Dictamen 139/10

Extracto de Doctrina

1.Tres son los tipos de prestaciones económicas cuya intensidad y forma de acceso se contemplan en el Proyecto: prestación económica vinculada al servicio, prestación económica para cuidados en el entorno familiar y prestación económica de asistencia personal; sin embargo, sólo en relación con la primera de ellas, es decir, las vinculadas a un servicio, se contempla en el artículo 31 un régimen de seguimiento y justificación, sin que consten en el expediente los motivos que haya tenido el órgano proponente para obviarlo en relación con las otras dos prestaciones. Esta omisión es especialmente criticable en relación con la prestación económica para cuidados en el entorno familiar, debido a que el Acuerdo del Consejo Territorial del SAAD para la mejora de la prestación económica para cuidados en el entorno familiar del SAAD (publicado en el BOE de 12 de marzo de 2010) contiene, en su apartado cuarto, una serie de criterios en relación con el seguimiento de la calidad de los cuidados, lo que aconseja abordar en este Proyecto la regulación de esta actividad.

2. La habilitación reglamentaria que se efectúa en esta Disposición resulta contraria al régimen de la potestad reglamentaria, en tanto que ésta corresponde de forma originaria al Consejo de Gobierno (artículo 32.1 EA) y, sólo por derivación, a los Consejeros, cuando les esté específicamente atribuida por una norma de rango legal (artículos 38 y 52.1 de la Ley 6/2004), a salvo su potestad reglamentaria propia en los aspectos puramente organizativos de su Departamento. En consecuencia, debido a la insuficiencia del rango normativo del Proyecto para efectuar esta habilitación, tal previsión debería suprimirse.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- Se inicia el expediente de elaboración del Proyecto de Decreto objeto del presente Dictamen con la remisión, mediante oficios fechados el 28 de julio de 2009, de un borrador del Proyecto a las entidades que a continuación se indican, con el fin de que formulasen las alegaciones que estimasen convenientes:

- Federación de Municipios; Ayuntamientos de la Región; totalidad de Consejerías del Gobierno Regional; Comité Español de Representantes de Minusválidos (CERMI).

- Federación de Organizaciones a favor de las Personas con Discapacidad Intelectual y Parálisis Cerebral (FEAPS).

- Federación de Asociaciones de Disminuidos Psíquicos de Murcia (FADIS).

- Federación de Asociaciones de Padres con Hijos Deficientes Sensoriales de la Región de Murcia (FASEN).

- Federación de Asociaciones Murcianas de Personas con Discapacidad Física y/u orgánica (FAMDIF/COCEMFE).

- Federación de Enfermos Mentales Crónicos de la Región de Murcia (FEAFES).

- Federación de Asociaciones de Personas con Parkinson de la Región de Murcia.

- Federación de Asociaciones de Familiares de Alzheimer de la Región de Murcia (FFEDARM).

- Federación de Organizaciones de Mayores de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (FOMCARM).

- Colegio Oficial de Diplomados en Trabajo Social y Asistentes Sociales de la Región de Murcia.

Constan en el expediente las siguientes alegaciones:

a) De CERMI, que propone una serie de modificaciones al contenido del Proyecto que se recogen en los folios 110 a 119 del expediente.

b) De FAMDIF/COCEMFE en relación con el artículo 25 del Proyecto por el que establece un mínimo de 160 horas contratadas al mes, para poder acceder al máximo de la prestación económica vinculada al Servicio de Ayuda a Domicilio o al de Asistencia Personal, pues consideran que se trata de una exigencia de imposible realización. Al respecto, se propone una redacción alternativa en el sentido que aparece reflejado a los folios 123 y 124 del expediente.

c) De FEAFES, adhiriéndose a las alegaciones presentadas por el CERMI en el Consejo Asesor Regional de Personas con Discapacidad.

d) De las Consejerías de Agricultura y Agua; Sanidad y Consumo; y de Cultura y Turismo, en las que afirman que, no afectando el contenido del Proyecto a las competencias propias de dichos Departamentos, no se efectúan observaciones.

e) De la Consejería de Presidencia y Administraciones Públicas, entre las que destacan la relativa a la imposibilidad de atribuir al Consejero competente por razón de la materia la competencia para dictar disposiciones complementarias del Decreto que se pretende aprobar, salvo que dicha facultad le esté legalmente reconocida; y la que hace referencia a la conveniencia de introducir la vacatio legis de 20 días prevista en el artículo 52.5 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia (en lo sucesivo, Ley 6/2004).

f) Del Colegio Oficial de Diplomados en Trabajo Social y Asistentes Sociales de la Región de Murcia, en las que se formulan, en síntesis, las siguientes propuestas:

- La previsión que se contiene en el artículo 10.2 sólo debe ponerse en práctica cuando sean efectivos todos los recursos previstos en la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia (en adelante, LD) .

- En relación con los Planes de Prevención se solicita se desarrolle de forma específica y clara el tipo de planes, periodicidad, órganos responsables de su desarrollo, etc. (art. 11.2 del Proyecto).

- En lo que respecta al contenido del artículo 17, el Colegio reclama que no se vulnere el derecho del ciudadano a disfrutar del recurso previsto en su Plan Individualizado de Atención, y no se alargue más el proceso de aplicación y disfrute del recurso pidiéndole requisitos y documentación interminable, y se le conceda el recurso de Ayuda a Domicilio en su intensidad y contenidos previstos, sugiriendo que se lleve a cabo de igual o similar modo a como lo ha hecho la Comunidad Autónoma de Andalucía.

- Solicitan que la edad mínima para ser cuidador profesional (art. 33.1) se rebaje a 16 años, pues ésta es la edad mínima para la incorporación al trabajo.

- Ante la prohibición que establece el artículo 33.2 para ser cuidador profesional en el entorno profesional de más de dos dependientes, el Colegio afirma "que en el caso de que la dedicación horaria del cuidador sea media o parcial, no vemos impedimento de que un mismo cuidador pueda prestar cuidado a dos miembros de una misma familia".

- Solicitan compatibilidad del Servicio de Promoción de la Autonomía Personal, con todos los servicios y prestaciones, en todos los grados y niveles existentes, con el fin de fomentar la autonomía (art. 37).

- Piden la compatibilización del Servicio de Ayuda a Domicilio con los demás servicios, así como con la prestación económica de cuidados en el entorno familiar, en el caso de que la dedicación no sea plena, para ello se remiten al III Dictamen del Observatorio de la Dependencia, en el que se recoge que, en este sentido, la Comunidad Autónoma que mejor lo está haciendo es la de Castilla-La Mancha.

- En relación con el contenido del artículo 37, se solicita que en los supuestos de deducción de complemento de tercera persona del artículo 14 del Real Decreto 727/2007, de 8 de junio, sobre criterios para determinar las intensidades de protección de los servicios y la cuantía de las prestaciones económicas de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia (en adelante, RD 727/2007),la compatibilidad que se contempla en el citado artículo 37, se amplíe al 50%.

- Teniendo en cuenta que en nuestra Comunidad Autónoma existen recursos de atención residencial de 5 y 7 días de estancia, se debería compatibilizar una parte de la prestación económica de cuidados en el entorno familiar con el recurso de atención residencial de 5 días de duración, ya que durante los fines de semana y festivos, son las familias las que se hacen cargo de las personas en situación de dependencia.

SEGUNDO.- Seguidamente se procede a someter el texto a la consideración de los siguientes Órganos Consultivos:

a) Del Consejo Asesor Regional de Personas con Discapacidad que, según se desprende del certificado que se incorpora al expediente, lo informó favorablemente en su sesión del día 22 de junio de 2009, aunque se proponen una serie de modificaciones que se considera mejorarían el texto.

b) Del Consejo Asesor Regional de Infancia y Familia que lo informó favorablemente en su sesión del día 22 de junio de 2009, según se acredita con la certificación expedida por el Secretario de dicho Consejo.

c) Del Consejo Asesor Regional de Personas Mayores que, según certificado emitido por su Secretario, informó favorablemente el texto en su reunión del día 23 de junio de 2009, aunque con los votos en contra de las vocales representantes de los Sindicatos UGT y CC.OO., las cuales aportaron una serie de consideraciones en relación con Proyecto cuyo contenido figura a los folios 103 a 109, ambos inclusive.

d) Del Consejo Regional de Servicios Sociales que, tal como se acredita con la certificación que obra a los folios 101 y 102 del expediente, lo informó favorablemente en su reunión del día 30 de junio de 2009, con las sugerencias formuladas por alguno de sus miembros.

e) Del Consejo Regional de Cooperación Local, que lo informa favorablemente en su sesión del día 17 de diciembre de 2009, tal como se desprende del certificado emitido por su Secretaria.

TERCERO.- Seguidamente se incorpora al expediente la siguiente documentación:

a) Memoria de oportunidad redactada por el Jefe de Servicio de Desarrollo Normativo y Órganos de Participación de la Secretaría General de la Consejería consultante, con el conforme del titular de aquélla, en la que, con el fin de dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 53.1 de la Ley 6/2004, se recogen los fundamentos técnicos y jurídicos que amparan la aprobación del Decreto.

b) Informe sobre impacto por razón de género, elaborado por la misma unidad administrativa, en el que se concluye que el Decreto que se pretende aprobar no provoca ningún impacto en función del género en las distintas medidas que se establecen en el mismo.

c) Memoria Económica firmada por el Subdirector General de Pensiones, Ayudas y Programas de Inclusión, en la que, tras realizar un cálculo estimativo del coste económico que supondrían las compatibilidades entre prestaciones que se recogen en el Proyecto, concluye reflejando en un cuadro el gasto al que daría lugar la aprobación del Decreto.

d) Propuesta, fechada el 10 de septiembre de 2009, que el Secretario General de la citada Consejería eleva a su titular para que se proceda a redactar un Proyecto de Decreto que regule las características de las prestaciones, las condiciones concretas de acceso a las mismas y sus cuantías, en el ámbito de la Región de Murcia, a fin de facilitar al conjunto de los ciudadanos la efectividad de los derechos previstos en la LD.

f) Nuevo texto (con pequeñas variaciones respecto del último que figura en el expediente) que se remite, para su informe, al Servicio Jurídico de la Vicesecretaría de la Consejería consultante.

g) Informe de la Dirección General de Presupuestos que finaliza afirmando lo siguiente:

"…esta Dirección General de Presupuestos considera que la aplicación del Decreto por el que se establecen la intensidad de protección de los servicios, la cuantía de las prestaciones económicas, las condiciones de acceso y el régimen de compatibilidad de las prestaciones del Sistema de Autonomía y Atención a la Dependencia en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia tendrá una repercusión presupuestaria estimada en 3.916.821 euros para el ejercicio 2010 y que se mantendrá en los 3 años siguientes. No se hace referencia en la memoria económica a cómo se financiará ese importe.

Cabe suponer que dichos gastos se consolidarán en gran medida para ejercicios posteriores con sus correspondientes actualizaciones mientras esté vigente el mencionado Decreto. Los costes mencionados deberán financiarse con cargo a los presupuestos anuales del IMAS".

h) Informe del Servicio Jurídico de la Consejería consultante en el que, tras hacer referencia al objeto, a la competencia, al rango normativo y al procedimiento seguido en la tramitación del Proyecto, formula una serie de consideraciones en relación con la adecuación del contenido del Proyecto a las previsiones de la LD y del Real Decreto 727/2007.

Por otro lado, se argumenta a favor de la supresión de la vacatio legis el hecho de que la materia objeto de regulación del Proyecto produce efectos favorables para sus destinatarios, tales como la aplicación del régimen de compatibilidades de las prestaciones, quedando, pues, justificada su entrada en vigor al día siguiente al de su publicación en el BORM.

El informe jurídico concluye del siguiente modo: "Una vez comprobado que el texto de la norma que se informa se ajusta al contenido competencial de la Región de Murcia, así como a las disposiciones de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia y demás normas de aplicación, por parte de este Servicio Jurídico se informa favorablemente el presente proyecto de decreto".

CUARTO.- Recabado el preceptivo dictamen del Consejo Económico y Social (CES) es emitido el día 19 de febrero de 2010, haciendo constar la valoración positiva que el Proyecto le merece; no obstante lo cual señala una serie de sugerencias tendentes a mejorar el texto, entre las que destacan las siguientes:

a) Reitera la necesidad de elaborar un Plan Regional que garantice una oferta pública suficiente de recursos en la Red de Servicios Sociales de la Región de Murcia.

b) Sugiere que, con carácter general, se compatibilicen los Servicios de Centro de Día y Centro de Noche y de Promoción de la Autonomía Personal prestados en régimen de atención diurna con la Prestación Económica para Cuidados en el Entorno Familiar y Apoyo a Cuidadores no Profesionales.

c) Estima la conveniencia de que se habiliten un número suficiente de plazas de carácter temporal para que, mediante una adecuada planificación, se pueda dar respuesta a las situaciones en que este servicio está indicado.

d) Señala que no parece razonable que el pago de la prestación económica vinculada al servicio se realice con posterioridad al disfrute del mismo, máxime si se tiene en cuenta que hay beneficiarios que carecerán de recursos suficientes para hacerlo.

QUINTO.- Por la Asesora Facultativa de la Oficina para la Dependencia se emite, con fecha 15 de marzo de 2010, informe en el que se analizan las propuestas del CES y del Colegio Oficial de Diplomados en Trabajo Social y Asistentes Sociales de la Región de Murcia, señalando las que se acogen y las que se rechazan, razonando, en este último caso, las causas sobre las que se apoya la inadmisión.

En este mismo documento se indica que la aprobación por el Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia (en lo sucesivo, Consejo Territorial del SAAD), de un Acuerdo sobre determinación de las condiciones de acceso a la prestación económica de cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales, obliga a introducir modificaciones en los artículos 33 y 34 del Proyecto, con el fin de adecuarlos al contenido de dicho Acuerdo.

SEXTO.- El borrador resultante se envía a la Dirección de los Servicios Jurídicos que, con fecha 16 de abril de 2010, emite informe favorable al Proyecto, aunque con una serie de observaciones que, casi en su totalidad, son incorporadas al nuevo borrador que se elabora.

SÉPTIMO.- Con fecha de registro de entrada de 4 de mayo de 2010, se ha recabado el preceptivo Dictamen del Consejo Jurídico sobre el Proyecto de Decreto, al que se acompaña el expediente administrativo y se invocan razones de urgencia a los efectos del plazo para la emisión del Dictamen.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

Compete al Consejo Jurídico emitir Dictamen preceptivo respecto a los proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de leyes de la Asamblea Regional o que constituyan desarrollo legislativo de legislación básica del Estado (artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico). Con este carácter se solicita la consulta y se emite el presente Dictamen, pues, se afirma, se trata de un Proyecto que se dicta en ejecución de la LD y del Real Decreto 727/2007.

La Consejería consultante pide, además, que se despache con carácter urgente, ruego que atiende este Consejo Jurídico en la medida que lo permite su carga de trabajo.

SEGUNDA.- Sobre las competencias autonómicas en la materia y la habilitación legal.

Sobre las competencias en la materia procede hacer una remisión al Dictamen 100/2010, emitido en relación con el Proyecto de Decreto por el que se fijan los criterios para determinar la capacidad económica de los beneficiarios y se establece su participación en la financiación de las prestaciones económicas y servicios del sistema de autonomía y atención a la dependencia en la CARM.

En relación con el Proyecto ha de estarse a lo previsto en distintos preceptos y disposiciones complementarias de la LD.

El artículo 8 LD establece que, además de las funciones que tiene expresamente atribuidas por la propia ley, corresponde al Consejo Territorial del SAAD, las siguientes:

"b) Establecer los criterios para determinar la intensidad de protección de los servicios previstos de acuerdo con los artículos 10.3 y 15.

c) Acordar las condiciones y cuantía de las prestaciones económicas previstas en el artículo 20 y en la disposición adicional primera.

(…)

i) Establecer los mecanismos de coordinación para el caso de las personas desplazadas en situación de dependencia.

(…)

k) Servir de cauce de cooperación, comunicación e información entre las Administraciones Públicas".

El artículo 10.3 LD establece que el Consejo Territorial del SAAD establecerá los criterios para determinar la intensidad de protección de cada uno de los servicios previstos en el Catálogo de servicios del artículo 15 LD, y la compatibilidad e incompatibilidad entre los mismos, para su aprobación por el Gobierno mediante real decreto.

Por otro lado, la Sección II, del Capítulo II, del Título I LD, regula las prestaciones económicas según el siguiente detalle: prestación económica vinculada al servicio (art. 17); prestación económica para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales (art. 18); prestación económica de asistencia personal (art. 19); cuantía de las prestaciones económicas (art. 20). Este último precepto prevé que dicha cuantía "se acordará por el Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, para su aprobación posterior por el Gobierno mediante Real Decreto".

Pues bien, previos los acuerdos adoptados en su sesión del día 9 de mayo de 2007 por el Consejo Territorial del SAAD, se aprueba el RD 727/2007. Según reza el Preámbulo de dicho Real Decreto las disposiciones que se establecen en el mismo en relación con las intensidades de protección de los servicios, compatibilidades e incompatibilidades entre los mismos y la cuantía de las prestaciones económicas, se refieren al contenido prestacional que constituye el derecho a la promoción de la autonomía y atención a las Personas en Situación de Dependencia, establecido en los niveles de protección 1º y 2º del artículo 7 LD, dando lugar, así, a un único Texto Normativo que regula lo que constituye el nivel acordado de protección del SAAD, sin perjuicio, afirma, de que las Comunidades Autónomas o Administración que, en su caso, tenga la competencia, dicten las normas de desarrollo y regulen las condiciones de acceso a las prestaciones y servicios, sobre el régimen jurídico y acreditación de los centros, así como sobre cualquier otra materia que, en el ejercicio de sus respectivas competencias, resulte necesaria para la aplicación de la LD.

Entre los criterios aprobados y recogidos en el RD 727/2007, es preciso referenciar que:

1.º La fijación de la intensidad de los servicios se realiza "por el contenido prestacional de cada uno de los servicios asistenciales y por la extensión o duración del mismo según el grado y nivel de dependencia" (art. 4.1).

2.º La determinación del concepto de servicios asistenciales como objeto de protección del SAAD, se realiza en contraposición a los de manutención y alojamiento; así se consideran servicios asistenciales "los que ha de recibir la persona dependiente para su atención y cuidado personal en la realización de las actividades de la vida diaria, así como los que tienen como finalidad la proposición de su autonomía personal" (art. 4.2).

3.º En el establecimiento de las intensidades de los servicios del catálogo, los criterios aprobados son mínimos, reproduciendo el contenido prestacional ya establecido en la ley. Sólo al determinar la intensidad correspondiente al Servicio de Ayuda a Domicilio se incluyen criterios de extensión o duración, estableciendo el número de horas de atención, mediante la fijación de un intervalo de horas en función de los grados y niveles de dependencia.

4.º Sobre la compatibilidad e incompatibilidad de las prestaciones deja un amplio margen a las Comunidades Autónomas para establecer compatibilidades entre los servicios.

Pues bien, son las indicadas condiciones básicas contenidas tanto en la LD como en el RD 727/2007, que garantizan la igualdad en el ejercicio del derecho a la promoción personal y atención a las personas en situación de dependencia, las que ahora se pretenden hacer efectivas, en razón de las competencias autonómicas propias, mediante la norma reglamentaria que se pretende aprobar, que tiene por objeto establecer la intensidad de protección de los servicios, la cuantía de las prestaciones económicas, las condiciones de acceso y el régimen de compatibilidad de las prestaciones del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.

Atendiendo a los fundamentos normativos anteriores se puede afirmar que el Proyecto objeto del presente Dictamen cuenta con suficiente habilitación normativa, siendo adecuado el rango que adopta, es decir, el de decreto.

TERCERA.- Procedimiento de elaboración, contenido, sistemática y cuestiones gramaticales.

I. Puede afirmarse, con carácter general, que la tramitación seguida para la elaboración del Proyecto sometido a consulta se adecua a las normas que sobre el ejercicio de la potestad reglamentaria establece el artículo 53 de la Ley 6/2004, si bien han de formularse las siguientes observaciones:
a) De conformidad con el apartado 1 del indicado precepto, el procedimiento de elaboración reglamentaria ha de iniciarse con una memoria que justifique la oportunidad de la norma proyectada, y que incluya la motivación técnica y jurídica, con el grado de detalle suficiente que requiera el caso, de las concretas determinaciones normativas propuestas. Sin embargo, como poníamos de manifiesto en el Dictamen 100/2010, ya citado, en este caso tampoco la memoria que obra a los folios 139 y siguientes del expediente, cumple plenamente con la función informadora que, sobre la intención del legislador, debería ofrecer este documento, pues se limita a exponer las razones que justifican la necesidad del Proyecto en su conjunto, pero carece de la motivación de las opciones que el órgano proponente ha considerado necesario incluir desde los primeros borradores en el texto y que constituyen una parte importante de su contenido normativo. Probablemente, a ello contribuya el hecho de que su incorporación al expediente haya sido muy tardía, una vez que ya se había desarrollado buena parte del procedimiento de elaboración de la norma (consulta a los Ayuntamientos, a las Consejerías, etc.), cuando lo idóneo es que las razones que justifican la necesidad y oportunidad de la disposición queden plasmadas desde el principio de la tramitación.

b) Por su parte, el número 3 de este mismo artículo, establece que, una vez elaborado el texto de un proyecto de disposición de carácter general que afecte a los derechos e intereses de los ciudadanos, el órgano directivo impulsor lo someterá a consulta de los posibles afectados bien de forma directa o bien a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas que los representen, pudiendo ser obviado este trámite si las referidas organizaciones o asociaciones hubieran participado por medio de informes o consultas en el proceso de elaboración del texto de la disposición. Opción esta última seguida por la Consejería consultante, aunque no se ha motivado la decisión sobre el procedimiento escogido para evacuar dicho trámite de audiencia.

c) No se ha incorporado al expediente una valoración crítica de la totalidad de las alegaciones y observaciones vertidas durante el trámite de audiencia, que justifique la asunción o rechazo de aquéllas; sólo se ha llevado a cabo dicha actuación valorativa respecto de las formuladas por el CES y por el Colegio Oficial de Diplomados en Trabajo Social y Asistentes Sociales de la Región de Murcia.

d) Obra en el expediente un "informe" sobre el impacto de género del Decreto que se pretende aprobar, trámite que resulta preceptivo en los procedimientos de elaboración de las disposiciones de carácter general de ámbito regional tras la entrada en vigor de la Ley 7/2007, de 4 de abril, para la Igualdad entre Hombres y Mujeres y de Protección contra la Violencia de Género en la Región de Murcia, que modificó, en dicho sentido, el artículo 53.1 de la Ley 6/2004.

Ahora bien, al limitarse el informe a manifestar que la disposición proyectada no provoca ningún impacto en materia de igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, el trámite sólo puede entenderse cumplimentado desde un punto de vista formal y, por ende, resulta insuficiente en orden a satisfacer la finalidad exigida por la Ley 6/2004 de ilustrar al órgano que ha de aprobar la norma acerca de imprevistas o indeseadas consecuencias sexistas de medidas o decisiones que, en principio, no deberían producirlas, evitando efectos negativos no intencionales que puedan favorecer situaciones de discriminación, finalidad que era destacada por este Consejo Jurídico en su Memoria correspondiente al año 2007. A este respecto, el citado informe podría haber abordado, entre otras cuestiones, la relativa a la incidencia que el Proyecto vaya a tener sobre las mujeres que son las que vienen ocupándose del llamado "apoyo informal" a la dependencia y que, precisamente por esta causa, han quedado total o parcialmente excluidas del mercado laboral -de acuerdo con la Encuesta de Apoyo Informal a las Personas Mayores (IMSERSO 2004), el 84% de las personas que prestan cuidados informales son mujeres-.

No obstante lo anterior, este Órgano Consultivo reconoce que esta herramienta de evaluación transversal presenta ciertas dificultades para su aplicación por los centros directivos, sin el auxilio de personas u organismos especializados, recomendando a tales efectos la adopción para la elaboración de tales informes, al menos, de la metodología de los Protocolos elaborados por los organismos competentes para su aplicación (Guía para la evaluación del impacto de género elaborada por el Instituto de la Mujer de la Región de Murcia), como sugirió este Consejo Jurídico en la Memoria ya citada.

e) Se ha omitido la relación de disposiciones cuya vigencia resulte afectada por la futura norma.

f) Según el apartado 5 del citado artículo 53 los reglamentos regionales deberán ir acompañados, en todo caso, de una disposición derogatoria en la que expresamente se hagan constar los preceptos reglamentarios derogados o modificados por la publicación del nuevo texto.

g) En lo que respecta al cumplimiento en el procedimiento del obligado trámite de solicitar dictamen de este Consejo Jurídico, y más concretamente en lo que se refiere a los requisitos formales exigidos para formalizar consulta, hay que señalar que, según establece el artículo 46.2,c),1º del Decreto 15/1998, de 2 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, a la consulta se ha de unir copia autorizada del proyecto de disposición de carácter general que constituya su objeto. El cumplimiento de este trámite se lleva a cabo de forma inidónea mediante una diligencia en documento separado del Secretario General de la Consejería consultante.

II. El Proyecto de Decreto sometido a consulta consta de una parte expositiva innominada; una dispositiva constituida por treinta y ocho artículos, y una parte final integrada por una disposición transitoria y dos disposiciones finales.

III. La sistemática seguida por el Proyecto respeta, en términos generales, los criterios de técnica normativa que resultan de aplicación a tenor de lo establecido en las Directrices, aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005 y publicadas mediante Resolución del Ministerio de la Presidencia del siguiente día 28. No obstante, cabe formular las siguientes sugerencias que, de ser aceptadas, mejorarían notablemente el texto objeto del presente Dictamen:

a) El Título del Proyecto aparece redactado íntegramente en letras mayúsculas, lo que resulta inadecuado atendiendo lo que, a este respecto, se señala en la Directriz 102 de las anteriormente mencionadas.

Por otro lado también cabe destacar que la intitulación del Proyecto resulta excesivamente larga y farragosa, contradiciendo lo que al respecto señalan las citadas Directrices que afirman que el nombre de la disposición es la parte del título que indica el contenido y objeto de aquélla, la que permite identificarla y describir su contenido esencial. La redacción del nombre deberá ser clara y concisa y evitará la inclusión de descripciones propias de las parte dispositiva, de ahí que se debiera realizar un esfuerzo de simplificación en la leyenda del Título del Proyecto.

b) Debe eliminarse el guión que se sitúa detrás del número de alguno de los artículos del Proyecto (Directriz 29).

c) A tenor de la Directriz 31 de las mencionadas, el artículo se divide en apartados, que se numerarán con cardinales arábigos, en cifra. Cuando deba subdividirse un apartado, se hará en párrafos señalados con letras minúsculas, ordenadas alfabéticamente. Cuando el párrafo o bloque de texto deba, a su vez, subdividirse, circunstancia que ha de ser excepcional, se numerarán las divisiones con ordinales arábigos (1.º, 2.º…, según proceda). No podrán utilizarse, en ningún caso, guiones o asteriscos ni otro tipo de marcas en el texto de la disposición.

Consecuentemente con lo anterior, deben suprimirse los guiones que se usan en los artículos 6 y 16 para subdividir los párrafos, sustituyendo dichos signos por números ordinales arábigos.

IV. Se debe proceder a una minuciosa revisión del texto, con el fin de subsanar las deficiencias gramaticales que en él se detectan: falta o uso erróneo de signos de puntuación, falta de concordancia de número, uso incorrecto de mayúsculas, etc. Sin ánimo alguno de exhaustividad a continuación se indican algunas cuestiones de índole gramatical, que sería aconsejable atender para dotar al texto de una mayor corrección y claridad:

- En el artículo 10.2, en el primer renglón, se debe sustituir "al" por "de".

- En el artículo 15 deben suprimirse los guiones que figuran junto con los paréntesis de cierre de los apartados. Además, en el apartado c) se debe sustituir la expresión "y/o" por la conjunción "o", pues, como ha señalado reiteradamente este Órgano Consultivo, el uso de esta conjunción no es excluyente, de forma que puede indicar uno, otro o ambos (para indicar sólo uno u otro se emplea la fórmula "o…o…".

- En el artículo 36 debe suprimirse la numeración asignada al primer párrafo, puesto que sólo hay un apartado.

- Uso indiscriminado de la mayúscula y la minúscula, lo que es observable en varios preceptos del texto.

CUARTA.- Observaciones de carácter general.

I. La LSSRM configura en su artículo 2.1 un Sistema de Servicios Sociales que da cabida al conjunto coordinado de recursos, actividades, prestaciones, equipamiento y demás actuaciones de protección orientadas a la prevención, atención y promoción social de todos los ciudadanos en el ámbito territorial de la Región de Murcia, que desplegarán su acción asistencial con base en los principios contenidos en el artículo 5 y atendiendo a los sectores de población que se indican en el artículo 10.

La Comunidad Autónoma de la Región de Murcia ha ido desarrollando una serie de instrumentos normativos (algunos anteriores a la LSSRM) a través de los cuales se ha concretado su política social. Entre estos instrumentos cabe citar, en lo que aquí interesa, el Decreto 31/1994, de 25 de febrero, sobre ingreso y traslado en centros residenciales de la Administración Regional para personas mayores; el Decreto 54/2001, de 15 de junio, de autorizaciones, organización y funcionamiento del registro de Entidades, Centros y Servicios Sociales de la Región de Murcia y de la Inspección; el Decreto 69/2005, de 3 de junio, por el que se establecen las condiciones mínimas que han de reunir los centros residenciales para personas mayores de titularidad pública o privada; o el Decreto 50/1996, de 3 de julio, sobre ingreso y traslado en centros ocupacionales de la administración regional para personas con deficiencia intelectual.

Este elenco normativo constituye el pilar sobre el que se ha asentado una parte importante del sistema de servicios sociales autonómico, el cuál está variando con la incorporación del SAAD, no sólo porque la atención a la dependencia se establezca como un derecho subjetivo, sino porque derivado de ello, es necesario articular un nuevo modelo de atención a las personas y un sistema de gestión capaz de atender a la nueva situación que se crea. No cabe duda que tanto el Proyecto objeto del presente Dictamen, como otros que ya han sido informados por este Órgano Consultivo, tratan de dar respuesta a las exigencias que se plantean en relación con la tarea de aplicación de la LD, pero en este proceso de producción normativa no puede ni debe olvidarse que la creación de estas nuevas formas de gestión debe articularse en el seno de estructuras ya consolidadas, de modo que el SAAD se imbrique en el funcionamiento de los Servicios Sociales ya existentes que atienden a otros colectivos que, por imperativo de la LSSRM y sus normas de desarrollo, son beneficiarios, cuando cumplen los requisitos para ello, de dicho Sistema, sin que resulte necesario tener reconocido un grado de dependencia (personas mayores, personas con discapacidad física o mental sin dependencia).

II. En diversos preceptos del Proyecto que se dictamina se hace referencia al régimen de acreditación de los centros, servicios y entidades, supeditando la prestación o actuación de éstos a la correspondiente acreditación con arreglo al régimen jurídico vigente en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.

Al respecto resulta conveniente destacar que el artículo 16 LD atribuye a las Comunidades Autónomas la competencia para acreditar centros, servicios y entidades, si bien en el artículo 34.2 encomienda al Consejo Territorial del SAAD la fijación de los criterios comunes de acreditación. Dando cumplimiento a dicho mandato legal el citado Consejo adoptó un Acuerdo sobre criterios comunes de acreditación para garantizar la calidad de los centros y servicios del SAAD, que fue publicado mediante Resolución de 2 de diciembre de 2008, de la Secretaría de Estado de Política Social, Familias y Atención a la Dependencia y a la Discapacidad, en el BOE de 17 de diciembre de 2008. En el apartado primero de dicho Acuerdo se establece que serán sujetos de la acreditación los centros, servicios y entidades privadas, concertadas o no, aunque el apartado séptimo hace extensiva dicha exigencia a los centros y servicios públicos, al disponer que "siendo la persona en situación de dependencia la que hace uso de los recursos contemplados en la Ley, las exigencias mínimas de calidad han de garantizársele con independencia de la titularidad de los mismos. En consecuencia, los centros y servicios públicos habrán de cumplir, al menos, los mismos requisitos y estándares de calidad que se exijan para su acreditación a los centros y servicios privados".

Por otro lado el apartado octavo establece que las Comunidades Autónomas, o administración que en su caso tenga la competencia, articularán las fórmulas de habilitación provisional de los centros, servicios y entidades, hasta tanto dicten las nuevas normas sobre acreditación adaptadas a los criterios que se contienen en dicho Acuerdo que, en todo caso, estarán en vigor antes del transcurso de doce meses desde su aprobación.

De lo anterior cabe concluir que, en relación con la acreditación de los centros, servicios y entidades que actúen en el ámbito del SAAD, resulta obligado adecuar el régimen jurídico existente en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, a los criterios comunes adoptados por el Consejo Territorial del SAAD en el Acuerdo antes citado, que tiene como finalidad garantizar una prestación de calidad con independencia del lugar del territorio del Estado español donde se resida.

III. En los artículos 13, 15, 17, 19 y 22 del Proyecto se establecen las condiciones de acceso a los distintos Servicios del Catálogo, con unas previsiones prácticamente idénticas, por lo que se sugiere a la Consejería consultante recoger en un solo precepto dichas condiciones, ubicándolo en el Capítulo I, Disposiciones General, del Título II, Intensidad de protección de los Servicios y condiciones de acceso.

IV. A tenor de lo establecido en la Disposición adicional octava de la Ley 7/2005, de 18 de noviembre, de Subvenciones de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, quedan excluidas de su ámbito de aplicación, rigiéndose por su normativa específica, las ayudas concedidas por el IMAS que en dicha Disposición se indican, así como aquellas que en el futuro puedan sustituirlas por atender a la misma finalidad. Cabe entender que las prestaciones económicas establecidas en el marco normativo configurado por la LD, el Real Decreto 727/2007 y el Decreto regional que ahora se pretende aprobar, constituyen ayudas asimilables a las contenidas en la citada Disposición adicional octava y, por lo tanto, su régimen de justificación ha de contenerse en las normas a través de las cuales se regulen.

Tres son los tipos de prestaciones económicas cuya intensidad y forma de acceso se contemplan en el Proyecto: prestación económica vinculada al servicio, prestación económica para cuidados en el entorno familiar y prestación económica de asistencia personal; sin embargo, sólo en relación con la primera de ellas, es decir, las vinculadas a un servicio, se contempla en el artículo 31 un régimen de seguimiento y justificación, sin que consten en el expediente los motivos que haya tenido el órgano proponente para obviarlo en relación con las otras dos prestaciones. Esta omisión es especialmente criticable en relación con la prestación económica para cuidados en el entorno familiar, debido a que el Acuerdo del Consejo Territorial del SAAD para la mejora de la prestación económica para cuidados en el entorno familiar del SAAD (publicado en el BOE de 12 de marzo de 2010) contiene, en su apartado cuarto, una serie de criterios en relación con el seguimiento de la calidad de los cuidados, lo que aconseja abordar en este Proyecto la regulación de esta actividad.

QUINTA.- Observaciones particulares al texto.

I. Título I. Disposiciones generales.

- Artículo 2. Ámbito de aplicación.

El contenido de este artículo resulta innecesario pues el ámbito de aplicación ya viene definido en el artículo 1. Se sugiere, por un lado, modificar la leyenda de éste reflejando la de "Objeto y ámbito de aplicación" y, por otro, eliminar el artículo 2.

- Artículo 4. Red de servicios y centros.

a) El apartado 1, c) sólo contempla la posibilidad de concertar con centros y servicios gestionados por las entidades contempladas en el artículo 2.8 LD, es decir, aquellas "organizaciones de carácter privado surgidas de la iniciativa ciudadana o social, bajo diferentes modalidades que responden a criterios de solidaridad, con fines de interés general y ausencia de ánimo de lucro, que impulsan el reconocimiento y el ejercicio de los derechos sociales". El Proyecto excluye de esta manera la posibilidad de que, mediante concierto, se incorporen a la Red de Servicios del SAAD centros gestionados por entidades privadas con ánimo de lucro. Ciertamente la LD, en su artículo 16.2, establece que las Comunidades Autónomas, al regular la incorporación a la red de los centros privados concertados tendrán en cuenta de manera especial los correspondientes al tercer sector, es decir, los definidos en el artículo 2.8, pero ello no implica una exclusión de los gestionados con ánimo de lucro.

b) Los centros privados no concertados no se integran en la Red de Servicios y centros del SAAD, sólo prestan, en los supuestos contemplados en la LD, servicios para personas en situación de dependencia. Por ello se sugiere modificar la redacción del apartado 2 del artículo 4 del Proyecto, adecuándola de mejor forma a la que se contiene en el artículo 16.3 LD.

c) Por otro lado, tanto en el régimen jurídico actual como en el que pueda desarrollarse con apoyo en los criterios comunes sobre acreditación de servicios, centros y entidades, aprobados por el Consejo Territorial del SAAD, la exigencia de acreditación alcanza no sólo a los centros privados, concertados o no, sino también a los públicos.

- Artículo 5. Beneficiarios.

El contenido de este precepto ha de ponerse en relación con el artículo 5 LD que establece los requisitos para ser titular de los derechos reconocidos en la misma. Se sugiere una redacción como la siguiente o similar: "Tendrán la consideración de beneficiarios de las prestaciones reguladas en este decreto, las personas que reúnan los requisitos señalados en el artículo 5 de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia, y tengan su residencia en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia en el momento de formular su solicitud".

- Artículo 6. Servicios y Prestaciones Económicas por grado y nivel.

En el catálogo de servicios que se recoge en este precepto debería figurar el de prevención de la situación de dependencia (artículos 14 LD y 2 RD 727/2007). La inclusión que se propone sería, además, más coherente con el contenido del Capítulo II del Título I del Proyecto, que sí regula de modo específico la intensidad de este servicio.

- Artículo 7. Efectividad del derecho a los Servicios y Prestaciones Económicas.

Dos cuestiones suscita el análisis de este precepto. La primera de ellas en relación con la conveniencia de que la efectividad en relación con las dos clases de prestaciones del SAAD (servicios y prestaciones económicas), se recogiese por separado en los títulos del Proyecto destinados a regular cada una de esas prestaciones.

La segunda la constituye la necesidad de adecuar las previsiones que se contienen en el precepto a la reciente modificación que en la LD ha operado el Real Decreto-Ley 8/2010, de 20 de mayo, por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público.

II.Título II. Intensidad de los Servicios y condiciones de acceso.

A) Capítulo I. Disposiciones Generales.

- Artículo 10. Preferencia en el acceso a los servicios.

Con base en el artículo 14.2 LD se establece en este precepto la prioridad de las personas declaradas dependientes para su acceso a la Red de Servicios Sociales de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. Pues bien, en la línea que se indica en la Consideración Cuarta, I de este Dictamen, el contenido de este artículo evidencia la necesidad de crear un modelo integrado de Servicios Sociales que, atendiendo a las exigencias que se desprenden de la implantación de SAAD, no menoscabe los derechos del resto de usuarios de la Red de Servicios Sociales.

B) Capítulo II. Servicios de Prevención de la Situación de Dependencia y Promoción de la Autonomía Personal.

- Artículo 11. Intensidad del Servicio de Prevención de las Situaciones de Dependencia.

a) En el apartado 1 debe concretarse que los servicios que recibirán los dependientes con el objeto de prevenir el agravamiento de su grado y nivel de dependencia, serán de prevención. Con tal fin, en el primer renglón, debe incluirse dicho vocablo entre "servicios" y "con el".

b) La atribución al Consejo Territorial del SAAD para acordar los criterios, recomendaciones y condiciones mínimas que deben cumplir los Planes de Prevención de las Situaciones de Dependencia que elaboren las Comunidades Autónomas, incluida, como es lógico, la de la Región de Murcia, viene dada por el artículo 21 LD, cuya cita resulta obligatoria en el apartado 3 del artículo 11 del Proyecto.

- Artículo 12. Intensidad del Servicio de Promoción de la Autonomía Personal.

Tal como señala el Consejo de Estado en su Dictamen 1124/2007, emitido en relación con el Proyecto del actual Real Decreto 727/2007, la LD, en la redacción con la que fue finalmente aprobada, la categoría de servicios de promoción de la autonomía personal y de atención y cuidado, constituye una rúbrica general dentro de la que se engloban, sin distinciones ulteriores, todos los servicios señalados y, por lo tanto, carente de un concreto contenido. Sin embargo, el Real Decreto 727/2007, en su artículo 6 dota a dicho servicio de un contenido específico, el cual es asumido literalmente por el Proyecto objeto de Dictamen en el apartado 2 del artículo 12, adicionando otros contenidos en el apartado 3.

Del examen conjunto del Proyecto parece desprenderse que, a pesar de la configuración específica de este servicio, no se está creando, en lo que se refiere al denominado servicio genérico -apartado 3,a)-, una nueva categoría de servicios al margen de las previsiones legales. Sin embargo, en lo que respecta al que se contempla en el apartado 3,b), servicio especializado, si se considera que en definitiva se está refiriendo a los servicios residenciales, los de ayuda a domicilio o los de centro de día, dirigidos a los colectivos que se recogen en el precepto, la configuración independiente que se le da no resulta necesaria, a juicio de este Órgano Consultivo, y sí creadora de posibles distorsiones en el funcionamiento del SAAD, pues un servicio residencial, por ejemplo, cuyo beneficiario fuese una persona con discapacidad física se regiría por lo previsto en los artículo 21 y siguientes del Proyecto, en tanto que si la discapacidad lo es de carácter intelectual lo haría por lo establecido en el artículo que ahora nos ocupa. Si por el contrario se estuviese creando una nueva categoría de servicio al margen de las previsiones de la LD y del RD 727/2007, la norma que se pretende aprobar carecería de cobertura para ello.

C) Capítulo III. Servicio de Teleasistencia.

- Artículo 14. Intensidad del Servicio de Teleasistencia.

El Consejo Jurídico considera que limitar las actuaciones propias de este servicio a la utilización del teléfono no resulta acorde con el nivel de desarrollo tecnológico existente en materia de comunicaciones; de ahí que se proponga sustituir la concreta referencia a dicho medio por otra más amplia como la siguiente o similar: "…mediante el uso de tecnologías de la comunicación y de la información…".

D) Capítulo IV. Servicio de Ayuda a Domicilio.

- Artículo 16. Intensidad del Servicio de Ayuda a Domicilio.

En el apartado 2, a) se prevé, entre las atenciones de carácter personal que configuran este servicio, la "administración, si procede, de la medicación simple prescrita por personal facultativo, así como la observación del estado de salud para la detección y comunicación de cualquier cambio significativo". Se trata de actuaciones tendentes a establecer una interacción entre la prestación sanitaria y la asistencial, pero, a juicio de este Órgano Consultivo, resultaría más adecuada una redacción que contemplase una coordinación de carácter general que diera cabida a cualquier acción que resultase pertinente en cada caso concreto. Se sugiere sustituir esta previsión por una similar a la contemplada en la Orden 2455/2007, de 7 de agosto, del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, por la que se establece que el programa individual de atención podrá prever la supervisión y coordinación con los servicios sanitarios (art. 10.2).

E) Capítulo V. Servicio de Día y Centro de Noche.

- Artículo 18. Intensidad del Servicio Centro de Día y Centro de Noche.

a) Se sugiere revisar la previsión que se contiene en el apartado 7 de "garantizar" el transporte adaptado a todo beneficiario de este Servicio. Quizá resultara conveniente establecer con carácter general la posibilidad de incorporar dicho transporte y garantizarlo a partir de un determinado grado de dependencia.

b) Las siglas AVD utilizadas para referirse a las "Actividades Básicas de la Vida Diaria", deben sustituirse por las usadas en la LD en su art. 2.3 (ABVD). Esta observación se hace extensiva a cuantas ocasiones aparezcan dichas siglas en el texto que se dictamina.

c) Se considera conveniente suprimir el término "etc." repetidamente utilizado en el apartado 3 de este artículo, porque, como afirma el Consejo de Estado en su Dictamen 349/1994 y mantiene también este Órgano Consultivo entre otros en su Dictamen 63/2010, no resulta apropiado en el texto de una norma jurídica debido a la amplitud e indefinición que le caracterizan. Esta observación se hace extensiva a cuantas ocasiones aparezca dicho término en el Proyecto.

F) Capítulo VI. Servicio de Atención Residencial.

- Artículo 21. Intensidad del Servicio de Atención Residencial.

a) La determinación de la intensidad de los servicios y programas de los centros residenciales ha de efectuarse atendiendo a los grados y niveles de dependencia (art. 25.2 LD y 10.4 RD 727/2007), por ello resultaría más adecuado precisar en el apartado 2.b) que las necesidades que se atenderían serían las derivadas del grado y nivel de dependencia del beneficiario.

b) En relación con el apartado 4 debe suprimirse la previsión que establece sobre el hecho de que "el servicio de estancias temporales en centros residenciales se podrá prestar en los centros residenciales debidamente acreditados al efecto", pues tal circunstancia ya se exige, con carácter general, para todo tipo de atención residencial, es decir, permanente o temporal, en el apartado 1 de este mismo artículo. Por otro lado, la condición que se establece al final del apartado para acceder a una estancia temporal, consistente en que la plaza no esté ocupada o reservada en régimen de residencia ordinaria (sería más preciso decir "permanente"), encontraría una mejor ubicación en el artículo 23, precepto que regula con carácter específico este tipo de estancia.

- Artículo 23. Estancias temporales en Residencias.

a) El carácter temporal del servicio justifica que su duración sea limitada y así debería hacerse constar en el apartado 1 de este precepto, pues el hecho de que se exija su predeterminación no conlleva, por sí misma, una limitación.

b) La intensidad de este servicio debe fijarse, atendiendo a lo que al efecto establece el artículo 10 RD 727/2007, en función de la disponibilidad de plazas del SAAD en nuestra Comunidad Autónoma y del número de personas atendidas mediante cuidados en el entorno familiar.

c) En el apartado 2 debe sustituirse el término "aconsejen" por otro más apropiado para el reconocimiento del derecho a recibir un servicio del SAAD. Por otro lado, aunque no se observan diferencias sustanciales con lo previsto en el artículo 10.1 RD 727/2007, resultaría más clarificador adecuar la redacción del Proyecto a la que, al respecto, se contiene en dicho Real Decreto.

d) La compatibilidad que se establece en los dos últimos párrafos del precepto cuyo análisis nos ocupa, estaría sistemáticamente mejor ubicada en el Título IV del Proyecto, destinado, precisamente, a regular las compatibilidades de los servicios y prestaciones económicas.

En cualquier caso, se ha de resaltar la inseguridad que genera el último párrafo, que supedita la posible continuidad en la situación de compatibilidad más allá del límite de 30 días establecido en el párrafo anterior a "causas suficientemente justificadas", sin que en ningún caso se concreten cuáles puedan ser éstas.

Si se optase por mantener la regulación de la compatibilidad en este artículo, se debe proceder a numerar su contenido como apartado 3.

- Artículo 25. Incomparecencia para el ingreso de la persona beneficiaria en los centros residenciales.

Se debe recoger en este precepto, tal como se ha hecho en el artículo 20 en relación con el servicio de Centro de día o Centro de Noche, que la resolución por la que se declare al beneficiario del servicio residencial decaído en su derecho al ingreso, deberá acordarse, en todo caso, previa audiencia del interesado o su representante.

III. Título III. Determinación de la cuantía de las prestaciones económicas.

El Título III tiene un objeto más amplio que el señalado por su leyenda, puesto que incluye la definición y forma de acceso a cada una de las prestaciones económicas. Se sugiere modificar la denominación del Título con el fin de adecuarlo a su contenido.

A) Capítulo I. Disposiciones Generales.

En este Capítulo se contienen las disposiciones generales en relación con la determinación de la cuantía de las prestaciones económicas, operación en la que además de utilizar los preceptos que en él se integran, se van a tener en cuenta otra serie normas, de ahí la importancia de que la sistemática y redacción que se siga revista la suficiente claridad y concreción para evitar confusiones que puedan desembocar en indeseadas situaciones de inseguridad jurídica.

El Consejo Jurídico propone que se revise el texto en su estado actual y se proceda, si así se considerada adecuado, a configurarlo del siguiente modo:

1. El primer artículo (núm. 26) de este Capítulo debería destinarse a recoger lo dispuesto en el artículo 27 del Proyecto, pero como quiera que la redacción de este último precepto no resulta todo lo precisa que sería de desear, conviene revisar su contenido y adecuarlo a los términos que se establecen en el artículo 13.1 RD 727/2007.

2. Para dotar al precepto de una mayor claridad considera el Consejo que podría resultar adecuado introducir un nuevo artículo (núm. 27), en el que se estableciese que el importe de la prestación económica a reconocer a cada beneficiario se determinará deduciendo de la cuantía a que se refiere el artículo anterior (el determinado anualmente por Real Decreto por el Gobierno de la Nación), la aportación económica que corresponda por participación en el coste de las mismas, según las previsiones contenidas en el Decreto 126/2010, de 28 de mayo, por el que se establecen los criterios para determinar la capacidad económica de los beneficiarios y su participación en la financiación de las prestaciones económicas y servicios del Sistema de Autonomía y Atención a la Dependencia en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (en los sucesivo, Decreto 126/2010).

Conviene que en este artículo se recoja que los beneficiarios de las prestaciones económicas percibirán, como mínimo, los porcentajes que se garantizan en el citado Decreto 126/2010 para cada una de las prestaciones económicas.

3. En otro artículo, que sería el número 28 según la propuesta de este Consejo, y cuyo contenido se correspondería con el actual 26 del Proyecto, se procedería a establecer la intensidad de las prestaciones económicas. En relación con la redacción que ahora mismo presenta el citado artículo, cabe realizar las siguientes observaciones:

a) La previsión que se contiene en este precepto (que es prácticamente una reproducción de la que se contempla en la Orden del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, de 7 de agosto de 2007, para el ámbito territorial de Ceuta y Melilla) en relación con la totalidad de las prestaciones económicas, no parece adecuada cuando se trata de prestaciones económicas vinculadas al servicio, de ahí que se sugiera seguir el modelo acogido por la Orden de 3 de agosto de 2007 de la Consejería para la Igualdad y Bienestar Social de la Junta de Andalucía, reservando la vinculación entre la cuantía de las prestación económica y la dedicación horaria de los cuidados para las prestaciones destinadas a cuidados en el entorno familiar y de asistencia personal.

b) De no acogerse la anterior sugerencia sí que resultaría necesario establecer que en la prestación vinculada al servicio de atención residencial la cuantía efectiva a percibir por el beneficiario sería del 100%, pues la atención de la persona dependiente en un centro residencial es de 24 horas al día.

c) En lo que se refiere a la previsión que se contiene en el último párrafo de este artículo relativo a determinar la dedicación en la prestación económica vinculada al Servicio de Ayuda a Domicilio, no se comprende cómo se ha de efectuar su cálculo con la mera remisión a las previsiones del artículo 16.3 del Proyecto. Parece conveniente completar la regulación estableciendo un procedimiento igual o similar al que se recoge en el artículo 17.5 in fine de la citada Orden de la Junta de Andalucía.

d) Tal como aparece redactado el cuadro mediante el que se establece la relación entre el tipo de dedicación y el número de horas al mes de los cuidadores, para obtener una calificación plena sería preciso que la dedicación horaria fuese superior a 160. No es esta la solución adoptada ni por el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales ni por otras Comunidades Autónomas, que sitúan dicha dedicación plena en 160 horas o más. Considera el Consejo que sería conveniente revisar esta tabla y cerciorarse que su contenido se corresponde con la intención real del redactor de la norma, pues por la sola diferencia de una hora se obtendrían consecuencias jurídicas distintas según el territorio en el que residiese el beneficiario de la prestación.

4. Un nuevo artículo, el 29, debería establecer el modo en el que se llevaría a cabo el abono de las prestaciones económicas, teniendo en cuenta para ello lo establecido en la LD (Disposición Final primera) con las modificaciones introducidas por el Real Decreto-Ley 8/2010, de 20 de mayo, por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público.

5. Finalmente, como precepto de cierre se debe incluir un último artículo, el 30, por el que se estableciese que de la cuantía a reconocer que resulte de la aplicación de los anteriores artículos deberá deducirse cualquier otra prestación de análoga naturaleza y finalidad establecida en los regímenes públicos de protección, de acuerdo con lo establecido en el artículo 31 LD, en el 14 RD 727/2007 y en el 19 del Decreto 126/2010.

6. De aceptarse la sugerencia de este Órgano Consultivo en relación con el Capítulo cuyo análisis se acaba de realizar, se debe proceder a una renumeración del resto de artículos del Proyecto.

B) Capítulo II. La Prestación Económica Vinculada al Servicio.

- Artículo 28. Definición y objeto.

Resultaría conveniente que en el apartado 2 quedara claro que la adquisición del servicio debe ser de entre los que se contemplen en Programa Individual de Atención, de ahí que se sugiera modificar la redacción actual por la siguiente o similar: "Esta prestación económica de carácter personal estará, en todo caso, vinculada a la adquisición por el beneficiario de un servicio establecido en su Programa Individual de Atención".

- Artículo 29. Inexistencia o insuficiencia de servicios.

a) Sería más adecuado desdoblar el contenido del apartado 1 regulando separadamente los supuestos en los que se considerará inexistente o insuficiente el servicio cuando éste sea el de atención residencial o el de Centro de Día o de Noche, pues la distinta naturaleza de ambos servicios justifica un tratamiento diferente para cada uno de ellos.

b) Para considerar la no idoneidad de un Centro de Día o de Noche en relación con un potencial beneficiario se adopta el criterio de la lejanía, optando por determinar ésta en relación con la distancia (más de 45 Kms. del domicilio del interesado). No se puede objetar la elección, pero sí considera el Consejo Jurídico que no todas las distancias coincidentes en kilómetros lo son también en tiempo empleado para recorrerlas, pues esto último depende de las condiciones de las vías, de los medios de locomoción utilizados, de las paradas que se hayan de realizar, etc., de ahí que este Órgano Consultivo sugiera la posibilidad de establecer un sistema que aúne ambas variables, es decir, distancia y tiempo.

- Artículo 31. Pago y justificación del mantenimiento de la prestación.

El CES en su Dictamen afirmaba lo poco razonable que, a su juicio, resultaba que el pago de la prestación económica vinculada al servicio se realizara con posterioridad al disfrute del mismo, máxime si se tiene en cuenta que hay beneficiarios que carecen de recursos suficientes para adelantar dicho pago. La Consejería consultante, pretendiendo dar cumplimiento a la sugerencia del CES, modifica la redacción del precepto que, actualmente, es del siguiente tenor:

"El pago de la prestación económica vinculada al servicio se efectuará mensualmente. Para su reconocimiento, la persona interesada deberá haber acreditado que ha realizado el abono del servicio al que se vincula la prestación económica concedida".

El Consejo Jurídico considera que esta redacción resulta poco clarificadora y que en ella se confunden situaciones jurídicas bien distintas como son la correspondiente al reconocimiento del derecho a percibir la prestación económica, por un lado, y la del abono de la cantidad reconocida, por otro. En este sentido parece adecuada una regulación en la que se vincule el reconocimiento del derecho a la prestación económica mensual con la acreditación de la contratación del servicio y que ello constituya requisito suficiente para el abono de la primera mensualidad; el pago de la segunda y siguientes se puede vincular a la justificación, mediante la aportación de la factura, certificado o documento similar, del gasto correspondiente a la mensualidad anterior, a cuyo fin se puede establecer un plazo con una duración razonable que permita al beneficiario o su representante llevar a cabo dicha operación con cierta holgura.

C) Capítulo III. La prestación económica para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales.

La regulación que se lleva a cabo en el Proyecto (artículos 32, 33 y 34) de este tipo de prestación ha de adecuarse al contenido del Acuerdo adoptado por el Consejo Territorial del SAAD para la mejora de la calidad de la prestación económica para cuidados en el entorno familiar del SAAD, publicado mediante Resolución de 4 de febrero de 2010, de la Secretaría General de Política Social y Consumo (en lo sucesivo, Acuerdo), a cuyo efecto se debe revisar el texto y modificar aquellos extremos del mismo que no se adecuen al citado Acuerdo.

Sin perjuicio de lo anterior se formulan diversas cuestiones que, a juicio de este Órgano Consultivo, deben atenderse en relación con estos preceptos:

- Artículo 32. Definición y objeto.

La definición de cuidados no profesionales que se contiene en el artículo 32 debe completarse para adecuarla a la prevista en el artículo 2.5 LD; para ello debe intercalarse la expresión "en su domicilio" entre "dependencia" y "por persona de su familia".

- Artículo 33. Condiciones de acceso a la Prestación Económica para Cuidados en el Entorno Familiar y Apoyo a Cuidadores no Profesionales.

a) En el apartado 1 se establece, entre los requisitos para acceder a la prestación económica para cuidados en el entrono familiar y apoyo a cuidadores no familiares, el de "que los cuidados que se deriven de su situación de dependencia se estén prestando…". Obviamente se está refiriendo al beneficiario, pero como quiera que es la primera vez que lo hace en este precepto, se debe sustituir el adjetivo posesivo "su" por el sustantivo "beneficiario", quedando la redacción del precepto del siguiente modo: "Que los cuidados que se deriven de la situación de dependencia del beneficiario se estén prestando…".

b) En el apartado 3 junto con la convivencia en el mismo domicilio debe incluirse como elemento referencial de condición adecuada, la proximidad física, en los términos que se indican en el apartado 5 del Acuerdo.

c) El apartado 4 debe completarse en el sentido de que el Programa Individual de Atención, además de determinar la adecuación de la prestación, debe dejar constancia de que se dan las adecuadas condiciones de convivencia y relación (apartado 5 del Acuerdo).

- Artículo 34. Requisitos del cuidador no profesional.

a) En el apartado 1,c) se establece que para ser cuidador no profesional de un dependiente se ha de "ser su cónyuge, persona unida por análoga relación de afectividad o pariente por consaguinidad, afinidad o adopción, hasta el tercer grado de parentesco". Varias son las cuestiones que suscita el análisis de este precepto, así:

- A tenor de lo establecido en el artículo 178 del Código Civil la filiación adoptiva se equipara a la filiación por naturaleza tanto en los aspectos personales como patrimoniales derivados de la relación paterno-filial, ello permite eliminar, por innecesario, el término "adopción", aunque el mismo venga recogido en el artículo 1 del Real Decreto 615/2007, de 11 de mayo, por el que se regula la Seguridad Social de los cuidadores de las personas en situación de dependencia.

- El Proyecto incluye entre las personas que pueden asumir la condición de cuidadores no profesionales a aquellas que estén unidas al dependiente mediante una relación afectiva análoga a la de cónyuge. En este sentido es de observar que el citado Real Decreto 615/2007 no las contempla como tales, circunstancia que fue considerada negativamente por el Consejo de Estado en su Dictamen 917/2007 al no estimar acertada dicha exclusión "en un momento en que está en marcha una reforma de la legislación de Seguridad Social para reconocerles derechos similares a los del cónyuge". Esta reforma ya se produjo con la aprobación de la Ley 40/2007, de 4 de diciembre, cuyo artículo 5 llevo a cabo, entre otras medidas, la modificación del artículo 174 del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, reconociendo derecho a la pensión de viudedad a quien se encontrase unido al causante en el momento de su fallecimiento, formando una pareja de hecho y cumpliese con los demás requisitos que en dicho precepto se establecen.

- No se incluyen en el Proyecto otras situaciones asimiladas a la relación familiar que se contienen en el citado Acuerdo, tales como tutores y personas designadas, administrativa o judicialmente, con funciones de acogimiento. Ciertamente estas personas no vienen recogidas expresamente en el artículo 1 del Real Decreto 615/2007, pero aunque en este precepto se afirme que el ámbito subjetivo que se delimita lo será a los efectos de lo previsto en los artículos 2.5, 14.4 y 18 de la LD, este Órgano Consultivo coincide con el Consejo de Estado en que dicha delimitación se ha de entender a los efectos de la integración en la Seguridad Social de los cuidadores. En cualquier caso el Acuerdo, que carece del rango necesario para modificar el Real Decreto 615/2007, está reconociendo la posibilidad de que unas determinadas personas cuya relación con el dependiente considera asimilada a la familiar, puedan asumir las funciones de cuidador no profesional, pero aquéllas no se encuentran contempladas en el ámbito subjetivo del citado Real Decreto 615/2007, lo que suscita serias dudas sobre su inclusión, en estos momentos, en el Sistema de la Seguridad Social.

b) El último párrafo del apartado 1,c), destinado a regular los supuestos y condiciones en los que las personas cuidadoras puedan no ser familiares del entorno, debería reflejarse como apartado independiente y su contenido ajustarse de forma más exacta al que se recoge en el número 6 del apartado segundo del citado Acuerdo, estableciendo que dicho cuidador no podrá tener la consideración de empleado del hogar en el domicilio del beneficiario, ni la atención y cuidados podrán desarrollarse en el marco de cualquier otra relación contractual, ya sea laboral o de otra índole. Asimismo se indicará que el cuidador debe reunir los requisitos de idoneidad indicados en el apartado 2, letras b) y c) del Acuerdo.

c) En el apartado 1,d) se establece, como uno de los requisitos a cumplir por el cuidador no profesional, el de estar capacitado para prestar el cuidado y atención al dependiente de forma adecuada y continuada, durante al menos tres meses. La continuidad de los cuidados prestados por una misma persona cuidadora redunda en la calidad de los mismos, por ello el apartado 3.1 del Acuerdo exige que el cuidador principal ha de tener disponibilidad para prestar el cuidado y atención de forma adecuada y continuada durante un período mínimo de un año, excepto que por circunstancias sobrevenidas e imprevisibles no pueda completar dicho período.

Ciertamente el contenido de este Acuerdo tiene, como todos los que adopta este órgano, la condición de mínimo, pudiendo, por lo tanto, ser mejorado por las Comunidades Autónomas, pero en este caso rebajar el plazo en el que el cuidador ha de estar en disposición de prestar el cuidado personalizado implica un mayor riesgo de que la calidad del servicio disminuya y, por lo tanto, no supone para el dependiente mejora alguna.

Sin perjuicio de lo anterior, en el supuesto de que los cuidadores fuesen varios, dicho período de continuidad sí podría fijarse en tres meses en los términos que se indican en el apartado 3.3. del Acuerdo y que se recogen en el apartado 6) del artículo 33 del Proyecto.

d) En el apartado 1,f) se establece la imposibilidad de que una persona valorada en situación de dependencia pueda ser cuidadora de otro dependiente. La previsión debe matizarse en el sentido que recoge el apartado 2.b) del Acuerdo, que permite excepcionalmente que dicha circunstancia se produzca siempre que existan apoyos complementarios.

D) Capítulo IV. La Prestación Económica de Asistencia Personal.

- Artículo 36. Condiciones de acceso a la Prestación Económica de Asistencia Personal.

a) El contenido del apartado b) no constituye un requisito del dependiente sino de la persona encargada de la asistencia personal, por ello se estima conveniente trasladarlo al artículo 37, precepto en el que se determinan dichos requisitos.

Sin perjuicio de lo anterior debería incluirse la posibilidad de que el contrato se pudiera celebrar con el beneficiario o con su representante legal.

b) En el apartado c) debería contemplar la posibilidad de que la capacidad del beneficiario para determinar los servicios se requiere, ejercer su control e impartir instrucción a la persona encargada de la asistencia personal, pudiera llevarse a cabo por sí mismo o a través de su representante legal.

- Artículo 37. Requisitos del asistente personal.

a) En el apartado d) sería conveniente concretar que las obligaciones en materia de Seguridad Social que el prestador de la asistencia tendría que cumplir son las relativas a su afiliación y alta en el correspondiente Régimen de la Seguridad Social.

b) La valoración de la idoneidad del asistente personal al que se refiere el apartado e) debe llevarse a cabo en el correspondiente Plan Individual de Atención y en este sentido se sugiere completar el contenido del precepto.

IV. Título IV. Régimen de compatibilidades de los servicios y prestaciones económicas.

- Artículo 38. Régimen de compatibilidades.

En relación con el régimen de incompatibilidades el artículo 11 del Real Decreto 727/2007 establece que "el servicio de Atención Residencial permanente será incompatible con el servicio de Teleasistencia, con el servicio de Ayuda a Domicilio y con el Centro de Noche. En los demás servicios se estará a lo dispuesto en normativa de las Comunidades Autónomas o Administración que, en su caso, tenga la competencia". Resulta, pues, que respetando dicha previsión reglamentaria, así como lo que en relación con el servicio de teleasistencia se prevé en el artículo 22.2, las Comunidades Autónomas están facultadas para configurar el régimen de compatibilidades que estimen más adecuado.

Sin perjuicio de lo anterior cabe formular las siguientes observaciones a la concreta regulación que se lleva a cabo en el precepto cuyo análisis nos ocupa:

1. La sistemática del precepto resulta compleja. El Consejo sugiere al promotor de la norma regular para cada servicio o prestación el régimen de compatibilidad o incompatibilidad con sus excepciones, cuando las haya, en un solo apartado para cada una de ellos.

2. No se recoge el régimen de compatibilidades del servicio de prevención de las situaciones de dependencia, el cual, debido a la configuración que le da el artículo 11 del Proyecto, sería el de compatibilidad con todos los servicios y prestaciones económicas del sistema y de acuerdo con lo previsto en los correspondientes Planes Individuales de Atención.

3. En relación con el servicio de teleasistencia la LD en su artículo 22 parte de una compatibilidad con todos los servicios, salvo el residencial, previsión que cabe hacer extensiva a la prestación económica vinculada a la adquisición de dicho servicio. El régimen que se establezca en el Proyecto en relación con este servicio debe respetar tal previsión legal, sin someter la compatibilidad a condición alguna.

4. El servicio de promoción de la autonomía personal al que se refiere el apartado 1, c) debe ser el que el artículo 11 denomina "especializado", puesto que en relación con el genérico este último precepto establece que puede integrarse en el contenido de los servicios del Catálogo del artículo 15 LD, de lo que cabe colegir su compatibilidad con todos ellos.

- Disposición transitoria única. Efectividad del régimen de compatibilidad.

En esta Disposición se establece que "la efectividad del régimen de compatibilidad establecido en el artículo 37 (debe decir 38), se producirá a partir de la entrada en vigor del presente decreto, aún cuando la solicitud de reconocimiento de prestaciones que pudieran ser compatibles hubiera sido presentada con anterioridad".

En relación con esta cuestión cabe distinguir tres situaciones:

a) La de aquellas personas que, en su día, solicitaran ser beneficiarios de un servicio o prestación incluido en el SAAD y que en el momento de entrada en vigor del Decreto que se pretende aprobar estén ya disfrutando de los mismos.

b) La de aquellas otras que a la entrada en vigor del Decreto tengan solicitado el servicio o prestación, pero aún no se haya resuelto el expediente.

c) La de aquellos que presenten su solicitud después de entrar en vigor el Decreto.

La aplicación del régimen de compatibilidades que se contempla en la norma que se pretende aprobar a la tercera categoría resulta obligada sin necesidad de establecer disposición transitoria alguna. La segunda de las situaciones es la que atiende la Disposición que ahora se analiza, quedando, pues, fuera de dicho régimen de compatibilidades la contemplada en primer lugar. Nada que objetar a la decisión, solamente hacer notar que ésta es la conclusión que se obtiene de la un poco confusa redacción de la Disposición, lo que quizá no concuerde con la voluntad del órgano impulsor que puede haber querido incluir también la primera de las posibilidades. Si así fuese, se deber modificar el tenor de la Disposición haciendo extensivo con claridad dicho régimen a los beneficiarios que ya estén disfrutando de un servicio o prestación.

- Disposición final primera. Habilitación de ejecución y aplicación.

La habilitación reglamentaria que se efectúa en esta Disposición resulta contraria al régimen de la potestad reglamentaria, en tanto que ésta corresponde de forma originaria al Consejo de Gobierno (artículo 32.1 EA) y, sólo por derivación, a los Consejeros, cuando les esté específicamente atribuida por una norma de rango legal (artículos 38 y 52.1 de la Ley 6/2004), a salvo su potestad reglamentaria propia en los aspectos puramente organizativos de su Departamento. En consecuencia, debido a la insuficiencia del rango normativo del Proyecto para efectuar esta habilitación, tal previsión debería suprimirse.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES

PRIMERA.- La Comunidad Autónoma cuenta con competencia suficiente para aprobar la norma sometida a consulta, correspondiendo hacerlo al Consejo de Gobierno, mediante Decreto.

SEGUNDA.- En aplicación de lo establecido en el artículo 61.3 del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico, aprobado por Decreto 15/1998, de 2 de abril, se consideran de carácter esencial las siguientes observaciones:

- Las que se indican sobre la necesidad de adecuar las previsiones que en el Proyecto se contienen en relación con el pago de las prestaciones económicas, a las modificaciones que en la LD ha operado el Real Decreto-Ley 8/2010, de 20 de mayo, por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público.

- Las que se contienen en relación con el artículo 4 en cuanto a la necesidad de incluir entre los centros privados concertados a los gestionados con ánimo de lucro, así como extender la exigencia de acreditación a los servicios, centros y entidades de carácter publico.

- La relativa a la necesidad de que el contenido del artículo 5 del Proyecto se ponga en relación con el artículo 5 LD.

- La realizada sobre la cita obligada del artículo 21 LD en el apartado 3 del artículo 11 del Proyecto.

- La que se contiene en el análisis del artículo 12 sobre la falta de cobertura para crear una nueva categoría de servicio al margen de las previsiones de la LD y del RD 727/2007.

- La que se señala en relación con el artículo 23 sobre la necesidad de fijar la intensidad del servicio de estancias temporales en residencias, atendiendo a lo que al efecto establece el artículo 10 RD 727/2007, es decir, en función de la disponibilidad de plazas del SAAD y del número de personas atendidas mediante cuidados en el entorno familiar.

- La que se indica sobre la necesidad de otorgar trámite de audiencia antes de declarar al beneficiario decaído en su derecho a ingresar en un centro residencial (art. 25).

- La que se señala sobre la necesidad de adecuar la definición de cuidados no profesionales que se contiene en el artículo 32, a la que se establece en el artículo 2.5 LD.

- Las que se indican sobre la necesidad de adecuar el contenido de los artículos 32, 33 y 34, a lo que se dispone en el Acuerdo adoptado por el Consejo Territorial del SAAD para la mejora de la calidad de la prestación económica para cuidados en el entorno familiar del SAAD, publicado mediante Resolución de 4 de febrero de 2010, de la Secretaría General de Política Social y Consumo.

- La realizada sobre la necesidad de establecer la compatibilidad del servicio de teleasistencia en los términos que se contemplan en el artículo 22 LD.

- La que se señala en relación con la necesidad de suprimir la habilitación reglamentaria contenida en la Disposición final primera.

TERCERA.- El resto de observaciones, de acogerse, podría contribuir a la mejora del texto, especialmente las que se contienen en relación con el Capítulo I del Título III.

No obstante, V.E. resolverá.