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Dictamen nº 229/2012
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 1 de octubre de 2012, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 26 de diciembre de 2011, sobre responsabilidad patrimonial instada por x como consecuencia de los daños sufridos en accidente de circulación (expte. 294/11), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- El 21 de enero de 2009, x, en representación de x, presentó escrito de reclamación de responsabilidad patrimonial dirigida a la Administración regional, en el que, en síntesis, expone que el 12 de septiembre de 2008 circulaba con su vehículo matrícula -- por la carretera MU-502, kilómetro 5, en dirección a La Santa, cuando del talud colindante se desprendió una roca de grandes dimensiones que, al impactar en la calzada se rompió en múltiples trozos, colisionando el vehículo con aquélla y ocasionándole ciertos daños, cuya reparación consta en la factura de taller que acompaña, de 1 de octubre de 2008, esencialmente por reparación de daños en el cárter y la bomba de aceite del vehículo, ascendiendo su importe a 873,09 euros, que reclama como indemnización.
Adjunta a su escrito un poder notarial de representación, copia de la citada factura, documentación del vehículo y copia de un informe de la Policía Local del Ayuntamiento de Totana, de 12 de septiembre de 2008, que expresa que sobre las 6.10 de dicho día se recibió una llamada telefónica "avisando de la presencia de un objeto de grandes dimensiones que pudiera ser una roca desprendida posiblemente de la zona a la altura del km. 5 de la carretera comarcal MU-502 en dirección a la Santa. Personados los agentes informantes, no se observa ningún objeto de grandes dimensiones, pero sí pequeños restos de roca y una gran mancha de aceite de motor de aproximadamente unos cien metros de longitud. Posteriormente se avisó al servicio municipal de limpieza de la vía y evitar así un posible accidente".
SEGUNDO.- Mediante oficio de 21 de mayo de 2009 el Jefe de Servicio de la Secretaría General de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio comunicó al reclamante la incoación del correspondiente procedimiento de responsabilidad patrimonial, requiriéndole diversa documentación para la subsanación y mejora de la reclamación.
TERCERO.- Con referencia a dicho requerimiento, mediante escrito presentado el 10 de junio de 2009 el reclamante adjuntó diversa documentación.
CUARTO.- Solicitado informe a la Dirección General de Carreteras, fue emitido el 22 de junio de 2009, en el que, en síntesis, expresa que no tuvieron noticias previas del accidente alegado, que en los partes de trabajo de conservación del Sector en el que se incluye la carretera de referencia, correspondientes a la semana del accidente y a la posterior, no consta actuación alguna en la zona; que no es zona de desprendimientos de rocas de gran tamaño, sino de materiales de arrastre tipo gravilla; que es una carretera de montaña, pero que las condiciones del terreno no requieren tomar medidas distintas de las existentes ni una señalización especial, sólo conducir con las debidas precauciones al existir muchas curvas; que la Policía Local no advirtió ninguna gran roca, sino pequeños restos; que no parece normal que un vehículo pierda aceite del cárter durante 100 metros, que requirió su limpieza, y que siga circulando, sin que el conductor espere, una vez hubo llamado a dicha Policía, a que ésta viniere, para formular una denuncia, ni que aquél no retirase las piedras. Adjunta diversas fotografías de la zona.
QUINTO.- Solicitado informe al Parque de Maquinaria de la citada Dirección General sobre la forma de producción y la valoración de los daños por los que se solicita indemnización, fue emitido el 11 de marzo de 2011, en el que, en síntesis, se expresa que la factura se considera correcta, "en virtud de los daños que, presumiblemente, se le ocasionaron al vehículo tras el impacto con la piedra o piedras existentes en la carretera".
SEXTO.- Mediante oficio de 12 de mayo de 2011 se acordó un trámite de audiencia y vista del expediente, notificado al interesado, sin que conste su comparecencia ni la formulación de alegaciones.
SÉPTIMO.- El 19 de diciembre de 2011 se formula propuesta de resolución estimatoria de la reclamación; en síntesis, por considerar acreditada la realidad de los hechos y la existencia de la adecuada relación de causalidad entre los daños por los que se reclama indemnización y el funcionamiento de los servicios públicos regionales de vigilancia y conservación de carreteras.
OCTAVO.- En la fecha y por el órgano expresado en el encabezamiento del presente escrito se solicitó el preceptivo Dictamen de este Consejo Jurídico, acompañando el expediente y su extracto e índice reglamentarios.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen tiene carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, conforme con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.
I. Por lo que se refiere a la legitimación activa, corresponde al reclamante, en calidad de titular del vehículo dañado y por ser quien sufre los daños por los que reclama indemnización.
La Administración regional está legitimada pasivamente por dirigirse contra ella la pretensión indemnizatoria.
II. En cuanto a la temporaneidad de la acción resarcitoria, a ejercer en el plazo de un año previsto en el artículo 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), ha de considerarse formulada dentro de dicho plazo, vistas las fechas del accidente y de la presentación de la reclamación, considerando las manifestaciones del reclamante sobre la realidad y fecha del primero, complementadas con lo consignado en el informe de la Policía Local de Totana reseñado en el Antecedente Primero.
III. En lo que se refiere al procedimiento, cabe señalar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales y reglamentarios aplicables.
TERCERO.- Relación de causalidad adecuada entre el funcionamiento de los servicios públicos regionales de mantenimiento y conservación de carreteras y los daños por los que se reclama indemnización. Procedencia de la misma.
I. De los artículos 139.1 y 141.1 LPAC se desprende que la Administración Pública debe responder por los daños y perjuicios, efectivos y evaluables económicamente, causados a los particulares por el funcionamiento de los servicios públicos de su titularidad, siempre que se trate de daños que el particular no tenga el deber jurídico de soportar. A pesar de que el tenor literal del citado artículo 139.1 se refiere exclusivamente al "funcionamiento" de los servicios públicos, la doctrina y la jurisprudencia vienen admitiendo pacíficamente que a tal supuesto debe añadirse el de la producción de lesiones causadas por el "no funcionamiento" de los servicios públicos, esto es, por omisión administrativa, cuando el dañado tuviera el derecho a que la Administración actuase positivamente, conforme con los estándares de funcionamiento exigibles, para prevenir y evitar el daño.
II. En el presente caso, la propuesta de resolución llega a la convicción de la realidad de los hechos descritos en la reclamación, lo que ha de aceptarse, a la vista de las circunstancias expresadas en el informe de la Policía Local reseñado en el Antecedente Primero y que, de lo expresado en el informe del Parque de Maquinaria, también se desprende que los daños guardan la razonable correspondencia con los hechos en cuestión. Ciertamente, el informe de la Dirección General de Carreteras plantea la existencia de algunas dudas al respecto, pero la corroboración por la Policía Local de Totana, el día del accidente, de la existencia de pequeñas piedras (que, según el reclamante eran parte de la roca que cayó y se fragmentó en aquéllas), la existencia de una gran mancha de aceite de motor en la calzada, y que los daños consignados en la factura aportada se refieren esencialmente a elementos relacionados con el sistema de funcionamiento del aceite del vehículo en cuestión lleva a la convicción de la realidad de los hechos.
III. A partir de lo anterior, debe determinarse si existe la adecuada relación de causalidad entre la existencia del referido obstáculo en la calzada y los daños por los que se reclama indemnización.
A tal efecto, debe decirse, en primer lugar, que no cabe apreciar responsabilidad por presuntos defectos de señalización o de consolidación del talud colindante con la carretera en cuestión, pues del informe de la Dirección General de Carreteras se desprende que no existían circunstancias que permitan afirmar que en tal zona eran procedentes actuaciones o medidas que no se hubieran ejecutado o adoptado por los servicios competentes.
Cuestión distinta es lo que atañe al deber de vigilancia e inspección de las condiciones de la calzada, cuyo estándar de cumplimiento viene fijado por las circunstancias de cada caso, teniendo la Administración encargada del servicio la carga de acreditar en qué medida, fecha y frecuencia se realizó en la zona una actuación de vigilancia para, a partir de tales datos, ponerlos en relación con las circunstancias del caso y extraer la correspondiente conclusión sobre el razonable cumplimiento o no de los estándares exigidos al servicio respecto del caso de que se trate, considerando que no es exigible a la Administración un funcionamiento del servicio de vigilancia de carreteras tan intenso que evite en todo caso que las vías públicas estén siempre libres y expeditas de obstáculos, o que los servicios competentes deban acudir con absoluta inmediatez a cualquier tramo de estas vías para señalizar la existencia de tales obstáculos, por evidentes razones de limitación de medios y porque se desvirtuaría la naturaleza del instituto de la responsabilidad patrimonial, que no puede convertir a la Administración en una aseguradora universal de los riesgos inherentes a la utilización de los bienes públicos, que en ciertos casos sus usuarios tienen el deber jurídico de soportar, sin perjuicio de la responsabilidad de terceros, en su caso.
En el Dictamen nº 70/12, de 21 de marzo, entre otros, expresábamos lo siguiente:
"Por lo que se refiere al estándar de vigilancia exigible a la vista de las condiciones de la carretera, acaba de indicarse el criterio jurisprudencial que prescribe una especial diligencia cuando se está ante zonas con conocido peligro de desprendimientos, pero no sólo, como parece apuntar el informe de la Dirección General de Carreteras, para reaccionar con rapidez una vez se hayan producido aquéllos y retirar las piedras caídas (lo que es obvio), sino también es exigible tal especial diligencia desde una perspectiva preventiva de vigilancia de la zona.
A tal efecto es necesario recordar, como hemos dicho, entre otros, en el Dictamen 276/2011, de 21 de diciembre, la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de 3 de diciembre de 2002, dictada en unificación de doctrina, en la que expresa que "corresponde a la Administración titular del servicio la prueba sobre la incidencia, como causa eficiente, de la acción de terceros, y salvo en el supuesto de hecho notorio le corresponde también a la Administración acreditar aquellas circunstancias de hecho que definen el standard de rendimiento ofrecido por el servicio público para evitar las situaciones de riesgo de lesión patrimonial a los usuarios del servicio derivadas de la acción de terceros y para reparar los efectos dañosos producidos por los mismos, sin que conste siquiera que la función de mantenimiento de la carretera se haya realizado, en la zona en que se produjo el accidente, en la forma habitual y correcta, prueba cuya carga no puede trasladarse al recurrente, siendo así que en el presente caso ha de aplicarse el principio de facilidad probatoria y, en definitiva, a la Administración le correspondía acreditar que, con los medios que disponía resultaba imposible evitar hechos como el producido".
También indicábamos en el citado Dictamen 276/2011 que el Consejo de Estado ha entendido que dicha prueba se había desplegado cuando quedaba acreditado en el expediente que los servicios de mantenimiento de la carretera habían llevado a cabo su labor de vigilancia en un tiempo próximo al que ocurrió el accidente (entre otros, Dictámenes 978/2007 y 991/2008). Sin embargo, dicho Órgano Consultivo señala que cuando no se haya acreditado la realización de recorridos de vigilancia (Dictámenes 3087/2004 y 968/2006, entre otros), ha de entenderse que la Administración ha incumplido con su obligación de vigilancia de la vía pública.
Asimismo, dicho Dictamen 276/2011 acogía lo expresado en el Dictamen 70/2005, también de este Consejo Jurídico, en el sentido de que "...no ofrece la Administración datos que permitan constatar siquiera una actuación del servicio de conservación y mantenimiento ni, menos aún, que dicho funcionamiento fuera adecuado al estándar de rendimiento exigible, pues el informe de la Dirección General de Carreteras omite cualquier información acerca de cuándo se efectuó la última inspección sobre la vía en que se produjo el accidente o, al menos, la periodicidad con la que se efectuaban recorridos de vigilancia en la carretera". La misma sentencia de 3 de diciembre de 2002 dirá que "el conocimiento sobre las referidas circunstancias organizativas y funcionamiento del servicio de vigilancia y de mantenimiento hubieran permitido llegar a una conclusión certera sobre si excedía o no de lo razonablemente exigible el que se hubiera producido una previa limpieza de la calzada en el tramo en el que ocurrió el siniestro", considerando inaplicable, ante la ausencia de actividad probatoria de la Administración de tales extremos, la presunción de actuación eficaz de ésta, cuando se desconoce el momento del vertido del aceite y si se produjo en momento inmediatamente anterior al accidente, extremo probatorio este último cuya carga, ante su dificultad, no puede corresponder al reclamante".
En este sentido, el hecho de que, en el caso que nos ocupa, el informe de la Dirección General de Carreteras exprese que en los partes de trabajo correspondientes al Sector de conservación en el que se incluye la carretera en cuestión no se consigne "actuación alguna la semana del accidente ni en la siguiente", no acredita las frecuencias de paso por la zona de que se trata, por lo que no puede valorarse el estándar exigible al respecto, que, en todo caso, parece que habría de ser superior al ordinario, considerando que, aun sin ser zona de frecuentes desprendimientos de rocas como la que se indica en la reclamación, o de pequeños trozos fragmentados de las que pudieran caer, se informa que es zona de desprendimiento de materiales de arrastre, tipo gravilla, y que es carretera de montaña.
Por todo ello, y en consecuencia, ha de afirmarse que existe la adecuada relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos regionales de vigilancia de carreteras y los daños por los que se reclama indemnización, lo que determina la responsabilidad de la Administración regional, que habrá de indemnizar al reclamante por los daños consignados en la factura presentada al efecto, más su actualización conforme con lo establecido en el artículo 141.3 LPAC.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA.- Existe relación de causalidad adecuada entre el funcionamiento de los servicios públicos regionales y los daños por los que se reclama indemnización, por las razones expresadas en la Consideración Tercera del presente Dictamen, por lo que procede reconocer la responsabilidad patrimonial de la Administración regional e indemnizar al reclamante en los términos expresados en dicha Consideración.
SEGUNDA.- En consecuencia, la propuesta de resolución objeto de Dictamen, en cuanto es estimatoria de la reclamación, se informa favorablemente.
No obstante, V.E. resolverá.
