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Dictamen nº 196/2012
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 28 de agosto de 2012, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Agricultura y Agua (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 26 de septiembre de 2011, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos por la desestimación de la petición de idoneidad de un terreno para la instalación de una explotación porcina (expte. 222/11), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- El 23 de julio de 2011, x presentó un recurso de alzada contra la Resolución de la Dirección General de Ganadería y Pesca de fecha 22 de junio de 2010, por la que se desestimó la solicitud, presentada por aquél el 27 de abril de 2010, de declaración de idoneidad de una parcela de terreno ubicada en Lébor (Totana) para la instalación de una explotación porcina. Resolución desestimatoria que, en síntesis, se fundó en que la instalación pretendida no guardaba las distancias mínimas exigidas, a efectos de sanidad animal, por el Real Decreto 324/2000, de 3 de marzo, por el que se establecen normas básicas de ordenación de las instalaciones porcinas (en adelante, RD 324/00).
En dicho escrito de recurso, el interesado exponía, en síntesis, que, presentada en su día (en concreto, el 29 de noviembre de 2007) una solicitud de declaración de idoneidad de la parcela en cuestión, mediante Resolución del mismo Director General de 18 de febrero de 2008 se había declarado la idoneidad de dicha parcela, sin que entonces se hubiera advertido el incumplimiento de las distancias mínimas reglamentarias; y que, estando limitados legalmente los efectos de esta clase de resoluciones de idoneidad a que el solicitante construya la instalación autorizada y presente determinada documentación (proyectos, licencias y acta de funcionamiento de la instalación) en el plazo reglamentariamente establecido, el 27 de abril de 2010, es decir, antes de que la Resolución de 2008 quedase legalmente sin efecto (lo que acaecería el 1 de mayo de 2010), presentó una "solicitud de prórroga" de la referida resolución. Añadía que al amparo de dicha resolución de 2008 realizó importantes gastos, tendentes a la construcción de la instalación (esencialmente, la compra del terreno) y a la previa obtención de las licencias municipales preceptivas, gastos que ascendían, en total, a 75.691,36 euros. Sin embargo, continúa exponiendo el recurrente, a la citada solicitud de prórroga la citada Dirección General respondió mediante la resolución recurrida, fundada ésta en que, inspeccionado nuevamente el terreno, se advertía que la instalación pretendida no guardaba las distancias reglamentarias con otras instalaciones dedicadas a la explotación porcina. A esto último se opone el interesado por las razones que expresa en el recurso, si bien añade finalmente que "para el supuesto de que no se admitiera la idoneidad de dicho terreno, se abonen las costas/gastos ocasionados", y ello porque considera que, en el caso de que no se declarara finalmente la idoneidad del terreno en cuestión, el error que habría cometido la citada Dirección General en la primera de las resoluciones, al declarar entonces la idoneidad del terreno por entender que la instalación guardaba las distancias mínimas reglamentarias, constituye una negligencia susceptible de generar la responsabilidad de la Administración regional, por los gastos realizados tendentes a la construcción y explotación de dicha instalación.
SEGUNDO.- El 15 de noviembre de 2010, previo informe en el mismo sentido de la citada Dirección General, de 5 de octubre anterior, el Consejero de Agricultura y Agua dicta Orden desestimatoria del referido recurso. En síntesis, por considerar, en primer lugar, que la Resolución del Director General de Ganadería y Pesca de 18 de febrero de 2008, declaratoria de la idoneidad del terreno en cuestión, quedó legalmente sin efecto alguno el 1 de mayo de 2010, por el transcurso del plazo normativamente establecido en las Órdenes de la Consejería de 23 de julio de 1996 y de 22 de diciembre de 1997 para que el interesado acreditara haber construido la instalación y haber obtenido y presentado ante dicha Dirección General la documentación exigida en tales normas, habiendo sido declarada la extinción de los efectos de dicha Resolución de 2008 mediante otra Resolución de la misma Dirección General de fecha 10 de mayo de 2010, que fue notificada al interesado; en segundo lugar, expresa que lo que presentó éste el 27 de abril de 2010 no fue una solicitud de prórroga de la Resolución de 2008, sino una nueva solicitud para la declaración de idoneidad de la parcela, lo que requirió una nueva inspección del terreno, comprobándose entonces que la instalación pretendida no guardaba las distancias reglamentarias.
Además, la Orden desestimatoria del recurso expresa que, en relación con la pretensión indemnizatoria del interesado, deberá tramitarse un procedimiento de responsabilidad patrimonial administrativa, a fin de determinar si concurre la misma. Por ello, junto a la desestimación del recurso, la citada Orden acuerda "que se dicte resolución de inicio de expediente de responsabilidad patrimonial por el que se acuerde admitir a trámite la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada...", lo que fue notificado al interesado.
TERCERO.- El 21 de enero de 2011 el interesado presenta escrito de reclamación de responsabilidad patrimonial, en el que, en lo esencial, vuelve a reiterar lo expresado en su anterior recurso de alzada en lo referente a la procedencia de que se le indemnice en la cantidad reclamada en dicho recurso; insiste en que el escrito presentado el 27 de abril de 2010 debe considerarse como una solicitud de "prórroga tácita" de la resolución de 2008, pues se trataba de la misma parcela y porque ambas "solicitudes de idoneidad" se refieren a un mismo expediente. Además, señala que la Administración reconoce que la declaración de idoneidad del terreno contenida en la Resolución de 2008 fue debida a un error involuntario a la hora de determinar las distancias existentes entre la parcela en la que se pretendía construir la instalación de que se trata y las instalaciones ubicadas en el entorno, lo que revela la negligencia de la Administración, que le ha causado graves perjuicios económicos.
Junto a su escrito de reclamación, el interesado presenta diversa documentación, entre la que se destaca la relativa a los gastos por los que reclama indemnización: escritura de compraventa del terreno, gastos fiscales, notariales y registrales asociados a la compra; minuta de honorarios profesionales por la redacción de proyectos y de estudios ambientales y agronómicos; y liquidaciones de tasas e impuestos municipales y autonómicos referidos a la instalación, ascendiendo todo ello a un total de 75.691,36 euros.
CUARTO.- Con fecha 17 de marzo de 2011, el Secretario General de la Consejería de Agricultura y Agua resuelve admitir a trámite la reclamación de responsabilidad patrimonial, declarando iniciado el procedimiento general de responsabilidad patrimonial y designando instructora del expediente, notificándose al interesado.
QUINTO.- A instancia del órgano instructor se solicitó informe al Servicio de Sanidad Animal de la Dirección General de Ganadería y Pesca, que fue emitido el día 24 de marzo de 2011, en el que se expresa lo siguiente:
"ANTECEDENTES CRONOLÓGICOS DE ACTUACIONES:
1. 18 de Febrero de 2.008:
En respuesta a lo interesado por x se le da traslado de notificación de Resolución de Director General estimando su solicitud sobre idoneidad de terreno, a efectos de sanidad animal, para instalación de explotación porcina, orientación productiva cebo y capacidad 2.000 plazas, en la parcela --, polígono --, de la Diputación de Lébor, del término municipal de Totana. El interesado recibe la misma el 1 de abril de 2008.
Hay que aclarar que la estimación de dicha idoneidad, y referido en norma, lleva implícito para el beneficiario los siguientes derechos y obligaciones: a) El expediente se apertura siendo único, exclusivo y particular para solicitud hecha por el interesado, mientras el tiempo que dure el procedimiento legalmente establecido (25 meses). Fecha de finalización de ese expediente específico: 1.5.2010. Legalmente no existe prórroga establecida, a menos que, en plazo, pudiera solicitar el interesado una ampliación de plazos.
a) El interesado obligatoriamente, en los 5 primeros meses desde la notificación de la estimación de la idoneidad, ha de presentar a la DG de Ganadería y Pesca, Servicio de Sanidad Animal, la documentación que se le indica en la notificación (registro de salida n° 5081, de 18.2.2008). Si no cumple este paso, se le da por desistida su solicitud, y se archiva el expediente. El interesado presenta documentación preceptiva
b) El interesado dispone de 20 meses para ejecutar la construcción de las instalaciones, debiendo aportar en tiempo, igualmente de forma obligatoria, a la DG de Ganadería y Pesca, Servicio de Sanidad Animal, documentación que se le indica en la notificación, entre la que destaca en especial la licencia municipal de actividad y acta de puesta en marcha, indicativa de que la actividad que va a ejercer el interesado es compatible y está acorde con el uso urbanístico que el Ayuntamiento le ha dado a ese suelo dentro (de) su PGOM.
c) Durante el tiempo que dura el expediente, 25 meses, el interesado tiene la exclusividad, a efectos de sanidad animal, de poner él y solo él, la explotación porcina para la que ha solicitado la idoneidad. Transcurrido ese tiempo sin ejecutar sus obligaciones, se extingue este derecho, por caducidad y/o desistimiento del expediente.
2. 18 de febrero de 2008:
A esta fecha, está en vigor la Ley 1/1995, de 8 de marzo, de protección de medio ambiente de la Región de Murcia y el Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental; y, en virtud de ello, el proyecto que pretende establecer el interesado, una explotación porcina de cebo con una capacidad de 2.000 plazas de cebo, se encuentra dentro del anexo I de la citada Ley 1/1995, de 8 de marzo, y el procedimiento administrativo de obtención, está en el anteriormente citado Real Decreto Legislativo. Es decir, el interesado habría de obtener la Declaración de Impacto Ambiental (DIA) como requisito previo para el otorgamiento de la licencia municipal de actividad y la licencia de obras (arts. 18 y 11 de la Ley 1/1995, de 8 de marzo), por parte del Ayuntamiento. (...)
El interesado presentó en el órgano ambiental competente documentación para obtención de DIA (Proyecto técnico de la Actividad, Memoria Ambiental, entre otros) de proyecto de explotación porcina de cebo con capacidad de 2000 plazas. El expediente se apertura con el n° 685/08 EIA en el Servicio de Calidad Ambiental de la Dirección General de Planificación, Evaluación y Control Ambiental de la Consejería de Agricultura y Agua.
4. 17 de junio de 2009:
El interesado presenta en el Excmo. Ayuntamiento de Totana (registro de entrada n° 9841, de 17.6.2009) escrito que dice textualmente:
Que desisto de mi anterior solicitud de Evaluación de Impacto Ambiental de una explotación de ganado porcino de cebo, de capacidad para 2.000 plazas, que se está tramitando con referencia del Servicio de Calidad Ambiental EIA 885/08, ya que según la Ley 4/2009, de 14 de mayo, de protección ambiental integrada de la Región de Murcia, no está incluida en el anexo III, a los que se aplica el régimen de EIA, al no superar las 2000 plazas para cerdos de engorde. Lo que comunico al Ayuntamiento de Totana, como órgano sustantivo, con el fin de que dé traslado al Servicio de Calidad Ambiental de la Consejería de Agricultura y Agua. Totana 17.6.2009
5. 23 de junio de 2009:
El Ayuntamiento de Totana (registro de salida 2009/9480, de 25 de junio de 2009) da traslado al Servicio de Calidad Ambiental, Consejería de Agricultura y Agua (Registro V.U. de Totana de 25.6.09, n° 200900333665), la solicitud del interesado expuesta en el punto 4 anterior y solicita:
"Se le informe de la Resolución o Acuerdo que se adopte en relación a dicha solicitud de desistimiento, con el fin de tramitar desde este Ayuntamiento la correspondiente licencia de actividad, de acuerdo con la ley 4/2009, de 14 de mayo, de protección ambiental integrada de la Región de Murcia".
6. 28 de julio de 2009:
El Servicio de Calidad Ambiental, Consejería de Agricultura y Agua, da traslado al interesado de (la) Resolución de la Dirección General de Planificación, Evaluación y Control Ambiental por la que se declara la terminación del procedimiento administrativo n° 885/08, de evaluación de impacto ambiental, haciendo referencia en la misma a:
- que el mencionado acto no impide al interesado hacer valer su derecho a un procedimiento posterior, y
- que se le dé traslado al Ayuntamiento de Totana del resultado de la fase previa de consultas, para su conocimiento y efectos.
De lo expuesto en este punto se deduce que todo el expediente medioambiental del interesado pasa a estar sometido a Calificación Ambiental, en cuyo caso el órgano competente es el Ayuntamiento de Totana, como condición previa para la emisión de la licencia municipal de actividad y de obras. Y, finalizadas estas, la emisión del acta de puesta en marcha, por parte de la corporación, de la potencial explotación porcina del x. (...)
7. 28 de mayo y 1 de junio de 2010:
(Se vuelve a hacer referencia (a) que el expediente de idoneidad de 18 de febrero de 2.008 finalizaba el 1 de mayo de 2010, por lo que todo lo expuesto a continuación es extemporáneo con relación al mismo).
Con respecto a la licencia municipal de actividad, que ha de ser, si no previa a la de obras, sí simultanea, no viene reflejada en ningún documento.
El interesado sólo aporta un "documento de autoliquidación (sin fecha) de la tasa por la tramitación administrativa de licencia de actividad, que refiere a un expediente cifrado como EA 89/09, fecha 20.10.09".
El interesado presenta en esas fechas, de 28 de mayo y 1 de junio de 2010, cartas de pago (entrega a cuenta y pago final) correspondientes a licencia de obra mayor. Se podría deducir que es a partir de ese momento cuando está autorizado municipalmente para poder construir, porque simultáneamente dispone, además, de la licencia municipal de actividad (aunque no se aporta resolución expresa al efecto).
De ello se deduce que, aunque ese documento se tratara de una licencia municipal de actividad, tema que es cuestionable jurídicamente, no obstante, en todo momento, siempre, falta el acta de puesta en marcha.
Difícilmente podrá aportar el acta de puesta en marcha cuando todavía no ha iniciado las obras.
8. 27 de abril de 2010:
El interesado presenta nueva instancia de solicitud de comprobación de idoneidad para el mismo terreno (Registro de entrada n° 14125, de Consejería de Agricultura y Agua, de fecha 27.4.2010).
9. 1 de mayo de 2010:
Fecha de finalización del plazo establecido en el artículo 6, punto 3, de la Orden de 23 de julio de 1996 y 22 de diciembre de 1997, de la Consejería de Agricultura, Agua y Medio Ambiente, sobre ordenación zootécnica y sanitaria de las explotaciones porcinas, modificada por la Orden de 22 de diciembre de 1997.
10. 10 de mayo de 2010:
En virtud de lo expuesto en punto 9 anterior, se dicta Resolución del Director General de Ganadería y Pesca, de fecha 10 de mayo de 2010, dejando sin efecto la Resolución de 18 de febrero de 2008, sobre idoneidad de terreno concedida al interesado para la construcción de explotación porcina, orientación productiva de cebo, de 2000 plazas, en parcela --, polígono --, de la Diputación de Lébor, del término municipal de Totana.
11. 3 de junio de 2010 y 9 de junio de 2010:
En seguimiento a la nueva de solicitud de comprobación de idoneidad (punto 8) solicitada por el interesado, los servicios veterinarios de la Oficina Comarcal (OCA) de Alhama, realizan inspección del terreno referido, levantando las correspondientes actas (serie BA nos 012780 y 012781, de fecha 3.6.10; y n° 012945, de fecha 9.6.2010), comprobándose entre otros extremos lo siguiente:
El terreno se encuentra a una distancia de 1 km. del matadero --.
Inexistencia de cualquier tipo de obra en la zona referida
12. 22 de junio de 2010:
En virtud de lo expuesto en el punto 11 anterior, se dicta Resolución del Director General de Ganadería y Pesca (Registro de salida 51546, de 22.6.2010) desestimando la petición de x, sobre idoneidad de terreno para construcción de explotación porcina, localizada en Diputación de Lébor, polígono --, parcela --, del término municipal de Totana, por incumplimiento de las distancias mínimas establecidas en el art. 5.2, A),1 del Real Decreto 324/2000, de 3 de marzo, sobre ordenación de explotaciones porcinas.
De todo lo referido anteriormente se pueden hacer las siguientes
CONSIDERACIONES:
1. El interesado en ningún momento ha aportado, en plazo, al Servicio de Sanidad Animal de la Dirección General de Ganadería y Pesca la licencia municipal de actividad y el acta de puesta en marcha respecto del proyecto que quiere realizar. De hecho, hasta el 28 de mayo y 1 de junio de 2010 no consigue la pertinente licencia municipal de obra, en fecha ya extemporánea con relación al expediente de idoneidad de terreno (1.5.2010).
2. El interesado, en lugar de solicitar, en plazo, una ampliación para la ejecución de las obras, suponemos que piensa que no le va a dar tiempo a ello; y en su lugar presenta el 27 de abril de 2010 una nueva instancia de solicitud de comprobación de idoneidad para el mismo terreno, no considerando que, con ello, deja extinguir sus derechos inherentes a la primera.
3. Aunque es improcedente para el tema que nos ocupa, el error, voluntario o no, que cometió la Administración en la concesión de la primera idoneidad, es detectado a posteriori de la emisión de la Resolución del Director General de Ganadería y Pesca de fecha 10 de mayo de 2010 dejando sin efecto la Resolución de 18 de febrero de 2008, por lo que no confiere ningún derecho al administrado, al tratarse de un nuevo expediente. Es más, es obligación de aquélla su subsanación si fuera posible en plazo. No fue así, ya que se ha realizado después de extinguirse todo derecho del administrado respecto de la primera idoneidad.
4. Si la Administración competente se hubiera retrotraído, anulando la idoneidad, en los 5 meses posteriores a la presentación de documentos hecha por el interesado, o incluso en los 20 meses siguientes, se habrían dado todas las circunstancias lesivas establecidas en el Real Decreto 429/93, de 26 de marzo, siempre le ha permitido al interesado ejecutar su proyecto (sic).
5. Al renunciar y dejar extinguir el interesado la primera idoneidad, da lugar al consiguiente decaimiento de todo tipo de derecho inherente a la misma, ya sea de responsabilidad patrimonial de la Administración o de otro tipo, pues la lesión, como tal, ha desaparecido por pérdida de eficacia de la idoneidad del terreno".
Por todo ello, el informe concluye en la improcedencia de reconocer la responsabilidad patrimonial de la Administración.
SEXTO.- Concedido al interesado un trámite de audiencia y vista del expediente, el 7 de junio de 2011 presentó escrito en el que, en síntesis, reitera su pretensión indemnizatoria, alegando, frente a lo expresado en el anterior informe, que "no se le puede exigir al reclamante que solicitara una ampliación de plazos", por no estar previsto legalmente; que si "solicita idoneidad de un terreno y antes del plazo de finalización del mismo, el 27/4/2010, la misma persona vuelve a solicitar la idoneidad del mismo terreno, y al no existir legalmente escrito de prórroga, se sobreentiende que es del mismo expediente", como lo demuestra el que "esa nueva solicitud de idoneidad (...) se guardó con el expediente de la primera solicitud, puesto que pertenecía a lo mismo", por lo que concluye que no se trataba de dos expedientes independientes. Añade a ello que "no es culpa del interesado que la Administración, en este caso municipal, no concediera la preceptiva licencia hasta fecha de 28/5/2010, porque el reclamante había presentado toda la documentación en la fecha correcta y el retraso fue de la Administración municipal".
SÉPTIMO.- El 20 de septiembre de 2011 se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación; en síntesis, por considerar que la Resolución del Director General de Ganadería y Pesca de 18 de febrero de 2008, declaratoria de la idoneidad del terreno en cuestión, quedó legalmente sin efecto alguno el 1 de mayo de 2010, por haber transcurrido el plazo establecido en las Órdenes de la Consejería de 23 de julio de 1996 y de 22 de diciembre de 1997 para que el interesado acreditara haber construido la instalación y haber presentado ante dicha Dirección General la documentación exigida en tales normas, habiendo sido declarada la extinción de los efectos de dicha Resolución de 2008 mediante otra de la misma Dirección General de fecha 10 de mayo de 2010, que fue notificada al interesado; en segundo lugar, por considerar que lo que presentó aquél el 27 de abril de 2010 no fue una solicitud de prórroga de la Resolución de 2008, sino una nueva solicitud para la declaración de idoneidad de la parcela, lo que requirió una nueva inspección del terreno, comprobándose entonces que la instalación pretendida no guardaba las distancias reglamentarias, por lo que era procedente denegar dicha segunda solicitud, lo que hizo la referida Dirección General mediante Resolución de 22 de junio de 2010, confirmada por Orden del Consejero competente de 15 de noviembre siguiente.
A partir de ello, la propuesta considera que, si bien es cierto que en el primer expediente hubo un error por parte del Servicio de Sanidad Animal, que motivó que el Director General de Ganadería y Pesca dictase la resolución de 2008 estimando la petición de idoneidad, la eficacia y los derechos derivados de la misma, así como la responsabilidad patrimonial que pudiera exigirse a la Administración como consecuencia de ese error, concluyeron una vez transcurrido el plazo establecido (el 1 de mayo de 2010) sin que el interesado hubiese cumplimentado lo exigido en el punto 3 de la Orden de 23 de julio de 1996 (es decir, la construcción de la explotación porcina, la remisión a la Dirección General de la solicitud de su inscripción en el Registro Regional de Explotaciones Porcinas ?RREP-, la presentación de la licencia municipal de apertura y el acta de puesta en marcha y funcionamiento, así como la evaluación zootécnico-sanitaria de la explotación), por lo que en aquel momento se extinguieron legalmente, por causa imputable al interesado, los efectos de la mencionada resolución.
OCTAVO.- En la fecha y por el órgano indicado en el encabezamiento del presente, se solicitó el preceptivo Dictamen de este Consejo Jurídico, acompañando el expediente y su extracto e índice reglamentarios.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el 12 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP).
SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.
I. Por lo que se refiere a la legitimación activa, corresponde al reclamante, en cuanto reclama indemnización por daños que alega haber sufrido en su patrimonio, por los conceptos reseñados en el Antecedente Tercero.
La Consejería consultante está legitimada para resolver la presente reclamación, por dirigirse contra ella la pretensión indemnizatoria e imputarse a su actuación los daños por los que se reclama el resarcimiento.
II. En cuanto a la temporaneidad de la acción resarcitoria, a ejercer en el plazo de un año previsto en el artículo 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), no hay objeciones que oponer, considerando que el hecho que motiva la pretensión indemnizatoria es tanto la resolución administrativa de 10 de mayo de 2010, por la que se declaró la extinción de los efectos de la previa resolución declaratoria de la idoneidad del terreno en cuestión, adoptada en 2008, como la desestimación de la segunda solicitud de idoneidad de dicho terreno; desestimación que se produjo definitivamente, en vía administrativa (sin que conste una posterior impugnación jurisdiccional), a virtud de la Orden de 15 de noviembre de 2010, reseñada en el Antecedente Segundo. Y, a los efectos de la temporaneidad de la reclamación que nos ocupa, debe tenerse en cuenta que el interesado había formulado, ya incluso antes de dictarse dicha Orden, en el previo recurso de alzada reseñado en el Antecedente Primero, una reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños derivados de tal desestimación de idoneidad (aun cuando la pretensión indemnizatoria se formulase entonces con carácter subsidiario a la principal, que se dirigía a la declaración de idoneidad del terreno a los efectos de la instalación de la explotación porcina de referencia).
III. En cuanto al procedimiento que nos ocupa, cabe señalar que se han seguido los trámites legales y reglamentarios esenciales aplicables.
No obstante, debe señalarse que, a pesar de que en la Orden de 15 de noviembre de 2010 se acordó que se dictase "resolución de inicio de expediente de responsabilidad patrimonial por la que se acuerde admitir a trámite la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada", dicha resolución sólo se adoptó el 17 de marzo de 2011 y una vez que el interesado presentase un nuevo escrito de reclamación de responsabilidad, en enero de ese año, lo que no resulta justificable.
En rigor, debe decirse que lo acordado en la Orden de 15 de noviembre de 2010 debió ser considerado ya como la resolución administrativa de admisión a trámite de la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada subsidiariamente y de incoación del correspondiente procedimiento administrativo.
TERCERA.- Elementos de la responsabilidad patrimonial administrativa. Planteamiento de la cuestión.
I. La responsabilidad patrimonial dimanante de la actuación administrativa tiene su fundamento primario en el artículo 106.2 CE: "los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos". A partir de lo anterior, los elementos constitutivos de esta institución vienen establecidos en los artículos 139 y siguientes de la LPAC, interpretados por abundante jurisprudencia.
En síntesis, para que proceda estimar la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública deben concurrir los siguientes requisitos:
- La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.
- Que el daño o lesión sufrida sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, en una adecuada relación causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran interrumpir el nexo causal.
- Ausencia de fuerza mayor.
- Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño.
II. En síntesis, el reclamante considera que la actuación de la Administración regional, consistente en el dictado de una primera resolución, de 18 de febrero de 2008, declarando la idoneidad de una determinada parcela de terreno para la instalación de una explotación porcina (por cumplir la distancia mínima entre instalaciones reglamentariamente exigible a estos efectos), dejándola luego sin efecto por resolución de 10 de mayo de 2010, más el dictado de otra resolución, de 22 de junio de 2010 (confirmada por Orden de 15 de noviembre siguiente) desestimando la declaración de idoneidad de la misma parcela de terreno, por advertirse entonces el incumplimiento del mencionado requisito relativo a las distancias mínimas, y reconociendo la Administración en esta última resolución de 2010 que en la declaración de idoneidad de 2008 se incurrió en un error en lo referente a la determinación de las distancias mínimas exigibles, constituye un funcionamiento anormal de los servicios públicos que es generador de responsabilidad patrimonial administrativa, reclamando por ello una indemnización por los gastos realizados tendentes a la construcción de la instalación porcina de referencia (según documentación que adjunta) y que han devenido inútiles a causa de la final declaración de inidoneidad de la parcela a los indicados fines.
CUARTA.- El procedimiento administrativo aplicable en materia de autorización de explotaciones porcinas. Consideraciones generales y aplicación al caso de que se trata.
I. El adecuado tratamiento de la cuestión planteada pasa por analizar el régimen jurídico del procedimiento administrativo que ha de seguirse para que la Administración regional competente en materia de ganadería autorice a los particulares la instalación y el funcionamiento de una explotación porcina como la que nos ocupa. Como señalan los informes emitidos y la propuesta de resolución dictaminada, ello viene regulado en las Órdenes de la Consejería de Medio Ambiente, Agricultura y Agua de 23 de julio de 1996 y de 22 de diciembre de 1997, siendo especialmente relevante esta última por cuanto dio una nueva redacción al artículo 6 de la primera, regulador del denominado "procedimiento general" en la materia, precepto que debe ser analizado necesariamente a la luz de las nociones básicas establecidas en la LPAC sobre el concepto de procedimiento administrativo.
Así, en primer lugar, a la vista del contenido de dicho artículo 6, debe decirse que, bajo la rúbrica "procedimiento general", se configuran en realidad dos procedimientos administrativos distintos, comenzando cada uno a virtud de la correspondiente solicitud del interesado (la "solicitud de iniciación" del procedimiento a que se refiere el artículo 70 LPAC), y que culmina, cada uno de ellos, con la correspondiente resolución que les pone fin (artículo 89.3 LPAC). El primer procedimiento tiene como objeto propio y específico que la Administración declare que una determinada parcela de terreno es idónea (mejor sería decir apta) para la instalación de una determinada clase de explotación porcina, por cumplir con las distancias mínimas, reglamentariamente establecidas, con otras instalaciones a los efectos de sanidad animal. El segundo de los procedimientos comienza con la solicitud del interesado de inscripción, en el RREP, de la instalación ya construida, procedimiento éste que sólo se explica, claro está, si la resolución del primer procedimiento fue favorable a la idoneidad del terreno.
A partir de lo anterior, la relación entre ambos procedimientos consiste en que la resolución ?favorable- del primer procedimiento, es decir, de la declaración de idoneidad del terreno, tiene reglamentariamente limitados sus efectos en el tiempo, de forma que el citado artículo 6 establece la pérdida de los efectos jurídicos de dicha declaración si, en un determinado plazo, el interesado no inicia el segundo procedimiento, presentando dentro de tal plazo la solicitud de inscripción de la instalación en el RREP junto a la documentación acreditativa de que ha realizado ya la construcción de la instalación con todos los preceptivos permisos previos. A tal fin, el número 3 de dicho artículo 6 exige, entre otros documentos, que se adjunte la licencia municipal de apertura ?o la Declaración de Impacto Ambiental si la explotación estuviera sujeta a ésta, hay que entender- y el acta de puesta en marcha y funcionamiento de la instalación ? esta última a meros efectos municipales, pues el funcionamiento efectivo de la instalación porcina está supeditado a su inscripción en el RREP, según se desprende del artículo 7.2 del Real Decreto 324/2000, ya citado.
Debe decirse, además, que el hecho de limitarse temporalmente los efectos de cada acto administrativo de declaración de idoneidad de terrenos en esta materia viene justificado por el hecho de que durante la vigencia de dicha declaración, la instalación a que se refiere tal declaración de idoneidad deberá tenerse en cuenta a fin de determinar las distancias mínimas en el caso de que posteriormente se presenten otras solicitudes de instalación de explotaciones porcinas en la zona. Como esto no deja de suponer una limitación para estos otros potenciales interesados, debe limitarse temporalmente la vigencia de cada resolución declaratoria de idoneidad, pues no sería admisible que tal limitación se mantuviese "sine die".
Así, en el caso de que el interesado no presente en el correspondiente plazo (25 meses en total, a contar desde la notificación de la resolución favorable a la idoneidad del terreno, ex artículo 6.2.2 y 3 comentado) la referida solicitud de inscripción de la instalación en el RREP, junto a los documentos exigidos en dicho precepto, el último párrafo de dicho artículo 6 dispone que "quedará sin efecto la Resolución de idoneidad del terreno para la nueva instalación y, como consecuencia, se denegará la inscripción de la explotación en el RREP". (Este último inciso ha de entenderse referido al caso de que el interesado hubiera presentado la solicitud de inscripción en dicho Registro, pues carece de sentido denegar una inscripción que no se hubiera solicitado). Por ello, de haber transcurrido el referido plazo y el interesado no hubiera presentado los documentos exigidos en el citado artículo 6.3 (o los que correspondieran en el caso de que pretendiera la aplicación de lo establecido con carácter básico -y excepcional- en el artículo 8.2 del citado Real Decreto, habría que añadir), han de considerarse extinguidos los efectos jurídicos de la resolución de idoneidad del terreno dictada en su día. Ello implica que si el interesado sigue pretendiendo la autorización de la instalación porcina, deberá presentar una nueva solicitud de declaración de idoneidad, dando lugar con ello a una nueva inspección del terreno a efectos de verificar, nuevamente, el cumplimiento de las distancias mínimas exigidas, y sin que la Administración esté ya vinculada por su anterior resolución, por haber quedado ésta sin efecto jurídico.
II. Cabría plantearse, no obstante, si el referido plazo para la construcción de la instalación y la aportación de los documentos preceptivos es susceptible o no de prórroga, y, en cualquiera de los casos, si su transcurso determina automáticamente la extinción de los efectos jurídicos de la resolución declaratoria de la idoneidad del terreno (en nuestro caso, el 1 de mayo de 2010, como señala la Consejería), o si es necesaria una resolución administrativa sobre la extinción de los efectos de dicha declaración; y, en este último supuesto, si tal resolución sería meramente declarativa de la extinción o bien constitutiva, en el sentido de no tenerse por extinguidos los efectos de la declaración de idoneidad sino hasta la notificación al interesado de esta segunda resolución (lo que, en nuestro caso, se produjo el 13 de mayo siguiente), aspecto este último que remite a la cuestión de la caducidad de las autorizaciones administrativas.
Sin embargo, en el presente caso no es necesario abordar tales cuestiones, pues, por un lado, el escrito presentado por el interesado el 27 de abril de 2010 no puede ser calificado en ningún caso como una solicitud de una eventual prórroga de la resolución declaratoria de idoneidad de 2008 (el mismo interesado parece variar la calificación de tal escrito en las diferentes alegaciones presentadas) y ello porque si se examinan los términos de dicho escrito, se advierte con claridad que el interesado solicita nuevamente la declaración de idoneidad del terreno ?aun siendo éste el mismo que el referido en aquella primera resolución-, solicitando asimismo la correspondiente inspección de dicho terreno y abonando por ello las correspondientes tasas administrativas, lo que no hubiera procedido de haberse solicitado una mera extensión temporal, es decir, una prórroga, de la resolución de 2008, a los efectos de aportar la documentación exigida en el tan comentado artículo 6.3). Pero es que, en todo caso, fuera cual fuese la calificación a otorgar a dicho escrito, lo cierto es que la Dirección General de Ganadería y Pesca dictó resolución de 10 de mayo de 2010 dejando sin efecto la resolución de 2008 por causa de no haber aportado el interesado en plazo la documentación preceptiva, siéndole notificada la primera citada el 13 de mayo de 2010 sin que fuera recurrida, por lo que, en definitiva, quedó consentida y firme.
III. Partiendo de lo anteriormente expuesto, la pretensión indemnizatoria objeto del presente procedimiento no puede ser estimada, pues, imputándose el daño a dos actuaciones administrativas, la resolución de mayo de 2010, por la que se dejó sin efecto la resolución declaratoria de idoneidad de 2008, y la resolución de junio de 2010 (confirmada por la subsiguiente Orden desestimatoria del recurso interpuesto contra aquélla), desestimatoria de la segunda solicitud de idoneidad del terreno, ninguna de ellas puede calificarse como una actuación administrativa antijurídica y generadora de la pretendida responsabilidad, por las razones que a continuación se expresan.
A) Comenzando a estos efectos por la resolución desestimatoria de la segunda solicitud de declaración de idoneidad, es evidente su corrección jurídica, en la medida en que, por una parte, y como se expuso en el epígrafe anterior, dicha solicitud dio lugar, sin duda, a un nuevo procedimiento administrativo. El hecho de que su documentación se guardase junto a la correspondiente al primer procedimiento de idoneidad, y que algún funcionario pudiera haber manifestado que aquélla correspondía a "un mismo expediente", como alega el reclamante, no tiene ninguna relevancia jurídica a los efectos pretendidos. Partiendo de lo anterior, y como asimismo ya se avanzó, una vez extinguidos los efectos jurídicos de la primera resolución de idoneidad, la resolución a dictar en este segundo procedimiento de idoneidad no estaba legalmente predeterminada ni vinculada por lo declarado en el primero, de forma que, al verificarse en la inspección realizada en el seno de este segundo procedimiento que la parcela de terreno en cuestión no guardaba las distancias mínimas reglamentariamente establecidas respecto a otras instalaciones del sector, la resolución de este segundo procedimiento debía ser necesaria y obligadamente de desestimación de la declaración de idoneidad pretendida.
B) Por lo que se refiere a la resolución de mayo de 2010, por la que se dejó sin efecto la resolución declaratoria de idoneidad de 2008, es decisivo reparar en que la privación de efectos de esta última se produce por una causa imputable al propio reclamante, como es el hecho de no acreditar la realización de la instalación ni presentar en plazo los documentos exigidos reglamentariamente. Ciertamente que la resolución de 2008 estaba incursa en una causa de invalidez, por la infracción de las normas relativas a las distancias mínimas entre instalaciones a efectos de sanidad animal, y que tal invalidez fue debida al error de la Administración al verificar las distancias existentes entre tales instalaciones. Pero es sabido que el mero hecho de que un acto administrativo esté incurso en una causa de invalidez no determina "per se" ni automáticamente que carezca de efectos jurídicos; antes al contrario, la presunción de validez de tales actos, establecida en el artículo 57.1 LPAC, implica que los mismos surten efectos desde la fecha en que se dictan, y que la privación o extinción de sus efectos se produce, bien cuando así esté previsto en la normativa sectorial correspondiente o así se disponga en el correspondiente acto (como sucede en el caso que nos ocupa), bien cuando sea declarada su invalidez por la Administración mediante el correspondiente procedimiento de revisión de oficio. Y, en el caso que nos ocupa, es claro que la extinción de los efectos jurídicos de la resolución declaratoria de idoneidad de 2008 no se produjo por una ?inexistente- revisión de oficio de dicho acto, sino por el hecho de que el interesado no realizara en plazo las actuaciones exigidas por la normativa aplicable, lo que, como se ha dicho, determinaba la extinción de los efectos jurídicos de dicha resolución de 2008, circunstancia que así fue declarada correctamente por la Administración y, en todo caso, con carácter firme para el interesado, al no impugnar tal declaración de extinción de efectos jurídicos fundada en su incumplimiento de las obligaciones reglamentariamente establecidas.
Aplicado ello a los efectos del instituto de la responsabilidad patrimonial de que aquí se trata, lo anterior implica, en fin, que la privación o extinción de los efectos de la citada resolución de 2008, que es el hecho determinante de los daños reclamados, es imputable a la conducta del reclamante, y no a la de la Administración regional, por lo que no existe la necesaria relación de causalidad entre la actuación de aquélla y los referidos daños. Y ello al margen de las acciones que el interesado pudiera entablar contra otras entidades si considerase que alguna de sus actuaciones pudiera generar alguna clase de responsabilidad.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA.- No concurre la relación de causalidad, entre el funcionamiento de los servicios públicos regionales competentes en materia de sanidad animal y los daños por los que se reclama indemnización, que es jurídicamente necesaria y adecuada para determinar la responsabilidad patrimonial de la Administración regional, por las razones expresadas en las Consideraciones Tercera y Cuarta del presente Dictamen.
SEGUNDA.- En consecuencia, la propuesta de resolución objeto de Dictamen, en cuanto es desestimatoria de la reclamación, se informa favorablemente.
No obstante, V.E. resolverá.
