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Dictamen nº 171/2016
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 22 de junio de 2016, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Fomento, Obras Públicas y Ordenación del Territorio (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 3 de marzo de 2015, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, en representación de --, como consecuencia de los daños sufridos en una vivienda de su asegurada (expte. 84/15), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Con fecha 11 de octubre de 2013 --, a través de su representación letrada, presenta reclamación de responsabilidad patrimonial frente a la Consejería de Fomento, Obras Públicas y Ordenación del Territorio, mediante la que solicita una indemnización de 4.980'62 euros, importe de la indemnización satisfecha a su asegurada x, como consecuencia de los daños sufridos en el muro de la parcela de la vivienda asegurada con --. Los hechos se narran por la mercantil reclamante en los siguientes términos: el día 28 de mayo de 2013, como consecuencia de los trabajos de limpieza y conservación de la carretera MU-602/E-16, el tractor con matrícula --, empujó tierra contra el citado muro en cantidad tal que la construcción no aguantó y acabó fracturándose a lo largo de 40 metros lineales.
A la reclamación se une la siguiente documentación: a) poder notarial a favor del letrado actuante; b) informe pericial por el que se valoran los daños en la cantidad reclamada, al que se unen fotografías del estado en el que quedó el muro y en el que aparece como tomadora del seguro x; c) un documento por el que la reclamante indica que se acredita el pago a la asegurada, aunque el mismo se denomina "consulta de movimiento económico" y no da constancia de la realidad del pago; d) copia de la denuncia de los hechos por comparecencia realizada por x ante el Puesto de la Guardia Civil en Cartagena, el 5 de junio de 2013.
SEGUNDO.- El 4 de noviembre de 2013 la instructora del procedimiento dirige escrito al letrado actuante solicitándole una serie de documentos, entre los que conviene destacar, a los efectos que nos ocupa, los siguientes: a) localización de la finca y acreditación de su titularidad; y b) condiciones generales de la póliza que amparaba la actividad, con expresión de las garantías cubiertas y recibo acreditativo del pago de la anualidad correspondiente.
No consta en el expediente que el requerimiento fuese atendido.
TERCERO.- Por el órgano instructor se solicita informe preceptivo a la Dirección General de Carreteras a efectos de determinar, entre otras cuestiones, la titularidad de la carretera. Dicho informe se emitió el 30 de enero de 2014 por Jefe de Sección de Conservación I, en el siguiente sentido:
"1. La carretera a la que se refiere el reclamante es competencia de esta Dirección General.
A) Se tiene conocimiento de los hechos unos días después de lo ocurrido, facilitándole al interesado los datos del seguro de la máquina para que efectúe el mismo la reclamación, dado que estos sucesos parece que están cubiertos en la póliza. Se debe comprobar esta circunstancia por si la reclamación también se hubiera efectuado a la compañía aseguradora. El número de póliza es -- y la compañía --.
B) Se puede considerar que los daños causados son por una actuación inadecuada del perjudicado, dado que la cerca está situada en el dominio público y no se autorizan estas obras en el mismo, por lo que cualquier actuación que se haga en la carretera o en el dominio público afectará al vallado. Se debe solicitar al interesado licencia de la valla para comprobar su legalidad.
C) No existe constancia de otros accidentes similares en el mismo lugar.
D) No existe relación de causalidad entre el siniestro y el funcionamiento del servicio público de carreteras.
E) No se puede determinar la imputabilidad de la responsabilidad a esta Administración o a otras administraciones, contratistas o agentes.
F) No se ha realizado ninguna actuación en este tramo de carretera relacionada con los daños causados.
G) El tramo de carretera, no tiene ninguna señalización que merezca significar en relación con los daños causados.
H) No se pueden valorar los daños causados.
I) No existen aspectos técnicos para determinar la producción del daño.
J) Se ha de tener en cuenta lo siguiente:
1. La valoración de los daños causados parece excesiva, dado que para restituir el vallado se han utilizado los mismos materiales que existían, empleando los bloques y malla existentes.
2.- En el presupuesto se ponen 168 horas de tres oficiales, lo cual es notoriamente exagerado por realizar una hilada de bloques prefabricados de hormigón, incluso reposición del mallado existente, dado que equivaldría a realizar unos cinco metros diarios al día entre tres oficiales. Por lo que no se debe tener en cuenta la valoración presentada.
Por otra parte, no se ha repuesto totalmente la hilada de bloques sino solamente aquellas zonas que han sido dañadas y no dos hiladas como dice la valoración, sino solamente una.
3. No existe autorización previa en esta Dirección General de Carreteras para la construcción de la cerca en el dominio público, teniendo en cuenta además que en ningún caso se autoriza cimentación con bloques en el dominio público.
4. No se ha solicitado autorización en esta Dirección General de Carreteras para la reconstrucción de la cerca en el dominio público, por lo que las obras realizadas están sin legalizar.
5. Según informe del Técnico de Gestión del Servicio de Explotación y Seguridad Vial que se adjunta, la reconstrucción del vallado no puede legalizarse por encontrarse en el dominio público de la carretera, por lo que no procede indemnizar unas obras que no son legalizables".
CUARTO.- El día 4 de diciembre de 2013 se solicita informe al Servicio de Calidad en la Edificación de la Subdirección General de Vivienda y Arquitectura, sobre la idoneidad y adecuación al mercado de la indemnización solicitada por la reclamante por la reparación de un muro supuestamente dañado. El requerimiento es atendido por el citado Servicio que indicada lo siguiente:
"Una vez examinado el expediente remitido (RP-64/13). es preciso hacer las siguientes consideraciones:
La valoración se ha realizado tomando como referencia el Banco de Precios de la Rehabilitación de la Región de Murcia, publicado en la página Web de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio (BORM 284 de 10 de Diciembre de 2010, Orden de 22 de Noviembre de 2010, de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio, por la que se aprueba el Banco de Precios de la Rehabilitación de la Región de Murcia).
Dicho Banco de Precios se adoptó como precios de referencia, consensuados con el Colegio Oficial de Arquitectos de Murcia, el Colegio Oficial de Aparejadores y Arquitectos Técnicos de la Región de Murcia y La Federación Regional de Empresarios de la Construcción de Murcia.
El presupuesto de ejecución material asciende a 2.899,60 euros (Dos mil ochocientos noventa y nueve Euros con sesenta Céntimos).
Se han tenido en cuenta la descripción de las partidas en las alegaciones de daños causados en el informe aportado.
Se adjunta anexo con la valoración, con presupuesto y medición".
QUINTO.- El 10 de marzo de 2014 la instructora vuelve a dirigirse al Letrado notificándole la apertura del período de prueba, concediéndole un plazo de 30 días para que acredite, por cualquier medio admisible en derecho, los siguientes extremos: a) licencia administrativa de autorización de la valla preexistente; y b) autorización administrativa de reconstrucción de la valla.
Tampoco en esta ocasión se atiende el requerimiento efectuado.
SEXTO.- Con fecha 14 de mayo de 2014 se otorga el correspondiente trámite de audiencia a la mercantil reclamante, a través de su letrado, sin que la misma hiciese uso del mismo al no comparecer ni formular alegación alguna.
Seguidamente se formula propuesta de resolución desestimatoria basada en la falta de legitimación activa de la reclamante, así como por entender, en lo que respecta al fondo, que no ha quedado probada en el expediente la necesaria relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y los daños alegados.
SÉPTIMO.- En la fecha y por el órgano indicados en el encabezamiento del presente se solicitó de este Consejo Jurídico la emisión de su preceptivo Dictamen, acompañando el expediente e índice de documentos del mismo.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El Consejo Jurídico ha de ser consultado preceptivamente en las reclamaciones que, en concepto de responsabilidad patrimonial, se formulen ante la Administración regional, de acuerdo con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico.
El Dictamen ha de pronunciarse sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de indemnización, según preceptúa el artículo 12.2 del Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en Materia de Responsabilidad Patrimonial, aprobado por RD 429/1993, de 26 de marzo (RRP).
SEGUNDA.- Plazo, procedimiento y legitimación.
I. Plazo.
La reclamación se ha interpuesto antes del transcurso del plazo anual que el artículo 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), establece para la prescripción del derecho a reclamar.
II. Procedimiento.
En términos generales puede afirmarse que en lo esencial el procedimiento seguido se ha ajustado a los trámites previstos en el RRP. Consta que se ha recabado y obtenido informe del órgano administrativo al que se imputa la comisión de la actividad dañosa, y, asimismo, se ha otorgado a la reclamante el correspondiente trámite de audiencia. No obstante, cabe formular las siguientes observaciones:
a) No queda despejado en el expediente por cuenta de quien trabajaba el tractor que efectuó las labores que, al parecer, provocaron los daños por los que se reclama.
b) A pesar de que por la Dirección General de Carreteras se señala la aseguradora (--) y el número de póliza correspondiente a dicho tractor, y se sugiere que se compruebe si por dicha mercantil se había abonado alguna cantidad a la que dice ser la propietaria del muro dañado, ninguna actuación se ha llevado a cabo en este sentido.
c) En los escritos por los que la instructora requiere a la reclamante y a la Dirección General de Carreteras información sobre los hechos origen de la pretensión indemnizatoria que nos ocupa, se utiliza una batería de preguntas estandarizadas y, en su mayoría, ajenas a las peculiaridades de la presente reclamación. En efecto, se constata que se utiliza un modelo concebido para los supuestos de daños sufridos en vehículos con ocasión de circular por vías de titularidad autonómica, obviando el planteamiento de cuestiones de diversa índole cuyo esclarecimiento hubiese contribuido a obtener una resolución más acorde con la realidad fáctica del supuesto.
III. En lo que se refiere a la legitimación pasiva queda acreditado en el expediente la titularidad autonómica de la vía, sin embargo surge una razonable duda sobre si las labores de limpieza y conservación de la misma estaban contratadas con un tercero. En cualquier caso ello no constituye óbice para avanzar en el análisis de las cuestiones aquí planteadas, atendiendo para ello a la reiterada doctrina de este Consejo Jurídico, sobradamente conocida por la Consejería consultante, relativa a que el hecho de que un servicio público se encuentre contratado no exonera de responsabilidad a la Administración, sin perjuicio de las acciones de regreso que puede ejercer frente a la empresa contratista a fin de conseguir el resarcimiento de la indemnización que se haya abonado, aunque para ello resultaba necesario haber emplazado a la contratista como interesada, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 1.3 in fine RRP y 214 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público.
En lo que respecta a la legitimación activa cabe señalar que la tiene quien afirma ser el titular del derecho a la indemnización que reclama a la Administración, aunque esa titularidad no tiene por qué coincidir con quien sufrió el daño ni con quien inicialmente soportó en su patrimonio las consecuencias económicas de la lesión, en cuyo caso estaríamos ante lo que se conoce como legitimación derivada mediante la que se reclama con base en un derecho del que se afirma ser el actual titular, pero partiendo del hecho de que hubo con anterioridad otro titular (el que ostentaba la legitimación originaria) del que se adquirió el derecho a la indemnización por cualquier título válido en derecho, subrogándose en la posición del dañado frente a la Administración titular del servicio público cuyo funcionamiento presuntamente provocó dicha lesión.
Para hacer valer este derecho se ha de seguir el procedimiento para exigir la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas previsto en los artículos 142 y siguientes LPAC y en el RRP, en el que la Administración debe pronunciarse, ante todo, sobre la existencia misma de responsabilidad extracontractual, constatando que en el que originariamente sufrió el daño concurren todos y cada uno de los requisitos exigidos legalmente para que dicha responsabilidad nazca.
Un caso que se plantea con cierta frecuencia es el previsto en el artículo 43 de la Ley 50/1980, de 8 de octubre, de Contrato de Seguro, al establecer que "el asegurador, una vez pagada la indemnización, podrá ejercer los derechos y las acciones que por razón del siniestro correspondieran al asegurado frente a las personas responsables del mismo, hasta el límite de la indemnización". Esto indudablemente también es aplicable cuando la compañía seguros haya pagado a su asegurado la indemnización por los daños que le causó la Administración, en cuyo caso podrá reclamar de ésta la indemnización pertinente hasta el límite de lo que ella satisfizo, y deberá hacerlo en la misma posición del perjudicado (en este sentido se pueden citar numerosos Dictámenes de este Consejo Jurídico, entre ellos, los números 102/2011, 56/2012 y 177/2013).
Dos son, pues, los requisitos que han de quedar acreditados para reconocer legitimación activa a la aseguradora: uno, que lo estuviese su asegurado y dos, que efectivamente hubiese pagado a la víctima.
En lo atinente a la primera cuestión cabe destacar que en el expediente aparecen dos personas a las que se les podría atribuir la titularidad del bien dañado: x (que, al parecer, porque no se ha aportado copia de la póliza, sería la tomadora del seguro de hogar que habría dado cobertura al siniestro); y x, denunciante de los hechos ante el puesto de la Guardia Civil de Cartagena, pero lo cierto es que, a pesar del requerimiento efectuado por el órgano instructor, no se ha aportado acreditación documental de dicha titularidad. En cuanto a la segunda, no se ha incorporado al expediente finiquito firmado por la interesada, resultando, a los efectos que nos ocupa, insuficiente el documento núm. 3 que se acompaña a la reclamación.
Todo lo anterior, al margen de las consecuencias que pueda tener en el ámbito aseguratorio, nos lleva, en lo que respecta a la institución de la responsabilidad patrimonial, a declarar la falta de legitimación de la aseguradora en el concreto supuesto que nos ocupa.
A mayor abundamiento, cabe señalar que si la Administración llegase a hacer efectiva la indemnización que se solicita y, posteriormente, se dedujese reclamación por quien, distinto a la tomadora del seguro, alegase y probase ser el titular del bien dañado, no se podría excepcionar el pago a la aseguradora.
TERCERA.- Otras cuestiones.
La conclusión que se alcanza en la anterior Consideración acerca de la falta de legitimación de la reclamante hace innecesario entrar a valorar el fondo del asunto, pero debido a que la propuesta de resolución sí lo hace, este Órgano Consultivo considera necesario realizar las siguientes observaciones:
1.ª Indica el órgano instructor que se ha producido una conducta negligente del propietario del muro al haberlo construido invadiendo el dominio público, y que ésta sería la causa exclusiva de los daños sufridos. No se puede compartir in integrum esta afirmación. En efecto, el hecho de que el muro constituyese una obra ilegal para la que no se había obtenido licencia ni ello era posible al ocupar parte del dominio público, no justifica que no se adoptaran las medidas necesarias para evitar causar el daño que se produjo. En este sentido se pronuncia el Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia en su Sentencia 187/2015, de 13 de marzo, en un supuesto de daños causados a una vivienda construida fuera de ordenación. No cabe, pues, atribuir en exclusiva la culpa a la víctima de tal modo que el nexo causal que hipotéticamente se hubiese producido quedara roto. No obstante, si una más completa y cuidadosa instrucción hubiese evidenciado que la invasión del dominio público por parte del muro hubiese contribuido a la causación del daño, se podría estimar una concurrencia de culpas (Administración y víctima), con la atribución a cada una de ellas del porcentaje que resultase adecuado atendiendo a la intensidad de su participación en los hechos.
2.ª La cuantía por la que se reclama resulta, a la vista del informe emitido por el Servicio de Gestión de Calidad de la Edificación de la Dirección General de Territorio y Vivienda, desproporcionada a los conceptos por los que se factura. De ahí que, de haber prosperado la acción, la indemnización no podría superar el importe de 2.899 euros indicados por dicho Servicio y no rebatido por la reclamante en el correspondiente trámite de audiencia.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formulan las siguientes
PRIMERA.- Procede desestimar la reclamación de responsabilidad patrimonial que nos ocupa por falta de legitimación activa de la reclamante.
SEGUNDA.- La propuesta de resolución se dictamina favorablemente en cuanto desestima la reclamación, pero ha de recogerse en la misma que dicha desestimación se basa en la falta de legitimación de la aseguradora.
No obstante, V.E. resolverá.
