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Extracto de Doctrina
La letra f)del artículo 62,1 LPAC dispone que son nulos de pleno derecho los actos "contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición". Esta causa de nulidad tiene su centro de gravedad en la determinación de cuáles son los requisitos esenciales del acto, cuestión ésta que sólo puede resolverse caso por caso, como ya ha manifestado este Consejo Jurídico en anteriores ocasiones (Dictámenes números 53/98 y 3/99, entre otros). Para determinar, por tanto, el carácter esencial de estos requisitos, habrá de centrarse el presente análisis en los presupuestos de hecho que deben concurrir en los sujetos para la adquisición del derecho.
PRIMERO.- El procedimiento de revisión de oficio fue iniciado por acuerdo de la Junta de Gobierno del indicado Colegio profesional de 12 de julio de 2010, notificado al interesado en fecha ilegible en la copia remitida del expediente; pretende anular el acuerdo de 29 de septiembre de 2009, de la Junta de Gobierno de la Corporación, en cuanto que admitió la colegiación del interesado. El hecho que motiva la incoación de tal procedimiento es que la homologación del título del indicado x. fue concedida por el Ministerio de Educación y Ciencia el 19 de noviembre de 2005 únicamente a efectos académicos, pero no le habilitaba para el ejercicio de la actividad profesional.
El interesado formuló alegaciones mediante escrito que tuvo entrada en el Colegio de Odontólogos y Estomatólogos de Murcia el 28 de julio de 2010; en síntesis, expone que no se le puede acusar de intrusismo porque ejerce la actividad profesional sólo desde que se le aceptó su solicitud de colegiación, y que anular ésta supone un perjuicio profesional y familiar, el primero, por no poder finalizar los compromisos asumidos con los pacientes, y el segundo por las consecuencias económicas negativas que ello conllevaría; finaliza solicitando que se posponga la revocación hasta el mes de diciembre, fecha en la que aportará la convalidación definitiva de la titulación.
SEGUNDO.- El 3 de agosto de 2010 el instructor del procedimiento remitió el expediente al Consejo Jurídico solicitando la emisión del preceptivo Dictamen (artículo 102 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, LPAC); el Consejo mediante Acuerdo 8/2010, de 30 de agosto, y una vez examinado el expediente, advirtió la necesidad de que se completara el mismo y se subsanara la consulta a efectos de que se formulara con los requisitos legales pertinentes; también advirtió el Consejo que el procedimiento tiene un plazo de caducidad de 3 meses (art. 102.5 LPAC, en la redacción dada por la Ley 4/1999, de 13 de enero), que puede ser suspendido por el órgano competente para resolver, a virtud de lo establecido en el artículo 42.5, letra c), de dicha LPAC.
TERCERO.- El 23 de septiembre de 2010 tuvo nuevamente entrada en el Consejo Jurídico la solicitud de Dictamen, acompañando el mismo expediente, al que se ha unido una comunicación del Ministerio de Educación (Dirección General de Política Universitaria), fechada el 10 de agosto de 2010, según la cual la homologación del título del x. fue concedida únicamente a efectos académicos (de grado); añade que se encuentra pendiente de realizar y superar la prueba de conjunto desde julio de 2002; y finaliza aclarando que para la colegiación hubiera sido necesaria la presentación de una credencial de homologación al título de "Licenciado en Odontología", y no meramente una homologación de grado académico.
La propuesta de resolución del instructor va dirigida a declarar nulo el acuerdo de 29 de septiembre de 2009, de la Junta de Gobierno del Colegio Oficial de Odontólogos y Estomatólogos de Murcia, en cuanto que admitió la colegiación del interesado, fundando tal decisión en que el interesado no dispone de la homologación del título de odontólogo.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
En función de lo que dispone el artículo 102 LPAC en relación con la Disposición transitoria primera de la misma, el presente Dictamen se emite con carácter preceptivo y habilitante, tal como para un caso semejante se dijo en el Dictamen de este Consejo Jurídico 118/2003.
Aunque el acto objeto de estudio no puede considerarse en sentido estricto acto administrativo, ni la Corporación consultante es, en nuestro actual derecho positivo, una Administración pública (art. 2 LPAC), sí le es aplicable en este caso la mencionada LPAC, en cuanto puede considerarse que la habilitación de titulados para el ejercicio de una actividad profesional es una función pública que se ejerce por los colegios profesionales al disponerlo el ordenamiento. Se está en la práctica de una potestad pública, razón por la que también procedería la aplicación de los preceptos sobre la revisión de oficio establecidos en la LPAC (Disposición transitoria primera, ya citada), conclusiones éstas que ratifica claramente el artículo 21.1 de la Ley 6/1999, de 4 de noviembre, de Colegios Profesionales de la Región de Murcia, al disponer que tales colegios, en cuanto corporaciones de derecho público, están sujetos al derecho administrativo.
Junto a ello hay que considerar que, al menos en sentido funcional o procesal, el acto colegial en cuestión podría considerarse administrativo, ya que es enjuiciable ante la jurisdicción contencioso-administrativa (art. 2, c) LJCA). Aunque de una forma impropia, también los Estatutos colegiales, publicados mediante Orden de 12 de noviembre de 1999, de la Consejería de Sanidad y Consumo (BORM 30 noviembre 1999, núm. 277), llaman a la aplicación de la LPAC en su artículo 145.
Los precedentes jurisprudenciales así lo apoyan, al haber considerado el Tribunal Supremo que "la Corporación al actuar en funciones públicas en virtud de una relación fiduciaria, que a través de sus mecanismos de transferencia se establece entre la Administración pública y la Corporación, lleva a la consideración de que el ciudadano afectado goza, en relación con dichas actuaciones, de las garantías necesarias, cualquiera que sea la Administración Pública ante la que actúa, obligando a aplicar a las Corporaciones Públicas en todos los casos en que ejercitan funciones públicas la Ley de Procedimiento Administrativo preconstitucional de 17 de julio de 1958, ulteriormente modificada por la Ley 30/92, de 26 de noviembre, sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, llegándose a la consideración de que, en principio, la Ley de Procedimiento Administrativo es aplicable a las Corporaciones Públicas, bien entendido que no todos los preceptos, en su integridad, son de directa aplicación, sino aquellos en que desarrollan funciones públicas atribuidas expresamente por la regulación legal" (STS, Sala 3ª, de 25 de octubre de 2002). Añade también el TS, con relación a otra anterior Sentencia suya de 3 de noviembre de 1988, que el control objetivo de las condiciones de ingreso en la respectiva profesión es un estricto acto administrativo dimanante de la Corporación, recurrible ulteriormente en la vía jurisdiccional contencioso-administrativa y, en consecuencia, susceptible de dictamen preceptivo por el Consejo de Estado cuando nos encontramos ante una revisión de oficio del acuerdo que reconoció la inscripción del recurrente como colegiado y que es declarado de oficio nulo de pleno derecho en posterior acuerdo. Semejante criterio se recoge, también, en la STS, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 18 de febrero de 1998, con mención expresa a la preceptividad del Dictamen del Consejo de Estado (o del órgano autonómico equivalente) en caso de revisión de oficio ejercitada por colegio profesional.
SEGUNDA.- Competencia y procedimiento.
De acuerdo con lo establecido en los artículos 63 a 69 del citado Estatuto, cabe entender que el procedimiento se ha iniciado por órgano competente, habiéndose respetado en el mismo los trámites esenciales que recoge el precitado artículo 102 LPAC, singularmente, la audiencia al interesado; el expediente remitido carece de copia compulsada de sus documentos y de la certificación original de los acuerdos de la Junta de Gobierno, requisitos ellos necesarios a tenor del artículo 46.2 del Decreto 15/1998, de 2 de abril, por el que se aprueba su Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico. No obstante, y en atención a la trascendencia del asunto y a la brevedad del plazo para adoptar la resolución que proceda, el Consejo Jurídico emite el Dictamen que preceptivamente le corresponde, no sin antes advertir, de nuevo, que el procedimiento tiene un plazo de caducidad de 3 meses desde su iniciación (art. 102.5 LPAC, en la redacción dada por la Ley 4/1999, de 13 de enero) y que no consta que tal plazo haya sido suspendido por el órgano competente para resolver, haciendo uso de la facultad establecida en el artículo 42.5, letra c), de dicha LPAC. Por tanto, ha de resolverse y ser notificada la resolución al interesado en el término máximo de 3 meses desde la fecha de incoación.
Resulta competente para resolver definitivamente la Junta de Gobierno.
TERCERA.- Concurrencia de la causa de revisión esgrimida.
Aunque la propuesta de resolución carece de la imprescindible fundamentación jurídica que permita ubicar la causa que produce la revisión en una de las previstas en el artículo 62.1, LPAC, la letra f) de éste dispone que son nulos de pleno derecho los actos "contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición". Esta causa de nulidad tiene su centro de gravedad en la determinación de cuáles son los requisitos esenciales del acto, cuestión ésta que sólo puede resolverse caso por caso, como ya ha manifestado este Consejo Jurídico en anteriores ocasiones (Dictámenes números 53/98 y 3/99, entre otros). Para determinar, por tanto, el carácter esencial de estos requisitos, habrá de centrarse el presente análisis en los presupuestos de hecho que deben concurrir en los sujetos para la adquisición del derecho. A este respecto, ha quedado probado en el procedimiento que el interesado carece de título extranjero homologado al de Licenciado en Odontología, requerido por el artículo 63.2 de los Estatutos colegiales, los cuales, además, establecen expresamente que no se autorizará la colegiación con ejercicio si la aludida convalidación de un título extranjero lo es únicamente a efectos académicos. Concuerda con ello la regulación de fondo de la materia, que es el Real Decreto 285/2004, de 20 febrero, sobre las condiciones de homologación y convalidación de títulos y estudios extranjeros de educación superior. Por tanto, además de existir infracción manifiesta del ordenamiento, no concurre el esencial presupuesto de hecho normativamente requerido para la adquisición del derecho a obtener el acceso a la condición de colegiado. Puede predicarse la esencialidad de tal requisito, ya que su existencia no admite términos medios ni transitorios: la homologación es el signo de la capacitación profesional, y sin ésta no es posible el ejercicio de tal profesión. En tal sentido informa el Consejo de Estado un supuesto semejante en Dictamen de 19 de octubre de 2000 (exp.2932/2000), y este Consejo Jurídico en el Dictamen 118/2003.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Con la limitación temporal señalada en la Consideración Segunda, se dictamina favorablemente la propuesta de resolución objeto de consulta, que deberá fundamentarse conforme a lo indicado en la Consideración Tercera de este Dictamen.
No obstante, V.E. resolverá.
