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Dictamen nº 235/2011
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 16 de noviembre de 2011, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Secretario General de la Consejería de Economía y Hacienda (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 15 de noviembre de 2011, sobre Anteproyecto de Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Murcia para el ejercicio 2012 (expte. 263/11), aprobando el siguiente Dictamen.
ANTECEDENTES
PRIMERO.- Por Orden del Consejero de Economía y Hacienda de 18 de julio de 2011 (BORM n° 166, de 21 de julio) se dictaron normas para la elaboración de los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma para el ejercicio 2012. Son parte del expediente formado a tal efecto las propuestas de las siguientes Consejerías y organismos: la Dirección General de Tributos (5-9-11; 5 y 31-10-11 y 2-11-2011); el Director General de la Función Pública y Calidad de los Servicios (28-7-11 y 7 y 8-11-2011); la Consejería de Sanidad y Política Social (8 y 9-11-2011); la Consejería de Agricultura y Agua (8-11-2011); la Consejería de Universidades, Empresa e Investigación (9-11-2011); el Instituto de Crédito y Finanzas de la Región de Murcia (7 y 8-11-2011); la Intervención General (5-9-2011; 21-10-2011 y 4 y 9-11-2011) la Dirección General de Patrimonio (8-11-2011); la Dirección General de Administración Local y Relaciones Institucionales (8-9-11); la Consejería de Educación, Formación y Empleo (escrito sin fecha y otro de 5 de septiembre de 2011 del Director General de Infraestructuras y Promoción Educativa); y la Agencia Regional de Recaudación (25-10-2011). Constan también a los folios 187 a 207 diversos escritos de las Consejerías sobre propuestas para la declaración de créditos ampliables. Producto de ello y de las aportaciones de la propia Consejería impulsora, se elabora el texto articulado del Anteproyecto de Ley de Presupuestos Generales de la Región de Murcia para el año 2012.
SEGUNDO.- En la instrucción del procedimiento constan las siguientes actuaciones:
a) Memoria de la Dirección General de Presupuestos y Finanzas, someramente descriptiva de las modificaciones a introducir en el Anteproyecto respecto al contenido del texto vigente en el ejercicio 2011 (9-11-2011). Para justificar que los presupuestos proyectados cumplen el objetivo de estabilidad presupuestaria acompaña una copia del acuerdo del Consejo de Ministros publicado en el Boletín Oficial de las Cortes Generales (Congreso de los Diputados) de 12 de julio de 2011, ratificado por el Pleno del Congreso el 14 de julio siguiente.
b) Informe de impacto por razón de género (9-11-2011), que analiza las políticas de gasto dirigidas de un modo específico a la promoción y atención de las necesidades de las mujeres.
c) Informe de Vicesecretaría (9-11-2011). Contiene observaciones sobre diversos preceptos del Anteproyecto, siendo las principales las referidas a: 1) las Disposiciones adicionales vigesimosexta a vigesimonovena no formarían parte del contenido propio de la Ley de Presupuestos, así como tampoco la modificación del Canon de Saneamiento; las primeras, además, deben ser objeto de negociación colectiva y de informe del Consejo Regional de la Función Pública, todo ello en función de lo establecido en los artículos 33.1 y 37.1, k) del Estatuto Básico del Empleado Público, que son básicos, y del 13, 2.1, a), del Texto Refundido de la Ley de la Función Pública de la Región de Murcia, Decreto-Legislativo 1/2001, de 26 de enero; 2) la Disposición adicional vigesimoprimera presenta el problema de determinar si la apelación al principio de estabilidad presupuestaria es causa suficiente para ubicar en la Ley de Presupuestos la regulación de las modificaciones contractuales que se proyecta; 3) la Disposición adicional vigesimocuarta contiene una regulación excepcional carente de motivación; 4) Finalmente se refiere a ciertas discordancias relativas al encaje de los nuevos preceptos en el ordenamiento vigente, por la incertidumbre de su efectos de derogación de normas anteriores.
TERCERO.- La Comisión de Secretarios Generales examinó el texto el 9 de noviembre de 2011, informándolo favorablemente con carácter previo a su elevación al Consejo de Gobierno. En esa misma fecha éste, a propuesta del Consejero de Economía y Hacienda, acordó que se recabase el Dictamen preceptivo del Consejo Jurídico, lo que se hizo mediante escrito que tuvo entrada en el registro de esta institución el 15 de noviembre de 2011.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
En atención a lo dispuesto por el artículo 12.2 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, el presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, ya que la Ley de Presupuestos goza de las características generales de las leyes, a pesar de sus peculiaridades materiales y procedimentales.
También es procedente emitir el Dictamen con la urgencia con que se solicita, ya que, aunque se haya rebasado el plazo estatutario para su remisión a la Asamblea Regional (art. 46.2 EA), es evidente que el adecuado funcionamiento de los órganos institucionales de la Región reclama que el Anteproyecto ingrese en dicha Asamblea lo antes posible, aunque es preciso señalar, por una parte, que el no remitir el Proyecto de Presupuestos Generales a la Asamblea Regional en la fecha prevista por el Estatuto de Autonomía y, además, sin motivo que se explique en el expediente, es una anomalía en el funcionamiento de tales instituciones que debiera ser excepcional, aunque excepcional es también que no se hayan elaborado a esta fecha los presupuestos generales del Estado.
SEGUNDA.- Sobre el contenido del Anteproyecto.
I. El Anteproyecto presenta la estructura habitual, componiéndose de 56 artículos divididos en 6 Títulos, 30 Disposiciones Adicionales y 2 finales.
II. La doctrina del Tribunal Constitucional (TC), recogida por el Consejo Jurídico en diversos Dictámenes, viene señalando que el texto articulado del Anteproyecto de Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma presenta unas connotaciones constitucionales desde las que debe enfocarse su análisis, de las cuales resulta que su contenido ha de circunscribirse a unas pautas derivadas de lo dispuesto en los artículos 66.2 y 134.2 CE, siendo esencial que su función consiste en aprobar las previsiones contables consustanciales al Presupuesto, pero también ser vehículo de dirección de la política económica (SSTC 27/1981, 76/1992, 178/1994, 274/2000 y 3/2003, entre otras).
De ahí que las materias que no constituyen el núcleo esencial mínimo e indisponible de las leyes de Presupuestos pueden ser admisibles en éstas, según el TC, con dos condiciones: la conexión de la materia con el contenido propio de este tipo de leyes, y la justificación de que tal inclusión es necesaria.
También ha señalado el TC que, aunque de la literalidad del artículo 134 CE se deduce, en principio, que las reglas en él contenidas tienen como objeto directo la regulación de una institución estatal, de modo que de los preceptos constitucionales que regulan las instituciones del Estado no pueden inferirse, sin más, reglas y principios de aplicación, por vía analógica, a las instituciones autonómicas homologas, es evidente que existen una serie de reglas y principios constitucionales que son predicables de toda institución presupuestaria, estatal o autonómica (STC 116/1994, de 18 de abril; también las SSTC 174/1998, de 23 de julio; 130/1999, de 1 de julio, y 3/2003, de 16 de enero).
En igual sentido la STC 7/2010, de 27 de abril, expone que existe una sustancial identidad entre las normas del bloque de la constitucionalidad aplicables a la institución presupuestaria de las Comunidades Autónomas y lo dispuesto respecto de los Presupuestos Generales del Estado en el artículo 134.2 CE, pudiendo deducirse en su consecuencia la existencia de "un principio general de que el contenido de la Ley de Presupuestos autonómica se adecue a la función institucional que le es propia, sin que puedan incluirse en ella normas que no guarden relación directa con el programa de ingresos y de gastos o con los criterios de la política económica en que se sustentan, o que no sean un complemento necesario para la mayor inteligencia y para la mejor y más eficaz ejecución del Presupuesto". Esta conclusión se ha visto reforzada, en otros aspectos, por la nueva redacción del artículo 135 CE, en virtud del cual puede afirmarse que el principio de estabilidad presupuestaria es módulo para ponderar la adecuación de las medidas al contenido propio del presupuesto.
III. Examinado el Anteproyecto puede afirmarse que, en términos generales, el conjunto de su contenido se encuentra dentro de los límites constitucionales que le son propios, incluida la modificación del Canon de Saneamiento que se realiza en el artículo 52, que no encuentra obstáculo actual en la interpretación que del artículo 134.7 CE realiza el Tribunal Constitucional, aunque debe señalarse que la ley de presupuestos autonómica no es el vehículo formal adecuado para ejercer las competencias normativas de la Región en materia tributaria (Dictamen de este Consejo Jurídico 219/2010), máxime cuando los Presupuestos se han hecho acompañar, como procede, de una ley específica para ello. No obstante, esta tesis general sobre adecuación de contenidos ha de verse matizada para algunos aspectos particulares con las observaciones que se recogen en la Consideración cuarta.
IV. También influyen en el contenido del Anteproyecto las limitaciones derivadas de las competencias estatales sobre las materias del Presupuesto, por lo que viene estimando el Consejo Jurídico que los elementos de contraste fundamentales para el análisis jurídico del Anteproyecto de Ley de Presupuestos Generales de la Región deben permitir comprobar, necesariamente, las siguientes partes de su contenido:
1o) El principio de estabilidad presupuestaria, en los términos que se define por el texto refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria (Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre, TRLGEP), y la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria de la anterior. Esta materia adquiere una relevancia especial después de la nueva redacción del artículo 135 CE, en virtud del cual la estabilidad presupuestaria es un principio constitucional al que todas las Administraciones han de ajustar su actividad, teniendo prohibido aprobar un déficit estructural que supere los márgenes establecidos, en su caso, por la Unión Europea para sus Estados Miembros. El primer dato del Presupuesto, a los efectos del cumplimiento del principio de estabilidad, es la constatación de que a través del mismo se proporciona una situación financiera instrumentada a través de los medios previstos en los artículos 7 a 10 bis, TRLGEP, aspecto que se trata en el expediente mediante la documentación reseñada en los folios 231 a 256 (Antecedente Segundo de este Dictamen). A tenor de ello resulta que el objetivo individual de estabilidad presupuestaria para el año 2012 se cifra en -1,30 del PIB regional, condicionado a la presentación o actualización del plan económico-financiero de reequilibrio; de no cumplirse tal condición, el objetivo será el equilibrio presupuestario. No existe información en el expediente sobre las vicisitudes del citado plan económico-financiero de reequilibrio.
2o) El cumplimiento de la normativa básica estatal en materia de retribuciones del sector público y su incremento anual, de forzoso seguimiento por todas las Administraciones Públicas, según la jurisprudencia del TC. El dato es desconocido por la inexistencia de Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado, por lo que el Anteproyecto, partiendo de que las retribuciones no experimentarán incremento respecto a las vigentes al 31 de diciembre de 2011, prevé en el artículo 31 la adecuación que pueda resultar de lo que disponga tal normativa básica estatal.
3o) Los límites que el artículo 14 de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas impone a éstas en materia de endeudamiento, aspecto sobre el que no consta dato directo en el expediente. Dado que su cumplimiento ha venido siendo habitual, sería conveniente que en el futuro se incorporara al expediente.
TERCERA.- Sobre el procedimiento.
En cuanto al procedimiento seguido, se han instruido los trámites procedimentales básicos establecidos por la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno, para el ejercicio de la iniciativa legislativa, si bien algunos contenidos debieran haber sido objeto de una tramitación especial. Como afirma el informe de la Vicesecretaría, las Disposiciones Adicionales vigesimosexta a vigesimonovena deben ser objeto de negociación colectiva y de informe del Consejo Regional de la Función Pública, todo ello atención a lo establecido en los artículos 33.1 y 37.1, k), del Estatuto Básico del Empleado Público, que son básicos, y del 13, 2.1, a), del Texto Refundido de la Ley de la Función Pública de la Región de Murcia, trámite que no consta en el expediente.
Se omite memoria justificativa sobre algunas de las regulaciones que se incorporan al Anteproyecto, por ejemplo la relativa al módulo económico de distribución de fondos públicos para el sostenimiento de centros concertados; también las de otros contenidos significativos que innovan el ordenamiento, tales como la regulación de los avales, cuya cantidad se eleva respecto a la de años anteriores. Tampoco se da explicación sobre otras medidas excepcionales, tales como las contenidas en la Disposición Adicional vigésimocuarta y en el artículo 51.4, y la nueva tarifa del Canon de Saneamiento carece de estudio económico que la justifique. Por el contrario lo propuesto por la Agencia Regional de Recaudación, la Intervención General y la Dirección General de Patrimonio está suficientemente motivado.
Aun comprendiendo que, por su propia naturaleza, un Anteproyecto como el consultado es de compleja elaboración, el Consejo Jurídico ha de dejar constancia de que sería conveniente poder disponer de una información suficiente para valorar las razones de muchos de los contenidos del Anteproyecto, así como el importe de los créditos a aprobar y su distribución.
Finalmente, carece el texto también de Exposición de Motivos, la cual es imprescindible para remitir el Proyecto a la Asamblea Regional (art. 119 del Reglamento de la Asamblea Regional).
CUARTA.- Sobre el articulado.
El Consejo Jurídico ha de resaltar, en particular, las siguientes consideraciones:
También debe recordarse aquí -como se hiciera en el Dictamen 114/2010- que ese mismo artículo 117 de la citada Ley Orgánica 2/2006, dispone en el apartado 4 que "las cantidades correspondientes a los salarios del personal docente (de los centros concertados), posibilitarán la equiparación gradual de su remuneración con la del profesorado público de las respectivas etapas". A su vez, la Disposición Adicional vigesimoséptima de dicha Ley Orgánica, relativa a la revisión de los módulos de conciertos, establece que, durante el periodo de aplicación de la Ley, todas las partidas de tales módulos se revisarán anualmente en un porcentaje equivalente al de las retribuciones de los funcionarios públicos dependientes de las Administraciones del Estado, mandatos ambos que debe cumplir la Comunidad Autónoma. Estos mandatos legales, sin embargo, no justifican que la Administración educativa asuma incrementos retributivos fijados en convenio colectivo por encima del incremento establecido para el profesorado de la enseñanza pública, ni que asuma la condición de cuasi-empleador, suscribiendo acuerdos tripartitos con las organizaciones patronales y sindicales comprometiéndose a la mejora retributiva del profesorado de los centros concertados, ya que su relación con ellos es el concierto, que es un contrato administrativo.
3) Artículo 51. En el párrafo 1 eleva a 1.500.000.000 de euros el importe total de los avales que puede prestar el sector público autonómico. La magnitud de la cifra llama la atención especialmente a la vista de lo que se prevé en el párrafo 4 sobre el beneficio de excusión en los avales del Instituto de Crédito y Finanzas. Este último precepto dispone: "En el supuesto de otorgamiento de avales por parte del Instituto de Crédito y Finanzas de la Región de Murcia, durante el ejercicio 2012, no le será de aplicación lo dispuesto en el artículo 81.4 TRLH". El citado 81.4 TRLH, por su parte, establece: "El Tesoro Público Regional responderá de las obligaciones de amortización y del pago de intereses, si así se estableciera, solamente en el caso de incumplir las obligaciones avaladas el deudor principal. Podrá renunciarse al beneficio de excusión establecido en el artículo 1830 del Código Civil, sólo en el supuesto de que los beneficiarios de los avales fuesen organismos autónomos o corporaciones locales". En la Memoria no hay explicación sobre los motivos que pueden llevar a adoptar una regulación semejante. De la literalidad expuesta ("no será aplicable", dice el primero de los preceptos) cabría entender que no se aplicará ninguno de los dos incisos del 81.4 o sólo la facultad que el segundo concede al órgano administrativo, por lo que tampoco en el caso de organismos autónomos y corporaciones locales podrá renunciarse al beneficio de excusión; por otro lado, tampoco se aprecia sentido a la interpretación opuesta, que llevaría a que la finalidad de lo que se pretende es la renuncia general a dicho beneficio de excusión.
En el compromiso que implica el aval se asume un significativo riesgo económico que, en cierta manera, se puede moderar con la previsión de contragarantías y con el beneficio de excusión, que procede de una larga tradición histórica hoy recogida en el artículo 1.830 de nuestro Código Civil. Es una facultad que la ley concede al fiador por la que puede oponerse al cumplimiento de su obligación hasta que se haya realizado completamente la ejecución forzosa del deudor con el resultado de no haberse podido satisfacer el derecho del acreedor. Y, aunque es disponible, su finalidad es combatir prácticas abusivas entre acreedor y deudor, razón por la cual el artículo 81 TRLH permite que pueda renunciarse a él sólo en el supuesto de que los beneficiarios de los avales fuesen organismos autónomos o corporaciones locales.
Incrementar el riesgo de la Hacienda regional mediante avales, prescindiendo simultáneamente de la técnica de protección del beneficio de excusión son medidas excepcionales que precisarían por sí mismas, aisladamente, unas sólidas motivaciones que no aparecen en el expediente, o bien, en su caso, una más clara redacción de lo que con esa inaplicabilidad del artículo 81.4 TRLH se pretende. La simultaneidad de ambas medidas, por otra parte, eleva la excepcionalidad aún más, y lleva a insistir en que sólo con una sólida motivación entraría en el marco de una adecuada regulación financiera.
5) Disposiciones Adicionales decimoséptima y vigesimocuarta. La primera prevé que el Consejero aprobará (por error dice elaborará) un plan de disposición de fondos del Tesoro Público en términos análogos a los previstos en el Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo; la segunda regula el establecimiento de un plan de pagos consensuado con los acreedores de la Hacienda regional y otros entes. La primera podría no ser necesaria, ya que la potestad reglamentaria del titular de la cartera de hacienda ya comprende esa prerrogativa (Disposición final y artículo 9, g) TRLH) y la puede ejercitar en el sentido que considere oportuno, dentro de los márgenes que le permite el ordenamiento en su conjunto, y con el punto de partida del artículo 51.3 TRLH (del cual también se quiere prescindir, aunque solo para los pagos del Instituto de Crédito y Finanzas), según el cual "sin perjuicio del cumplimiento de obligaciones de pago forzoso y vencimiento fijo, el Ordenador General de Pagos establecerá el orden de prioridad en los pagos, de acuerdo con las disponibilidades del Tesoro Público Regional, debiendo atender, preferentemente, la antigüedad en las propuestas de pago".
La segunda disposición de las citadas -la vigesimocuarta- regula aisladamente de la anterior los caracteres de lo que denomina un plan de pagos que, forzosamente, ha de relacionarse con el plan de disposición de fondos, si bien, a la vista de su redacción, de una manera novedosa, dado que la prioridad en el pago se resuelve bilateralmente con cada acreedor en términos que recuerdan a una transacción, siendo hecha por el Director del Instituto de Crédito y Finanzas la selección de los acreedores sujetos a este régimen; el acreedor, una vez alcanzado un acuerdo, deberá ceder sus derechos de cobro al citado Instituto.
Sobre todo ello cabe recordar que el plan de disposición de fondos constituye la expresión normativa de los criterios para la ordenación del pago, con respeto a los límites de prioridad señalados en el mencionado artículo 51.3 TRLH, completamente homologable al artículo 187 TRLHL. El plan es una norma jurídica de rango reglamentario que ha de ser publicada en el BORM (artículo 52 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, LPAC), siendo impugnable en vía contencioso-administrativa. Por el principio de inderogabilidad singular de los reglamentos no puede ser modificado mediante acto singular, ni siquiera por el Ordenador de Pagos, si bien es modificable.
También se puede recordar que el principio del artículo 51.3 TRLH de atención preferente de las propuestas de pago más antiguas es un trasunto del artículo 74.2 de la mencionada LPAC, según el cual en el despacho de los expedientes se guardará el orden riguroso de incoación, salvo resolución motivada en sentido contrario, de la que se debe dejar constancia (y que no ha de producir perjuicio para tercera persona), lo que constituye un principio general del ordenamiento del derecho público aplicable al ámbito hacendístico (art. 2.2 TRLH).
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
CONCLUSIONES
PRIMERA.- Con carácter general, el contenido del Anteproyecto se adecúa a su sentido funcional, aunque las medidas contempladas en el artículo 51 están precisadas de las correspondientes motivaciones, o bien, en su caso, de una más clara redacción de lo que con esa inaplicabilidad del artículo 81.4 TRLH se pretende.
SEGUNDA.- Las restantes observaciones contribuyen a la mejora del Anteproyecto.
No obstante, V.E. resolverá.
