Dictamen nº 311/2015

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 2 de noviembre de 2015, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Educación y Universidades (por delegación de la Excma. Sra. Consejera), mediante oficio registrado el día 22 de julio de 2015, sobre Proyecto de Decreto por el que se ordena y regula la Inspección de Educación en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (expte. 293/15), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

  PRIMERO.- En fecha indeterminada la Inspección de Educación, dependiente de la Consejería de Educación, Cultura y Universidades, elabora un primer borrador de Proyecto de Decreto por el que se ordena y regula la Inspección de Educación en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.

  El texto se eleva a la Secretaría General de la indicada Consejería con fecha 2 de febrero de 2015, acompañado de un informe memoria que señala el fundamento legal del régimen jurídico de la Inspección educativa y que lo sitúa en el Título VII de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (LOE), del que el futuro Decreto sería desarrollo reglamentario, al tiempo que se establece la estructura organizativa de la Inspección y se regulan los mecanismos de coordinación, formación y evaluación de los Inspectores.

  Asimismo, consta en el expediente la siguiente documentación:

  - Un denominado "estudio económico" que se limita a manifestar que "la aprobación de este Decreto no supone gastos adicionales a los que ya viene realizando la Comunidad Autónoma".

  - Un informe sobre impacto de género.

  - Una relación de disposiciones afectadas, con indicación de la "Orden de 6 de noviembre de 2006, por la que se regula la organización y el funcionamiento de la Inspección de Educación, modificada por las Órdenes de 9 de octubre de 2007 y de 16 de febrero de 2010".

  - Una propuesta de la Secretaría General de la Consejería promotora al titular de la misma, para que eleve al Consejo de Gobierno el Proyecto de Decreto. Esta propuesta carece de firma.

  - Borrador de la propuesta de Acuerdo que el Consejero de Educación elevará al Consejo de Gobierno para que se apruebe el futuro Decreto.

  - Un informe de la Inspección de Educación en el que se recogen las observaciones efectuadas al texto con ocasión de su traslado a los restantes centros directivos de la Consejería de Educación, así como al Sindicato y a la Asociación de Inspectores de Educación (USIE y ADIDE, respectivamente). El informe señala cuáles de tales observaciones han sido asumidas e incorporadas al texto y cuáles no, con una muy escueta motivación en este último supuesto.

  No se han incorporado al expediente, sin embargo, los documentos en los que los centros directivos y entidades consultadas efectuaron tales aportaciones, alegaciones y sugerencias, como tampoco el borrador sobre el que aquéllas se formularon.

  SEGUNDO.- Con fecha 12 de febrero de 2015, se evacua el preceptivo informe del Servicio Jurídico de la Consejería de Educación, en sentido favorable al Proyecto, si bien efectúa diversas observaciones que persiguen su mejora técnica y su más adecuada inserción en el ordenamiento, así como diversas sugerencias de regulación.

  Todas ellas son asumidas e incorporadas al texto, dando así lugar a un segundo borrador.

  TERCERO.- El 5 de mayo se incorpora al expediente un nuevo borrador, el tercero, que introduce modificaciones en extremos relativos a la evaluación y al órgano de asesoramiento de la Inspección.

  Sometido dicho borrador al Servicio Jurídico de la Consejería de Educación, se informa favorablemente.

  CUARTO.- Solicitado el informe del Consejo Escolar de la Región de Murcia, se evacua el 15 de junio (Dictamen 13/2015) en sentido favorable al Proyecto, aunque realiza observaciones de diverso calado y que van desde las formales y de mera corrección de estilo a sugerencias de carácter material sobre el ámbito de la Inspección educativa, sus funciones y la delimitación de éstas respecto de las propias de otros órganos de la Administración educativa.

  El dictamen fue objeto de valoración por la Inspección de Educación en informe de 23 de junio, que analiza las sugerencias y observaciones efectuadas por el órgano consultivo indicando aquellas que son asumidas e incorporadas al texto y las que no lo son, motivando en este caso su rechazo.

  Al incorporar las observaciones del Consejo Escolar de la Región de Murcia se elabora un nuevo borrador, el cuarto.

  QUINTO.- El 24 de junio emite su preceptivo informe la Vicesecretaría de la Consejería promotora del Proyecto.

  SEXTO.- Recabado el preceptivo informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, se evacua el 14 de julio, en sentido favorable al Proyecto, sin perjuicio de las observaciones que al mismo se formulan, que se refieren a la técnica normativa además de una sugerencia de redacción, todas las cuales serán asumidas e incorporadas al texto, dando lugar a su quinta y última versión. Consta ésta en el expediente, diligenciada el 21 de julio de 2015 por el Secretario General de la Consejería de Educación y Universidades, como la definitiva en orden a su sometimiento al Consejo Jurídico.

  El texto se compone de una parte expositiva innominada, 22 artículos, tres disposiciones adicionales, dos transitorias, una derogatoria y una final. El articulado se divide a su vez en cuatro capítulos, con el siguiente detalle: I.  Disposiciones generales; II. Organización; III. Plan de actuación de la Inspección de Educación; y IV. Formación y evaluación.

  En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos índice de documentos y extracto de secretaría, se remite el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 22 de julio de 2015.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

  Este Dictamen ha sido solicitado con carácter preceptivo, en virtud de lo dispuesto por el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), al considerarlo un proyecto de disposición de carácter general que se dicta en desarrollo de legislación básica del Estado.

  En efecto, tanto la Exposición de Motivos como los informes justificativos de la futura norma aluden a su condición de reglamento ejecutivo de la LOE, calificando su contenido como desarrollo de diversos preceptos de la misma. Coincide el Consejo Jurídico con dicha apreciación, como se detalla en la Consideración Tercera de este Dictamen, lo que lo convierte en preceptivo.

  SEGUNDA.- Competencia orgánica, procedimiento de elaboración y conformación del expediente.

I. El Consejo de Gobierno es el órgano competente para aprobar, en su caso, el presente Proyecto, en virtud de la genérica atribución de potestad reglamentaria efectuada por el artículo 32.1 del Estatuto de Autonomía.

II. En términos generales la tramitación del Proyecto se ha ajustado a las normas que rigen el ejercicio de la potestad reglamentaria, contenidas en el artículo 53 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, habiéndose incorporado al expediente los documentos y trámites allí establecidos, si bien ha de advertirse acerca del cumplimiento meramente formal de alguno de ellos como el estudio económico de la norma, que se limita a informar acerca de la ausencia de coste adicional.

Habrá de estarse, además, a la versión del indicado artículo 53 previa a la modificación operada en dicho precepto por la Disposición final primera de la Ley 2/2014, de 21 de marzo, de Proyectos Estratégicos, Simplificación Administrativa y Evaluación de los Servicios Públicos de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, toda vez que la exigencia de la memoria de análisis de impacto normativo y el estudio de cargas administrativas establecidos por dicha Ley, sólo es predicable respecto de aquellas disposiciones cuya tramitación se inicie con posterioridad a la aprobación por el Consejo de Gobierno de la Guía Metodológica para la elaboración de la memoria de análisis normativo (Disposición transitoria primera de la Ley 2/2014), lo que tuvo lugar el 6 de febrero de 2015. Comoquiera que la Inspección de Educación remitió la iniciativa normativa junto con toda la documentación asociada (momento que la citada disposición transitoria identifica como el de inicio de la tramitación a efectos de aplicación de la nueva versión del artículo 53 de la Ley 6/2004) a la Secretaría General de la Consejería de adscripción el 2 de febrero de 2015, ha de estarse a las exigencias formales establecidas por el indicado artículo 53 en su redacción previa a la modificación operada por la Ley 2/2014.

No obstante el general parecer favorable que merece la tramitación seguida, ha de advertirse que en el Proyecto se establecen reglas que inciden claramente en el ámbito material de la función pública, en la medida en que se abordan disposiciones sobre oferta de empleo y acceso al Cuerpo de Inspectores de Educación (Disposición adicional primera), provisión de puestos (disposiciones adicionales segunda y tercera) y retribuciones (art. 10, letra a).

Por ello, si bien la norma proyectada no puede considerarse stricto sensu como una disposición general sobre la función pública -lo que determinaría la preceptividad del informe del Consejo Regional de la Función Pública, ex artículo 13.2, letra b) del Texto Refundido de la Ley de la Función Pública de la Región de Murcia, aprobado por Decreto Legislativo 1/2001, de 26 de enero (TRLFP)-, sí que tiene una clara incidencia sobre dicho ámbito, por lo que habría sido muy conveniente el sometimiento del Proyecto al indicado órgano consultivo, máxime cuando se prevé que el desempeño de diversos puestos de la inspección de educación "será especialmente valorado en concursos y convocatorias de provisión de puestos de trabajo", puestos éstos que, en principio y ante la ausencia de restricciones al efecto en la disposición proyectada, podrían ser de aquellos que, adscritos a la Administración General de la Comunidad Autónoma, se abren a la provisión por funcionarios de los Cuerpos docentes, a los que éstos concurren junto a los integrantes de otros cuerpos funcionariales generales.

Del mismo modo, no se ha justificado en el expediente por qué tales previsiones afectantes al régimen de los empleados públicos no han sido objeto de negociación con las organizaciones sindicales en el seno de la Mesa Sectorial de Educación (art. 37.1, letras b) y c) EBEP), lo que podría afectar a la validez de la futura norma.

III. No se han incorporado al expediente los documentos en los que los centros directivos y entidades consultadas en el trámite de audiencia formularon sus alegaciones y sugerencias de redacción, lo que impide conocer el contenido y, a menudo, el sentido de las mismas, dada la forma en la que se referencian en el aludido informe de la Inspección. Dicha documentación, sin embargo, sí obraba en el expediente que se remitió al Servicio Jurídico de la Consejería de Educación, pues así se indica expresamente en el Antecedente Primero del informe evacuado por la indicada unidad jurídica.

Debe recordarse al órgano promotor de la disposición que, de conformidad con el artículo 46.2 del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, aprobado por Decreto 15/1998, de 2 de abril, la consulta debe acompañarse de los antecedentes de todo orden que puedan influir en el dictamen y, a tal efecto, debe considerarse que las aportaciones de quienes participaron con sus alegaciones y sugerencias en la elaboración del Proyecto, y que afectaban a muy diversas cuestiones objeto de regulación, podrían haber resultado útiles a este Órgano Consultivo en el análisis jurídico del texto sometido a consulta.

  TERCERA.- Competencia material y habilitación reglamentaria.

De conformidad con el artículo 27.8 de la Constitución Española, los poderes públicos inspeccionarán y homologarán el sistema educativo para garantizar el cumplimiento de las leyes, reservando al Estado el artículo 149.1, 30ª de la misma Norma fundamental la Alta Inspección educativa, como instrumento para garantizar el cumplimiento de las facultades que aquél tiene atribuidas en materia de enseñanza y la observancia de los principios y normas constitucionales aplicables y demás normas básicas que desarrollan el indicado artículo 27 CE.

La STC 6/1982, de 22 de febrero, al abordar el contenido, alcance y límites de la competencia estatal en esta materia, y después de notar la especial relevancia que cobra la referencia que el artículo 149.1.30ª CE hace al artículo 27 de la Constitución, señala que: "salvando, en todo caso, las condiciones básicas que garanticen la igualdad de los españoles en el ejercicio de los derechos y cumplimiento de los deberes constitucionales que es indeclinable competencia exclusiva del Estado, así como la específica que concierne a las condiciones para obtención, expedición y homologación de títulos, la competencia normativa para el desarrollo del artículo 27, en el marco también de la competencia básica estatal, puede ser transferida a los poderes autonómicos, y así ha ocurrido en cuanto a la inspección técnica..." (FJ 2).

Con esta base constitucional, la LOE, tras destacar en su artículo 2.2 a la inspección educativa como uno de los factores que favorecen la calidad de la enseñanza a los que los poderes públicos prestarán una atención prioritaria, dedica su Título VII (arts. 148 y siguientes) a la Inspección del sistema educativo, que califica como "competencia y responsabilidad de los poderes públicos", correspondiendo a cada Administración ordenar, regular y ejercer la inspección educativa dentro del respectivo ámbito territorial. La inspección se realizará sobre todos los elementos y aspectos del sistema educativo, a fin de asegurar el cumplimiento de las leyes, la garantía de los derechos y la observancia de los deberes de cuantos participan en los procesos de enseñanza y aprendizaje, la mejora del sistema educativo y la calidad y equidad de la enseñanza.

La indicada Ley Orgánica, tras establecer las competencias que corresponden al Estado en ejercicio de la Alta Inspección que tiene constitucionalmente atribuida, procede a regular las concretas funciones que engloba la inspección educativa propia del resto de Administraciones (art. 151) y regula la figura de quienes han de desarrollarlas, los funcionarios pertenecientes al Cuerpo de Inspectores de Educación (art. 152), con previsión expresa de las atribuciones de que están investidos en el desarrollo de su labor (art. 153). La enumeración de las funciones y atribuciones que la LOE asigna a la Inspección de Educación en dichos preceptos culmina con una norma de cierre idéntica: "Cualesquiera otras que le sean atribuidas por las Administraciones educativas, dentro del ámbito de sus competencias", previendo así, de forma expresa, que las Comunidades Autónomas completen tales extremos del régimen de la Inspección.

De conformidad con la Disposición adicional séptima de la LOE, el Cuerpo de Inspectores de Educación forma parte de la función pública docente, siéndole en consecuencia  de aplicación las especialidades que en materia de personal docente establecen las normas de esta peculiar clase de empleados públicos, así como las normas específicas de la Inspección, y entre ellas las previsiones contenidas en las disposiciones adicionales décima y duodécima de la LOE en relación con el ingreso en el Cuerpo, y en la decimotercera sobre el desempeño de la función inspectora por funcionarios no pertenecientes al Cuerpo.

Respecto al Cuerpo de Inspectores de Educación, ha de completarse el marco normativo básico con el Real Decreto 2193/1995, de 28 de diciembre, por el que se establecen las normas básicas para el acceso y la provisión de puestos de trabajo en el Cuerpo de Inspectores de Educación y la integración en el mismo de los actuales Inspectores, salvo en los preceptos que no son considerados básicos por su disposición final primera; Real Decreto cuya legitimidad, desde el punto de vista competencial, ha sido declarada en la sentencia del Tribunal Supremo de 26 de marzo de 1999. Si bien el indicado Real Decreto fue expresamente derogado en la parte relativa al acceso al Cuerpo -materia hoy regulada, además de por las ya indicadas disposiciones adicionales de la LOE, por el Real Decreto 276/2007, de 23 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de ingreso, accesos y adquisición de nuevas especialidades en los cuerpos docentes-, no lo fue en lo relativo a la provisión de puestos de trabajo, parte que hemos de considerar todavía en vigor.

Asimismo, de conformidad con el artículo 154.1 LOE (precepto no básico conforme a la DF quinta de la misma Ley Orgánica), las Administraciones educativas regularán la estructura y el funcionamiento de los órganos que establezcan para el desempeño de la inspección educativa en sus respectivos ámbitos territoriales.

A tenor del artículo 1 del Proyecto sometido a consulta es este último mandato de producción normativa el que pretende desarrollarse con el futuro Decreto, para lo cual la Comunidad Autónoma ostenta competencia material suficiente con arreglo a lo establecido en el artículo 16 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia, que le atribuye la competencia de desarrollo legislativo y ejecución de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 27 de la Constitución y las leyes orgánicas que lo desarrollen. La Disposición final sexta LOE efectúa una llamada expresa al desarrollo de sus disposiciones por parte de las Comunidades Autónomas, a excepción de las relativas a aquellas materias cuya regulación se encomienda por la misma al Gobierno o que corresponden al Estado conforme a lo establecido en la Disposición adicional primera, 2, de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, Reguladora del Derecho a la Educación (LODE) -disposición esta última hoy derogada por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la Mejora de la Calidad Educativa (LOMCE)-, y que expresamente reservaba al Estado la Alta Inspección.

  Asimismo, si bien es el título competencial del artículo 16 EAMU el que de modo más específico ampara la regulación que el Proyecto establece en relación con la organización y funcionamiento de la Inspección Educativa, también incide en la regulación propuesta el título relativo a la función pública (arts. 149.1.18ª CE y 52 del Estatuto de Autonomía), pues como ya ha quedado expuesto en la Consideración Segunda de este dictamen, se establecen normas materialmente incardinables en el régimen del personal al servicio de la Administración. Cabe recordar que, con anterioridad a la creación del Cuerpo de Inspectores de Educación por la Ley Orgánica 9/1995, de 20 de noviembre, de participación, evaluación y gobierno de los centros docentes no universitarios, fue en el seno de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, donde se estableció un sistema de acceso a los puestos de la inspección, suprimiéndose los antiguos cuerpos de inspectores e integrándolos en el Cuerpo de Inspectores al Servicio de la Administración Educativa (Disposición adicional decimoquinta, apartado 7).

  Corolario de lo expuesto es que la Comunidad Autónoma cuenta con competencia material suficiente para establecer la regulación proyectada, siendo adecuada la forma de Decreto del Consejo de Gobierno.

  CUARTA.- Observaciones de carácter general.

  I. Las peculiaridades del régimen de personal de los Inspectores y sugerencia de reconducción al modelo organizativo funcionarial ordinario.

  De conformidad con los artículos 2.3 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, y 1.3 TRLFP, la Comunidad Autónoma puede establecer disposiciones específicas en el régimen aplicable al personal docente, lo que en principio habilitaría al Proyecto para establecer aquellas peculiaridades que en él se prevén en materia de provisión, nombramientos, complemento de destino, retribuciones, adscripciones, etc. para el personal inspector, si bien el expediente no explica qué razones se toman en consideración para establecer dicho régimen específico y diferente del previsto no sólo para el resto de personal funcionario de la Administración regional, sino incluso, respecto del personal docente.

  En definitiva, el Proyecto de Decreto no hace sino persistir en un modelo organizativo que se basa en la atribución discrecional de funciones a los ocupantes de un conjunto de puestos de plantilla no singularizados, que ya operaba en los Servicios Provinciales de Inspección del Estado en el sistema regulado por la Orden del Ministerio de Educación y Ciencia de 29 de febrero de 1996, por la que se regulaba la organización y funcionamiento de la Inspección de Educación, y que es similar al adoptado por la Orden autonómica de 2006, actualmente vigente.

  Anta la falta de justificación en el expediente de las razones que llevan a mantener dicho régimen organizativo, cabe plantearse la posibilidad de reconducir dicho sistema al modelo organizativo ordinario imperante dentro del ámbito funcionarial. Por ello, el Consejo Jurídico sugiere que se reconsidere si dichos cometidos o funciones no quedarían más idóneamente residenciados en la Relación de Puestos de Trabajo (RPT) de la Consejería de Educación y ocupados por los funcionarios del Cuerpo de Inspectores de Educación conforme a los procedimientos ordinarios de provisión aplicables a la generalidad de los funcionarios. Ello no impediría la rotación de inspectores por los distintos distritos y centros que determina el artículo 12.7 del Proyecto, para lo cual bastaría con una configuración genérica del puesto de trabajo en RPT sin indicación de distrito o centro, quedando el puesto adscrito con carácter general a la Secretaría General y como centro de destino la propia Inspección de Educación.

  Idéntica opción normativa cabría respecto de aquellos otros "puestos" singulares y que son objeto de regulación expresa por el Proyecto (Inspector Jefe, Inspectores Jefes Adjuntos, Inspectores Coordinadores de Distrito, Inspectores Coordinadores de Equipo, etc.), lo que haría innecesario determinar anualmente sus retribuciones, como prevé el Proyecto en sus artículos 10, letra a) respecto del Inspector Jefe y 12.8 respecto de los Inspectores Coordinadores de Distrito. Ha de ponerse de manifiesto que esta solución vendría facilitada porque en el Proyecto los "nombramientos" para tales funciones no se encuentran temporalmente limitados, como sí ocurría en la Orden ministerial antes citada y como prevén otros Decretos autonómicos (por todos, el 34/2008, de 26 de febrero, que establece la ordenación de la Inspección de Educación de Castilla- La Mancha y en la que se determina su organización y funcionamiento). Además, algunos de tales puestos de trabajo, en especial el de Inspector Jefe y quizás también los Inspectores Jefes Adjuntos, dadas sus características, podrían proveerse mediante el sistema de libre designación, si concurren en ellos los requisitos de responsabilidad y confianza en los términos establecidos en el artículo 80 EBEP, lo que habilitaría su provisión atendiendo a criterios discrecionales similares a los que en el Proyecto se establecen para su nombramiento.

  II. El desempeño provisional de las funciones inspectoras.

  De conformidad con el artículo 152 LOE, la Inspección educativa será ejercida por las Administraciones educativas a través de funcionarios públicos del Cuerpo de Inspectores de Educación, así como los pertenecientes al extinguido Cuerpo de Inspectores al Servicio de la Administración Educativa, creado por la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la reforma de la Función Pública, que no hubiera optado en su momento por su incorporación al de Inspectores de Educación. De hecho la única excepción a esta reserva que prevé la propia Ley Orgánica de Educación, se contiene en su DA 13ª, bajo el epígrafe "Desempeño de la función inspectora por funcionarios no pertenecientes al cuerpo de inspectores de educación" y viene referida, precisamente a los funcionarios del aludido Cuerpo de Inspectores al Servicio de la Administración Educativa que no se hubieran integrado en el de Inspectores de Educación.

  Es decir, la norma básica estatal reserva la función inspectora a un determinado Cuerpo funcionarial, reserva que no puede ser desconocida por la Administración educativa. Sin embargo, el artículo 5.1 y la DA 3ª del Proyecto prevén la posibilidad de un desempeño, aun provisional, de tales funciones inspectoras por funcionarios docentes de otros cuerpos funcionariales, acudiendo al mecanismo de la comisión de servicios. Así, el apartado 1 de la DA 3ª del Proyecto establece que las vacantes existentes en la plantilla del Cuerpo de Inspectores se cubrirán de manera provisional con funcionarios docentes, en comisión de servicios, que reúnan los requisitos establecidos para el acceso al Cuerpo de Inspectores de Educación, en los términos que determine la última convocatoria de acceso al citado cuerpo o, en ausencia de candidatos y con carácter extraordinario, a través de procedimientos selectivos que garanticen los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad.

  Esta previsión no puede considerarse acorde con la indicada norma básica. Y ello porque la comisión de servicios es una forma de provisión temporal de puestos de trabajo que no comporta el acceso del empleado público a un determinado Cuerpo funcionarial, sino que mientras que desempeña el puesto en cuestión, el comisionado sigue perteneciendo al Cuerpo funcionarial de origen. Y ello es así porque el Real Decreto 364/1995, por el que se aprobó el Reglamento General de Ingreso y Provisión de Puestos de Trabajo de la Administración General del Estado, prevé la comisión de servicios como una forma de provisión temporal cuyo objeto o finalidad es poder cubrir un puesto de trabajo que quede vacante y exista caso de urgente e inaplazable necesidad. Son notas características de esta forma de provisión de puestos de trabajo la necesidad de urgente cobertura de la plaza y el carácter temporal de la designación, que tendrán una duración máxima de un año, prorrogable por otro en caso de no haberse cubierto el puesto con carácter definitivo (artículo 64.3 del texto reglamentario). Así mismo, se exige que el funcionario comisionado reúna los requisitos para el desempeño del puesto conforme a lo establecido en la correspondiente relación de puestos de trabajo, entre los que se incluirá la pertenencia a uno o varios Cuerpos funcionariales, de modo que de ordinario, el comisionado ya pertenecerá a alguno de tales Cuerpos antes de comenzar la comisión de servicios. De no ser así, por el mero hecho de la comisión de servicios no se integra en el Cuerpo a que esté adscrito el puesto de trabajo, pues el acceso a los cuerpos funcionariales únicamente puede producirse bien tras la superación de un determinado proceso selectivo (DDAA 10ª y 12ª LOE) o bien mediante la integración en el mismo de los funcionarios de otros Cuerpos funcionariales en los supuestos expresamente establecidos por la Ley (ad exemplum, DA 1ª de la Ley Orgánica 9/1995, de 20 de noviembre, de participación, evaluación y gobierno de los centros docentes no universitarios).

  Por ello, el desempeño de funciones inspectoras en comisión de servicios por funcionarios pertenecientes a otros cuerpos docentes diferentes del de Inspectores de Educación no se adecúa a la reserva que la LOE efectúa a favor de estos últimos de las funciones propias de la inspección educativa. Tampoco se establece en el Proyecto el carácter excepcional de estas comisiones de servicios, que sólo cabrían en condiciones de urgente e inaplazable necesidad.

  Como solución alternativa, cabría considerar la posibilidad de que las mismas convocatorias de pruebas selectivas para acceso al Cuerpo de Inspectores de Educación previeran la constitución de listas de espera o bolsas de trabajo para la cobertura provisional mediante nombramiento de personal interino (como se prevé en el Acuerdo para la provisión de puestos de trabajo de los cuerpos docentes no universitarios, en régimen de interinidad, en centros dependientes de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, publicado por Resolución de la Secretaría General de la Consejería de Hacienda, de 6 de octubre de 2004 y prorrogado en sus mismos términos por el Acuerdo de 23 de marzo de 2009) o que se convocaran procedimientos extraordinarios para tal fin, pues en tal caso dichos nombramientos, aun temporales y sometidos a término, se efectuarían precisamente para el desempeño de las funciones propias del Cuerpo de Inspectores y para la cobertura de plazas vacantes por no ser posible aquélla con funcionarios de carrera del indicado Cuerpo, aplicándoles el régimen propio de éstos en lo que no fuera incompatible con la naturaleza meramente provisional o temporal de su nombramiento (art. 10 EBEP). Y es que, si bien el nombramiento como interino no conlleva stricto sensu el acceso a un determinado cuerpo funcionarial, sí que habilita para el desempeño de los puestos de trabajo reservados a los integrantes de aquél.

  De hecho, esta solución parece inspirar la DA 3ª, apartado 1, cuando señala que las comisiones de servicios se darán a los funcionarios docentes que reúnan los requisitos establecidos para el acceso al cuerpo de Inspectores de Educación, "en los términos que determine la última convocatoria de acceso al citado Cuerpo o, en ausencia de candidatos y con carácter extraordinario, a través de procedimientos selectivos que garanticen los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad". Pero, por lo expuesto, entiende el Consejo Jurídico que el mecanismo excepcional de cobertura de las plazas vacantes en la plantilla no sería la comisión de servicios, sino el nombramiento como funcionarios interinos de aquellos docentes de carrera (es requisito para acceder al Cuerpo de Inspectores de Educación ser funcionario de carrera de un  cuerpo docente durante un mínimo de cinco años, DA 10ª, 5 LOE) que participaran en los referidos procesos selectivos, para salvar la reserva de las funciones inspectoras que el artículo 152 LOE efectúa en favor del Cuerpo de Inspectores de Educación.

  Esta consideración reviste carácter esencial.

  QUINTA.- Observaciones particulares al texto.

I. A la parte expositiva.

1. La alusión a la LOMCE no debería anteponerse a la LOE. Y ello, no sólo porque la primera es meramente modificativa de esta última, lo que desde un punto de vista lógico parece aconsejar que la norma que, como desarrollo inmediato del artículo 27 CE, se constituye en cabecera de todo el ordenamiento jurídico educativo español sea citada con precedencia a la Ley que la modifica, sino también porque el Título VII de la LOE, que como hemos visto es el que regula de forma específica la Inspección educativa, es de los pocos que han quedado al margen de la profunda alteración del régimen jurídico de la enseñanza que la LOMCE ha llevado a efecto.

Se sugiere, en consecuencia, reordenar los párrafos de la parte expositiva.

2. El párrafo que precede de forma inmediata a la fórmula promulgatoria, en el que se establece que las menciones a los puestos singularizados contenidas en el Proyecto y que se consignan en masculino han de entenderse referidas indistintamente a hombres y mujeres, contiene una verdadera regla jurídica, no una mera explicación o justificación de lo regulado en el Proyecto. Debería, en consecuencia, convertirse en una disposición adicional del Proyecto, bajo un epígrafe similar a "referencias genéricas" o "referencias de género", al modo de lo establecido en otras normas, como la Disposición adicional única del Real Decreto 592/2014, de 11 de julio, por el que se regulan las prácticas académicas externas de los estudiantes universitarios, o la DA 1ª del Decreto valenciano 70/2015, de 15 de mayo, por el que se aprueba la oferta de empleo público de 2015 para personal de instituciones sanitarias.

3. La fórmula legal para declarar la conformidad de la futura disposición a las consideraciones de este Dictamen no es "de acuerdo el Consejo Jurídico", sino "de acuerdo con el Consejo Jurídico" (art. 2.5 LCJ).

II. Al articulado.

  - Artículo 2. Ámbito y fines.

  El apartado segundo establece que la Inspección de Educación es un órgano de la Consejería competente en materia de educación. Sin embargo, la inspección educativa no es propiamente un órgano, sino, en puridad, una función que se atribuye a la estructura orgánica que, ordenada jerárquicamente, se integra bajo la dependencia de la Secretaría General de dicha Consejería, y que recibe, de modo descriptivo, el nombre de la propia función que realiza. Así se desprende, también, del Decreto 107/2015, de 10 de julio, por el que se establecen los órganos directivos de la Consejería de Educación y Universidades, que no incluye a la Inspección de Educación en la relación de órganos directivos del Departamento del artículo 2, sino que meramente se refiere a la Inspección de Educación para adscribirla a la Secretaría General de la Consejería, pero sin calificarla como órgano o mera unidad administrativa (art. 3 del citado Decreto).

  Por ello, para distinguir con nitidez los aspectos orgánicos de aquellos otros propiamente funcionales de la Inspección educativa, quizás debería sustituirse la expresión "la Inspección de Educación es el órgano de la ...", cambiándola por la de "la Inspección de Educación es la organización integrada en la ...".

  - Artículo 3. Funciones.

  a) Del elenco de funciones que el precepto atribuye a la Inspección de Educación y dadas las peculiares características y atribuciones de ésta (arts. 153 LOE y 6 del Proyecto), entiende el Consejo Jurídico que sería preciso que se concretaran cuáles de las funciones asignadas pueden realizarse motu proprio o a iniciativa de la Inspección y cuáles exigirían la previa solicitud de actuación por otros órganos, pues si bien respecto de algunas de las funciones enumeradas tales extremos resultan evidentes, no lo son tanto respecto de otras, tales como la de colaborar con el órgano competente en la regulación de los planes de evaluación (letra d) o la de coordinar las actuaciones de los servicios educativos que intervienen en los centros cuando sea preciso (letra g).

  En estas funciones no queda claro si la Inspección puede imponer su colaboración al órgano competente para establecer los planes de evaluación, si éste ha de consultar preceptivamente a la Inspección durante la regulación de los mismos o si la intervención inspectora se prevé únicamente como facultativa y a instancias del indicado órgano. Algunos de estos interrogantes (no todos) quedan parcialmente resueltos en el artículo 4 del Proyecto, por lo que quizás sería oportuno efectuar una remisión expresa al mismo en el artículo 3, letra d).

  Por su parte, respecto de la función prevista en la letra g), cabe preguntarse si se pretende que la Inspección asuma esa labor coordinadora aún en contra de la voluntad de los órganos que forman el equipo directivo de los centros (al Director le corresponde dirigir y coordinar todas las actividades del centro, ex artículo 132, letra b, LOE), o si actuará sólo a demanda de éstos u otros órganos de la Consejería, dudas éstas que no despeja, sino más bien todo lo contrario, el último inciso, "... cuando sea preciso".

  b) La función consignada en la letra e) parece redundante con la prevista en el artículo 151, letra c) LOE (al que ya se remite de forma expresa el precepto objeto de consideración) y con las previsiones del artículo 4 del Proyecto, por lo que cabría su supresión.

  - Artículo 6. Atribuciones.

  La atribución que contempla la letra b) es redundante con la establecida por el artículo 153, letra b) LOE, por lo que podría ser suprimida.

  - Artículo 7. Procedimiento de actuación.

  a) De conformidad con el último inciso del apartado 1, "quedarán cubiertos los accidentes en acto de servicio que pudieran producirse en la realización de dichas visitas" (a los centros y servicios educativos).

  Dicha afirmación, sin mayores precisiones, no sería necesaria toda vez que dichos accidentes quedarían cubiertos por la acción protectora de la Seguridad Social en caso de accidente en acto de servicio (artículo 11 y concordantes del Texto Refundido de la Ley de Seguridad Social de los Funcionarios Civiles del Estado, aprobado por Real Decreto Legislativo 4/2000, de 23 de junio, para los funcionarios incluidos en el ámbito del mutualismo administrativo) o accidente de trabajo (artículos 38 y concordantes del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, para los funcionarios amparados por el Régimen General de Seguridad Social).

  Entiende el Consejo Jurídico que lo que pretende el precepto objeto de consideración es establecer una cobertura adicional, al modo de la que prevén los artículos 6 y 7 de la Orden de la Consejería de Educación y Universidades, de 29 de noviembre de 2000, para los funcionarios docentes que desarrollan su actividad educativa de forma itinerante en centros públicos dependientes de la Comunidad Autónoma. Pero, para ello, el precepto debería bien efectuar una remisión expresa a dicho sistema, toda vez que el ámbito subjetivo de aplicación de la indicada Orden es el denominado como profesorado itinerante, categoría ésta en la que no tendrían acomodo los Inspectores de Educación, bien establecer ex novo dicho sistema.

  b) El apartado 3 califica expresamente las actas levantadas por los Inspectores de Educación como "documento público", estableciendo además que gozarán de presunción de veracidad. Esta precisión no parece adecuada realizarla en una norma de rango reglamentario como la proyectada. En efecto, la condición o naturaleza de documento público de las actas y su consiguiente valor probatorio derivará no tanto de su atribución reglamentaria como del cumplimiento por aquéllas de las notas caracterizadoras de los documentos públicos, conforme se establecen en el Código Civil y en la Ley de Enjuiciamiento Civil.

  En este sentido, la STC 76/1990 ya señaló en relación con las actas de la inspección tributaria que "con arreglo a los arts. 1216 del Código Civil y 596, 3º, de la Ley de Enjuiciamiento Civil, tampoco cabe objeción alguna a su calificación legal como documentos públicos, en la medida en que se autorizan por funcionarios públicos en el ejercicio de las funciones que tienen encomendadas y con las solemnidades o formalidades legalmente establecidas".

  De conformidad con el art. 1216 CC, son documentos públicos los autorizados por un Notario o funcionario público competente con las solemnidades requeridas por la Ley. Dos son, pues, las características fundamentales del documento público: la intervención de funcionario público y el cumplimiento de las solemnidades que la Ley exige en cada caso.

  La Ley de Enjuiciamiento Civil, por su parte, establece que a efectos de prueba en el proceso, se consideran documentos públicos los que enumera en su artículo 317, en ninguna de cuyas categorías cabría incluir de forma fácil las actas de inspección; y en su artículo 319, se refiere a los documentos administrativos no comprendidos en ese artículo 317, a los que las Leyes otorguen el carácter de públicos y cuya fuerza probatoria será la que le atribuyan las Leyes que les reconozcan ese carácter. En defecto de disposición expresa en tales leyes, los hechos, actos o estados de cosas que consten en los referidos documentos se tendrán por ciertos, a los efectos de la sentencia que se dicte, salvo que otros medios de prueba desvirtúen la certeza de lo documentado.

  Puede advertirse cómo en las dos normas citadas (Código Civil y, sobre todo, Ley de Enjuiciamiento Civil) se reserva a la Ley la atribución de la condición de "documento público" y la fuerza probatoria anexa a tal declaración, por lo que debe rechazarse su establecimiento respecto de las actas de inspección en un mero Decreto como el proyectado.

  Esta consideración tiene carácter esencial.

  - Artículo 10. Criterios de organización.

  a) Sin perjuicio de lo expresado en la Consideración Cuarta de este Dictamen en relación con la sugerencia de reconducción del modelo organizativo de la Inspección de Educación al ordinario de la función pública, basado en la definición de los correspondientes puestos de trabajo en la RPT de la Consejería, con indicación de su nivel de complemento de destino y retribuciones complementarias con vocación de permanencia, resulta especialmente llamativo que no sólo las retribuciones, sino también el nivel de complemento de destino del Inspector Jefe y de los cuatro Inspectores Jefes Adjuntos, haya de ser determinado anualmente.

  Una vez más ha de destacarse la ausencia de justificación en el expediente acerca de la razón de ser de tan peculiares previsiones que se separan del régimen general de los empleados públicos.

  b) A la luz de las funciones que el artículo 15 del Proyecto atribuye a los Inspectores Jefes Adjuntos, parece desprenderse que cada uno de ellos tendrá asignado un determinado "ámbito de actuación" (art. 15, letras g y j), lo que quizás haría aconsejable que bien en el artículo 10, al señalar los criterios de organización de la Inspección, bien en el ya indicado artículo 15, se estableciera de forma expresa la estructuración de la Inspección en ámbitos (¿geográficos? ¿funcionales?) al frente de cada uno de los cuales habría un Inspector Jefe Adjunto.

  - Artículo 12. Distritos de inspección.

  En el apartado 2 se establecen diversos criterios a los que habrá de atenerse el Consejero de Educación para "la regulación de dichos procesos", sin que quede claro de la redacción de la norma si los aludidos procesos se refieren al establecimiento de los distritos de inspección en general, o de forma más particular, a la adscripción de los Inspectores a los puestos de cada distrito y la asignación a aquéllos de centros, programas y servicios educativos.

  - Disposición adicional primera. Acceso al Cuerpo de Inspectores de Educación.

  El contenido del primer apartado de la disposición es innecesario, toda vez que en nada innova el ordenamiento respecto a lo establecido en la normativa básica estatal.

  En cuanto al segundo apartado, se trata de una mera previsión de carácter cuasi programático ("se procurará la convocatoria periódica de procesos selectivos para acceso al Cuerpo de Inspectores de Educación de modo que el porcentaje de plazas vacantes no supere el 10% del total de la plantilla") que, en los términos en que se ha redactado, puede resultar contraria a las limitaciones presupuestarias impuestas por la situación económica actual y que tienen su reflejo en diversas restricciones a la oferta de empleo público, como la señalada por el artículo 21 de la Ley 36/2014, de 26 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2015.

  Se sugiere, en consecuencia, suprimir la disposición adicional objeto de consideración.

  - Disposición transitoria segunda. Vigencia de las normas de organización y funcionamiento de la Inspección de Educación.

  La disposición persigue salvaguardar la vigencia de la Orden de 6 de noviembre de 2006 que regula en la actualidad la organización y funcionamiento de la Inspección de Educación, en tanto no se dicten las normas de desarrollo del futuro Decreto que la sustituyan. En rigor, tal previsión no sería necesaria, toda vez que si no se deroga de forma expresa la referida Orden, aquélla seguirá en vigor en lo que no contradiga al futuro Decreto. No obstante, si se estima oportuno declarar expresamente la vigencia de la Orden, debería precisarse que ello será así en lo que no se oponga a lo establecido en el Decreto.

  Por otra parte, no parece necesario que la cláusula de salvaguardia de vigencia alcance también a las dos órdenes que en 2007 y 2010 modificaron la redacción inicial de la de 2006, pues cabe interpretar que la norma cuya vigencia se declara será la versión de la misma correspondiente a la fecha de entrada en vigor del futuro Decreto, permitiendo así simplificar la redacción de la disposición transitoria, de forma similar a la siguiente: "Hasta tanto se desarrollen las previsiones de este Decreto, se mantiene en vigor la Orden de 6 de noviembre de 2006, de ..., en lo que no se oponga al mismo".

  SEXTA.- De técnica normativa.

  1. Actividad consultiva y fórmula promulgatoria.

La referencia a los informes y consultas efectuados en la elaboración del Proyecto, como el del Consejo Escolar de la Región de Murcia, debe consignarse en párrafo independiente de la fórmula promulgatoria, en la cual de entre aquéllos únicamente debe figurar el presente Dictamen, para expresar si la norma se ajusta al mismo o se separa de él (Directrices 13 y 16 de las de técnica normativa, aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005).

  2. Estructura del Proyecto.

  El Capítulo I se denomina "Disposiciones de carácter general" y en él se incluyen lo que son verdaderas disposiciones directivas (objeto, ámbito de aplicación y fines) junto a otras que no lo son. Debe recordarse que, de conformidad con las directrices 17 y 18 de las de técnica normativa ya citadas, las disposiciones generales son aquellas que fijan el objeto y ámbito de aplicación de las normas, así como las definiciones necesarias para una mejor comprensión de algunos de los términos en ella empleados, por lo que el Capítulo I debería intitularse "Disposiciones Generales", englobando únicamente  los artículos 1 y 2.

  Los restantes preceptos del Capítulo, que regulan las funciones, atribuciones y procedimiento de actuación de la Inspección, podrían englobarse en otro bajo la denominación "Funcionamiento" -término empleado en la denominación misma del futuro Decreto-, al que podría incorporarse el artículo 9 del Proyecto que, bajo la denominación de "principios de actuación", resulta extraño entre las normas puramente organizativas que se contienen en el actual Capítulo II "Organización".

  3. De conformidad con la directriz 80 de las de técnica normativa, una vez realizada la primera cita completa de las disposiciones normativas en el articulado, pueden abreviarse las restantes, lo que permite aligerar la redacción de los preceptos. Se sugiere, en consecuencia, citar de forma abreviada la LOE en todas las alusiones a la misma que se realizan en los artículos posteriores al 2 del Proyecto.

  En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES

  PRIMERA.- La Comunidad Autónoma cuenta con competencia material para aprobar la norma, que habrá de adoptar la forma de Decreto del Consejo de Gobierno.

  SEGUNDA.- El procedimiento de elaboración reglamentaria se ha ajustado, en términos generales, a las normas que lo rigen, sin perjuicio de las observaciones formuladas en la Consideración Segunda de este Dictamen, singularmente respecto a las previsiones en materia de régimen jurídico de personal propio de los Inspectores, y de negociación con las organizaciones sindicales en la Mesa Sectorial de Educación.

  TERCERA.- Tienen carácter esencial las observaciones efectuadas en las Consideraciones Cuarta, relativa a las comisiones de servicio para el desempeño de plazas vacantes de la Inspección, y Quinta, respecto al carácter de documento público de las actas que establece el artículo 7.3 del Proyecto.

  CUARTA.- El resto de observaciones, de incorporarse al texto, contribuirían a su mejora técnica y a una más adecuada inserción en el ordenamiento.

  No obstante, V.E. resolverá.