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Extracto de Doctrina
1. El concepto de declaración responsable ha sido fijado legalmente en el artículo 71 bis LPAC y tiene una significación diferente, al menos en teoría, al mero acto de manifestación a que lo reduce el texto proyectado, constituyendo más bien una técnica autorizatoria o permisiva del ejercicio de actividades. Así se desprende del apartado 3 del indicado artículo 71 bis, en cuya virtud, la mera presentación de la declaración responsable permitirá, con carácter general, el reconocimiento o ejercicio de un derecho o bien el inicio de una actividad, desde el día de su presentación, sin perjuicio de las facultades de comprobación, control e inspección que tengan atribuidas las Administraciones Públicas. Es decir, la declaración responsable no sólo exime al interesado de aportar la documentación acreditativa en un momento anterior al ejercicio de la actividad, sino que produce un efecto habilitante que emana directamente de la norma, siendo la declaración responsable una carga necesaria para el despliegue de ese efecto.
En consecuencia, la determinación del reconocimiento de qué derechos o el ejercicio de qué actividades se somete a la presentación de una declaración responsable en lugar de a otras técnicas autorizatorias o permisivas, excede el ámbito de la mera simplificación documental para integrarse en el más amplio de la simplificación administrativa, dada la reducción de trámites que conlleva. Ello hace que el Proyecto sometido a consulta, no sea la disposición más adecuada para regular tales extremos, por lo que debería circunscribir su objeto a la primera línea de simplificación documental apuntada en el artículo 1, es decir, a la supresión de la obligación de presentar determinada documentación acreditativa en los procedimientos en los que se tenga la condición de interesado.
2. Considera el Consejo Jurídico que, como de forma adecuada refleja el artículo 2 del Proyecto, la supresión de la obligación de aportar aquellos documentos dirigidos a la acreditación en el seno del procedimiento de datos a los que tiene acceso la Administración actuante, a través de sus propios archivos o por técnicas electrónicas que permiten la interoperabilidad entre las bases de datos de distintas Administraciones, opera con carácter general y para todo tipo de procedimientos, toda vez que constituye la consecuencia inmediata del establecimiento en la Ley del derecho de los interesados a no presentar documentos y a acreditar datos que ya obren en poder de la Administración, siendo plenamente coherente con la finalidad perseguida por tales determinaciones.
PRIMERO.- En fecha indeterminada, la Dirección General de Calidad e Innovación de los Servicios Públicos elabora un primer borrador de Decreto sobre supresión, con carácter general, de determinada documentación en los procesos administrativos de la Administración regional.
Dicho texto se acompaña de la siguiente documentación:
a) Informe, de 30 de junio de 2009, según el cual la futura disposición carece de impacto por razón de género.
b) Estudio económico, de la misma fecha, según el cual, el Decreto que se pretende aprobar carece de incidencia económica alguna. No genera nuevas obligaciones para la Hacienda regional ni cambios en los ingresos.
c) Memoria de oportunidad, también de 30 de junio, que señala como finalidad del futuro Decreto la de impulsar procesos de desburocratización y simplificación administrativa, mediante la supresión de la obligación de aportar determinados documentos en los procedimientos administrativos. Se pretende hacer efectivo el derecho de los ciudadanos a no aportar documentos que ya se encuentren en poder de la Administración, contemplado en el artículo 35, letra f) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC) y en el 6.2, letra b) de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos (LAE).
SEGUNDO.- Con fecha 6 de julio, el Director General de Calidad e Innovación de los Servicios Públicos eleva el texto a la Consejera de Presidencia y Administraciones Públicas para su tramitación como Decreto.
TERCERO.- Al parecer, el texto fue sometido a la consideración de las Consejerías y algunos Organismos Públicos de la Administración regional, si bien no consta en el expediente de cuáles de ellos se recabó la formulación de observaciones.
Obran en el expediente las sugerencias y observaciones realizadas por los siguientes entes públicos, centros directivos y Consejerías:
- Consejería de Agricultura y Agua.
- Consejería de Cultura y Turismo.
- Consejería de Sanidad y Consumo.
- Agencia Regional de Recaudación.
- Intervención General.
- Instituto Murciano de Acción Social.
- Dirección General de Arquitectura y Vivienda.
- Dirección General de Urbanismo y Ordenación del Territorio.
- Dirección General de Economía y Planificación.
De las observaciones efectuadas destacan las siguientes:
- Necesidad de contar con sistemas de interoperabilidad entre las distintas Administraciones, mediante la suscripción de convenios, que permitan el acceso inmediato a la información obrante en las Administraciones suministradoras de la misma.
- Conciliación de las previsiones del futuro Decreto con otras normas, incluso básicas, que regulan la aportación de documentación, como ocurre en el caso de las subvenciones. Respecto de éstas, también se propone excluirlas del ámbito de aplicación del Proyecto.
- Someter a determinadas condiciones la no presentación de documentos concretos.
- Se proponen nuevos documentos que podrían incluirse en el texto.
- Se propone eliminar del mismo la no obligación de presentar certificación acreditativa de titularidad de cuenta bancaria.
CUARTO.- Con fecha 30 de julio de 2009, el Servicio Jurídico de la Consejería de Presidencia y Administraciones Públicas emite informe favorable sobre el Proyecto, formulando diversas observaciones de carácter formal y material, especialmente en relación con el régimen de las declaraciones responsables. Considera oportuno, asimismo, someter el Proyecto a información pública.
Dicho informe es objeto de valoración por parte de la Inspección General de Servicios, que acepta e incorpora al texto la mayoría de las observaciones formuladas.
QUINTO.- El Boletín Oficial de la Región de Murcia de 11 de noviembre de 2009, publica anuncio de la Dirección General promotora del Proyecto por la que se somete el mismo a información pública y audiencia de los ciudadanos.
Previamente, por Orden de la Consejería de Presidencia y Administraciones Públicas, de 21 de octubre, se dispone someter el Proyecto a información pública.
SEXTO.- Si bien durante el plazo de quince días habilitado al efecto no se presenta alegación alguna, el 5 de enero de 2010 lo hace el Defensor del Pueblo de la Región de Murcia, sugiriendo una mayor concreción en las previsiones del Proyecto, sometiendo a plazo algunas de ellas, así como una mejor armonización con la normativa sobre protección de datos de carácter personal. Del mismo modo, se realiza una observación sobre la sistemática interna del texto.
SÉPTIMO.- El 21 de enero de 2010, el Inspector Jefe emite informe acerca de las observaciones efectuadas por el Defensor del Pueblo, dando cumplimiento a lo establecido en el artículo 27 de la Ley 6/2008, de 20 de noviembre, del Defensor del Pueblo de la Región de Murcia. En dicho informe se valoran las sugerencias y se admiten unas, rechazando motivadamente las restantes.
OCTAVO.- Con fecha 24 de febrero de 2010, la Dirección de los Servicios Jurídicos emite su informe preceptivo, en sentido favorable al Proyecto, si bien formula diversas observaciones de orden procedimental y material. Entre estas últimas destacan las que se refieren a la necesaria armonización del contenido del Proyecto con otras normas, como las reguladoras de las subvenciones, y la conveniencia de suprimir el artículo dedicado a las declaraciones responsables, dada la introducción en la LPAC de una regulación básica sobre tales documentos, con la que podría entrar en contradicción el precepto del Proyecto.
NOVENO.- El 23 de marzo, el Vicesecretario de la Consejería proponente informa favorablemente el Proyecto.
DÉCIMO.- Consta en el expediente un texto del Proyecto autorizado por la Consejera consultante, compuesto de una parte expositiva innominada, 18 artículos, divididos en dos Capítulos (I, "Disposiciones Generales"; y II, "Supresión de la obligación del interesado de aportar determinados documentos"), cuatro disposiciones adicionales, dos transitorias, una derogatoria y dos finales.
En tal estado de tramitación y una vez incorporado el preceptivo índice de documentos, se remitió el expediente en solicitud de Dictamen, mediante oficio recibido en el Consejo Jurídico el pasado 5 de abril de 2010.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
1. El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, en virtud de lo establecido en el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), conforme al cual el Consejo habrá de ser consultado en relación con los proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en desarrollo o ejecución de leyes de la Asamblea Regional o que constituyan desarrollo de legislación básica del Estado.
2. El alcance de la actuación del Consejo Jurídico de la Región de Murcia cuando del examen de las disposiciones reglamentarias se trata, comporta el estudio de la competencia de la Comunidad Autónoma, la habilitación del Consejo de Gobierno para dictar la norma en cuestión, la comprobación de que se hayan seguido los trámites procedimentales previstos en la Ley para elaborarlo y, especialmente, el análisis de su adecuación al ordenamiento jurídico vigente. Todo ello sin olvidar la posibilidad de formular sugerencias acerca de eventuales deficiencias a evitar o de posibles mejoras, tanto de contenido como de técnica normativa, con el objetivo primordial de facilitar su pacífica inserción en el ordenamiento y procurar la mayor perfección de la futura norma.
SEGUNDA.- Competencia material y habilitación normativa.
La materia en que se incardina el Proyecto sometido a consulta es la del procedimiento de producción de los actos administrativos, que se contempla en el artículo 105, c) CE y que en lo que se refiere al procedimiento administrativo común tiene reservado el Estado, ex artículo 149.1,18ª CE dejando a salvo la regulación de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas, que corresponde a cada una de ellas.
La delimitación competencial de la materia entre Estado y Comunidades Autónomas exige, en primer lugar, determinar el alcance del "procedimiento administrativo común", en tanto que espacio vedado a la actividad normativa regional. Un segundo límite vendrá establecido por el establecimiento de qué ha de entenderse por normas procedimentales derivadas de las especialidades organizativas propias.
De conformidad con la doctrina constitucional, "el adjetivo "común" que la Constitución utiliza lleva a entender que lo que el precepto constitucional ha querido reservar en exclusiva al Estado es la determinación de los principios o normas que, por un lado, definen la estructura general del iter procedimental que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la Administración y, por otro, prescriben la forma de elaboración, los requisitos de validez y eficacia, los modos de revisión y los medios de ejecución de los actos administrativos, incluyendo señaladamente las garantías generales de los particulares en el seno del procedimiento" (STC 227/1998). Sin embargo, "de ello no puede deducirse que forme parte de esa materia competencial toda regulación que de forma indirecta pueda tener alguna repercusión o incidencia en el procedimiento así entendido o cuyo incumplimiento pueda tener como consecuencia la invalidez del acto" (STC 50/1999).
Es en esta precisión que pone de relieve el Tribunal Constitucional donde se incardina la competencia autonómica en la materia, de forma que el procedimiento administrativo común no llega a agotar toda la regulación del cauce formal de elaboración de los actos administrativos, sino que establece los elementos y garantías esenciales, que habrán de ser respetados por los procedimientos específicos que se dicten para la producción de determinados actos y disposiciones, cuya normación no está constitucionalmente reservada al Estado.
Así, señala el Tribunal Constitucional que "sin perjuicio del obligado respeto a esos principios y reglas del "procedimiento administrativo común", que en la actualidad se encuentran en las Leyes generales sobre la materia -lo que garantiza un tratamiento asimismo común de los administrados ante todas las Administraciones públicas, como exige el propio art. 149.1.18-, coexisten numerosas reglas especiales de procedimiento aplicables a la realización de cada tipo de actividad administrativa "ratione materiae". La Constitución no reserva en exclusiva al Estado la regulación de estos procedimientos administrativos especiales. Antes bien, hay que entender que ésta es una competencia conexa a las que, respectivamente, el Estado o las Comunidades Autónomas ostentan para la regulación del régimen sustantivo de cada actividad o servicio de la Administración (…) En consecuencia, cuando la competencia legislativa sobre una materia ha sido atribuida a una Comunidad Autónoma, a ésta cumple también la aprobación de las normas de procedimiento administrativo destinadas a ejecutarla, si bien deberán respetarse en todo caso las reglas del procedimiento establecidas en la legislación del Estado dentro del ámbito de sus competencias" (STC 227/1988).
Las normas del procedimiento administrativo común coexisten en la LPAC con las relativas al régimen jurídico de las Administraciones Públicas y de los actos administrativos, cuyas bases corresponde dictar al Estado (art. 149.1.18ª CE). Entre dichas normas, el artículo 45.1 impone a las Administraciones Públicas la obligación de impulsar el empleo y aplicación de las técnicas y medios electrónicos, informáticos y telemáticos para el desarrollo de su actividad y el ejercicio de sus competencias, con las limitaciones que a la utilización de estos medios establecen la Constitución y las Leyes; el artículo 35, letra f), por su parte, proclama el derecho de los ciudadanos a no presentar documentos no exigidos por las normas aplicables al procedimiento de que se trate, o que ya se encuentren en poder de la Administración actuante.
Este derecho, desarrollado reglamentariamente por el Estado en el ámbito del procedimiento para la concesión de subvenciones (Real Decreto 2225/1993, de 17 de diciembre, hoy ya derogado) y para el otorgamiento, modificación y extinción de autorizaciones (Real Decreto 1778/1994, de 5 de agosto) ha sido objeto de una importante ampliación en su alcance por la LAE, al establecer su artículo 6.2, letra b), el derecho de los ciudadanos a no aportar los datos y documentos -no sólo documentos, como señala el 35, letra f) LPAC- que obren en poder de cualquier Administración Pública -no sólo, por tanto, de la actuante-. Establece el precepto, asimismo, que las Administraciones utilizarán medios electrónicos para recabar dicha información siempre que, en el caso de datos de carácter personal, se cuente con el consentimiento del afectado, de conformidad con la normativa sobre protección de datos de carácter personal. La efectividad de este derecho en el ámbito de las Comunidades Autónomas, no obstante, queda supeditada por la Disposición final tercera, 3, LAE a la existencia de disponibilidad presupuestaria.
Dispone, asimismo, el artículo 9 LAE que, para un eficaz ejercicio del derecho reconocido en el artículo 6.2, b), cada Administración deberá facilitar el acceso de las restantes Administraciones Públicas a los datos relativos a los interesados que obren en su poder y se encuentren en soporte electrónico, especificando las condiciones, protocolos y criterios funcionales o técnicos necesarios para acceder a dichos datos con las máximas garantías de seguridad, integridad y disponibilidad, de conformidad con lo establecido en la normativa sobre protección de datos de carácter personal. La disponibilidad de los datos estará limitada estrictamente a aquellos que son requeridos a los ciudadanos por las restantes Administraciones para la tramitación y resolución de los procedimientos y actuaciones de su competencia, de acuerdo con la normativa reguladora de los mismos. Para posibilitar la interconexión y el acceso por parte de una Administración a los datos disponibles en otra, los artículos 41 y siguientes de la LAE se dedican a la regulación de la interoperabilidad de los sistemas de información y al diseño del Esquema Nacional de Interoperabilidad, cuyo desarrollo reglamentario se realiza por Real Decreto 4/2010, de 8 de enero.
También incide en el objeto de regulación de la disposición sometida a consulta las previsiones del artículo 34 LAE (no básico), en cuya virtud, la aplicación de medios electrónicos a la gestión de los procedimientos, procesos y servicios irá siempre precedida de la realización de un análisis de rediseño funcional y simplificación del procedimiento, proceso o servicio, en el que se considerarán especialmente, entre otros aspectos, la supresión o reducción de la documentación requerida a los ciudadanos, mediante su sustitución por datos, transmisiones de datos o certificaciones, o la regulación de su aportación al finalizar la tramitación.
En el ámbito regional, el artículo 10.Uno,29 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia (EAMU), por su parte, atribuye a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en materia de procedimiento administrativo derivado de las especialidades de la organización propia.
En ejercicio, entre otras, de esta competencia, la Comunidad Autónoma dicta la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. En su artículo 4, la Ley proclama como finalidad esencial de la Administración regional la actuación al servicio de los ciudadanos, con objeto de asegurar la efectividad de sus derechos cuando se relacionen con ella, consagrando, en lo que aquí interesa, como principios relacionales Administración-ciudadano los de efectividad de los derechos de éste, y la sencillez, claridad y proximidad.
El artículo 31, encabezando el capítulo denominado "Procedimiento Administrativo", establece la sujeción de la actuación administrativa regional a las normas del procedimiento administrativo común y a las que se establezcan en razón de las especialidades derivadas de su propia organización.
En el escenario competencial y legal expuesto, el Proyecto persigue el establecimiento de medidas de simplificación documental mediante la supresión de la obligación de presentar determinados documentos durante la elaboración de los actos administrativos y la sustitución de otros por la presentación de declaraciones responsables. En la medida en que su ámbito de aplicación lo constituyen los procedimientos tramitados por la Administración regional para la producción de los actos administrativos para los que ostenta competencia, cabe afirmar que también la tiene para establecer la regulación proyectada, pues no se aprecia que incida en el ámbito material del procedimiento administrativo común, reservado al Estado, y cuyo necesario respeto opera aquí como límite de la normativa regional que se pretende establecer.
Para el desarrollo de las citadas leyes existe habilitación suficiente en la Disposición final única de la LPAC que deja al Gobierno y a las Comunidades Autónomas, en el ámbito de sus respectivas competencias, el dictado de las disposiciones de desarrollo y aplicación de la Ley que resulten necesarias; en la Disposición final octava de la LAE, que se expresa en parecidos términos; y en la Disposición final primera de la Ley 7/2004, que contiene una autorización similar, respecto del Consejo de Gobierno.
El ejercicio de la potestad normativa corresponde al Consejo de Gobierno, en virtud de lo establecido en los artículos 32.1 EAMU y 21.1, 22.12 y 52.1 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia.
TERCERA.- Procedimiento de elaboración y conformación del expediente.
En términos generales la tramitación del Proyecto se ha ajustado a las normas que rigen el ejercicio de la potestad reglamentaria, contenidas en el artículo 53 de la Ley 6/2004, sin que se aprecien carencias esenciales. No obstante, cabe hacer las siguientes observaciones:
a) De conformidad con el artículo 53.3, letra b) de la Ley 6/2004, la decisión sobre el procedimiento escogido para dar audiencia a los ciudadanos afectados deberá ser motivada por el órgano que acuerde dicho trámite. Sin embargo, no consta tal motivación en el informe propuesta de Orden, de fecha 20 de octubre, que el Servicio Jurídico de la Consejería de Presidencia y Administraciones Públicas eleva a la titular del Departamento, ni en la Orden que ésta firma con la misma fecha, lo que es lógico, pues únicamente dispone someter el Proyecto a información pública, no a audiencia.
Por lo demás, pueden darse aquí por reproducidas las consideraciones efectuadas en nuestro Dictamen 118/2010, sobre el Proyecto de Decreto de Atención al Ciudadano, en relación al trámite participativo en la elaboración de las disposiciones de carácter general, dado que la solución adoptada por la Consejería consultante en ambos proyectos reglamentarios ha sido idéntica.
Por otra parte, se afirma en informe de la Inspección General de Servicios de fecha 23 de septiembre de 2009 (folios 51 y ss del expediente) que tanto las organizaciones sindicales como las empresariales tienen conocimiento del Proyecto, "habiendo mostrado interés y realizado observaciones". Ninguna de tales sugerencias u observaciones de los agentes sociales constan en el expediente, en clara contravención de lo establecido en el artículo 46.2 del Reglamento de Organización y funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, aprobado por Decreto 15/1998, de 2 de abril (RCJ), en cuya virtud, la consulta se acompañará de todos los antecedentes que puedan influir en el Dictamen.
Tampoco se ha incorporado al expediente un informe del órgano encargado de la elaboración del texto en el que se valoren críticamente las observaciones y sugerencias formuladas por las diversas Consejerías y organismos a los que se sometió el Proyecto, indicando cuáles de ellas fueron aceptadas y cuáles rechazadas, así como los motivos para la adopción de tal decisión. De haberlo hecho se habría ilustrado mejor la evolución de la norma que con la simple incorporación al expediente de las 16 versiones o borradores que se han ido sucediendo hasta alumbrar el texto definitivo sometido a consulta.
b) El autodenominado "estudio económico" que obra al folio 2 del expediente, afirma que el futuro Decreto carece de incidencia económica, pues no genera mayores gastos ni cambios en los ingresos presupuestados. Ha de recordarse, como bien señala la Dirección de los Servicios Jurídicos y es doctrina constante de este Consejo Jurídico, que el estudio económico que ha de incorporar la fase de elaboración reglamentaria ex artículo 53 de la Ley 6/2004 es de diferente alcance al exigido por la normativa presupuestaria (Disposición adicional del Texto Refundido de la Ley de Hacienda de la Región de Murcia, aprobado por Decreto Legislativo 1/1999, de 2 de diciembre) para los casos en que la entrada en vigor de la futura norma genere nuevas obligaciones económicas no previstas inicialmente o una disminución de los ingresos en principio previstos.
En efecto, la memoria económica a que se refiere el artículo 53 de la Ley 6/2004 tiene por finalidad ilustrar acerca de las consecuencias económicas que, más allá de su incidencia en los créditos presupuestarios, habrá de tener la futura disposición, permitiendo así deducir el alcance del Proyecto con relación al principio de eficacia que informa con carácter esencial toda la actuación administrativa (art. 103.3 CE), además de ser pauta de referencia para contrastar la eficiente asignación del gasto público que el artículo 31 CE demanda.
En este sentido, es evidente que la supresión de la obligación de presentar determinados documentos supone una importante reducción de cargas administrativas para los ciudadanos y las empresas en sus relaciones con la Administración regional, que se traducirá en una minoración de los costes de todo tipo que aquéllos han de soportar, desde el ahorro en el importe de las tasas por expedición de certificados o copias, hasta el tiempo invertido en la obtención de los mismos. De hecho, el Plan de Medidas Extraordinarias para la Dinamización Económica y la Consolidación del Empleo en la Región de Murcia para el período 2008-2012, contempla como medida 104 la consistente en promover de manera generalizada la simplificación de procedimientos administrativos, agilizando la gestión administrativa a través de la simplificación de los trámites y la introducción de medios electrónicos, medidas entre las que cabe entender incardinada la simplificación documental, en tanto que, si bien no conlleva la eliminación de trámites, sí que facilita al ciudadano su realización. En cualquier caso, la trascendencia económica de la norma sometida a consulta queda confirmada cuando ya los primeros párrafos de la Exposición de Motivos que la encabeza se expresan en los siguientes términos: "no debe olvidarse que de la eficiencia administrativa depende, en grado no menor, el nivel de competitividad de la economía y, por tanto, es un factor esencial para consolidar el crecimiento económico para el conjunto de la ciudadanía (…) uno de los medios más directos para obtener estos resultados es evitar que los ciudadanos aporten documentos que ya se encuentran en poder de la Administración".
Además, la aplicación de una parte sustancial de la futura disposición queda condicionada a la efectiva operatividad de los sistemas de verificación de datos y a la implantación de medidas de conexión e información interadministrativa, sobre cuyos costes directos e indirectos nada se contiene en el expediente y cuya relevancia cabe inferir de la Disposición final tercera, 3 LAE, que supedita la efectiva exigibilidad del derecho contenido en su artículo 6.2, letra b) a la existencia de disponibilidades presupuestarias.
Procede, en consecuencia, incorporar al expediente un estudio económico que ilustre acerca de los efectos económicos que producirá la entrada en vigor de la disposición sometida a consulta.
c) Carece el expediente de la relación de disposiciones cuya vigencia resultará afectada por la entrada en vigor de la nueva norma. Adviértase que, de los términos en que se expresa el artículo 53.1 de la Ley 6/2004, cabe interpretar que cualquier afección de la vigencia ha de ser tenida en cuenta, es decir, no sólo la más radical que supone la derogación, sino también otras incidencias de menor intensidad, tales como las modificaciones, expresas o tácitas, de preceptos concretos, el desplazamiento de la aplicación por vía de supletoriedad de normas estatales por la aprobación de normas regionales, etc. Y es que la exigencia contenida en el precepto legal se enmarca, en la fase de elaboración normativa, entre aquellas actuaciones que persiguen aportar un conocimiento pleno no sólo de las razones o motivos que justifican la oportunidad y necesidad de la norma en general o de las concretas determinaciones normativas que establezca, sino también de las consecuencias de toda índole que tendrá su aprobación, para posibilitar su mejor inserción en el ordenamiento, evitando indeseables antinomias y vacíos de regulación.
En el supuesto sometido a consulta, la aprobación del futuro Decreto conllevará la modificación tácita de las normas rectoras de numerosos procedimientos en las que se establecen de forma expresa el modo de acreditación por los interesados de los datos necesarios para la tramitación y resolución de aquéllos. Sin embargo, nada se contiene al respecto en el expediente.
d) Carece el expediente de la propuesta de la Consejera de Presidencia y Administraciones Públicas al Consejo de Gobierno para la aprobación del texto como Decreto.
e) Tampoco se ha incorporado a la consulta un extracto de secretaría, en contra de lo preceptuado por el artículo 46.2 RCJ.
CUARTA.- Observaciones de carácter general.
1. La sustitución de la obligación de aportar determinada documentación acreditativa por la presentación de una declaración responsable.
De conformidad con el artículo 1 del Proyecto, su objeto es la simplificación documental en los procedimientos tramitados por la Administración regional, y para conseguirla señala dos vías de actuación: a) suprimir la obligación de aportar determinada documentación, o b), sustituir ésta por la presentación de declaraciones responsables.
Considera el Consejo Jurídico que la acepción con que el Proyecto utiliza el término "declaración responsable", es excesivamente limitada respecto de la naturaleza y alcance con que la normativa básica construye esta figura jurídica.
Para el Proyecto, la declaración responsable equivale a mera manifestación de cumplimiento de algún requisito o trámite. Sin embargo, el concepto de declaración responsable ha sido fijado legalmente en el artículo 71 bis LPAC y tiene una significación diferente, al menos en teoría, al mero acto de manifestación a que lo reduce el texto proyectado, constituyendo más bien una técnica autorizatoria o permisiva del ejercicio de actividades. Así se desprende del apartado 3 del indicado artículo 71 bis, en cuya virtud, la mera presentación de la declaración responsable permitirá, con carácter general, el reconocimiento o ejercicio de un derecho o bien el inicio de una actividad, desde el día de su presentación, sin perjuicio de las facultades de comprobación, control e inspección que tengan atribuidas las Administraciones Públicas. Es decir, la declaración responsable no sólo exime al interesado de aportar la documentación acreditativa en un momento anterior al ejercicio de la actividad, sino que produce un efecto habilitante que emana directamente de la norma, siendo la declaración responsable una carga necesaria para el despliegue de ese efecto.
De hecho, cabe constatar que el texto se dedica en la práctica totalidad de sus preceptos a regular dicha exención, destinando únicamente dos preceptos a la sustitución de la documentación acreditativa por una declaración responsable. No obstante, de ellos, la Disposición adicional tercera contempla un supuesto que no responde al concepto legal de declaración responsable, como ya se ha expresado, pues se limita a considerar ésta como mera manifestación del cumplimiento de un requisito; el otro, la Disposición adicional segunda, no deja de ser una previsión de carácter genérico, incluso programática en su primer inciso, y que no establece supuesto concreto alguno de sustitución de la obligación de presentar documentos acreditativos por la presentación de una declaración responsable, ni ofrece criterios materiales para proceder a dicha sustitución.
2. De la operatividad de los sistemas de verificación de datos y de la competencia para fijar las condiciones y requisitos de acceso.
Una de las grandes preocupaciones que puede advertirse a lo largo de la tramitación del Proyecto, y a la que de un modo u otro han aludido la mayor parte de los órganos a los que se consultó, es la relativa a la disponibilidad de los medios de interconexión e interoperabilidad entre las distintas Administraciones para poder suplir con los datos obrantes en otras Administraciones Públicas la información que, siendo necesaria para la resolución de los expedientes, hasta el momento vienen aportando los propios interesados.
Si bien la Exposición de Motivos parece dar respuesta a esta cuestión, afirmando que "del estudio y análisis de la situación actual, resultaría posible en la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia la supresión de la obligación de los ciudadanos de aportar una serie de documentos", lo cierto es que la lectura de la Disposición final primera se encarga de desmentir o, al menos, de rebajar el alcance de dicha afirmación, al señalar que "los requisitos y procedimientos de acceso a los sistemas de verificación de datos, que permitirán hacer efectivo el derecho ciudadano a no presentar los documentos a que se refiere esta norma, así como la fecha en que dichos sistemas estarán plenamente operativos, se determinarán mediante Orden de la Consejería competente en materia de Administración Pública".
Una primera conclusión es que la base técnica que ha de permitir la aplicación del grueso del Decreto (a excepción de tres artículos, los números 14, 15 y 16) aún no está operativa, pues se remite a una Orden posterior el establecimiento de cuándo lo estará. Así lo confirma el expediente, cuando la Dirección General promotora del Proyecto señala que los trabajos para facilitar el acceso por parte de la Administración regional a la información obrante en otras Administraciones, consistente en la suscripción de convenios de colaboración y en constituir las correspondientes plataformas corporativas, "se encuentran muy avanzados", afirmando que la Dirección General de Informática tramita el oportuno convenio de colaboración con el Ministerio de Administraciones Públicas que permita el acceso a la Red SARA.
Sin perjuicio de la conveniencia de incorporar al expediente, con carácter previo a la elevación del Proyecto al Consejo de Gobierno, un informe de la indicada Dirección General acerca del estado de dichos trabajos tendentes a la suscripción del convenio, el futuro Decreto debería establecer una fecha límite para la misma, pues de lo contrario la vigencia de los artículos 8 a 19 del Proyecto quedaría diferida de forma indefinida.
Por otra parte, las previsiones de la Disposición final primera acerca de la futura Orden que habrá de dictar la Consejería de Administraciones Públicas para establecer la fecha de plena operatividad de los sistemas de verificación de datos, deberían modularse o matizarse en lo tocante al establecimiento de los "requisitos y procedimientos de acceso" a dichos sistemas. En efecto, si se refiere a los dos sistemas de Verificación de Datos integrados en la Red SARA, que son el de datos de identidad (SVDI) y de residencia (SVDR), tales condiciones y requisitos ya han sido fijados por sendas órdenes ministeriales PRE/3949/2006 y PRE/4008/2006 en las que se establece la configuración, características, requisitos y procedimientos de acceso al Sistema de Verificación de Datos de Identidad (SVDI) y al Sistema de Verificación de Datos de Residencia (SVDR), respectivamente. De este modo se posibilita el acceso a datos ofrecidos por sendos órganos estatales (la Dirección General de la Policía y de la Guardia Civil y el Instituto Nacional de Estadística, respectivamente).
Respecto de tales sistemas, la Administración regional únicamente podrá establecer los perfiles de usuario de aquellos de sus empleados públicos que puedan formular consultas a los mismos y las condiciones internas de utilización de dicho sistema por sus unidades administrativas, fijando, por ejemplo, cuál es el órgano autonómico competente para autorizar los accesos, el procedimiento interno para solicitar y obtener tal autorización, etc., respetando, en todo caso, los requisitos y condiciones de acceso fijados por las órdenes ministeriales. Atendido su carácter plenamente organizativo, no se advierte inconveniente en que tales disposiciones adopten forma de Orden.
Del mismo modo, si la disposición tiene un alcance más general y se refiere al establecimiento de otros sistemas en los que los datos son ofrecidos por la Administración regional para que puedan ser consultados por otras Administraciones Públicas, en tal caso, habrá de estarse a lo establecido en el artículo 8 del Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se establece el Esquema Nacional de Interoperabilidad, en cuya virtud, "las Administraciones públicas establecerán y publicarán las condiciones de acceso y utilización de los servicios, datos y documentos en formato electrónico que pongan a disposición del resto de Administraciones especificando las finalidades, las modalidades de consumo, consulta o interacción, los requisitos que deben satisfacer los posibles usuarios de los mismos, los perfiles de los participantes implicados en la utilización de los servicios, los protocolos y criterios funcionales o técnicos necesarios para acceder a dichos servicios, los necesarios mecanismos de gobierno de los sistemas interoperables, así como las condiciones de seguridad aplicables", sin perjuicio de lo establecido en la Disposición adicional primera del indicado reglamento estatal, en relación con las normas técnicas de desarrollo del Esquema Nacional de Interoperabilidad, cuya aprobación atribuye al Ministerio de la Presidencia, a propuesta del Comité Sectorial de Administración Electrónica.
En consecuencia, el primer párrafo de la Disposición final primera debe precisar a qué condiciones y requisitos de acceso se refiere, en orden a evitar una posible colisión con la normativa básica establecida en el RD 4/2010.
3. Entrada en vigor.
Comoquiera que las dos disposiciones finales del Proyecto fijan normas sobre entrada en vigor, sería conveniente refundirlas en una sola, teniendo en cuenta las siguientes observaciones:
En primer lugar, debería sustituirse la fórmula de la Disposición final segunda, tomada del Decreto autonómico (Decreto castellano leonés núm. 23/2009, de 26 de marzo, de medidas relativas a la simplificación documental en los procedimientos administrativos) que se ha seguido como modelo para la redacción del Proyecto por alguna de más raigambre en nuestra tradición jurídica y que, además, garantiza una mayor precisión y certeza en cuanto al momento en que la futura disposición alcanzará su vigencia. Así, podría utilizarse la fórmula "Este Decreto entrará en vigor a los 20 días de su publicación en el Boletín Oficial de la Región de Murcia" o similar.
Esta previsión, en tanto que constituye la regla general de entrada en vigor, debe ubicarse como primer apartado de la disposición para, a continuación, establecer las excepciones, que afectarían tanto a los artículos 14, 15 y 16, referidos a datos e informaciones obrantes en la Administración regional y cuya vigencia diferida no ha quedado suficientemente justificada en el expediente, como al resto del Capítulo II, que no entrará en vigor hasta tanto se encuentren operativos los sistemas de verificación de datos y así se declare mediante Orden.
En cuanto a cuáles sean estos sistemas de verificación de datos, ya se anticipó que no quedaba lo suficientemente claro en la disposición final primera si se refería a los sistemas de verificación en sentido estricto a que alude el artículo 4.1, segundo párrafo, del Proyecto y que, en la actualidad cabe identificar con los ya citados SVDI y SVDR; o si, por el contrario y como parece, se refiere en sentido lato a cualesquiera sistemas de comprobación de datos y obtención de información, incluso dentro del mismo Departamento o de la misma Administración, a que de forma general se refiere el primer párrafo del artículo 4.1 del Proyecto y que serían necesarios para poder aplicar, por ejemplo, los artículos 17 y 18 del Proyecto. Esta falta de concreción debe corregirse.
4. El alcance del Proyecto.
La supresión de la obligación de aportar aquellos documentos que ya obren en poder de las Administraciones Públicas es directamente exigible a tales Administraciones por efecto de las previsiones legales que dan fundamento al futuro Decreto. Éste las desarrolla, precisando y concretando los modos en que ha de hacerse efectiva dicha medida, para lo cual, junto al enunciado del derecho y el establecimiento de reglas de general aplicación a todos los procedimientos que tramite la Administración regional (artículos 3, 4 y 5 y parte final del Proyecto), procede a especificar ciertos documentos respecto de los que de forma expresa se declara la supresión de la obligación de los interesados de aportarlos al expediente (Capítulo II).
La cuestión a dilucidar es si la inclusión de un determinado documento en la relación contemplada en el Capítulo II es condición necesaria para poder considerar suprimida la obligación de aportarlo por parte del interesado o si, por el contrario, la sola aplicación de las reglas de carácter general enunciadas por los artículos 35, f) LPAC, 6.2, b) LAE y el Capítulo I del Proyecto es suficiente para conseguir tal efecto.
Considera el Consejo Jurídico que, como de forma adecuada refleja el artículo 2 del Proyecto, la supresión de la obligación de aportar aquellos documentos dirigidos a la acreditación en el seno del procedimiento de datos a los que tiene acceso la Administración actuante, a través de sus propios archivos o por técnicas electrónicas que permiten la interoperabilidad entre las bases de datos de distintas Administraciones, opera con carácter general y para todo tipo de procedimientos, toda vez que constituye la consecuencia inmediata del establecimiento en la Ley del derecho de los interesados a no presentar documentos y a acreditar datos que ya obren en poder de la Administración, siendo plenamente coherente con la finalidad perseguida por tales determinaciones. A ello responde el primer Capítulo del Proyecto, que fija las condiciones en que el derecho ha de ejercerse y establece las correlativas obligaciones que incumben a la Administración.
La relación de documentos contenidos en el Capítulo II, por su parte, responde al principio de seguridad jurídica, en la medida en que concreta y especifica qué documentos concretos ya no serán exigibles a los interesados. La presencia de dichos documentos en el expediente sigue siendo preceptiva, pero ahora será el órgano administrativo el que se responsabilice de su obtención. Supone, en definitiva, una traslación de la carga de acreditación de los hechos en los que se basa la solicitud, que deja de pesar sobre los interesados para hacerlo sobre la Administración, sin perjuicio de las modulaciones que al respecto establecen los artículos 3.2, 4.4 y 5 del Proyecto.
Así, las previsiones del Capítulo II no han de interpretarse en el sentido de que sólo respecto de los documentos que allí se relacionan podrán invocarse los derechos reconocidos por la Ley, sino como una especificación formal y expresa de aquellos documentos que hasta la fecha se han venido exigiendo de forma habitual para la acreditación de determinados extremos y que, desde la entrada en vigor del futuro Decreto, su aportación por los interesados dejará de ser obligatoria. En consecuencia, la incorporación de un determinado documento al Capítulo II del Proyecto conlleva la modificación tácita de las normas rectoras específicas de todos aquellos procedimientos en las que se establezca la obligación del interesado de aportar por sí mismo el indicado documento.
De esta interpretación acerca del alcance y extensión del ámbito de aplicación de la norma, surgen las siguientes consideraciones:
a) La relación de documentos respecto de los que se suprime la obligación del interesado de aportarlos por sí mismo al procedimiento no está cerrada, pues se prevé en el artículo 6 del Proyecto la posibilidad de ampliarla mediante la inclusión de nuevos documentos en el catálogo de simplificación documental, lo que se llevará a efecto mediante Orden de la Consejería competente en materia de Administración Pública.
Si el catálogo se configurara como mero inventario de documentos, en los términos del primer párrafo del artículo 6.1 del Proyecto, nada habría que objetar a que su actualización se realizara mediante Orden de la Consejería encargada de su gestión y mantenimiento. Ahora bien, el alcance que a dicho catálogo pretende otorgarle el párrafo segundo de ese mismo apartado 1 es de mayor relevancia, pues a través de la mera inclusión en aquél de un determinado documento se podría modificar la regulación contenida en las normas rectoras de los diversos procedimientos, procediendo a suprimir la obligación del interesado de aportar la documentación allí exigida o sustituirla por la obligación de aportar una declaración responsable, con efectos similares a los que derivan de la inclusión en el Capítulo II del Proyecto, que de hecho constituye el punto de partida para el catálogo. Del mismo modo, también excede de la condición de mera relación de documentos el hecho de establecer qué procedimientos quedan excluidos de la medida de simplificación documental.
Tales determinaciones revisten, entonces, un carácter normativo que, al extender sus efectos ad extra de la propia organización administrativa, incidiendo en la esfera jurídica de los ciudadanos que tengan la condición de interesados en los procedimientos afectados por o excluidos de dicha supresión, excede del ámbito puramente organizativo y doméstico. En consecuencia, tal determinación no puede llevarse a cabo mediante Orden, al carecer los Consejeros de potestad normativa originaria salvo para la organización de sus propios Departamentos, fuera de cuyo ámbito únicamente gozan de facultades reglamentarias mediante habilitación específica y expresa de una norma con rango legal (artículos 38 y 52, Ley 6/2004), que aquí no existe.
Por ello, la previsión contenida en el segundo párrafo del artículo 6.1 resulta contraria a lo establecido en los artículos 38 y 52 de la Ley 6/2004.
b) En relación con la acreditación documental en los procedimientos de concesión de subvenciones en régimen de concurrencia competitiva, y dada la transversalidad de las medidas contempladas en el Proyecto y en las normas que le sirven de fundamento, no se advierte inconveniente en que se apliquen dichas medidas a este tipo de procedimientos, si bien con algunas modulaciones.
En efecto, la regulación proyectada no tiene por qué incurrir en contradicción, salvo contadas excepciones, con el régimen de las subvenciones, ámbito pionero en el desarrollo y aplicación del derecho reconocido en el artículo 35, letra f) LPAC, pues el hoy derogado Reglamento de Procedimiento para la Concesión de Subvenciones Públicas, aprobado por RD 2225/1993, fue el primero que estableció las condiciones reglamentarias en que tal derecho podía ejercitarse. De hecho, el artículo 23 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS), reconoce expresamente el derecho de los solicitantes de ayudas a no presentar los documentos que ya se encuentren en poder de la Administración actuante, siempre que se haga constar la fecha y el órgano en que fueron presentados y no hayan transcurrido más de cinco años desde la finalización del procedimiento al que correspondan. Prevé, asimismo, la posibilidad de requerir al interesado para la acreditación de la información, cuando sea imposible obtener el documento, y la posibilidad de sustituir la presentación de determinados documentos por declaraciones responsables.
En idéntico sentido se expresa la Ley 7/2005, de 18 de noviembre, de Subvenciones de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (LSRM), en su artículo 17, apartados 3 y 4. Del mismo modo, el Reglamento General de la Ley de Subvenciones, aprobado por Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, en desarrollo del artículo 23.3 LGS, establece en su artículo 22.4 que, cuando las bases así lo prevean, la presentación de la solicitud de subvención conllevará la autorización del solicitante para que el órgano concedente obtenga de forma directa la acreditación de las circunstancias previstas en los artículos 18 (estar al corriente de las obligaciones tributarias) y 19 (cumplimiento de las obligaciones de la Seguridad Social) a través de certificados telemáticos, en cuyo caso el solicitante no deberá aportar la correspondiente certificación.
Como se ve existe una amplia coincidencia entre el régimen de las subvenciones y el proyectado en la disposición sometida a consulta, la cual, consciente de que son las bases reguladoras de la convocatoria las que han de establecer los requisitos concretos para acceder a las ayudas y la forma de acreditarlos, así como los documentos e informaciones que deben acompañarse a la petición (art. 17.2, letras e y l, LSRM), prevé en la Disposición adicional cuarta que tales bases reguladoras y convocatorias se adapten al futuro Decreto, declarando que éste les será directamente aplicable.
Esta previsión, sin embargo, debe ser matizada, pues, aunque se advierte una clara sintonía entre la regulación proyectada y la propia de las subvenciones, también existen diferencias que no pueden ser obviadas por el futuro reglamento, en atención al principio de competencia y al de jerarquía normativa. Y es que no podrá desconocer aquellas normas de rango legal o de rango reglamentario, pero de carácter básico, que establecen prescripciones precisas sobre la forma de acreditar determinados extremos necesarios para la concesión de las subvenciones, como, a modo de ejemplo, hace el artículo 11, b) LSRM.
En consecuencia, el primer párrafo de la Disposición adicional cuarta del Proyecto debería completarse con una salvaguardia del régimen de acreditación documental específico de las subvenciones en lo que se oponga a lo establecido en el futuro Decreto.
5. Refundición del Capítulo II en un único artículo.
La estructura de los preceptos contenidos en el Capítulo II es idéntica y admitiría su refundición en un único artículo que, tras un enunciado general que establezca la supresión de la obligación de aportar los documentos, los especifique mediante simples apartados.
6. Una sugerencia de lege ferenda.
Una de las condiciones necesarias para el buen funcionamiento del sistema la constituye el conocimiento por los distintos órganos encargados de la tramitación de los procedimientos de dónde buscar los datos necesarios, dada la multitud de registros administrativos y bases de datos existentes tanto en la propia Administración regional como en las restantes. Por ello, y como complemento al catálogo de simplificación documental previsto en el artículo 6 del Proyecto, un instrumento clave para facilitar el conocimiento de los repositorios de información con los que cuenta la Administración regional y facilitar así el acceso a los mismos por parte de los órganos instructores sería la creación de un catálogo de registros y bases de datos existentes en la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia en el que constaran las características de los datos, contenidos, estructura y niveles de protección, tratamiento y operación de los mismos, al modo del previsto por el artículo 4.4 del Decreto gallego 255/2008, de 23 de octubre, por el que se simplifica la documentación para la tramitación de los procedimientos administrativos y se fomenta la utilización de medios electrónicos, y cuya trascendencia para la plena efectividad de las previsiones del indicado Decreto es tal que se difiere la exigibilidad de éstas al momento en que dicho catálogo exista (Disposición transitoria tercera).
La creación de este inventario de registros contribuiría a adelantar la plena efectividad de las previsiones contenidas en el artículo 18 del Proyecto, y su extensión a certificaciones de inscripción en registros adscritos a otros Departamentos u organismos diferentes del órgano gestor, que en la redacción proyectada queda diferida de forma indefinida al condicionarla a la paulatina inclusión de los documentos en el catálogo previsto en el artículo 6 del Proyecto.
QUINTA.- Otras observaciones de índole particular.
I. A la Exposición de Motivos.
1. El tercer párrafo ha de concretar que el artículo 35, letra f) LPAC se refiere sólo a los documentos que estén en poder de la Administración "actuante", no de cualquier Administración.
En el mismo párrafo, la mención al Real Decreto 209/2003, de 21 de febrero, ha quedado desfasada tras la aprobación del Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, por el que se desarrolla parcialmente la LAE y cuya disposición derogatoria deroga en su totalidad el Real Decreto 263/1996, de 16 de febrero, por el que se regula la utilización de técnicas electrónicas, informáticas y telemáticas por la Administración General del Estado, en cuyos artículos 13, 14 y 15, incluidos por el indicado RD 209/2003, se regulaba la sustitución de la aportación de certificados por los ciudadanos mediante la utilización de medios telemáticos.
Así pues, en la actualidad, la mención reglamentaria habría de hacerse a la más reciente de las disposiciones mencionadas, el RD 1671/2009, cuyo artículo 2 se intitula "Transmisiones de datos y documentos, incluidos certificados, entre órganos y organismos de la Administración General del Estado con ocasión del ejercicio reconocido por el artículo 6.2.b) de la Ley 11/2007, de 22 de junio".
2. Ha de indicarse en la Exposición de Motivos el título competencial que habilita el dictado de la futura norma. Dicho título es el 10,Uno,29 EAMU, y no, como se indica en algunos informes obrantes en el expediente, el 10.Uno,1, que sólo autoriza para la regulación de los órganos institucionales básicos y no para el establecimiento de normas de funcionamiento interno de la Administración, conforme ya señalamos en nuestro Dictamen 118/2010, con ocasión de la consulta efectuada por la misma Consejería de Presidencia y Administraciones Públicas en relación con el Proyecto de Decreto de Atención al Ciudadano.
3. En el tercer párrafo, ha de corregirse la cita del precepto de la LAE, indicando que se trata del artículo 6.2, b) y no el 6, b).
4. Al final de la parte expositiva y precediendo inmediatamente al articulado, ha de incluirse una fórmula promulgatoria en la que se haga mención, al menos, a la Consejería que formula la propuesta normativa, la fecha de su aprobación por el Consejo de Gobierno y si el Decreto se dicta de acuerdo con el Consejo Jurídico o simplemente oído el parecer de éste.
II. Al articulado.
- Artículo 1. Objeto y finalidad.
Debe ajustarse el título del precepto a su contenido. Por ello, o bien se suprime la mención a la finalidad, o bien se incorpora un apartado expresivo de ésta, pues en la redacción actual nada se dice acerca de la finalidad del Decreto, que habría de identificarse con el establecimiento de las normas o condiciones que permiten hacer efectivo el derecho de los ciudadanos a no aportar documentos no exigidos por la normativa reguladora del procedimiento de que se trate o que ya se encuentren en poder de las Administraciones Públicas en los términos establecidos en los artículos 35, letra f) LPAC y 6.2, letra b) LAE.
- Artículo 2. Ámbito de aplicación.
a) La redacción de este precepto podría simplificarse limitándose a señalar que el futuro Decreto será de aplicación a los procedimientos administrativos cuya tramitación o resolución corresponda a la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, con las exclusiones en él establecidas.
El concepto legal de "Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia" ya lo ofrece el artículo 1.1 de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, englobando tanto la denominada Administración General como la institucional, que comprende a los organismos públicos vinculados o dependientes de ella, por lo que no sería necesario reiterarlo en el Decreto sometido a consulta.
b) Por otra parte, es innecesaria la mención al ejercicio de potestades administrativas por tales organismos públicos, atendido el último inciso del artículo 2.2 LPAC, y que el precepto propuesto objeto de consideración ya precisa que el Decreto sólo es aplicable a los "procedimientos administrativos".
c) Tampoco parece necesaria la delimitación subjetiva del ámbito de aplicación que, de forma un tanto confusa, aborda el apartado 2, pues una vez definido dicho ámbito con el criterio objetivo de los procedimientos del primer apartado, es evidente que dicho Decreto se aplicará a quienes tengan la condición de interesados en los mismos.
d) Carece el expediente de una mínima justificación acerca de las especialidades que pudieran motivar la exclusión de los procedimientos a que se refiere el apartado 1 del ámbito de aplicación del Decreto. Así ha sido puesto de relieve por la Agencia Regional de Recaudación respecto de los procedimientos tributarios y de aplicación de los tributos.
En cualquier caso, si se excluyen determinados procedimientos en atención a sus especificidades, ello no debe tener como resultado que en los mismos no se consiga la reducción de la carga documental para los interesados; antes bien, dicho objetivo ha de ser asimismo perseguido en los ámbitos excluidos de la aplicación del presente Decreto, si bien habrá de hacerse a través de normas específicas que respondan a las peculiaridades propias de cada ámbito. La ubicación de tales normas específicas podría ser este mismo Decreto o, en su defecto, en él deberían establecerse plazos concretos para su dictado.
- Artículo 3. Petición de documentación.
El artículo prevé la doble exención contemplada en el artículo 35, f) LPAC, pues señala que no se podrá exigir a los interesados la presentación de documentos no exigidos por las normas del procedimiento de que se trate (apartado 1), ni la de aquellos documentos que ya obren en poder de la Administración o a cuya información pueda acceder la Administración regional a través de técnicas telemáticas (apartado 2).
Sin embargo, al comenzar el segundo apartado con la expresión "en particular", parece dar a entender que este párrafo es una especificación del primero, de forma que los documentos a que se refiere estarían ya contemplados en aquél, lo que sería contrario al objeto y finalidad del Proyecto.
Se sugiere que el precepto conste de un único apartado con una redacción similar a la que sigue:
"En los procedimientos cuya tramitación o resolución corresponda a la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, no se exigirá la presentación de los siguientes documentos:
a) Aquellos cuya aportación no esté prevista como obligatoria….
b) Originales o copias compulsadas de aquella documentación que, siendo necesaria para la resolución del procedimiento, se encuentren en poder…."
- Artículo 4. Comprobación y verificación de datos.
a) Al final del primer apartado debería añadirse el término "accesibles", en referencia a los archivos, bases de datos y fondos documentales. Por otra parte, atendida la diversidad de fuentes de información que pueden utilizar los órganos gestores para comprobar los datos necesarios para la tramitación y resolución de los procedimientos, debería suprimirse el posesivo "sus", dado que el Proyecto prevé la posibilidad de consulta a archivos y bases de datos cuya titularidad corresponde a otros órganos e, incluso, a Administraciones diferentes
b) El apartado 2, en tanto que establece que la comprobación y constancia de los datos necesarios para la resolución se hará de oficio por el órgano que tramite el procedimiento, no es sino reproducción de lo establecido por el artículo 78.1 LPAC y, como tal, prescindible.
También lo sería el apartado 3, en la medida en que la comprobación de los datos necesarios para la resolución del procedimiento ha de realizarse en la fase procedimental conocida como instrucción, cuyo último trámite es la propuesta de resolución que, a la vista de todos los elementos de juicio aportados por los diferentes actos de instrucción realizados en el procedimiento, el órgano instructor eleva al decisor para que éste dicte el correspondiente acto administrativo.
c) Se utiliza en el precepto y en otros del Proyecto una tríada de términos (comprobación, constancia y verificación) cuyo significado semántico está muy próximo, dificultando su diferenciación. Así, el Diccionario de la Real Academia Española otorga el siguiente significado a cada uno de los sustantivos empleados:
- Comprobación: "1. f. Acción y efecto de comprobar". Comprobar: "1. tr. Verificar, confirmar la veracidad o exactitud de algo".
- Constancia: "1. f. Acción y efecto de hacer constar algo de manera fehaciente; 2. f. Certeza, exactitud de algún hecho o dicho".
- Verificación: "1. f. Acción de verificar (comprobar la verdad)". Verificar "1. tr. Comprobar o examinar la verdad de algo".
Las Directrices de Técnica Normativa aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005, señalan en la número 101 que la claridad y sencillez exigen evitar todo aquello que, sin aportar precisiones de contenido, complique o recargue innecesariamente la redacción de la norma mediante, por ejemplo, el emparejamiento de sinónimos.
Procede en consecuencia, bien simplificar la redacción mediante el uso de uno sólo de los términos, bien precisar el contenido o significado con que se usa cada uno de ellos en el Proyecto, mediante su correspondiente definición.
d) En el apartado 4 debería añadirse, como supuesto en el que la Administración puede requerir al interesado la subsanación de su solicitud, que aquél no conste o figure en las bases de datos accesibles.
Por otra parte, de conformidad con el principio de oficialidad que inspira todo el Proyecto, antes de requerir al interesado la aportación de los datos, la Administración debería agotar las posibilidades de obtención de los mismos, solicitando ella el oportuno certificado a la Administración u órgano correspondiente, tal y como se prevé respecto de los datos de residencia en el artículo 8.2 del Proyecto. Sólo si tampoco por esta vía se consiguen los datos cabría acudir al requerimiento de subsanación, de conformidad con el artículo 71 LPAC.
- Artículo 5. Consulta de datos de carácter personal.
A efectos de recabar el consentimiento expreso del interesado para la consulta de sus datos personales sería conveniente prever, en los modelos de solicitud que elabore la Administración, que la presentación de aquella conllevará el consentimiento expreso del interesado para que el órgano instructor pueda realizar las consultas necesarias acerca de sus datos personales, posibilitando no obstante, en el mismo modelo, que el interesado deniegue dicho consentimiento, en cuyo caso deberá informársele de su obligación de aportar él mismo la documentación, en los términos del apartado 2.
- Artículo 7. Documento Nacional de Identidad o documento acreditativo de la identidad o tarjeta equivalente de los extranjeros residentes en territorio español.
El título del precepto debe ajustarse al contenido que anuncia, por lo que debe indicar que lo que se suprime no es la aportación de dichos documentos o de los datos contenidos en ellos, que sí han de constar en el procedimiento, sino la obligación de aportar su fotocopia a efectos de la comprobación de los datos de identificación personal de los interesados.
Debería completarse además la mención al documento acreditativo de identidad o tarjeta equivalente de los extranjeros residentes en territorio español con dos extremos: el primero, que dicho documento es el expedido por las autoridades españolas, y el segundo, incorporar la cita de la norma que regula la expedición de tal documento, que es la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre Derechos y Libertades de los Extranjeros en España y su Integración Social.
En el mismo sentido, el RD 522/2006, de 28 de abril, por el que se suprime la aportación de fotocopias de documentos de identidad en los procedimientos administrativos de la Administración General del Estado y de sus organismos públicos vinculados o dependientes.
- Artículo 11. Certificación individual de la declaración de renta de las personas físicas.
El ajuste del epígrafe del precepto a su contenido exige modificarlo para que aluda a la declaración del impuesto sobre la renta de las personas físicas.
- Artículo 12. Certificación acreditativa de la situación de alta laboral o de informe de vida laboral.
a) Debe completarse la denominación de la Entidad Gestora a que se alude en el precepto: Tesorería General de la Seguridad Social.
b) Carece el expediente de justificación para limitar el informe de vida laboral, que ya no es obligatorio presentar, al de los últimos seis meses.
- Artículo 16. Documentación acreditativa del título de familia numerosa reconocido expedido (sic) por la Administración de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
Debe incluirse la conjunción copulativa "y" entre "reconocido" y "expedido" en el epígrafe del artículo.
- Artículo 17. Certificaciones e informes acreditativos del cumplimiento de determinados requisitos cuya emisión corresponda a la misma Consejería, organismo autónomo o ente público empresarial que lo solicita.
a) Es redundante y, por tanto, susceptible de ser eliminada del texto la alusión a los procedimientos incluidos en el ámbito de aplicación de este Decreto que inicia el artículo.
b) Dada la finalidad que inspira el Proyecto, no se alcanza a entender la excesiva limitación del alcance de este artículo, que únicamente exime al interesado de aportar certificaciones o informes expedidos por la misma Consejería u organismo público gestor, cuando no se ha justificado en el expediente la imposibilidad de extender dicha previsión a la documentación acreditativa evacuada por el resto de la Administración regional, cuya consulta, en ausencia o a la espera de plataformas técnicas que permitan el acceso directo del gestor a la información, podría instrumentarse a través de la petición interorgánica de los referidos informes y certificaciones (art. 82 LPAC), liberando al interesado de la carga de solicitarlos al órgano correspondiente.
Esta consideración se hace extensiva al artículo 18 del Proyecto.
III. A la parte final.
- Disposición adicional primera. Supresión de documentos alternativos.
La obligación de aportar una determinada documentación acreditativa únicamente puede derivar de su previsión en las normas rectoras de los diferentes procedimientos. Por ello, técnicamente sería más correcto establecer que, suprimida la obligación de aportar una determinada documentación para acreditar extremos necesarios para la tramitación y resolución de un determinado procedimiento, no podrá obligarse al interesado a presentar otra documentación alternativa con idéntico fin.
- Disposición adicional segunda. Sustitución de documentación por declaraciones responsables.
Sin perjuicio de lo indicado en la Consideración Cuarta de este Dictamen acerca del inadecuado tratamiento que de las declaraciones responsables se hace en el Proyecto, el primer inciso, en tanto que se limita a expresar que la normativa reguladora de los procedimientos debe tender a sustituir las exigencias de documentación acreditativa por la presentación de declaraciones responsables, no deja de ser expresión de un deseo o voluntad que, desprovista de la nota de imperatividad que es propia de los preceptos normativos, encontraría su ubicación más adecuada en la parte expositiva del Proyecto.
- Disposición adicional tercera. Presentación por el interesado de la documentación que dé lugar a la inscripción de registros o la inclusión en ficheros automatizados de datos de carácter personal.
a) El precepto parece contemplar el supuesto de un interesado que, en aplicación de las prescripciones del Proyecto, estaría exento de aportar una determinada información en el seno de un procedimiento si aquélla figurara ya en un registro o fichero de datos accesible para el órgano gestor, pero que, habiendo solicitado el interesado su inscripción, al momento de finalizar el plazo de presentación de la documentación acreditativa en el procedimiento de referencia, la inscripción no se hubiera producido todavía.
Para evitar que, por la tardanza de la Administración en efectuar la inscripción, el interesado hubiera de aportar la documentación acreditativa, el precepto sustituye esta obligación por la presentación de una "declaración responsable" en la que el interesado haga constar que ha efectuado la mencionada solicitud de inscripción en el registro o de inclusión en el fichero.
La finalidad del precepto es coherente con la del Proyecto, en la medida en que intenta aligerar al ciudadano sus obligaciones de acreditación documental ante la Administración, si bien, no parece acertado denominar declaración responsable a la manifestación del interesado de haber solicitado la inscripción, como ya se indicó en la Consideración Cuarta de este Dictamen.
Procede, en consecuencia, eliminar del precepto objeto de consideración el término "declaración responsable" y su sustitución por otro como "manifestación", para evitar su confusión con la figura legal expuesta.
b) Debe adecuarse el título del precepto a su contenido.
c) En el segundo párrafo debe precisarse que el requerimiento lo es para la subsanación de la solicitud.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA.- La Comunidad Autónoma cuenta con competencia suficiente para dictar la norma sometida a consulta, correspondiendo su aprobación al Consejo de Gobierno, mediante Decreto.
SEGUNDA.- La tramitación del Proyecto ha seguido las normas que regulan el ejercicio de la potestad reglamentaria, sin perjuicio de las carencias y omisiones advertidas en la Consideración Tercera de este Dictamen.
TERCERA.- Tienen carácter esencial las siguientes observaciones:
- La efectuada en la Consideración Cuarta de este Dictamen al objeto del Proyecto, en lo relativo a las declaraciones responsables.
- La exigencia de una mayor precisión acerca de las condiciones y requisitos de acceso a que se refiere la Disposición final primera, conforme a lo indicado en la Consideración Cuarta de este Dictamen.
- La relativa a la actualización del catálogo de simplificación documental por Orden, de conformidad con lo señalado en la Consideración Cuarta de este Dictamen.
- La necesidad de establecer una salvaguardia del régimen de acreditación documental específico de las subvenciones en la Disposición adicional cuarta, conforme a lo indicado en la Consideración Cuarta de este Dictamen.
- La necesidad de incluir una fórmula promulgatoria, conforme se señala en la Consideración Quinta de este Dictamen.
CUARTA.- El resto de observaciones, de incorporarse al texto del Proyecto, contribuirían a su mayor perfección técnica y mejor inserción en el ordenamiento.
No obstante, V.E. resolverá.
