de abril de 2005, que el precepto (42.4, segundo párrafo LPAC) tiene su origen en el mandato del artículo 9 de la Constitución, que es desarrollado por el legislador, precisamente, para garantizar la seguridad jurídica. Señala que "en él se establece una regla general, universal, que no admite excepciones" pues se dirige a todas las Administraciones Públicas, que necesariamente informarán a los interesados, y se establece un contenido explícito de ese mandato informativo. Dentro de ese contenido necesario de la información para garantizar la seguridad jurídica, se contiene un extremo que el modelo normalizado no puede contener a priori, como es el de la fecha en que la solicitud ha sido recibida por el órgano competente. Podría entenderse que de este extremo quedaría constancia en el recibo que el interesado obtendría al presentar el documento, pero ello sólo sería así si la presentación se hubiera realizado en el registro del indicado órgano, lo que no es obligatorio de conformidad con el artículo 38.4 LPAC, que admite la presentación en registros variados e, incluso en las oficinas de correos.
SÉPTIMA.- Observaciones particulares al texto.
I. A la parte expositiva.
1. Debe incorporarse una referencia a las competencias y habilitaciones en cuya virtud se dicta el Decreto, con indicación tanto de los preceptos estatutarios que establecen aquéllas como de los legales que son objeto de desarrollo y ejecución, ya sean de ámbito autonómico o estatal.
2. En la fórmula promulgatoria, que antecede de forma inmediata a la parte sustantiva de la norma, debe citarse a este Órgano Consultivo con su denominación legal: Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
II. A la parte dispositiva.
- Artículo 2. Ámbito de aplicación.
a) En el apartado 1, debe incluirse el artículo "la" antes de "Administración Pública".
b) En el apartado 2, reconociendo las especificidades propias de la Atención al Ciudadano en la prestación asistencial y docente en los sectores sanitario y educativo, respectivamente, se pretende excluir dicha actividad de la aplicación del futuro Decreto, señalando que se regirán por su normativa específica en el ejercicio de los derechos a que se refiere el Proyecto.
Considera el Consejo Jurídico que sería necesaria una mayor precisión de la norma. En primer lugar, no parece que la exclusión de tales ámbitos deba alcanzar a todos los extremos del Proyecto, pues el régimen de los registros y de la presentación de documentos no parece que debiera verse afectado.
Además, en la medida en que la regulación de la Atención al Ciudadano en estos ámbitos educativo y sanitario se efectúe en disposiciones de rango igual o inferior al del futuro Decreto (a. e. Orden de la Consejería de Sanidad, de 26 de julio de 2005, sobre sugerencias, reclamaciones, quejas y agradecimientos formuladas por los usuarios de servicios sanitarios; o la futura Orden que resulte de la habilitación reglamentaria al titular de la Consejería para dictar tales disposiciones, contenida en el artículo 40 de la Ley 3/2009, de 11 de mayo, de derechos y deberes de los usuarios del Sistema Sanitario de la Región de Murcia) habría de salvaguardarse su vigencia.
Para evitar las dudas interpretativas expuestas, quizás debería expresarse que los servicios de información y atención al ciudadano relacionados con la actividad asistencial o prestacional de la Administración regional en los sectores sanitario y educativo, se regirán por su normativa específica y que, en defecto de tal norma, regirán supletoriamente las disposiciones del futuro Decreto.
Por otra parte, la Dirección General promotora del Proyecto habría de valorar si, entre los sectores excluidos de la aplicación directa del mismo debería incorporarse el social, atendida la existencia de la Oficina Regional de Información y Atención a la Dependencia y a la Discapacidad, creada por Orden de la Consejería de Trabajo y Política Social, de 9 de abril de 2007, y la Oficina Regional de Atención a la Inmigración de la Comunidad de Murcia (OFRAIN), creada por Orden de la misma Consejería, de 12 de abril de 2000, ambas con funciones específicas de asesoramiento e información al ciudadano en la materia.
- Artículo 4. Derechos.
a) El apartado a) recoge el derecho a elegir el canal de atención para relacionarse con la Administración Pública, "salvo que resultan (sic) obligados a utilizar un medio concreto".
La Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, (art. 27.1) parte de que los ciudadanos podrán elegir en todo momento la manera de comunicarse con las Administraciones Públicas, sea o no por medios electrónicos, excepto en aquellos casos en los que una norma con rango de Ley establezca o de ella se infiera la utilización de un medio no electrónico. El artículo 6 de la misma Ley reconoce el derecho de los ciudadanos a relacionarse con las Administraciones Públicas utilizando medios electrónicos para el ejercicio de los derechos previstos en el artículo 35 de la Ley 30/1992, así como para obtener informaciones, realizar consultas y alegaciones, formular solicitudes, manifestar consentimiento, entablar pretensiones, efectuar pagos, realizar transacciones y oponerse a las resoluciones y actos administrativos. Es el apartado 6 del artículo 27 de la citada Ley 11/2007 el que como excepción prevé que, "reglamentariamente", las Administraciones Públicas podrán establecer la obligatoriedad de comunicarse con ellas utilizando sólo medios electrónicos, cuando los interesados se correspondan con personas jurídicas o colectivos de personas físicas que por razón de su capacidad económica o técnica, dedicación profesional u otros motivos acreditados tengan garantizado el acceso y disponibilidad de los medios tecnológicos precisos.
Puede advertirse cómo la restricción del derecho del ciudadano de utilizar los medios de comunicación o relación con la Administración se somete en la Ley 11/2007 a límites, como es la exigencia de disposición de rango legal para imponer la utilización de un canal no electrónico, que sólo puede excepcionarse mediante su previsión en norma reglamentaria, respecto a las personas jurídicas y determinados colectivos de personas físicas, en atención a sus especiales características y peculiaridades.
Por ello, debería precisarse en el artículo 4, letra a) del Proyecto que el derecho a la elección del canal de atención sólo puede excepcionarse con los límites establecidos en el ordenamiento jurídico, por lo que sólo podrá obligarse al ciudadano a utilizar un medio concreto cuando así esté previsto en una norma (por lo general la reguladora de determinados procedimientos concretos).
b) La remisión interna al Título IV que realiza el apartado e), debe ser corregida, pues en éste se regula el régimen de los registros y no el de la información administrativa.
- Artículo 8.- Concepto.
a) El epígrafe del precepto no concuerda con su contenido, relativo a los canales a través de los cuales los ciudadanos pueden relacionarse con la Administración regional.
b) La regulación contenida en el apartado 3, letras a) y b), relativa al registro electrónico de la Comunidad Autónoma (fue creado por Orden de la Consejería de Economía y Hacienda, de 14 de junio de 2006, con la denominación de Registro Telemático auxiliar del Registro General de la Comunidad Autónoma de Murcia) encontraría mejor ubicación sistemática en el capítulo (Título IV) destinado a los registros, donde, además, debería precisarse su forma de integración en el Sistema Unificado de Registros.
Por otra parte, la letra a) debería ser más precisa al establecer el tipo de actuaciones que pueden realizarse o documentos que pueden presentarse a través del registro electrónico de la Comunidad Autónoma, para lo cual habría de referirse a lo dispuesto en el artículo 24.2 de la Ley 11/2007, en relación con lo establecido en la norma de creación del registro electrónico, es decir, documentos electrónicos normalizados correspondientes a los servicios, procedimientos y trámites que se especifiquen en dicha norma de creación, y, si así se establece en ésta, cualquier solicitud, escrito o comunicación distinta de los anteriores, dirigido a cualquier órgano o entidad del ámbito de la Administración regional.
- Artículo 9. Concepto y clases (de la información administrativa).
a) En realidad, el precepto no regula ni enumera las distintas clases de información administrativa, por lo que debe eliminarse la referencia a éstas en el epígrafe.
b) En el apartado 2, la expresión "independientemente del canal utilizado", que dada su ubicación en el texto parece sólo referible al principio de homogeneidad, debería suprimirse o, al menos, emplazarse al inicio del párrafo, para que todos los principios enumerados sean predicables de toda la información que se dé, sea cual sea el canal utilizado, haciendo efectivo el principio de neutralidad del canal informativo, como manifestación del de igualdad en el acceso a la información, evitando posibles discriminaciones en función de las dificultades de acceso a determinados canales, singularmente el electrónico.
- Artículo 11. Información general.
Debe suprimirse la referencia a la Guía de Servicios, pues el acceso por parte de los ciudadanos a todos los elementos o componentes de la información general, en la medida en que constituye un presupuesto para el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones respecto de las Administraciones Públicas, no puede quedar condicionada a su incorporación al depósito general de información en que consiste la Guía de Servicios. Desde que la norma crea un órgano, distribuye funciones, regula un procedimiento o instituye un determinado servicio público, el ciudadano tiene derecho a conocerlo, lo que no puede depender de la actualización de la Guía.
- Artículo 12. Información especializada.
En el apartado 2 debería precisarse que la información se facilitará obligatoriamente a los ciudadanos "que la soliciten".
- Artículo 13. Información particular.
Dentro del concepto de información particular previsto en el artículo, además de la relativa al estado de tramitación en que se encuentre el expediente administrativo y a la identidad de las autoridades y personal bajo cuya responsabilidad se tramite, ha de incluirse aquella que versa sobre los datos de carácter personal que, contenidos en el procedimiento, afecten de alguna forma a la intimidad o privacidad de las personas físicas. Dicha información habrá de facilitarse con las restricciones y condiciones que, en cuanto a sus destinatarios y al contenido de la misma, establecen la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal y el artículo 37 LPAC.
En idéntico sentido se expresa el Consejo de Estado en Dictamen 2234/2001, en relación a un proyecto de Decreto de Atención al Ciudadano de la Comunidad de Madrid.
- Artículo 15. Solicitud de información.
Deben ajustarse los plazos parciales establecidos en el apartado 2, cuya suma alcanza los 13 días, para poder cumplir con el general de 10 días previsto en el apartado 1.
- Artículo 18. Información adicional y servicios de comunicaciones electrónicas.
El apartado 2 reduce innecesariamente el ámbito y la virtualidad de las comunicaciones electrónicas, respecto a lo establecido en la legislación estatal (Ley 11/2007, art. 27), resultando incluso contrario a dicha normativa, máxime si el ciudadano ha elegido como medio de comunicación el electrónico.
Debe, al menos, suprimirse el último inciso, que puede inducir a confusión e interpretarse en el sentido de negar la posibilidad de efectuar notificaciones electrónicas, lo que sería abiertamente contrario a las previsiones del artículo 28 de la Ley 11/2007. Resulta, además, innecesario, pues ya se ha dicho con carácter general (art. 16.2, letra b) del Proyecto), que la información (toda ella, sea cual sea el canal utilizado) no servirá de instrumento de notificación.
- Artículo 19. Guía de Servicios: configuración, naturaleza y contenidos.
a) No es correcto afirmar que se crea la Guía de Servicios, cuando ésta existe ya y tiene reflejo en algunas normas del ordenamiento jurídico regional (a.e., Decreto 15/2000, de 30 de marzo, por el que se articula e impulsa la elaboración y ejecución del Plan Estratégico de Modernización de la Administración Pública de la Región de Murcia, y Decreto 294/2007, de 21 de septiembre, que crea el registro de apoderamientos, para facilitar las relaciones de los ciudadanos, a través de medios telemáticos, con la Consejería de Agricultura y Agua).
En consecuencia, lo que procede no es crear la Guía, sino fijar su concepto y perfiles, lo que de hecho no hace el precepto, pues el apartado 2 se remite, en cuanto a su contenido mínimo, a un Anexo que no ha sido incorporado al texto definitivo del Proyecto, sobre el que se emite este Dictamen.
b) Sin perjuicio de la responsabilidad de las distintas unidades gestoras de los procedimientos y servicios para actualizar la Guía de Servicios, sería conveniente que el Servicio de Atención al Ciudadano asumiera también la función de control o supervisión de dicha actualización de contenidos, dado que esta base de datos constituye la herramienta esencial no sólo de la labor informativa que tiene atribuida, sino también para el adecuado ejercicio por los ciudadanos de sus derechos, pues la información administrativa sólo es útil si es veraz y está actualizada.
- Artículo 20. Tramitación inmediata de solicitudes.
a) Debe suprimirse el inciso "sin perjuicio de lo dispuesto en el Capítulo II", pues el precepto objeto de la presente consideración pertenece a dicho Capítulo y, en cuanto a su contenido, no parece necesario.
b) El precepto precisa, por el contrario, de una aclaración de su ámbito. Parece deducirse del mismo que se refiere a la posibilidad de que las Oficinas Corporativas de Atención al Ciudadano resuelvan, de forma inmediata y en el mismo acto y momento en que se formula la solicitud, determinados procedimientos administrativos, como es el caso de la tramitación y expedición de títulos de familia numerosa o de la renovación de demandas de empleo, previa encomienda de gestión a favor de aquéllas por parte del órgano titular de la competencia.
Al margen de la necesidad expuesta de que el precepto exprese claramente cuál es el objeto de su regulación, no debería excluir otras formas de traslación del ejercicio de la competencia y que, junto a la encomienda de gestión (limitada a la realización de actividades de carácter estrictamente material y que no habilita al órgano o unidad encomendado a dictar actos jurídicos que den soporte al ejercicio de la competencia, que permanece en manos del órgano titular o encomendante), también pueden resultar útiles para ofrecer esos servicios de respuesta inmediata, como la delegación interorgánica de competencias, regulada en el artículo 13 LPAC.
c) Los apartados 4 y 5, encontrarían su ubicación más adecuada en el artículo 19.
-Artículo 23.- Conceptos.
En el apartado 2, debe anteponerse "de la" a "Administración Pública".
- Artículo 26. Tramitación de quejas o sugerencias.
a) En el apartado 4, debería preverse algún mecanismo de reacción para el interesado si el Servicio de Atención al Ciudadano no contesta en el plazo señalado. Podría contemplarse, a tal efecto, la posibilidad de acudir a la Inspección General de Servicios.
b) La sugerencia o queja, sin perjuicio de su remisión a la unidad administrativa afectada por la misma, debería comunicarse, además, al órgano directivo del que dependa la unidad, para que tenga conocimiento de la insatisfacción de los ciudadanos o de las expectativas de mejora relativas a servicios que se prestan bajo su responsabilidad.
- Artículo 28. Disposiciones comunes a la tramitación de quejas y sugerencias.
a) En un sistema de quejas y sugerencias tan abierto y dirigido al ciudadano que incluso prevé la posibilidad de presentarlas de forma anónima, no llega a entenderse la existencia de un trámite de inadmisión por ser manifiestamente improcedentes. Es evidente que cabe pensar en quejas o sugerencias absolutamente alejadas de la realidad o carentes del más mínimo fundamento, que no deberían dar lugar a todo el procedimiento previsto para la tramitación ordinaria de las mismas. No obstante, en tales supuestos, más que una inadmisión, que parece contradecir la naturaleza misma de la queja o sugerencia como forma de acceder el ciudadano a la Administración, quizás lo más adecuado sería que el propio Servicio de Atención al Ciudadano, sin necesidad de dar cuenta a la unidad y al órgano gestor del servicio correspondiente, ofreciera al ciudadano una contestación acorde a los términos de la queja o sugerencia. También podría operarse así en el supuesto de quejas o sugerencias repetitivas, en las que se apreciara una identidad en el objeto de aquéllas.
b) No está justificada la interrupción de la tramitación de la queja o sugerencia cuando se interponga "un recurso administrativo o cualquier acción judicial con el mismo objeto que una queja o sugerencia".
En nuestra tradición jurídica, aunque construida en el ámbito estrictamente procesal, es clásica la triple identidad (sujetos, objeto y causa) que se exige para apreciar litispendencia e impedir la continuación de un procedimiento como consecuencia de la existencia de otro en curso con el que guarda íntima relación.
En el caso de las quejas o sugerencias, su diferente naturaleza respecto de los procedimientos de impugnación de los actos administrativos en vía administrativa o jurisdiccional, singularmente en cuanto a la causa de pedir, determina que, de forma acertada y coherente con la tradición expuesta, el artículo 22.2 del Proyecto disponga que no se las puede calificar como recurso administrativo, ni interrumpen los plazos de prescripción o caducidad, ni condicionan en modo alguno el ejercicio de los derechos y acciones que pudieran ostentar los interesados. Del mismo modo y atendido su limitado alcance, las sugerencias y quejas tampoco deberían verse afectadas en su tramitación por la pendencia de recursos administrativos o procesos judiciales, sin perjuicio de que la contestación a dar a la queja o sugerencia pueda estar condicionada por aquellas actuaciones.
- Artículo 30. Oficinas Corporativas de Atención al Ciudadano. Naturaleza y tipología.
Según el apartado 5, las oficinas especializadas se crearán mediante los Decretos de Estructura orgánica, lo cual equivale a configurarlas como unidades administrativas de rango igual o superior a Sección, conforme al artículo 14.3 de la Ley 7/2004. Nada se dice, sin embargo, acerca de las oficinas de carácter general, ni sobre cómo se crean ni sobre su nivel jerárquico. También debería precisar el Proyecto en su apartado 3, cómo y a través de qué instrumento normativo se determinará en qué organismo autónomo existirá una oficina de carácter general.
- Artículo 31. Funciones.
a) Debería incluirse entre las funciones propias de las Oficinas Corporativas de Atención al Ciudadano la de orientar y asesorar sobre las actuaciones y solicitudes que se proponga realizar, para poder hacer efectivo el derecho reconocido en el artículo 35, letra g) LPAC.
b) En el apartado 1, letra f), el inciso "conforme a lo previsto en el Título IV de este Decreto", debe referirse únicamente a la función de registro de solicitudes, escritos y comunicaciones, pues nada se dice en el indicado título acerca de la expedición de autoliquidaciones.
- Artículo 34. Registro General.
a) Debe sustituirse la mención al artículo 32 de la Ley 7/2004 como fundamento legal de la existencia del Registro General, por la Disposición transitoria segunda de dicha Ley, pues es en esta última donde se menciona tal registro.
b) La previsión del apartado 2, complementada con la disposición derogatoria del Proyecto, resulta un tanto confusa. Si se quiere mantener el actual horario de atención al público del Registro, contenido en la Orden de la Consejería de Administración Pública e Interior de 25 de noviembre de 1992, lo adecuado sería no decir nada en el artículo 34 (el horario de la Oficina, en tanto que cuestión estrictamente organizativa, no es necesario que sea regulado por Decreto) y excluir de la derogación de la Orden su artículo 1.
- Artículo 40. Recibo acreditativo de la presentación realizada.
a) Debe corregirse la denominación Oficinas "Regionales", por la acuñada en el Proyecto de "Oficinas Corporativas de Atención al Ciudadano".
b) Sería conveniente señalar en el apartado 1 que como recibo se admitirá una copia en la que figure la fecha de presentación anotada por la oficina, en consonancia con lo dispuesto en el artículo 70.3 LPAC.
c) En relación con el apartado 2, podría añadirse que cuando el funcionario encargado del registro advierta una discrepancia entre los documentos relacionados en la solicitud y los efectivamente aportados junto a ella, lo pondrá en conocimiento del presentador de la solicitud. Si éste persiste en su voluntad de presentar la documentación, el funcionario dejará constancia de la discrepancia mediante diligencia, en la que especificará qué documentos de los relacionados no se aportan o cuáles se adjuntan a la solicitud y no se relacionan en ella. La diligencia será remitida, junto al resto de la documentación, al órgano destinatario de la solicitud.
- Artículo 43. Identificación.
El artículo 35, letra i) LPAC reconoce a los ciudadanos el derecho, y, por tanto, impone a las autoridades y funcionarios el correlativo deber, de que se les facilite el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones. Por su parte, el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 17 de abril de 2009, por el que se adoptan Medidas Urgentes de Racionalización de la Actuación Administrativa, afirma que con ellas (entre las que se encuentra la unificación del sistema de registro de entrada de documentos y la puesta en marcha de una aplicación corporativa para la gestión de quejas y sugerencias) se pretende "eliminar barreras burocráticas con las que se encuentran ciudadanos y empresas en sus relaciones con la Administración, mediante la supresión y reducción de cargas administrativas… facilitando el ejercicio de los derechos de los ciudadanos con plenas garantías".
En consecuencia y con carácter general, el establecimiento de nuevos requisitos que puedan dificultar la relación de los ciudadanos con la Administración, en el ejercicio de sus derechos o en el cumplimiento de sus deberes, debe venir ampliamente justificado, ya sea porque se considere que esa nueva imposición reviste carácter esencial para que el procedimiento pueda alcanzar su fin, de modo que sea imprescindible a tal efecto, o porque existan poderosas razones de interés público que la exijan. La genérica alusión a la seguridad jurídica que se contiene en el expediente parece insuficiente para justificar la exigencia de identificación del mero presentador o sujeto que se limita a presentar un documento en una oficina de registro, y que puede ser el propio interesado o un tercero, por lo que se sugiere su eliminación del texto.
- Artículo 44. Pluralidad de solicitudes, escritos o comunicaciones.
Dispone el precepto que, cuando se pretenda registrar simultáneamente más de diez escritos o solicitudes, deberá utilizarse un modelo donde se concretará la identidad de los interesados y un breve resumen de lo que se presenta.
El precepto es similar al que se contenía en el Proyecto de disposición que a la postre se convertiría en el RD 772/1999, y sobre el que el Consejo de Estado (Dictamen 4815/1998) manifestó que "resulta excesivo condicionar la presentación de solicitudes, escritos o comunicaciones a que se acompañe de una "relación numerada de las mismas, especificando la identidad de los interesados, los órganos destinatarios y un extracto de los contenidos", requisito que no se exige para la presentación individualizada de solicitudes, escritos, o comunicaciones. La Ley 30/1992 toma en consideración la pluralidad de solicitantes en el artículo 70.4 para imponer a las Administraciones Públicas la obligación de establecer modelos y sistemas normalizados de solicitudes cuando se trate de procedimientos que impliquen la resolución numerosa de una serie de procedimientos y poner tales modelos a disposición de los ciudadanos en las dependencias administrativas, pudiendo los solicitantes acompañar los elementos que estimen convenientes para precisar o completar los datos del modelo, que deberán ser admitidos y tenidos en cuenta por el órgano al que se dirijan. En consecuencia, en este artículo habría que prever únicamente la posibilidad de presentar esa relación de solicitudes". Siguiendo esta consideración, el precepto proyectado se modificó y dio lugar al artículo 3.2 RD 772/1999, en el que se establece que en las oficinas de registro existirá dicho modelo a disposición de los ciudadanos, pero no se les impone su utilización.
Considera el Consejo Jurídico, en línea con lo expuesto, que no deben exigirse al ciudadano que pretende registrar 10 o más documentos unas condiciones más gravosas que a aquél que únicamente presenta una solicitud. La existencia del modelo debe tender a facilitar al ciudadano el trámite de registro, no a dificultarlo.
- Artículo 45. Documentos no registrables.
a) El apartado 1, g) dispone que no se registrarán en ningún caso las solicitudes dirigidas a Órganos, Empresas o Fundaciones que no constituyan Administración Pública, en los términos previstos en la LPAC. Es cierto que los órganos de los poderes legislativo y judicial y otros órganos y entidades no integrados en la Administración Pública, se rigen por su normativa específica en materia de registro público de documentos, pero también lo es que en ciertos supuestos dicha normativa puede hacer un reenvío, incluso implícito, a las normas comunes del régimen jurídico de las Administraciones Públicas o al Procedimiento Administrativo Común, lo que determinaría que fuera plenamente aplicable lo establecido en el artículo 38.4 LPAC, habilitando la presentación en los registros de la Administración regional de escritos, comunicaciones y solicitudes dirigidos a dichos órganos y entes. Así lo advertía este Consejo Jurídico en Dictamen 54/2010, emitido a consulta de la Consejería promotora del Proyecto, en relación con la no admisión en un registro de la Administración regional de documentos dirigidos al órgano de gobierno del Poder Judicial.
Debe, en consecuencia, establecerse en el precepto proyectado una salvaguardia del supuesto en que la legislación específica de tales entes efectúe un reenvío a la LPAC.
b) En el apartado f) no debe obviarse la posibilidad de subsanación de los escritos y solicitudes que los interesados dirijan a las Administraciones Públicas, establecida por el artículo 71 LPAC, de forma que sólo será admisible la negativa a registrar el documento cuando, advertida por la oficina de registro la carencia de los requisitos mínimos necesarios establecidos por el artículo 70 LPAC, no sea viable proceder a su subsanación posterior, por ejemplo, por carecer de los datos identificativos del interesado, lugar y medio a efecto de notificaciones, etc.
Ello sin perjuicio de que en los casos en que la presentación del escrito se realice presencialmente ante la oficina de registro, el funcionario encargado de la misma advierta al ciudadano de las carencias de que adolece su escrito y le asista indicándole cómo subsanarlas (art. 35, letra i, último inciso, LPAC).
c) El apartado h) es contrario al artículo 38.4 LPAC y debe ser suprimido. Dispone el indicado precepto básico que las comunicaciones, escritos y comunicaciones que los ciudadanos dirijan a las Administraciones Públicas podrán presentarse, entre otros, en los registros de cualquier órgano administrativo de cualquier Administración de las Comunidades Autónomas. La limitación del ámbito material y funcional que es propia de las oficinas especializadas de atención al ciudadano tiene justificación en relación con las funciones informativas y de asistencia al ciudadano relacionadas en el artículo 31 del Proyecto, dadas las peculiares características de la materia sobre la que inciden, pero éstas, que según el artículo 30.5 del Proyecto son las que pueden determinar la atribución de funciones de registro, no amparan su limitación en cuanto a la recepción de escritos y comunicaciones, máxime porque su integración en el Sistema Unificado de Registros posibilita y facilita la recepción, registro y envío de todos los escritos y comunicaciones que se le presenten, independientemente de si su destinatario es el órgano administrativo del que dependen u otro de la misma o diferente Administración.
- Artículo 46. Participación de entidades colaboradoras y otras organizaciones en la presentación de escritos, documentos y solicitudes.
Debe suprimirse del texto la habilitación reglamentaria a los titulares de los Departamentos de la Administración regional para que establezcan "los supuestos y condiciones en que la presentación de escritos, documentos y solicitudes podrá realizarse a través de entidades colaboradoras de la Administración", en tanto que sólo la Ley puede establecer tal tipo de habilitaciones, conforme a lo establecido en los artículos 38 y 52.1 de la Ley 6/2004.
Debe advertirse, además, que tal determinación normativa, en la medida en que tiene una evidente eficacia y relevancia externa por afectar al régimen de presentación de documentos por los ciudadanos ante las Administraciones Públicas (cfr. Art. 11.1 RD 772/1999), no meramente doméstica u organizativa, excedería los estrechos límites de la potestad reglamentaria de los Consejeros, conforme ya se indicó en este mismo Dictamen.
Cuestión distinta es que la normativa específica de los diferentes procedimientos, con el rango adecuado, pueda prever tal presentación de documentos en lugares distintos a los registros administrativos regulados en el Proyecto. Dicha norma habrá de determinar todos los extremos contenidos en el apartado 2 del precepto.
- Artículo 47. Derecho a no presentar documentos.
Debe citarse el artículo 35, f) LPAC, que reconoce este derecho con carácter general.
Asimismo, pueden precisarse los preceptos (artículos 6.2, letra b) y 9) de la Ley 11/2007 a que se refiere el apartado 2.
- Artículo 49. Presentación de documentos originales.
Sería conveniente añadir, en línea con lo establecido en el RD 772/1999, que en la copia sellada se dejará constancia no sólo de la fecha de presentación del documento original, sino también del lugar donde se entrega, dato que podría resultar útil en caso de un eventual extravío del documento original.
Del mismo modo, se considera más expresiva y precisa la regulación estatal cuando señala que en la copia se dejará constancia de un "extracto del objeto del procedimiento o actuación para cuya tramitación se aporta" (art. 7.2, letra b) RD 772/1999), que la proyectada, que alude a "la finalidad que justificó la entrega".
- Artículo 50. Presentación de copias y régimen de compulsas.
a) El apartado 1, en su redacción actual, es redundante y no añade valor normativo alguno, pues la exigencia de aportar junto con la solicitud la copia de los documentos exigidos por la normativa aplicable, no depende de que así se disponga en el futuro Decreto, sino en las normas reguladoras de cada procedimiento.
Quizás lo que quiere expresar el precepto es que, cuando los interesados pretendan aportar junto a la solicitud copia compulsada de la documentación requerida por la normativa reguladora del procedimiento en cuestión, el personal encargado de las oficinas de registro actuará como se dispone en los apartados siguientes del artículo. Si es así, debería ensayarse una redacción alternativa a la que consta en el texto sometido a este Consejo Jurídico.
Debería quedar constancia, en todo caso, de la identidad del funcionario, no sólo del órgano o unidad, que realiza la compulsa. Para ello bastaría con sustituir la disyuntiva "o" por "y" entre los términos "unidad" y "personal", en el apartado 3, in fine.
b) Deben revisarse las remisiones internas contenidas en los apartados 4 y 5, pues parecen erróneas.
- Artículo 51. Solicitud de copias auténticas.
El apartado 3 resulta excesivamente oscuro en su redacción, generando no pocos problemas interpretativos. El primero y principal es que condiciona la posibilidad de solicitar la copia a que se ostente la "condición jurídica" exigida por la legislación general y específica aplicable al procedimiento o registro de que se trate. Si bien esta última alusión parece fácil de interpretar, en el sentido de que la expedición de copias por parte de determinados Registros como el Civil, Mercantil, de la Propiedad, etc. se regirán por su normativa específica y sólo podrán solicitarlas quienes reúnan los requisitos establecidos por ella, el significado de la expresión "condición jurídica exigida por la legislación general" no es de fácil aprehensión, debiendo ser identificada como la condición de ciudadano, de forma acorde con el contenido de todo el Proyecto. Así debería hacerse constar en el Proyecto, como hace el artículo 9.1 RD 772/1999, al señalar como sujetos que pueden solicitar copias auténticas, a los ciudadanos en general.
Y ello sin perjuicio de que en los siguientes apartados del precepto estatal, se proceda a perfilar esa posición activa, estableciendo limitaciones subjetivas, en relación con documentos que contengan datos nominativos o referentes a la intimidad de las personas (art. 9.3 RD 772/1999); y límites objetivos, en atención a las circunstancias y al contenido de los documentos cuya copia se solicita (art. 9.4).
Considera el Consejo Jurídico que es más clara y expresiva la regulación contenida en el reglamento estatal y que el Proyecto ganaría en precisión si siguiera su modelo.
III. A la parte final.
- Disposición adicional primera. Comunicaciones interiores entre órganos y unidades de la Administración Pública de la Región de Murcia.
En el apartado 2 debe añadirse, entre aquellos datos de los que debe quedar constancia, el de la recepción por el órgano destinatario de la comunicación interior, por así disponerlo el artículo 19.2 LPAC.
- Disposición derogatoria.
Sin perjuicio de lo expresado ut supra en relación con el horario de las unidades de registro, la técnica correcta para mantener la vigencia de una parte de la Orden que se deroga es la cita concreta de los preceptos de aquella que permanecerán en vigor.
- Disposición final segunda.
No se advierte en el texto ni en el expediente justificación alguna para eliminar el período ordinario de 20 días de vacatio de las disposiciones normativas, establecido en el artículo 52.5 de la Ley 6/2004.
OCTAVA.- Observación general sobre el Proyecto.
1. Advierte el Consejo Jurídico una escasa regulación de cuestiones que, teniendo una gran relevancia práctica en la actualidad, no han merecido una atención específica por parte de los redactores del texto. Es el caso de las implicaciones que en la materia objeto del futuro Decreto tiene la utilización de los medios electrónicos y de las exigencias que la Directiva de Servicios impone respecto a la eliminación o supresión de trámites administrativos para facilitar la libre prestación de servicios y el libre establecimiento de los prestadores de aquéllos, y que ha dado lugar a una modificación del régimen de las copias compulsadas contenido en el artículo 8 RD 772/1999.
Es cierto que tales cuestiones han sido objeto de regulación reglamentaria en el ámbito estatal por los Reales Decretos 1671/2009, de 6 de noviembre, de desarrollo parcial de la Ley 11/2007; y 136/2010, de modificación del RD 772/1999, y que su aplicabilidad por vía de supletoriedad en el ámbito autonómico determina que el tratamiento de dichos extremos en el Proyecto no sea estrictamente necesaria.
Sin embargo, dada la vocación integradora del futuro Decreto, que pretende regular en un solo texto todo el ámbito de la atención al ciudadano, comprendiendo las funciones de registro, información y quejas y sugerencias, determina que se eche de menos en el Proyecto una regulación más extensa de los registros electrónicos y de la utilización de los medios de esta clase para el ejercicio de las funciones objeto de regulación.
2. Debe realizarse una revisión ortográfica general del texto para corregir el uso de los signos de puntuación y los numerosos errores mecanográficos, ortográficos y sintácticos advertidos a lo largo del mismo.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA.- La Comunidad Autónoma ostenta competencia material para dictar la disposición sometida a Dictamen, correspondiendo su aprobación al Consejo de Gobierno.
SEGUNDA.- Son esenciales las consideraciones relativas a:
1. La preceptiva utilización de modelos normalizados para la acreditación de la representación mediante comparecencia personal ante funcionario público (art. 7.4 del Proyecto) y para la formulación de quejas y sugerencias (art. 29.2 del Proyecto), de conformidad con lo indicado en la Consideración Quinta de este Dictamen.
2. La configuración del Sistema Unificado de Registros como mera plataforma informática (art. 37 del Proyecto); las unidades de registro en las que la presentación de la solicitud determinará el dies a quo del plazo de resolución de los procedimientos iniciados a instancia de parte (art. 39.1 del Proyecto); y la necesidad de efectuar la comunicación a que se refiere el artículo 42.4 LPAC, que no puede excepcionarse en los términos previstos en el artículo 39.2 del Proyecto. Todo ello de acuerdo con lo expuesto en la Consideración Sexta de este Dictamen.
3. Las formuladas en relación con los artículos 11; 13; 18; 28; 44; 45.1, letras f), g) y h); 46; Disposición adicional primera; y disposición derogatoria, conforme a lo indicado en la Consideración Séptima.
4. La supresión en el texto de las remisiones que todavía se contienen en el mismo a los Anexos, los cuales parecen haberse eliminado del texto, conforme se advierte en la Consideración Tercera de este Dictamen.
TERCERA.- El resto de observaciones, de incorporarse al texto, contribuirían a su mejoría técnica y a una más adecuada inserción en el resto del ordenamiento.
No obstante, V.E. resolverá.
