Dictamen nº 224/2013

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 26 de agosto de 2013, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Universidades, Empresa e Investigación (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 26 de abril de 2013, sobre Anteproyecto de Ley de Artesanía de la Región de Murcia (expte. 146/13), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- Elaborado en fecha indeterminada el primer borrador del Anteproyecto de Ley de Artesanía de la Región de Murcia, la titular de la Dirección General competente en la materia suscribe una propuesta el 21 de junio de 2012, por la que eleva a la Consejería consultante el texto para que se continúe el procedimiento de elaboración. A dicha propuesta se acompaña, además del borrador del Anteproyecto, los siguientes documentos:

1. Memoria justificativa de la oportunidad y necesidad de la nueva norma,  elaborada por el Jefe de Servicio de Artesanía  en la que, tras una somera referencia a las competencias autonómicas en materia de artesanía, indica que el texto que se pretende aprobar derogará a la vigente Ley 11/1988, de 30 de noviembre, de Artesanía de la Región de Murcia (en lo sucesivo, LARM), señalando a continuación las distintas finalidades que se persiguen con el Anteproyecto (folio 17).

2. Estudio económico elaborado por el mismo funcionario y en la misma fecha, en el que se alcanza como conclusión que la aprobación y aplicación del Anteproyecto no supone la creación de nuevos servicios que requieran financiación, ni genera nuevas obligaciones económicas para la Administración Regional distintas de las que ya tiene. Muy al contrario, según se afirma, la derogación de la LARM supone la eliminación de las obligaciones económicas que se contienen en los artículos 15, 16, 18 y 21 de dicho texto legal, lo que supondrá un ahorro de 51.109 euros.

3. Informe relativo al impacto por razón de género, de 21 de junio de 2012, suscrito también por el mismo funcionario, que concluye que el Anteproyecto crea un marco normativo respetuoso con el principio de igualdad entre hombres y mujeres, y no establece medida alguna que pueda dar lugar a una discriminación por razón de género.

4. Relación de disposiciones cuya vigencia resulta afectada por el Anteproyecto, indicando aquellas de desarrollo de la LARM que continuarán en vigor, en tanto no se desarrolle reglamentariamente el nuevo texto legal, en todo aquello que no se oponga al mismo.

SEGUNDO.- Con fecha 2 de julio de 2012, la Directora General de Consumo, Comercio y Artesanía remite a la Secretaría General de la Consejería consultante una propuesta de audiencia a las siguientes entidades: las Asociaciones de Artesanos inscritas en el Registro Artesano de la Región de Murcia; las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación de Murcia y Cartagena y la de Comercio e Industria de Lorca; la Confederación Regional de Organizaciones Empresariales de la Región de Murcia (CROEM); la Federación de Municipios de la Región de Murcia (FMRM); las Consejerías de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia; los Ayuntamientos de la Región de Murcia; y la Fundación Española para la Innovación de la Artesanía (FUNDESARTE), entidad pública estatal adscrita al Ministerio de Industria, Energía y Turismo.

TERCERO.- Por la titular de dicho Centro Directivo se envía, con fecha 1 de octubre de 2012, a la Secretaría General antes mencionada, la siguiente documentación:

1. Acta de la reunión celebrada por el Consejo Asesor Regional de Artesanía el 19 de julio de 2012, así como certificado de su Secretario en el que se recogen las alegaciones que se formularon en relación con el Anteproyecto.

2. Informe del Jefe de Servicio de Artesanía en el que se analizan dichas alegaciones, así como las razones que llevan a la aceptación de algunas y al rechazo de otras.

3. Nuevo texto del Anteproyecto con las modificaciones incorporadas.

CUARTO.- Con fecha 1 de octubre de 2012 se incorpora al expediente informe del Servicio Jurídico de la Secretaría General de la Consejería de Universidades, Empresa e Investigación (folio 97), así como propuesta que el titular de dicha Consejería eleva a la Comisión de Secretarios Generales (folio 101), con el fin de que se eleve al Consejo de Gobierno el Anteproyecto a tenor de lo establecido en los artículos 31 a 46 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia (en adelante, Ley 6/2004).

Según certificado de la Jefa del Secretariado del Consejo de Gobierno que obra al folio 104 del expediente, la Comisión de Secretarios Generales, en su sesión del día 9 de octubre de 2012, examinó el texto del Anteproyecto, emitiendo informe favorable a efectos de lo dispuesto en el artículo 46.4 de la Ley 6/2004.

Con fecha 11 de octubre de 2012 el Consejo de Gobierno tomó conocimiento del Anteproyecto y acordó que por la Consejería proponente se continuara con la tramitación del procedimiento de elaboración, evacuando trámite de audiencia a diferentes entidades y organismos e incorporando los informes preceptivos del Consejo Asesor Regional de Artesanía, de la Vicesecretaría de la Consejería, del Consejo Económico y Social y del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.

QUINTO.- Otorgado un trámite de audiencia a los distintos departamentos integrantes de la Administración regional, se emiten los siguientes informes:

1. La Consejería de Sanidad y Política Social formula alegaciones en relación con la redacción de los artículos 7.1 (Registro Artesano); 16.2 (etiquetado de los productos artesanos); 19.1.a) (objetivos de la seguridad artesana); y con la Exposición de Motivos, en la que se debería, a su juicio, incluir una mención al Decreto 172/1995, por el que se regulan las condiciones sanitarias para la venta de alimentos y determinados animales vivos fuera de establecimientos permanentes.

2. La Consejería de Presidencia, a través del Servicio Jurídico de su Secretaría General, formula observaciones en relación con la regulación que se contiene en el Anteproyecto respecto a la prescripción y a la caducidad de las infracciones y del procedimiento, destacando cómo se incurre en una confusión de ambas figuras.

3. La Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio, realiza observaciones en relación con la Exposición de Motivos; con el artículo 6.2,a); y con los títulos de los artículos 43 y 49, en los que se detecta una cierta confusión entre las figuras de la prescripción y de la caducidad.

4. La Dirección General de Administración Local y Relaciones Institucionales, muestra su conformidad al Anteproyecto, pero sugiere que el mismo se someta a la consideración del Consejo Regional de Cooperación Local.

SEXTO.- Asimismo, evacuando el trámite de audiencia que se les había concedido, formulan alegaciones la Cámara de Comercio, Industria y Navegación de Murcia; la Cámara Oficial de Comercio e Industria de Lorca; y la Cámara Oficial de Comercio, Industria y Navegación de Cartagena, en las que valoran positivamente el texto del Anteproyecto, si bien formulan algunas observaciones entre las que destacan las siguientes:

1. Un mayor apoyo al sector del etiquetado.

2. Una mayor simplificación de los trámites administrativos.

3. Participación de la Cámaras en el Consejo Asesor Regional de Artesanía y en la Mesa de las Asociaciones de Artesanos.

4. Ponderación de las cuantías de las sanciones atendiendo a la actual situación económica.

5. Inclusión en el texto de la obligación por parte de los titulares de establecimientos que comercien con productos artesanos junto con otros que no lo son, de diferenciar claramente ambas actividades.

6. Potenciación del Premio Mercurio de Artesanía.

7. Establecimiento de mecanismos que garanticen el cumplimiento de la normativa referente a la venta de productos en la vía pública.

8. Eliminación de la distinción entre artesanía creativa y artesanía de alimentación, por lo que puede suponer de degradante para la artesanía de alimentación, ya que ésta puede ser creativa.

9. Inclusión de la Feria de Artesanía de la Región de Murcia (FERAMUR) en los planes que elabore la Consejería para promocionar la artesanía.

10. Se sugiere que la calificación de "Acontecimiento de Interés Artesano Regional" no se otorgue a "ferias", ya que existe una Feria oficial, la de Artesanía de la Región de Murcia, que se debe potenciar.

11. La entrega de los premios o distinciones a la Artesanía que se prevén en el artículo 29 debe hacerse anualmente y haciéndola coincidir con la celebración de la FERAMUR.

También obran las alegaciones formuladas por la Dirección General de Industria y de la Pequeña y Mediana Empresa del Ministerio de Industria, Energía y Turismo, mediante las que hace constar que la mayoría de las Comunidades Autónomas no consideran dentro de su normativa la elaboración de productos alimentarios como actividad artesanal. Al respecto, señalan que el Ministerio citado utiliza en sus actuaciones la definición de empresa artesana como "persona física o jurídica cuya actividad esté dedicada a la producción de objetos, ya sean éstos de carácter utilitario, decorativo o artístico", por lo que queda excluida implícitamente la empresa dedicada a la producción de alimentos.

SÉPTIMO.- El 4 de diciembre de 2012, el Jefe de Servicio de Artesanía emite un informe de examen y valoración de las alegaciones formuladas por los órganos citados anteriormente, señalando, motivadamente, las que se acogían y las que se rechazaban.

Resultado de dicho trámite fue:

- La elaboración de un nuevo borrador del Anteproyecto que obra a los folios 207 a 221 del expediente.

- Modificación del Estudio Económico en el siguiente sentido:

"En el apartado 1 punto d) queda modificado por el siguiente texto:

d) Recuperar, proteger y conservar las manifestaciones artesanales propias de la Región de Murcia.

En el párrafo primero del punto 2, queda sustituido por:

a) Las personas físicas o jurídicas cuya actividad sea la elaboración de productos que se identifiquen con la palabra artesanía, artesano o artesana, y que ejerzan su actividad económica de forma habitual en la Región de Murcia.

En el punto 2, donde se menciona el Análisis del Título IV, 'Fomento, Promoción, Modernización e Innovación de la Artesanía', queda modificado por 'Conservación, Fomento, Promoción, Modernización e Innovación de la Artesanía'. Donde se específica que la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia podrá establecer estos programas, se ha cambiado porque establecerá estos programas, cumpliendo todos o algunos de los objetivos que se describen en el punto 2 del artículo 26 del anteproyecto de ley".

OCTAVO.- Se incorpora al expediente certificado del Secretario del Consejo Asesor Regional de Artesanía de la Región de Murcia, en el que se hace constar que dicho Órgano Consultivo, en su sesión del día 3 de diciembre de 2012, informó favorablemente el texto del Anteproyecto.

NOVENO.- El Pleno del Consejo Económico y Social de la Región de Murcia, en su sesión de 18 de febrero de 2013, emite su Dictamen al Anteproyecto de Ley, con diversas observaciones.

DÉCIMO.- Consta el examen y valoración de las alegaciones presentadas por el CES en el informe de 11 de abril de 2013, suscrito por el Jefe de Servicio de Artesanía con el visto bueno de la Directora General de Consumo, Comercio y Artesanía, a resultas del cual surge un nuevo borrador, al que se adiciona un estudio económico que presenta, en relación con el primero que se había redactado, una serie de modificaciones entre las que cabe destacar las que se contienen en el apartado 3 in fine, del que se ha eliminado la afirmación relativa a que la aprobación del Anteproyecto supondría una disminución del presupuesto de gastos debido a que "se podrá derogar la Ley 11/1988, de 30 noviembre, de Artesanía de la Región de Murcia, por lo que se eliminarán las obligaciones económicas que aparecen en los artículos 15, 16, 17 y 21".

UNDÉCIMO.- Seguidamente se incorpora al expediente la siguiente documentación:

a) Certificado de la Secretaria del Consejo Regional de Cooperación Local, acreditativo de que el Anteproyecto fue informado favorablemente por dicho órgano asesor.

b) Informe favorable al texto del Servicio Jurídico de la Consejería consultante, con el visto bueno de su Vicesecretaria, sin formular objeción alguna de legalidad ni sugerencia de mejora.

DUODÉCIMO.- Con fecha 26 de abril de 2013 tiene entrada en este Consejo Jurídico solicitud de Dictamen, a la que se acompaña el texto del Anteproyecto diligenciado por la Secretaria General de la Consejería consultante, al que se unen los correspondientes extracto de secretaría e índice documentos.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre un anteproyecto de ley regional, de conformidad con lo previsto en el artículo 12.2 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.

SEGUNDA.- Marco competencial y normativo.

El artículo 130.1 de la Constitución Española (CE) establece que "los poderes públicos atenderán a la modernización y desarrollo de todos los sectores económicos y, en particular, de la agricultura, de la ganadería, de la pesca y de la artesanía, a fin de equiparar el nivel de vida de todos los españoles".

Tal previsión ha de completarse con el reconocimiento que el texto Constitucional contiene de la artesanía como una competencia de las de asunción indiscutible por las Comunidades Autónomas, al incluirla en el artículo 148.14ª, de forma concreta.

Estas competencias fueron efectivamente asumidas, con carácter exclusivo, por la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, en virtud de lo dispuesto en el artículo 10.Uno.12 de su Estatuto de Autonomía.

En el ejercicio de dichas competencias se aprueba la LARM que, una vez aprobado el Anteproyecto que ahora es objeto de Dictamen, será derogada.

La LARM ha sido objeto de desarrollo, con carácter general mediante el Decreto 101/2002, de 14 de junio, por el que se aprueba el Reglamento General de Desarrollo de la Ley de Artesanía (RGLA), y con carácter particular mediante normas de rango inferior como ocurre, entre otras, con la denominación "Artesanía de la Región de Murcia", recogida en la Orden de la Consejería de Industria, Trabajo y Turismo, de 25 de enero de 2008; el "Repertorio de Artesanía", actualizado por Orden de la Consejería de Turismo, Comercio y Consumo, de 15 de septiembre de 2004 (con varias actualizaciones posteriores); el "Registro Artesano", que se organizó en los términos de la Orden de la Consejería de Ciencia, Tecnología, Industria y Comercio, de 10 de septiembre de 2002; las Comisiones de Expertos sobre los oficios artesanos en vías de extinción, reguladas mediante Orden de la Consejería de Ciencia, Tecnología, Industria y Comercio, por la que se desarrolla el artículo 22 del RGLA; las calificaciones de oficios artesanos en vía de extinción, establecidas mediante Resolución de 20 de julio de 2002 de la Dirección General de Comercio y Artesanía.

TERCERA.- Procedimiento.

El procedimiento de elaboración ha seguido, en lo sustancial, lo previsto en el artículo 46 de la Ley 6/2004, al obrar en el expediente las siguientes actuaciones:

1ª) El Anteproyecto va acompañado de una memoria justificativa que incluye la motivación de su formulación, así como de un informe de impacto por razón de género; de un denominado "estudio económico"; y de una relación de disposiciones cuya vigencia resultará afectada con la aprobación del Anteproyecto.

No obstante lo anterior, se observan las siguientes imprecisiones e inadecuaciones:

a) La memoria de motivación jurídico-técnica no tiene el grado de detalle suficiente que requiere el caso y exige el referido precepto, pues dicho informe debe analizar las "concretas determinaciones normativas propuestas", y no limitarse a un análisis general de la iniciativa legislativa, que es lo que se ha hecho. De esta manera, existe un déficit de motivación en lo que atañe al contenido de buena parte de sus preceptos, e incluso de la propia conveniencia de sustituir la actual Ley de Artesanía, circunstancia que evidencia el CES en su informe y que la Consejería consultante ha querido subsanar mediante una serie de anotaciones incorporadas a la Exposición de Motivos, con las que se pretende enlazar la necesidad de promulgar un nuevo texto legal con las previsiones del documento estratégico "Líneas de innovación y Modernización de la Artesanía de la Región de Murcia" (LIMA). Sin perjuicio de que la mención en la Exposición de Motivos al LIMA resulte conveniente, el instrumento idóneo para expresar el marco normativo en el que se inserta el Anteproyecto, justificar su oportunidad y la adecuación de las medidas propuestas a los fines que se persiguen, es la Memoria justificativa, y en este sentido resulta conveniente completar dicho documento.

b) Entre la documentación inicial figuraba un denominado "estudio económico", en el que se alcanzaba la conclusión de que la puesta en marcha de la Ley que se pretende aprobar supondría un ahorro económico puesto que al derogar la LARM se eliminarían las obligaciones económicas que aparecen en los artículos 15 (cursos de formación), 16 (becas), 18 (ayudas económicas para la primera instalación), y 21 (promoción para la asistencia de profesionales o empresas a ferias). El ahorro se cifraba en 51.109 euros.

A juicio del CES la supresión del carácter imperativo con el que estas obligaciones vienen recogidas en la LARM, supone dejar en el ámbito de la discrecionalidad administrativa la planificación de actuaciones de fomento de la artesanía, así como su correspondiente dotación presupuestaria. Esta observación llevó a la Consejería proponente a modificar la memoria económica que, en su redacción definitiva, indica cuáles son las dotaciones que figuran en la partida 16.04.00.724B "Artesanía", en el presupuesto correspondiente al ejercicio 2012, que ascienden a la cantidad total de 607.200 euros, afirmando que "con la ejecución del anteproyecto de ley, como mínimo, se deberá disponer de los presupuestos que actualmente se disponen para el cumplimiento de la Ley 11/1988, de Artesanía de la Región de Murcia".

Como reiteradamente ha puesto de manifiesto este Órgano Consultivo con ocasión de Dictámenes emitidos en relación con proyectos normativos, la mera declaración de ausencia de gasto con incidencia presupuestaria es insuficiente para entender cumplido el requisito legalmente exigido de incorporar al expediente de elaboración normativa un estudio económico de la disposición. En efecto, el estudio económico a que se refieren los artículos 46.3 y 53.1, de la Ley 6/2004, no debe limitarse a analizar si existe un mayor gasto derivado de la implantación y financiación de nuevos servicios. Antes al contrario, el estudio económico ha de extenderse más allá, pues su finalidad es ilustrar sobre las consecuencias económicas de la norma, permitiendo deducir el alcance del Proyecto con relación al principio de eficacia que informa con carácter esencial toda la actuación administrativa (art. 103.3 CE), además de ser pauta de referencia para contrastar la eficiente asignación del gasto público que el artículo 31 CE demanda.

En relación con este punto cabe indicar, además, que los datos presupuestarios que se manejen deben venir referidos al vigente ejercicio presupuestario.

c) Obra en el expediente un "informe" sobre el impacto de género de la Ley que se pretende aprobar. Ahora bien, al limitarse el informe a manifestar que la disposición proyectada no provoca ningún impacto en materia de igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, el trámite sólo puede entenderse cumplimentado desde un punto de vista formal y, por ende, resulta insuficiente en orden a satisfacer la finalidad exigida por la Ley 6/2004 de ilustrar al órgano que ha de aprobar la norma acerca de imprevistas o indeseadas consecuencias sexistas de medidas o decisiones que, en principio, no deberían producirlas, evitando efectos negativos no intencionales que puedan favorecer situaciones de discriminación. La utilización de esta fórmula genérica de ausencia de implicaciones de género ha sido ampliamente rechazada por este Consejo Jurídico en múltiples Dictámenes y en su Memoria del año 2007.

En el supuesto que nos ocupa resulta importante el papel de la mujer en la artesanía, tanto en su faceta de productora como de garante de la transmisión de conocimientos. Por otro lado, en el texto se prevén actuaciones con incidencias en el colectivo femenino -apartado n) del artículo 26, en el que se incluyen entre los objetivos de los programas de conservación, fomento, promoción, modernización e innovación de la empresa, el de incentivar la incorporación de la mujer al sector de la artesanía-. Ambas realidades obligaban a elaborar un informe sobre el impacto de género que, huyendo de las criticables fórmulas genéricas antes aludidas, recogiera la información necesaria para identificar las desigualdades de género existentes en relación con el objeto de la disposición, realizara los oportunos análisis para detectar el impacto previsible de la misma en la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres y, finalmente, propusiese posibles medidas para subsanar dichas desigualdades si ello fuese necesario.

d) Aunque el artículo 46.2 Ley 6/2004, no exige, como sí lo hace el artículo 53.1 del mismo texto legal respecto del procedimiento de elaboración de los reglamentos, que al anteproyecto de ley se acompañe una relación de las disposiciones cuya vigencia resulte afectada, se considera conveniente que dicho documento se incorpore al procedimiento.

El origen de esta exigencia se encuentra en la derogada Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, cuyo artículo 129.3º prohibía que se formulara una nueva propuesta de disposición "sin acompañar al proyecto la tabla de vigencias de disposiciones anteriores sobre la misma materia, y sin que en la nueva disposición se consignen expresamente las anteriores que hayan de quedar total o parcialmente derogadas".

Este requisito es tributario de las exigencias del principio de seguridad jurídica (artículo 9.3 CE), en un aspecto tan primario como es el mero conocimiento de la normativa vigente y cómo ésta va a quedar afectada -derogada total o parcialmente o vigente durante un tiempo-, por la nueva norma que se encuentra en proceso de elaboración.

Este Consejo Jurídico ha manifestado reiteradamente la necesidad de redactar con precisión las tablas de afectaciones, derogaciones y vigencias, citando, siempre de forma adecuada, las disposiciones de las que trae causa o a las que afectará la disposición de carácter general proyectada.

La realidad de los expedientes tramitados sobre los que ha tenido conocimiento este Órgano Consultivo con motivo de la emisión de su preceptivo Dictamen, es que, a pesar de la importancia que dicha tabla de vigencias tiene en relación con los principios de seguridad jurídica y de certeza en el conocimiento y aplicación del Derecho, su omisión ha sido sistemática. En el supuesto que nos ocupa, sin embargo, tal trámite se ha cumplimentado, lo que merece un juicio favorable, sin perjuicio de lo cual se observa que aunque la tabla ha de incluir tanto las derogaciones como las vigencias, la que se ha incorporado al procedimiento que nos ocupa sólo hace referencia a estas últimas. Se debe, pues, completar con la relación de las normas que se van a derogar.

2ª) Se han otorgado trámites de audiencia a las Consejerías que integran la Administración regional cuyas aportaciones han sido examinadas, y se ha sometido el texto al parecer del Consejo Asesor Regional de Artesanía y al Consejo Regional de Cooperación Local.

Asimismo obran los trámites preceptivos del Dictamen del Consejo Económico y Social de la Región de Murcia y el informe evacuado por la Vicesecretaria, dándole su conformidad al elaborado por la Jefa de Servicio Jurídico.

Consta un trámite de audiencia específico al sector artesano, mediante consulta a las Asociaciones de Artesanos inscritas en el Registro Artesano de la Región de Murcia; las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación de Murcia y Cartagena y la de Comercio e Industria de Lorca; la Confederación Regional de Organizaciones Empresariales de la Región de Murcia (CROEM); la Federaciones de Municipios de la Región de Murcia; La Fundación Española para la Innovación de la Artesanía (FUNDESARTE); la Unión de Profesionales y Trabajadores Autónomos (UPTA) y la Asociación de Trabajadores Autónomos de la Región de Murcia (ATA).

CUARTA.- Técnica normativa y cuestiones gramaticales.

I. Técnica normativa.

1. El Anteproyecto se encuentra dividido en Títulos y algunos de éstos (el I, el II, el IV, el V y el VII) en artículos. Sólo los Títulos III y VI presentan una subdivisión en Capítulos y Artículos.

La división de las leyes en Títulos es frecuente, incluso en aquellas en las que ni la extensión ni razones sistemáticas justifican el uso de esta unidad de división. La división en Títulos se debe reservar para aquellas leyes que tengan partes perfectamente diferenciadas (parte sustantiva y parte procesal; parte general y parte especial), circunstancia que no concurre en el Anteproyecto cuyo análisis nos ocupa, lo que ya de por sí aconseja sustituir la división por Títulos por una división por Capítulos.

Pero es que, a mayor abundamiento, las Directrices de Técnica Normativa aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros, de 22 de julio de 2005, que, como repetidamente ha señalado el Consejo Jurídico, resultan aplicables en nuestra Comunidad Autónoma ante la inexistencia de un cuerpo de reglas regionales sobre la materia, aconsejan, en su Directriz 20,  que el artículo es la unidad básica de toda disposición normativa y que el articulado puede dividirse en Libros, Títulos, Capítulos, Secciones y Subsecciones, sin que se deba pasar de una unidad de división a otra omitiendo alguna intermedia, salvo en el caso de las secciones, ya que los capítulos podrán dividirse en secciones y éstas, si procede, en subsecciones, o bien directamente en artículos.

Esta previsión apunta a que el Título debe tener una presencia más bien excepcional, lo que supone decantarse por una estructura interna más simple, en la que las divisiones sistemáticas más recomendables son los Capítulos y las Secciones.

De lo anterior se deriva que una división del articulado del Anteproyecto en Capítulos y la de éstos, cuando proceda, en Secciones, resultaría más respetuosa con lo que, al respecto, se contiene en las citadas Directrices de Técnica Normativa.

2. El Título del Anteproyecto aparece redactado íntegramente en letras mayúsculas lo que resulta inadecuado atendiendo lo que, a este respecto, se señala en la Directriz 102 de las anteriormente mencionadas.

3. Las referencias que se contienen en el Anteproyecto a la propia norma que se pretende aprobar, deberán escribirse con inicial minúscula (apartado a), 2º del Anexo V).

4. Se utiliza repetidamente en el Anteproyecto la expresión "en su caso". Tal como se señala en las Directrices de Técnica Normativa el decoro lingüístico de las normas jurídicas obliga, dentro de la sencillez, a cuidar la propiedad y a huir de la pobreza de expresión, de ahí que resulte conveniente sustituir la citada expresión por la más técnica, desde un punto de vista jurídico, de "en los términos que se establezcan" o "en los términos establecidos", según corresponda.

II. Cuestiones gramaticales.

1. Debe sustituirse la expresión "artesanos/as" del epígrafe del artículo 3, por el masculino genérico. Sobre esta cuestión se ha pronunciado ya este Consejero Jurídico en otras ocasiones (Dictámenes 108/2001 y 83/2002), en el sentido de que "el uso no sexista del lenguaje debe evitar la utilización de expresiones, fórmulas o perífrasis que entorpezcan la lectura del texto, puesto que si bien es no sólo admisible sino digno de elogio que se procure evitar la discriminación de género en las disposiciones normativas, ello no debe hacer peligrar la claridad de las mismas".

Esta observación se hace extensiva a aquellos preceptos en los que todavía persisten expresiones similares, por lo que debe realizarse una revisión general del texto para su corrección.

2. Hay que recordar que la conjunción "o" no es excluyente, de forma que puede indicar uno, otro o ambos (para indicar sólo uno u otro se emplea la fórmula "o...o...)". Por tanto, la expresión "y/o" que aparece repetidamente en el Anteproyecto (vid art. 31.3), innecesaria por redundante, se debe sustituir por la conjunción "o".

3.  Debe realizarse una revisión general del texto para homogeneizar el uso de las iniciales mayúsculas, corregir el uso de algunos signos de puntuación, uso de las tildes, palabras erróneamente escritas. Así, a título de ejemplo, en el artículo 6.1 ha de sustituirse "patre", por "parte" y en el artículo 17 "obligatoria" por "obligatorio".

QUINTA.- Observaciones generales.

Sin perjuicio de las concretas observaciones que al articulado se realizan más adelante, han de efectuarse diversas consideraciones de carácter general suscitadas por el conjunto normativo objeto de Dictamen.

1. Sobre las relaciones Ley-Reglamento.

El Anteproyecto, además de la habilitación general contenida en su Disposición final primera a favor del Consejo de Gobierno para dictar cuantas disposiciones sean necesarias para el desarrollo y ejecución de la ley, contiene numerosas referencias a concretos desarrollos reglamentarios (así, sin ánimo de exhaustividad, se pueden citar las siguientes: repertorio artesano; Registro Artesano; identificación, seguridad y calidad artesana; funciones y régimen de funcionamiento de los Centros Regionales de Artesanía y Casas Taller del Artesano; procedimiento para la concesión y revocación de la calificación de "Acontecimiento de Interés Artesano de la Región de Murcia"; requisitos para la convocatoria y concesión de premios o distinciones; requisitos y procedimiento de declaración de área y punto de interés artesano; la organización, composición y régimen de funcionamiento de la Mesa de las Asociaciones de Artesanos; la organización, composición, representatividad y régimen de funcionamiento del Consejo Asesor de Artesanía de la Región de Murcia).

Sin perjuicio de lo que se dice en el siguiente apartado sobre la necesidad de identificar al destinatario de este mandato de desarrollo reglamentario, cabe recordar aquí la consolidada doctrina de este Órgano Consultivo (por todos, Dictamen 6/1998) sobre el hecho de que la colaboración entre ley y reglamento debe establecerse para completar la regulación pretendida, actuando la técnica de la remisión normativa como legítimo cauce de conexión entre ambos tipos de normas. Dicha técnica es utilizada ampliamente en el Anteproyecto, lo que encierra el riesgo de producir una legislación incompleta que, sólo cuando el total de desarrollos reglamentarios se hayan aprobado, creará un cuerpo normativo integrado. En tanto no se alcance tal situación se producirá una convivencia, imprescindible, de la nueva Ley con los desarrollos reglamentarios de la vigente (así se recoge expresamente en el Anteproyecto y en la tabla de vigencias), lo que puede dar lugar a incongruencias no deseadas.

El ajuste entre la norma reenviante y la reenviada ha de producirse sobre los criterios materiales que establezca la primera, ya que de otro modo el titular de la potestad reglamentaria carece de elementos sobre los que efectuar el desarrollo. Tal ocurre con los artículos  3.7 (Repertorio de Oficios Artesanos); 19.3 (marcas de seguridad); 29.2 (méritos para otorgar la Carta de Maestro Artesano); 32 (Mesa de las Asociaciones de Artesanos); 33 (Consejo Asesor de Artesanía),  que debieran incorporar, al menos, las pautas a las que habrá de ajustarse el reglamento para ser fiel desarrollo de la Ley ya que, de no hacerlo, se resentirá la armonía del sistema que pretende la Ley.

Paradójicamente en el Anteproyecto conviven el uso excesivo de la técnica de remisión por un lado, con un excesivo carácter reglamentista por otro, ya que hay supuestos en los que la norma que se proyecta aprobar desciende a un desarrollo detallista y autónomo más propio de una norma reglamentaria, y si bien es cierto que esta opción es jurídicamente posible, no deja de presentar problemas puesto que se produce la congelación con rango de ley para algunos supuestos que precisarían, para su modificación, de otra ley. En este sentido el Consejo de Estado ha expresado (por todos, Dictamen núm. 805/2003) que la minuciosidad de la regulación contenida en un texto legal puede poner en peligro, en el futuro, su deseable estabilidad y, cuando un cambio en las circunstancias obligue a introducir modificaciones en determinados procedimientos, sería preferible no tener que acometer para ello una reforma legal, con todo lo que implica. A lo anterior cabría añadir otra cuestión que si bien es de menor calado, no deja por ello de ser importante, como es el hecho de que este contenido tan reglamentista da lugar a una normativa de muy difícil, cuando no imposible, intelección.

2. Necesidad de identificar al órgano al que se atribuyen competencias o se encomiendan actuaciones.

En el Anteproyecto se hace reiterada referencia al "órgano autonómico competente en materia de artesanía" (aproximadamente unas treinta citas). En otras ocasiones la asignación de la competencia se hace a otros órganos, como la "Administración de la Comunidad Autónoma" (entre otros, art. 26.1), el "órgano administrativo" (por ejemplo, art. 27.4); en algunos casos se concreta en el "consejero competente en materia de artesanía" (v.g. art. 30.4) y, en otras, se habla de las "Administraciones Públicas" en general, como ocurre en el artículo 26.4.

La indefinición que supone esta genérica designación del órgano al que se atribuyen competencias o se encomiendan actuaciones, constituye una vulneración del principio de seguridad normativa que debe ser subsanada, de manera que en el texto se contenga la correspondiente y expresa atribución a favor del órgano apropiado.

El uso de los términos ha de responder a la asignación competencial que corresponda, tanto en aspectos materiales como orgánicos, de ahí que parezca lógica la referencia a "Administraciones Públicas" en cuanto comprensiva de la autonómica y la local cuando se quiere remitir la acción a ambas. Cuando la competencia corresponde siempre a la Comunidad Autónoma la terminología debe seguir los criterios recogidos en la normativa general cabecera del sistema de organización político-administrativa, constituida por la ya mencionada Ley 6/2004 y  por la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Publica de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (en los sucesivo, Ley 7/2004), que organizan la Administración en Consejerías cuyo ámbito de competencias establece el Presidente de la Comunidad Autónoma (art. 12 Ley 7/2004), las cuales se estructuran, bajo la superior autoridad del Consejero, en órganos directivos que tienen asignado su nivel funcional (arts. 16 a 20 Ley 7/2004); por tanto, el llamado en el Anteproyecto "órgano autonómico competente en materia de artesanía" es la Consejería competente sobre la materia según la distribución del Decreto del Presidente 24/2011, de 28 de junio.

Cuando la competencia que se atribuya sea la reglamentaria hay que tener en cuenta que ésta corresponde originariamente al Gobierno (art. 97 de la Constitución) y al Consejo de Gobierno (art. 32 EARM) y así lo reconoce el artículo 21.1 de la Ley 6/2004. Por lo tanto, cuando no se concreta el órgano que ha de efectuar el desarrollo reglamentario ha de entenderse que lo es el Consejo de Gobierno. En cuanto a la posibilidad que lo haga un órgano distinto, cabe recordar que desde la entrada en vigor de la Ley 6/2004, "los Consejeros podrán hacer uso de esa potestad cuando les esté específicamente atribuida por disposición de rango legal" (art. 52.1) o, según el artículo 38, "cuando por disposición de rango legal les esté expresamente atribuida", con la única excepción referida a materias de ámbito interno de su Departamento, en las cuales no precisan de habilitación alguna. Cabe pensar que cuando el redactor del Anteproyecto se refiere al órgano administrativo autonómico competente en materia de artesanía, se está refiriendo al Consejero titular del Departamento que las tenga atribuidas, habilitación que, con carácter general, resultaría ajustada a las previsiones de la Ley 6/2004, pero que debe hacerse de forma que dicho órgano quede plenamente identificado.

Si la competencia no reviste tal carácter cabe admitir que se pueda conferir al titular de la Dirección General competente en materia de artesanía (art. 19, g) Ley 7/2004). En efecto, como se ha razonado en el párrafo anterior,  los titulares de la potestad reglamentaria en el ámbito de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia son únicamente los órganos enumerados en el artículo 52.1 de la Ley 6/2004, y aunque podría, prima facie, entenderse que los Directores Generales (u otros órganos inferiores a los Consejeros) pudieran ejercer dicha potestad en virtud de una habilitación o autorización específica establecida en una norma con rango de ley (por aplicación del principio de jerarquía normativa), la misma no resulta procedente por la alteración que supondría de la configuración que sobre dicha potestad se contiene en el bloque constitucional (art. 97 CE y 32 EARM), que la reconocen respecto del Gobierno, considerado colegiadamente (Consejo de Ministros o Consejo de Gobierno, en nuestro caso) o de sus miembros (Ministros o, en el ámbito autonómico, Consejeros).

3. Actividades a las que se extiende.

El artículo 1 del Anteproyecto recoge que la Ley tiene por objeto la ordenación, planificación, fomento, promoción, inspección y sanción de la actividad artesana. El uso de un término tan genérico como es el de ordenación, sin concretar los aspectos a los que se extiende, puede dar lugar a la invasión de otros sectores materiales del campo de la actuación administrativa sobre los que la Consejería proponente no ostente competencia. Así, por ejemplo, en lo que se refiere a las medidas de seguridad artesana que se recogen en el Título III se llega a contemplar un futuro desarrollo reglamentario de la ley en el que se establecerán las medidas tendentes a conseguir, entre otros objetivos, un "Taller Artesano Seguro", donde se prevengan y limiten los riesgos, los accidentes y siniestros capaces de producir daños o perjuicios a las personas, bienes o al medio ambiente. El desarrollo de esta previsión legal puede llegar a invadir competencias de naturaleza laboral, industrial, comercial o de otro tipo, pertenecientes a la esfera de actuación de otros Departamentos.

Por otro lado, la falta de clarificación de los parámetros en los que se quiere situar la concreta ordenación que sobre la actividad artesanal vaya a realizar el nuevo texto legal, unido a una constante remisión al obligado respeto a las normativa específica que resulte de aplicación en cada caso, puede vaciar de contenido real a las previsiones del Anteproyecto.

4. El libre acceso a la actividad artesanal y la plasmación de este derecho en el Anteproyecto a la luz de la Directiva de Servicios.

Un objetivo del Anteproyecto, según reza su Exposición de Motivos, es crear un marco legal que avance en la eliminación de los obstáculos que se opongan a la libertad de establecimiento de los artesanos en la Región de Murcia y a la libre circulación de su productos; eliminando todo procedimiento de autorización que afecte al acceso o ejercicio de una actividad artesana, estableciendo procedimientos que cumplan con los requisitos de necesidad, proporcionalidad y de carácter no discriminatorio, simplificándolos en cuanto a sus trámites y requisitos.

Este ambicioso anuncio se concreta en la parte dispositiva del Anteproyecto en el artículo 5 que, bajo el título "libertad de establecimiento y libre circulación", establece que el órgano autonómico competente en materia de artesanía adoptará las medidas necesarias para eliminar y remover cualquier obstáculo administrativo para la libertad de establecimiento de los operadores económicos en artesanía, la libre circulación de bienes o la celebración de acontecimientos artesanos, que cumplan la legislación aplicable.

En relación con esta regulación cabe formular las siguientes observaciones:

a) La Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los Servicios en el Mercado Interior (en lo sucesivo, DS), tiene como objetivo conseguir un efectivo mercado interior en el ámbito de los servicios mediante la remoción de los obstáculos legales y administrativos que dificultan la prestación de servicios entre distintos Estados miembros.

En la citada DS es básico el concepto de servicio, que viene definido de forma amplia en el artículo 4.1 como "cualquier actividad económica por cuenta propia, prestada normalmente a cambio de una remuneración, contemplada en el artículo 50 del Tratado".

La DS cubre una amplia gama de servicios que constituyen una parte importante de la economía, entre los que, sin lugar a dudas, se encuentran las actividades artesanas (así viene expresamente recogido en el Anexo I de la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, sobre la implementación de la DS).

b) Consecuentemente con lo anterior se promulgó la Ley regional 12/2009, de 11 de diciembre, por la que se modifican diversas leyes para su adaptación a la DS, entre las que figuraba la LARM cuyos artículos 5 y 6, relativos a la regulación del sector artesano, fueron modificados de tal forma que la inscripción en el Registro Artesano de la Región de Murcia dejó de ser el medio a través del cual se acreditaba la condición legal de artesano o empresa artesana, y condición necesaria para el ejercicio de la actividad artesanal. A partir de esta modificación la inscripción pasó a ser voluntaria y el Registro a tener un carácter informativo.

c) Ahora bien, el que la Directiva de Servicios haya eliminado, con carácter general, la necesidad de una autorización previa para la realización de la actividad de servicio (que en el caso que nos ocupa venía constituida por la inscripción en el citado Registro previa acreditación del cumplimiento de los requisitos que se establecen en el Decreto 101/2002), no significa que la Administración deba hacer dejación de la necesaria intervención administrativa para garantizar la adecuación de la actividad que se desarrolla a la normativa que la regule, ello, claro está, en aras de la satisfacción del interés público. Lo que la DS hace es, con carácter general, invertir el orden de esa intervención. Suprime, salvo en los supuestos que en la propia Directiva se contemplan, la autorización previa por otras técnicas diferentes de autorización, que implican un control a posteriori. Entre los instrumentos que pueden utilizarse para alcanzar esta finalidad se encuentran la comunicación previa o la declaración responsable (art. 71 bis de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, LPAC). En nuestro Dictamen 226/2010, a cuyo contenido nos remitimos, se analizaron en profundidad ambas figuras, alcanzando las conclusiones que allí se reflejan.

Por otro lado la simplificación administrativa y la dinamización de las actividades que puede suponer la aplicación de la Directiva de Servicios con la eliminación, con carácter general, de la autorización previa, exige, como se afirma anteriormente, un fortalecimiento del control  sucesivo.  No cabe duda que la implantación de estas figuras (la comunicación previa o la declaración responsable) desplaza hacia la Administración la carga de un esfuerzo en vigilancia y control que antes era soportada por el particular en forma de dilaciones y trabas burocráticas. De ahí que la LPAC recoja el principio de que los efectos favorables al interesado que derivan de las declaraciones responsables y comunicaciones previas serán "sin perjuicio de las facultades de comprobación, control e inspección que tengan atribuidas las Administraciones Públicas" (art. 71 bis.3).

d) La invocación que se contiene en el artículo 5 del Anteproyecto para una regulación a posteriori que garantice la libertad de establecimiento de los operadores económicos en artesanía y la libre circulación de bienes artesanos, resulta innecesaria, pues se trata de un principio general al que han de someterse las Administraciones públicas en los términos que se han analizado en los párrafos precedentes. La concreta regulación de las medidas que produzcan dicho efecto debe efectuarse en sede del Anteproyecto cuyo Dictamen nos ocupa.

Además, como quiera que la actividad artesanal puede tener implicaciones en otros sectores, los operadores económicos en artesanía, con carácter previo a la iniciación de dicha actividad artesanal, deben estar en posesión de las licencias o autorizaciones que les sean exigibles por otros organismos en virtud de sus respectivas competencias.

SEXTA.- Observaciones particulares.

I. A la Exposición de Motivos.

1. La principal tacha que puede hacerse a esta parte del Anteproyecto consiste en que anuncia que el nuevo marco legal avanza en la eliminación de obstáculos para el establecimiento de la actividad artesanal, regulando procedimientos que cumplan con los requisitos de necesidad, proporcionalidad y no discriminación, simplificándolos en cuanto a sus trámites y requisitos, cuando lo cierto es que (cómo se señala en la Consideración Quinta), el texto que se pretende aprobar difiere dicha regulación a un posterior desarrollo reglamentario.

2. En el segundo párrafo de la parte expositiva se alude a la competencia autonómica que ampara la iniciativa legislativa, reseñándose, para ello, el artículo 10.1.12 EARM. La referencia debe ser respetuosa con la que se consigna en el citado Estatuto; por lo tanto, se ha de sustituir el guarismo "1", por la palabra "uno", de manera que la cita quede del siguiente modo: "artículo 10.Uno.12".

3. Deberían unificarse las distintas denominaciones, referidas unas veces a la "Comunidad Autónoma de la Región de Murcia" y, en otras, "de la Región de Murcia".

4. En el párrafo sexto del apartado II se afirma que "...se han desarrollado preceptos legales...". Los preceptos que se contienen en el Anteproyecto son, sin lugar a dudas, legales, sin que esta circunstancia tenga que predicarse de los mismos. Por otro lado el Anteproyecto no "desarrolla" los preceptos que lo conforman. Tal operación se llevará a cabo, en su momento, por sus correspondientes normas reglamentarias. Lo anterior aconseja sustituir esta expresión por la siguiente o similar: "...se han recogido preceptos...".

II. Al Título I . Disposiciones Generales (artículos 1 a 6).

1. El artículo 2 efectúa una descripción excesivamente prolija del ámbito de aplicación subjetiva, lo que, además de suponer una gran complejidad en el manejo del texto legal, implica, precisamente por su  enorme casuismo, el riesgo de dejar fuera algún concreto supuesto. Considera este Órgano Consultivo que una previsión más general que englobara a la actividad artesanal y a todos sus operadores, resultaría mucho más efectiva. Esta ha sido la opción seguida tanto por la vigente LARM, como por otros textos reguladores de la actividad artesanal en  distintas Comunidades Autónomas (art. 2 de la Ley 15/2005, de 22 de diciembre, de Artesanía de Andalucía; art. 2 de la Ley 14/2002, de 11 de julio, de Ordenación y Fomento de la Artesanía de Castilla-La Mancha; art. 2 de la Ley 3/2001, de 26 de junio, de Artesanía de Canarias, entre otras).

2. En el artículo 3 se recoge la definición de artesanía y de artesano, y a su concreta regulación cabe formular las siguientes observaciones:

a) En lo que respecta al título del presente artículo debe hacerse mención, en primer lugar, a la conveniencia de sustituir la expresión artesano/a, por el masculino genérico y ello por los motivos que se señalan en la observación efectuada en la Consideración Cuarta.

Por otro lado, se debe suprimir, por innecesaria, la referencia que se contiene a la Región de Murcia, ya que resulta obvio que la totalidad de las disposiciones que conforman el texto legal vienen referidas a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.

b) Comparando este precepto con el artículo 1 de la LARM, con el mismo objeto, se observa que se ha excluido de las actividades que se consideran artesanas la de prestación de servicios, aunque la figura del servicio artesano sí viene contemplada en otros preceptos del Anteproyecto como, por ejemplo, en el artículo 4.1,b).

c) El título del artículo 4 no resulta indicativo de su contenido.

III. Al Título II. El Registro Artesano de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.

1. El artículo 7 configura, como no podía ser de otro modo, al Registro Artesano como un registro de carácter voluntario (apartado 1); afirmando en el apartado 3 que no será necesaria la inscripción en el mismo "para ejercer las actividades reguladas en la presente ley".

A pesar de lo anterior en el texto se establecen numerosas actuaciones que exigen dicha inscripción. Así para:

1. Exhibir una placa identificativa (art. 18.1).

2. Usar las marcas sobre seguridad artesana (art. 19.3).

3. La exposición y venta de productos en los Centros Regionales de Artesanía y Casas Taller del Artesano (art. 27.1).

4. Celebrar convenios con la Administración para la ejecución de programas y actividades en los Centros Regionales de Artesanía y Casas Taller del Artesano (art. 27.4).

5. Declarar un acontecimiento cómo de interés artesano regional (art. 28.2).

6. Ostentar la distinción de Maestro Artesano (art. 29.2).

7. Participar en la Mesa de las Asociaciones de Artesanos (art. 32.3).

Además de estas actuaciones el artículo 11.2 determina otras que podrán ser desarrolladas por aquellas personas físicas o jurídicas inscritas en el citado Registro, tales como solicitar ayudas y subvenciones, participar en eventos, ferias, muestras, cursos, conferencias o similares, promovidos o en los que colabore la Administración Regional, etc.

De lo anterior se desprende que la inscripción en el Registro Artesano de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia no tiene carácter constitutivo para la realización de la actividad artesana, que podrán desplegar aquellas personas físicas o entidades que, como tales y cumpliendo con los requisitos que resulten necesarios por imperativo de otras normas que resulten de aplicación, así lo deseen. La inscripción sólo deviene en necesaria para participar en actividades organizadas o promocionadas por la Administración pública regional, acceder al régimen subvencional y de fomento instaurado al efecto, u otras de naturaleza similar.

Esta limitación de los efectos de la inscripción determina que la misma no sea necesaria para llevar a cabo la actividad artesanal y qué sólo lo sea para desplegar cierto tipo de actuaciones ligadas a dicha actividad, en las que la Administración regional tiene una presencia cualificada, y en este sentido el contenido del Anteproyecto resulta adecuado. Sin embargo, la dicción del citado artículo 7.3 induce a confusión, por lo que su redacción debe ser modificada en el sentido de aclarar que la inscripción registral para lo que no resulta obligada es para el ejercicio de la actividad artesanal.

2. El carácter voluntario con el que el Anteproyecto dota a la inscripción en el Registro, permitiría determinar que la misma sólo se llevase a cabo una vez que el artesano acreditase reunir los requisitos para ello. No obstante, la opción elegida de la presentación de una declaración responsable en la que se manifieste reunir dichos requisitos, es admisible siempre y cuando se configure un sistema de control sucesivo que garantice que sólo han accedido al Registro aquéllos que están en condiciones de hacerlo.

3. Contemplado como causa de baja en el Registro (sería más correcto hablar de cancelación de la inscripción) el incumplimiento de los requisitos establecidos para el acceso (art. 9.5), carece, a juicio de este Órgano Consultivo, de justificación la exigencia de renovación de la inscripción a la que se refiere el apartado 6 del mismo artículo.

4. La remisión que se lleva a cabo en el citado artículo 9.5 al establecimiento reglamentario del procedimiento para la cancelación de la inscripción, debe efectuarse con el condicionante de que en dicha regulación quede garantizada la audiencia al interesado.

5. Finalmente, incidir en la observación realizada por la Secretaria General de la Consejería de Sanidad y Política Social, relativa a la conveniencia de sustituir en el artículo 7.1 la expresión "...de acceso voluntario", por la más correcta de "...de inscripción voluntaria".

IV. Al Título III. La identificación, seguridad y calidad artesana.

A tenor del contenido del denominado estudio económico que figura a los folios 19 y siguientes del expediente, en este Título se establece que la Administración regional desarrollará marcas de procedencia artesana protegida, de seguridad y de calidad artesana, que permitan asignar a los productos artesanos el nombre de la Región o de un lugar determinado, así como la diferenciación mediante la aplicación de sistemas de seguridad y calidad que se identificarán mediantes marcas.

El análisis de los preceptos en los que se plasman estos objetivos suscita a este Órgano Consultivo las siguientes cuestiones:

1. El artículo 14 de la vigente LARM crea la denominación "Artesanía de la Región de Murcia", que se utiliza para garantizar la autenticidad, calidad y procedencia del producto artesano elaborado en el territorio y por empresas artesanas de la Región de Murcia. Esta previsión legal ha sido objeto de desarrollo mediante los artículos 31 y siguientes del RGLA y la Orden de 25 de enero de 2008 de la Consejería de Economía, Empresa e Innovación, por la que se regula la citada denominación. En la Disposición Adicional de esta última norma se faculta al Director General competente en materia de Artesanía para inscribir la citada denominación y su identidad visual corporativa en cuantos Registros sea conveniente a los intereses públicos, en particular, en el Registro de la Propiedad Intelectual y Oficina Española de Patentes y Marcas. En el expediente se afirma que la Comunidad Autónoma tiene registrada dicha "marca", de donde se infiere que se hizo uso de la habilitación contenida en la Orden antes citada.

2. Frente a la actual regulación que este Órgano Consultivo considera a la vez completa y sencilla, el Anteproyecto aborda una ambiciosa y pormenorizada regulación relativa a la identificación, seguridad y calidad artesana, cuya necesidad y bondad, a pesar de lo que genéricamente se afirma en el estudio antes citado, no se colige tan fácilmente de la lectura de los artículos en los que se concreta.

3. En lo que se refiere a la identificación artesana indicar que:

a) No se clarifica suficientemente cuál va a ser el distintivo de identificación artesana, ya que el apartado 1 del artículo 15 afirma que lo serán las palabras artesanía, artesano o artesana en la denominación comercial de un producto, en tanto que el apartado 5 del mismo precepto, indica que lo constituirá la denominación de origen "Artesanía de la Región de Murcia".

b) No se alcanza a comprender el sentido del apartado 3 del artículo 15.

c) Se contienen unas referencias al establecimiento de marcas, lo que puede vulnerar el bloque constitucional de competencias, ya que las marcas, en palabras de la Exposición de Motivos de la Ley 17/2001, de 7 diciembre, de Marcas, constituyen una categoría jurídica que configura uno de los grandes campos de la propiedad industrial, materia sobre la que el Estado ostenta competencia exclusiva (art. 149.1.9ª CE).

Cuestión distinta es que inscrita a favor de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia la marca "Artesanía de la Región de Murcia" (como al parecer es), aquélla, como titular de la misma, pueda autorizar o conceder licencia para su uso.

d) Se utiliza también la expresión "denominación de origen" (apartados 4 y 5 del artículo 15). El EARM atribuye a la Comunidad Autónoma competencia exclusiva en materia de "denominaciones de origen y otras indicaciones de procedencia (artículo 10.Uno.33).

El alcance del instrumento jurídico "denominación de origen", así como la delimitación de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en dicha materia, fue abordado por el Tribunal Constitucional en su Sentencia 211/1990, de 20 de diciembre, en la que se alcanzan las siguientes conclusiones:

1.ª No cabe restringir el signo distintivo de denominación de origen sólo a los productos alimenticios (aunque en la mayoría de los casos incida sobre ellos), como lo demuestra el hecho de que tanto la experiencia española como la de otros países conocen denominaciones de origen de productos tradicionales vinculados al lugar geográfico no alimenticios o agrícolas, por ejemplo, cerámica, paños, tapices, bordados, mármoles, etc. (FD 2º).

2.ª Las Comunidades Autónomas, siempre con el debido respeto a la normativa internacional y comunitaria, tendrán competencia de ordenación, regulación y gestión de una serie de tareas públicas que resulten indispensables  para tutelar y asegurar la protección jurídico-pública de las denominaciones de origen. Al Estado corresponderá, también con carácter exclusivo, la competencia  para establecer los efectos jurídicos sobre los signos distintivos de la producción o comercio, de modo que el reconocimiento administrativo de las denominaciones de origen agota la competencia autonómica y la creación de efectos jurídicos privados en el tráfico comercial y su reconocimiento y defensa en el comercio internacional corresponden al Estado (FD 3º).

Con respeto al marco competencial delimitado por dicha STC resulta admisible que el Anteproyecto que se examina aborde la regulación de una denominación de origen de productos artesanos de la Región, pero este Órgano Consultivo considera que por la Consejería proponente debe replantearse la conveniencia de incluir este distintivo para la identificación de dichos productos, y ello, al menos, por dos razones:

- Desde el punto de vista organizativo, porque resultaría necesario constituir un Consejo Regulador, órgano desconcentrado de la Administración, para la defensa de la denominación de origen y sus intereses, aplicando los preceptos reglamentarios que se determinaran para controlar la calidad y garantizar el origen de los productos amparados por la denominación de origen "Artesanía Región de Murcia".

- Como quiera que el Anteproyecto, en la línea de la LARM, incluye en su ámbito a la artesanía de la alimentación, y productos de esta categoría se encuentran ya en muchos casos protegidos por una denominación de origen, se produciría una duplicidad de denominaciones cuya ventaja no se alcanza a vislumbrar, al contrario, es fácil prever que puede inducir a confusión y a un incremento de la carga burocrática que pesa sobre el sector artesano.

4. En cuanto a la seguridad artesana se refiere cabe plantearse si también en este caso las hipotéticas ventajas de establecer unas marcas de seguridad específicas para el sector artesano, cuando los productos que engloba esta actividad se encuentran ya sometidos a las normas comunitarias y nacionales sobre seguridad general de los productos (Directiva 2001/95/CE y Real Decreto 1801/2003, de 26 de diciembre), justifican gravar a los artesanos con una serie de obligaciones cuyo concreto alcance no resulta posible evaluar, pues su concreción se difiere a un posterior desarrollo reglamentario.

V. Al Título IV. Conservación, Fomento, Promoción, Modernización e Innovación de la artesanía.

Los artículos 26 a 30, comprensivos de este Título IV, regulan, sustancialmente, las actividades de fomento de la artesanía, y, en términos generales, sigue la intención del Capítulo III de la vigente LARM y de sus normas de desarrollo, aunque con una mayor pormenorización. Se trata de uno de los contenidos que en mayor medida justifican competencialmente el Anteproyecto, dado el mandato del artículo 49, a) EARM.

El análisis del articulado suscita las siguientes cuestiones:

1. El párrafo 5 del artículo 26 quiebra la homogeneidad del conjunto del precepto y su relación con el título que lo encabeza, por lo que se debiera segregar y constituir un nuevo artículo a continuación de éste; la referencia a las Administraciones Públicas no es lo suficientemente precisa por cuanto comprende a la del Estado, quizás indebidamente, y la local y autonómica se contemplan simultáneamente de tal forma que aparenta que los cuatro instrumentos regulados se atribuyen indistintamente a cada Administración.

Al margen de ello, la regulación de los programas de fomento y conservación de la artesanía se realiza atendiendo principalmente a sus objetivos, sin esbozar brevemente el procedimiento para su aprobación, que debiera contemplar, de modo particular, la participación de los diversos sectores interesados y de los entes y órganos cuyas competencias se impliquen. En cuanto a su elaboración, ha de corresponder a la Consejería competente en la materia, y su aprobación, por regla general, también a la Consejería, y al Consejo de Gobierno en los casos que enuncia el párrafo 4, lo cual así debe hacerse constar.

2. Una ordenación lógica del artículo 27 aconseja que el precepto deba ser encabezado por la definición de los establecimientos, apartados 2 y 3, para después incluir las funciones que ahora se recogen en el 1.

3. En el apartado 1 del artículo 29, se debe sustituir "podrá establecer la convocatoria"  por "podrá convocar". Asimismo en el apartado 2 de este mismo precepto, debe eliminarse el inciso inicial, e iniciarse así: "La Carta de Maestro Artesano es la  distinción...".

VI. Al Título V. Representación, participación y consulta.

1. La representación, participación y consulta del sector artesanal se canaliza a través de dos órganos: la Mesa de las Asociaciones de Artesanos y el Consejo Asesor de Artesanía de la Región de Murcia. Se trata, en ambos supuestos, de órganos colegiados representativos, puesto que en su composición figuran organizaciones representativas de intereses sociales (en este caso, los de la artesanía).

2. En lo que se refiere al primero de ellos, es decir a la Mesa de las Asociaciones de Artesanos, no es posible, a la vista de la parca regulación que se contiene en el Anteproyecto, determinar exactamente cuáles sean su organización y fines. Podría pensarse, en principio, que nos encontramos ante una figura en la que participarían representantes de las Asociaciones de Artesanos y que tendría como objetivo la defensa colectiva de aquellos intereses que, de forma individual, tienen asumidos cada una de ellas. Una figura similar existe en la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha, la denominada Mesa de Asociaciones Profesionales de Artesanos de Castilla-La Mancha, integrada por las Asociaciones de Artesanos que voluntariamente lo decidan, con el fin de hacer un análisis y seguimiento permanente de la situación del sector artesano en dicha Comunidad Autónoma, pero sin que en su composición figuren representantes de la Administración ni se integre en órgano administrativo alguno.

Si ésta fuera la intención del redactor del Anteproyecto debería suprimirse la previsión que en el mismo se contiene a dicha Mesa, y dejar en manos de la iniciativa de las propias Asociaciones la creación o no de esta organización. Si, por el contrario, el propósito fuese el de la creación de un órgano administrativo colegiado, la Consejería consultante debería tener en cuenta lo siguiente:

a) La posible duplicidad de funciones que se produciría respecto del Consejo Asesor y la conveniencia de conservar sólo uno de estos dos órganos.

b) La necesidad de determinar en el Anteproyecto, como norma de creación de la Mesa, las especificaciones que se contienen en el artículo 23.2 de la Ley 7/2004.

3. En lo que respecta al Consejo Asesor de Artesanía, a tenor del contenido del citado artículo 23.2 de la Ley 7/2004, resultaría conveniente una mayor extensión en la regulación legal en lo que atañe a su composición. La ley de creación del órgano debe contener la estructura básica relativa a su composición, tales como el número de miembros y qué porcentaje de los mismos correspondería a la Administración y cuál a los agentes sociales.

En este sentido, sería recomendable que la regulación del referido Consejo Asesor tomara como referencia la contenida en la Ley regional 9/1985, de 10 de diciembre, de Órganos Consultivos, ya que, si bien su artículo 1 excluye expresamente de su ámbito de aplicación a los órganos colegiados consultivos "cuya creación se regule específicamente por otras leyes", su Exposición de Motivos señala como objeto de la Ley "unificar y sistematizar la regulación de esta forma de participación que ya se viene produciendo con una gran intensidad". En definitiva, aunque la regulación del Consejo Asesor de Artesanía de la Región de Murcia efectuada por el Anteproyecto no se ve formalmente vinculada o limitada por la Ley 9/1985, lo cierto es que esta norma surge con vocación uniformadora al intentar dotar de un régimen homogéneo a los órganos canalizadores de la participación ciudadana, por lo que aquella Ley que pretenda separarse de su régimen debería ser ampliamente motivada, en tanto que contribuirá a la heterogeneidad de regímenes y, en consecuencia, dificultará la consecución del objetivo unificador perseguido por el legislador en el ámbito de los órganos consultivos.

Finalmente, centrándonos en las funciones que se contemplan en el artículo 33.4 del Anteproyecto, cabe formular las siguientes observaciones:

1ª) En el apartado a) se indica que el Consejo Asesor deberá "emitir informe preceptivo sobre las disposiciones normativas con rango de ley y de decreto que afecten al sector artesanal, y se elaboren en el seno del órgano competente en autonómico en materia artesana", redacción que suscita las siguientes cuestiones:

a) En primer lugar, que el órgano consultivo emite informe no sobre leyes o decretos, sino sobre los anteproyectos de las primeras o sobre los proyectos de los segundos.

b) Por otro lado, quizá resultaría más adecuado referirse a disposiciones de carácter general, lo que englobaría también a las Órdenes que tuvieran tal naturaleza.

c) El Anteproyecto limita el informe preceptivo a aquellos supuestos en los que la norma proyectada haya sido elaborada por la Consejería competente en materia de artesanía, lo que supone sustraer del conocimiento del órgano consultivo aquéllos proyectos que, afectando directamente al sector artesano, puedan haberse elaborado por otros departamentos de la Administración regional.

2ª) La primera parte del apartado c) constituye una cláusula de cierre que debe refundirse con el apartado h), y situarse en último lugar en la relación de funciones.

3ª) En el apartado e) se establece la posibilidad de que el Consejo Asesor informe sobre aquellos asuntos que le sean sometidos por el Consejo de Gobierno y por el Consejero competente en materia de artesanía. No se contempla la eventualidad de que dicho informe pueda ser requerido por el Director General, tal como actualmente se recoge en el artículo 39.j) RGLA.

VII. Al Título VI. Régimen de inspección, infracción y sanción.

1. Se observa que el Anteproyecto no delimita con claridad las figuras jurídicas de la prescripción y de la caducidad.

El instituto de la prescripción recae sobre el llamado "derecho material", en este caso sobre la potestad sancionadora de la Administración, y no sobre los ilícitos y sus sanciones; unos y otras se habrán producido con independencia del tiempo transcurrido, pero el vencimiento del plazo de prescripción hará imposible que la responsabilidad administrativa pueda ser enjuiciada y exigida por los órganos de la Administración al haber quedado extinguido su derecho material a perseguir y reprimir las conductas antijurídicas. Cuando la infracción ha prescrito carece de sentido iniciar o continuar el procedimiento, al igual que cuando la sanción ha prescrito no debe ser incoado o desarrollado hasta sus trámites últimos el procedimiento de ejecución.

Mientras que la prescripción recae sobre el ejercicio de la potestas puniendi por la Administración, la caducidad lo hace sobre la forma de ejercitar la referida potestad, es decir, el procedimiento. Desde el lado del infractor, prescripción y caducidad originan dos diferentes derechos: el del sujeto activo de la infracción a no ser imputado o a no serle exigida la sanción sino durante la vigencia de los plazos de prescripción, y el de no estar incurso como sujeto pasivo del procedimiento sancionador por un período superior al determinado por el plazo de caducidad.

Aplicando al contenido del Título cuyo análisis nos ocupa, se efectúan las siguientes observaciones:

a) En los títulos de los artículos 43 y 49, relativos a las infracciones y a las sanciones, respectivamente, debe suprimirse la referencia que se contiene a la caducidad.

b) A tenor de lo establecido en el artículo 132 LPAC, la acción para perseguir una infracción podrá ejercerse mientras que ésta no haya prescrito y sólo cuando hayan transcurrido dichos plazos (o los determinados en las Leyes sectoriales sancionadoras aplicables), se acordará la improcedencia de iniciar el procedimiento sancionador. En este sentido, resulta improcedente y, por lo tanto, debe suprimirse, la previsión que se contiene en el proyectado artículo 43.2, ya que la caducidad no opera, como decíamos antes, sobre la infracción, sino sobre el procedimiento una vez iniciado éste y sólo entonces.

2. En los números 3º y 4º del apartado b) del artículo 44, debe añadirse "en los términos del artículo siguiente". Asimismo, en el número 5º debe adicionarse "en los términos del artículo 47".

3. En el apartado 6º del artículo 44,b), debe sustituirse la palabra "imposibilidad", por la más precisa de "prohibición".

4. En consonancia con la terminología utilizada en el artículo 44,b), 3º, en los apartados 2 y 3 del artículo 45, se debe cambiar la expresión "retirada de productos del mercado" por la de "decomiso de la mercancía".

5. El artículo 47 regula la publicidad de las sanciones, y ello con el objetivo de reforzar el cumplimiento de las normas sobre ordenación del sector artesano, disuadiendo de la comisión de ilícitos administrativos en esta materia, a través de un procedimiento intimidatorio basado en el daño que para la reputación e imagen de la actividad artesanal desarrollada por el infractor tiene la publicidad de las sanciones que se le impongan.

El contenido de este precepto merece las siguientes observaciones:

a) La publicidad de la sanción puede supeditarse a su firmeza en vía administrativa o, en el supuesto de iniciarse un proceso judicial, a su firmeza en esta última vía. El Anteproyecto opta por la firmeza en vía administrativa, lo que, desde luego, no impide la tutela judicial efectiva del interesado que podrá seguir recurriendo la sanción en vía judicial, en cuya sede podrá solicitar la suspensión cautelar de la publicación (artículos 129.1 y 130 de la Ley 19/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa); pero también es cierto que si dicha suspensión no se acuerda puede ocurrir que el afectado, en el caso de que la sanción sea revocada o la infracción recalificada en un grado inferior al grave, sufra daños y perjuicios de difícil reparación que podrían dar lugar a una reclamación por responsabilidad patrimonial de la Administración; de ahí que se considere más adecuado establecer que la publicidad de la sanción sólo se podrá acordar cuando ésta haya alcanzado firmeza en vía judicial.

b) El carácter disuasorio frente a futuras infracciones que tiene la publicidad de las sanciones, obliga a contemplar dicha posibilidad no sólo respecto de las principales, sino también en relación con las accesorias, de ahí que se sugiera al redactor de la futura norma que el inciso final del apartado 2 del precepto que se comenta quede, redactado del siguiente modo: "...y de las sanciones principal y accesoria, en su caso, impuestas".

6. Por razones de sistemática el apartado 1 del artículo 49 debe trasladarse al artículo 50, cuyo objeto lo constituye, según reza su título, el procedimiento sancionador, y, en cualquier caso, debe adicionársele "desde la iniciación del procedimiento".

7. Por coherencia terminológica en el apartado 2 del artículo 49 deben sustituirse las referencias a "faltas" por "infracciones".

VIII. A las Disposiciones finales.

En el párrafo primero de la Disposición transitoria segunda, se debe concretar el momento a partir del cual empezará a contarse el plazo de dos años que se concede para adaptación a las disposiciones de la nueva ley.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES

PRIMERA.- El Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia ofrece cobertura competencial suficiente para el Anteproyecto de Ley consultado.

SEGUNDA.- En aplicación de lo establecido en el artículo 61.3 del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico, aprobado por Decreto 15/1998, de 2 de abril, se consideran de carácter esencial las siguientes observaciones:

a) La que se refiere a la necesidad de identificar a los órganos a los que se atribuyen competencias, teniendo en cuenta que los titulares de la potestad reglamentaria son únicamente los órganos enumerados en el artículo 52.1 de la Ley 6/2004 (apartado 2 de la Consideración Quinta).

b) La relativa a la necesidad de que en la previsión de desarrollo reglamentario del procedimiento para la cancelación de la inscripción, se contemple el condicionante de que en dicha regulación quede garantizada la audiencia al interesado (apartado III.4 de la Consideración Sexta).

c) La que se contiene en el apartado IV.3.c) de la Consideración Sexta, relativa al establecimiento de marcas.

d) La que se indica en el apartado VI.2.b) de la Consideración Sexta, en relación con la denominada Mesa de las Asociaciones de Artesanos.

e) Las que se señalan en el apartado VII.1 de la Consideración Sexta, en orden a clarificar en el Anteproyecto las referencias que se contienen en relación con las figuras jurídicas de la prescripción y la caducidad.

TERCERA.- El resto de observaciones, de incorporarse al texto, contribuirían a su mayor perfección técnica y mejor inserción en el ordenamiento jurídico.

No obstante, V.E. resolverá.