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Extracto de Doctrina
La jurisprudencia considera que, de estimarse la existencia de un funcionamiento anormal de esta clase de servicios públicos que fuese generadora de responsabilidad patrimonial, la Administración responde frente al reclamante por el total de los daños causados (STS antes citada, entre otras muchas), sin perjuicio de que pueda repetir contra el tercero responsable de la presencia en la calzada del obstáculo o sustancia deslizante (SAN, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 23 de febrero de 2005). Por ello, de estimarse en nuestro caso la existencia de responsabilidad patrimonial, la misma no podría minorarse en un 20%, como pretende la propuesta de resolución.
PRIMERO.- En fecha 23/04/2003, x., diciendo actuar en representación de x., presentó en el Registro General de la Consejería de Obras Públicas, Vivienda y Transportes un escrito de reclamación en el que solicita indemnización por los daños sufridos a consecuencia del accidente de circulación ocurrido el 24/04/02, cuando su mandante circulaba sobre las 23,40 horas, con el vehículo de su propiedad marca Renault Laguna, matrícula "-", por la carretera de Fortuna, a la altura del punto kilométrico 10, en el que perdió el control del vehículo como consecuencia de una mancha de líquido cítrico de grandes dimensiones que se encontraba en la calzada, sin señalización alguna, saliendo despedido de aquélla y yendo a parar a una vaguada colindante. Considera que el daño sufrido es imputable al deficiente funcionamiento de los servicios regionales de conservación y mantenimiento de carreteras de su titularidad, por lo que reclama una indemnización de 2.575,12 euros por los daños del vehículo, según copia de factura que adjunta. Asimismo, aporta copia de la denuncia formulada ante la Guardia Civil de Santomera, por los referidos hechos. Solicita la realización de prueba testifical.
SEGUNDO.- Con fecha de 29/05/03, la instructora solicita información acerca del accidente al Juzgado de Instrucción n° 6 de Murcia, que incoó y archivó seguidamente diligencias al respecto, y a la Comandancia de la Guardia Civil, y requiere al interesado para que subsane y mejore la solicitud aportando diversa documentación, lo que es cumplimentado el 25 de junio de 2003, si bien no presenta documentación acreditativa de la representación con que dice actuar.
TERCERO.- El 17/10/03 se recibe testimonio íntegro de las diligencias solicitadas al Juzgado de Instrucción n° 6 de Murcia.
CUARTO.- Con fecha de 3 de noviembre de 2003 el Consejero competente dicta Orden declarando al interesado desistido en su reclamación, por no acreditar la representación con que decía actuar. Interpuesto recurso de reposición contra aquélla, fue desestimado por Orden de 22 de junio de 2004.
QUINTO.- El 19 de octubre de 2004 el mismo interesado presenta un nuevo escrito de reclamación, en los mismos términos que el primeramente presentado.
SEXTO.- Con fecha 12 de enero de 2005 el citado Consejero dicta Orden declarando la inadmisibilidad de esta segunda reclamación, por haber transcurrido el plazo de prescripción de la acción de reclamación.
SÉPTIMO.- Interpuesto recurso contencioso-administrativo contra esta Orden, fue estimado por sentencia nº 341/06, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3, de 27 de junio, que ordena a la Administración tramitar la referida reclamación, por considerar que la primera reclamación presentada interrumpió el plazo de prescripción de la acción, considerando que el interesado actuó entonces como mandatario verbal o tácito del reclamante (se deduce que por el hecho, no discutido, de que en la segunda reclamación presentada ya se acreditaba fehacientemente tal representación).
OCTAVO.- Solicitado informe al Parque Móvil regional, el 16 de enero de 2007 informa que le parece correcto el importe de los daños reclamados, según factura aportada al efecto.
NOVENO.- Solicitado informe a la Dirección General de Carreteras, fue emitido el 7 de mayo de 2007, en el que informa sobre la realidad del accidente, que se produjo por el vertido accidental de líquido cítrico proveniente de un vehículo, sin que se tuviera constancia de accidentes anteriores por esa causa, destacando que en la denuncia del reclamante ante la Guardia Civil se señaló a la empresa y vehículo responsable del vertido.
DÉCIMO.- Citados el 26 de febrero de 2008 los testigos propuestos por el interesado, no comparecen en la fecha prevista.
UNDÉCIMO.- Otorgado al reclamante un trámite de audiencia, el 18 de abril de 2008 presentó alegaciones, en las que reitera lo expresado en su escrito inicial, añadiendo que en las diligencias de la Guardia Civil se refleja que no era la primera vez que se presentaban estos vertidos, que habían provocado otros accidentes menores, por lo que un eficaz servicio de vigilancia debía haber detectado la situación y averiguado la procedencia de los vertidos; señala que en los partes de servicio de la citada Dirección General deben constar esas circunstancias. Asimismo, insta a la averiguación del domicilio de los testigos propuestos, a través del Instituto Nacional de Estadística.
DUODÉCIMO.- Tras recabar la instrucción diversa información del citado Instituto, citados nuevamente los testigos para el día 2 de septiembre de 2008, no comparecen.
DECIMOTERCERO.- El 23 de octubre de 2008 se dicta acuerdo de acumulación de los procedimientos correspondientes a las dos reclamaciones presentadas.
DECIMOCUARTO.- El 27 de octubre de 2008 se recibe informe complementario de la Dirección General de Carreteras acerca del personal que se desplazó en el momento del siniestro al lugar de los hechos, adjuntando partes de trabajo de dicho personal.
DECIMOQUINTO.- El 8 de octubre de 2009 se concede nuevo trámite de audiencia al interesado, sin que conste la presentación de alegaciones.
DECIMOSEXTO.- El 19 de enero de 2010 se formula propuesta de resolución estimatoria parcial de la reclamación; en síntesis, porque no se acredita el estándar de rendimiento de los servicios públicos aplicable al caso, no quedando acreditado en qué momento se derramó la sustancia deslizante, todo lo cual debe perjudicar a la Administración, si bien debe moderarse en parte su responsabilidad por la concurrencia de la actuación del tercero que derramó la sustancia en cuestión, estimando que debe reconocerse una indemnización por el 80% de los daños reclamados.
DECIMOSÉPTIMO.- En la fecha y por el órgano indicado en el encabezamiento del presente, se solicitó el preceptivo Dictamen de este Consejo Jurídico, acompañando el expediente y su extracto e índice reglamentarios.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, concurriendo con ello el supuesto previsto en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento de la reclamación.
I. El reclamante ostenta legitimación activa para deducir la reclamación indemnizatoria objeto de Dictamen, en cuanto titular del vehículo por el que se reclama indemnización, según consta en el permiso de circulación aportado.
Los daños se imputan a la Administración regional por su deficiente actuación en materia de conservación y vigilancia de una vía pública de su titularidad, por lo que aquélla está legitimada pasivamente para resolver la reclamación.
II. Ésta ha de considerarse formulada dentro del plazo de un año establecido en el artículo 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), si se parte de la fecha de ocurrencia del accidente y de la presentación de la primera reclamación, que, como se indicó en el Antecedente Séptimo, fue considerada hábil para interrumpir el plazo prescriptivo por la sentencia allí citada, por las razones entonces apuntadas.
III. En cuanto al procedimiento, no cabe realizar objeciones sustanciales a su tramitación.
Conviene señalar, no obstante, la improcedencia de la acumulación de procedimientos acordada por la instrucción, pues el iniciado a virtud de la primera reclamación presentada fue archivado por no haber acreditado el interesado la representación con que decía actuar, siendo obviamente improcedente acumular a otro un procedimiento que ha sido archivado. Debe advertirse que tal archivo fue correcto (y, en todo caso, firme, pues la correspondiente Orden del Consejero no fue recurrida en sede jurisdiccional), sin perjuicio de que, ya en el seno del segundo procedimiento, iniciado a virtud de la segunda reclamación, a dicha primera reclamación debió haberle reconocido la Consejería efectos interruptivos del plazo de prescripción, como luego declaró la sentencia antes reseñada, que, por tal motivo, anuló el acto que declaró la inadmisibilidad de la segunda reclamación, pero no el archivo de la primera.
TERCERA.- Sobre el fondo del asunto.
I. De los artículos 139.1 y 141.1 LPAC se desprende que la Administración debe responder por los daños y perjuicios causados a los particulares con ocasión del funcionamiento de los servicios públicos, siempre que se trate de daños que el particular no tenga el deber jurídico de soportar (en cuyo caso se habla de "lesión", en sentido estricto) y que, por ello, son indemnizables. A pesar de que el tenor literal del citado artículo 139.1 se refiere exclusivamente al "funcionamiento" de los servicios públicos, la doctrina y la jurisprudencia vienen admitiendo que a tal supuesto debe añadirse el de las lesiones causadas por el "no funcionamiento" de los servicios públicos, esto es, por omisión administrativa, cuando el dañado tuviera el derecho a que la Administración actuase positivamente para, en la medida de lo posible, prevenir y evitar el daño.
A partir de este planteamiento, el reclamante imputa a una omisión de la Administración el origen de los daños sufridos, en cuanto debía haber eliminado o, al menos, señalizado, el obstáculo que existía en la carretera a que se refiere la reclamación, porque a dicha Administración corresponde el deber de su mantenimiento y vigilancia; por tanto, estima que no tiene el deber jurídico de soportar los daños causados por el accidente. No obstante, como hemos señalado en reiterados dictámenes, la jurisprudencia, al analizar el estándar de rendimiento de los servicios públicos de vigilancia viaria, establece que dicho deber no puede exceder de lo que sea razonablemente exigible, entre lo que no se encuentra una vigilancia tan intensa que, sin mediar lapso de tiempo no instantáneo o inmediato, cuide de que el tráfico de la calzada esté libre o expedito (SSTS, Sala 3ª, de 8 de octubre de 1986 y 11 de febrero de 1987). Ahora bien, es a la Administración a la que corresponde acreditar en estos casos, por el principio de mayor facilidad probatoria, que el funcionamiento de sus servicios públicos no fue causa del daño, esencialmente porque los servicios públicos de conservación y mantenimiento de carreteras actuaron conforme con el estándar razonablemente exigible al respecto (STS, Sala 3ª, de 3 de noviembre de 2002, y Dictamen 70/05, de 22 de abril, de este Consejo Jurídico). Así, dicha sentencia expresa que "a la Administración le correspondía acreditar que, con los medios que disponía resultaba imposible evitar hechos como el producido y, en definitiva, proceder a la limpieza de la vía pública o a la colocación de señales que indicaran la peligrosidad del pavimento. Y no es obstáculo a ello que en el presente caso la Sala de instancia, en ausencia de aquella actividad probatoria imputable a la Administración, considere que cabe presumir una actuación eficaz de la misma, cuando se desconoce el momento en que se produjo el vertido de la sustancia deslizante y si éste ocurrió en fecha inmediatamente anterior al accidente."
Siguiendo el razonamiento de dicha sentencia, podría admitirse la exoneración de la Administración, aun sin datos sobre la regularidad de la actuación administrativa, si se acreditase que la inmediatez en la aparición del obstáculo en la calzada respecto de la producción del daño fue tal que en ningún caso la actuación administrativa de vigilancia hubiera podido evitar el siniestro, es decir, en los casos en que el daño producido fuera independientemente de la regularidad del actuar administrativo; ello se justificaría en que la finalidad de la institución de la responsabilidad patrimonial administrativa no es castigar las eventuales deficiencias del actuar administrativo, sino reparar un daño que pueda ser jurídicamente imputado, en una relación de causalidad adecuada, a los servicios públicos.
Por otra parte, la jurisprudencia considera que, de estimarse la existencia de un funcionamiento anormal de esta clase de servicios públicos que fuese generadora de responsabilidad patrimonial, la Administración responde frente al reclamante por el total de los daños causados (STS antes citada, entre otras muchas), sin perjuicio de que pueda repetir contra el tercero responsable de la presencia en la calzada del obstáculo o sustancia deslizante (SAN, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 23 de febrero de 2005). Por ello, de estimarse en nuestro caso la existencia de responsabilidad patrimonial, la misma no podría minorarse en un 20%, como pretende la propuesta de resolución.
II. En el caso que nos ocupa, la propuesta de resolución parte del hecho, reflejado en el expediente, de que los aportados partes de trabajo del personal encargado de estas labores de vigilancia y conservación no reflejan actuación alguna respecto de la carretera en cuestión más allá de lo que se refiere al hecho de que dicho personal acudió a la misma después del accidente para limpiar la vía, sin dato alguno del que pudiera deducirse que se hubiera realizado una actuación preventiva al respecto, como presupuesto previo para determinar si tal actuación debe o no de considerarse ajustada al estándar aplicable. A ello une la consideración de que no se acredita el momento en que se produjo el vertido, es decir, si estuvo en la calzada un lapso de tiempo más o menos dilatado, con lo que implícitamente viene a considerar que no puede afirmarse que existiera la inmediatez necesaria entre el vertido y el accidente como para exonerar en todo caso a la Administración.
Partiendo de la indiscutida falta de acreditación de la regularidad de la actuación administrativa en orden a la vigilancia y conservación de la carretera de que se trata, se plantea si puede considerarse acreditado en el expediente que el vertido del líquido en cuestión fue, como señala la antes citada STS, "inmediatamente anterior" a la producción del daño. Considerando que tal expresión es un concepto jurídico indeterminado necesitado de concreción en atención a las circunstancias concurrentes (tanto las del suceso en sí como las relativas a la disponibilidad de medios de la Administración), la cuestión depende en buena medida de la apreciación que en este punto se tenga de las circunstancias reflejadas en la denuncia del reclamante ante la Guardia Civil.
Así, en la declaración inicial ante la Guardia Civil de Santomera realizada el 25 de abril de 2002, el reclamante expuso que el accidente se produjo sobre las 23.40 horas del día anterior, lo que motivó que llamara a los servicios de emergencia, y que sobre la 1 de la madrugada del 25 acudió el personal de la Dirección General de Carreteras a efectuar las labores de limpieza. En este contexto, en la denuncia efectuada el siguiente 4 de mayo de 2002, ampliatoria de la inicial, expresó lo siguiente:
"Pendiente de la llegada de la grúa pasó dirección Fortuna un camión cisterna que, a su paso delante nuestro no tuvo más remedio que pararse, momento en que nos dimos cuenta que la cisterna desprendía el mismo olor del que se apreciaba en la carretera; cuando quisimos reaccionar para preguntar al conductor qué transportaba y a qué empresa pertenecía, el camión cisterna salió rápido alejándose del lugar. Sólo pudimos cogerle el nombre de la empresa, ya que la matrícula por el reflejo de la luz no se veía. Inmediatamente un testigo con su coche salió detrás del camión y le cogió la matrícula, siendo los datos los siguientes:
Empresa x.
Camión cisterna.
Matrícula"-".
No tenemos duda de que el líquido de la carretera fue desparramado por este camión u otro de la misma empresa.
En el lugar del accidente se juntaron bastante gente de Fortuna, entre ellos otro camionero que nos dijo que esa empresa estaba vaciando unos depósitos de este líquido y que sólo lo hacía por la noche, con camiones como el mencionado viejos que iban derramando líquido por donde pasan, sobre todo en las subidas, que fue lo que ocurrió en este caso concreto.
Otros comentarios de gente de Fortuna nos decían que esta empresa ya había provocado otras situaciones igual a la descrita provocando sustos y accidentes menores.
Los comentarios que hicieron las distintas personas están localizadas con nombre y apellidos para poder ser localizadas a testificar donde sea necesario."
De lo expuesto se llega a la convicción de que el vertido del líquido cítrico debió producirse esa misma noche, muy poco tiempo antes del accidente, es decir, que existió la suficiente inmediatez en el suceso como para exonerar a los servicios encargados de la carretera, sin que constara que hubiera habido previo aviso a la Guardia Civil o a los servicios regionales competentes que hubiera permitido, al menos, señalizar la situación, sin que el estándar de actuación razonablemente exigible al efecto pueda extenderse a una vigilancia inmediata y continúa de todos los tramos de carretera, menos en las circunstancias en que ocurrió el suceso.
Probablemente consciente de ello el reclamante, sus alegaciones apuntan a lo expresado en la denuncia respecto de la existencia de otros accidentes anteriores en la zona por la misma causa. Sin embargo, ello no se ha probado, pues ni la Guardia Civil ni los servicios regionales competentes han manifestado tener conocimiento al respecto; de aceptar, en hipótesis, lo que se indica en la denuncia sobre lo advertido por algunos vecinos de la zona, ello no parece que tuviera la suficiente importancia como para provocar la presentación de las oportunas denuncias y la comunicación del hecho a dichas autoridades para que pudiera serles exigible que hubieran adoptado medidas al respecto.
Vistas las anteriores circunstancias, parece claro que, identificado el autor del vertido y con los testigos indicados por el reclamante, éste debió haber dirigido la oportuna acción civil contra la empresa responsable del vehículo.
Conforme con todo lo anterior, no puede estimarse que concurra la necesaria relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos regionales y los daños por los que se reclama, procediendo la desestimación de la reclamación.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- No concurre la necesaria y adecuada relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos regionales y los daños por los que se reclama indemnización, por las razones expresadas en la Consideración Tercera del presente Dictamen, por lo que procede desestimar la reclamación de referencia. En consecuencia, se informa desfavorablemente la propuesta de resolución estimatoria parcial objeto de Dictamen.
No obstante, V.E. resolverá.
