Dictamen 170/16

Dictamen nº 170/2016

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 14 de junio de 2016, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Sr. Director Gerente del Instituto Murciano de Acción Social (por delegación de la Excma. Sra. Consejera de Sanidad), mediante oficio registrado el día 14 de diciembre de 2015, sobre responsabilidad patrimonial instada por x  y por x, como consecuencia de los daños sufridos por no haberse reconocido el grado de minusvalía correspondiente para solicitar la prestación por hijo a cargo (expte. 448/15), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

  PRIMERO.- Con fecha 10 de julio de 2015, x y su hija x presentan ante la entidad consultante una solicitud de indemnización fundamentada en la responsabilidad patrimonial que incumbe a la Administración de acuerdo con lo que se establece en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC).

  Exponen en la reclamación que x solicitó el 7 de febrero de 2014 su reconocimiento como discapacitada con el objeto de que su madre pudiera disfrutar de la correspondiente prestación por hijo a cargo, a la que tienen derecho los progenitores con hijos mayores de 18 años afectados por una discapacidad en un grado igual o superior al 65 %. Añaden que si esa solicitud hubiese sido estimada hubiera permitido que, desde la fecha de su otorgamiento (fecha a partir de la cual se puede pedir la prestación), x hubiera sido beneficiaria de la cantidad de 366,90 euros mensuales, que es el importe correspondiente a la prestación por hijo a cargo.

De igual modo, explican que el equipo de Valoración y Orientación del Instituto Murciano de Acción Social (IMAS) elaboró el 1 de julio de 2014 un dictamen técnico en el que se reconocía a x un grado de limitación en la actividad que cifraba en un 47%, y le otorgaba asimismo 6 puntos en concepto de factores sociales complementarios, lo que permitía declarar, por tanto, un grado total de discapacidad del 53 %.

Como no estaban conformes con esa valoración, presentaron una reclamación y el equipo de valoración citado emitió el 2 de diciembre siguiente un nuevo dictamen en el que se reconocía un grado de limitaciones en la actividad de un 59%, pero no se atribuía ningún punto por la concurrencia de factores sociales complementarios, como sí había sucedido en la ocasión anterior.

Frente a la resolución del grado de discapacidad, x interpuso la correspondiente acción de reconocimiento que fue estimada por el Juzgado de lo Social nº 1 de Cartagena mediante sentencia de 18 de junio de 2015, por la que se le reconoció un grado de minusvalía de 65 %.

En ese mismo mes de junio de 2015 x solicitó al Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS) la prestación económica por hijo a cargo (minusválido) que le fue concedida, por el importe mensual ya citado, con efectos de 1 de julio siguiente.

Las reclamantes sostienen que el error que se cometió por el IMAS al no reconocer a x el grado de minusvalía citado impidió que x pudiera solicitar y beneficiarse de la prestación por hijo a cargo desde el mes de julio de 2014 al menos, esto es, desde la fecha de notificación de la primera resolución de reconocimiento de grado de minusvalía.

En relación con la valoración del daño, manifiestan que asciende a cuatro mil cuatrocientos dos euros con ochenta céntimos (4.402,80 euros), que se corresponde con la cantidad que debió percibir la beneficiaria entre los meses de julio de 2014 y de 2015 (366,90 x 12 meses).

Junto con la reclamación aportan una copia de los dictámenes técnicos facultativos citados; de la demanda que se presentó ante el Juzgado de lo Social; de la resolución judicial que se dictó, y de la resolución de la Dirección Provincial del INSS, de 30 de junio de 2015, por la que se aprobó la solicitud de prestación familiar por hijo a cargo con efectos de 1 de julio siguiente.

SEGUNDO.- El Director Gerente del IMAS, por delegación de la Consejera, dicta una resolución con fecha 3 de septiembre de 2015 por la que admite a trámite la reclamación de responsabilidad formulada y designa instructora del procedimiento, lo que es debidamente notificado a las reclamantes.

TERCERO.- El órgano instructor solicita el 9 de septiembre a la Dirección General de Pensiones, Valoración y Programas de Inclusión que emita un informe acerca de la reclamación y que remita copia compulsada del expediente que obre en sus archivos.

CUARTO.- Con fecha 30 de septiembre de 2015 se recibe la comunicación de régimen interior de la Jefa de Servicio de Valoración y Diagnóstico con la que adjunta la copia documental solicitada y el informe suscrito por un funcionario de la Unidad de Valoración y Orientación de Cartagena el día 24 anterior.

En dicho informe se expone lo que seguidamente se transcribe:

"- En la letra A del apartado primero de las alegaciones se indica "dicha solicitud de haber sido estimada hubiera permitido desde la fecha de su otorgamiento (fecha a partir de la cual se puede pedir la prestación) que x...". Esto no es así, pues se puede pedir la valoración de discapacidad en el IMAS y también solicitar la prestación familiar por hijo a cargo en el INSS (en ambos Institutos), con la misma fecha, aunque no se posea todavía la resolución de grado de discapacidad. Basta presentar el resguardo (fotocopia con el sello de registro de entrada) de la solicitud de valoración de discapacidad, junto con la solicitud de prestación y demás documentación que pueda requerir el INSS, para que esta sea admitida a trámite. Esta práctica es la normal y habitual en estos casos, pues se resuelven simultáneamente expedientes de valoración y de PF (prestación familiar) por antecedentes. Si la reclamante hubiera obrado de esta forma, como decimos la habitual, hubiera percibido su prestación al mes siguiente del trimestre de presentación de la solicitud tal como nos informan desde el INSS.

- En la letra C del mismo apartado también se indica que se estima la reclamación presentada contra resolución de discapacidad de 01/07/2014, obteniendo un 59% por grado total de discapacidad al valorar una serie de deficiencias, diagnósticos y discapacidades y que de "manera sorprendente y por arte de magia la valoración de 6 puntos concedida por factores sociales complementarios desaparece". Efectivamente, la reclamación fue estimada porque, valoradas las deficiencias (algunas de ellas no solicitadas documentalmente en la valoración recurrida y justificadas con nuevos informes posteriores a dicha resolución) eran superiores a la valoración inicial sumada a los puntos sociales complementarios, lo que dio lugar a una resolución estimatoria. Los puntos sociales no desaparecieron por arte de magia como sugiere la reclamante, más bien pudo deberse a simple error material, de hecho o aritmético, que pudo subsanarse de inmediato si advertido, como parece que lo advirtió la interesada, lo hubiera comunicado a esta Unidad de Valoración (cosa que no hizo), tal como está previsto en el artículo 105.2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones y Procedimiento Administrativo Común. No existe constancia de que dicha comunicación se produjera en momento alguno previo a la demanda.

- En la letra D, también del apartado primero, se indica que se interpuso demanda sobre reconocimiento de grado de minusvalía. Dicha demanda se pudo haber evitado, como ya se ha indicado, con una simple comunicación u observación por parte de la interesada, lo que no se produjo, evitando así un procedimiento más largo y costoso.

- En el apartado segundo, párrafo tercero, se dice que aparece acreditado que el error cometido, al no reconocer un grado de minusvalía del 65 %, ha impedido a la reclamante solicitar y beneficiarse, al menos en el mes de julio del 2014 (fecha de notificación de la primera resolución) de la prestación. Creemos que esto no es correcto por lo expuesto anteriormente: podía haber solicitado valoración de grado de discapacidad y prestación por hijo a cargo EN LA MISMA FECHA independientemente de que tuviera reconocida la discapacidad o no, con los efectos correspondientes.

En conclusión, creemos que no tiene fundamento la reclamación de responsabilidad patrimonial presentada (...) ya que si hubiera presentado solicitud de prestación familiar en la misma fecha que solicitó la valoración del grado de discapacidad y además hubiera presentado la totalidad de informes médicos junto con dicha solicitud y no posteriormente, podría haber percibido el importe de la prestación con efectos anteriores, incluso a los que reclama, cosa que no sucedió porque la propia interesada optó por realizar los trámites de manera distinta a lo que es habitual".

QUINTO.- Con fecha 22 de octubre de 2015 se confiere a las reclamantes el correspondiente trámite de audiencia a los efectos de que puedan formular las alegaciones y presentar los documentos y justificaciones que tengan por convenientes, si bien no consta que hayan hecho uso de ese derecho.

SEXTO.- El órgano instructor requiere a las reclamantes el 6 de noviembre siguiente para que aporten copia compulsada de la solicitud y de la resolución de reconocimiento de la prestación. Esa misma demanda de información se remite a la Dirección Provincial del INSS el día 12 de noviembre.

SÉPTIMO.- Obra en el expediente un certificado expedido por la referida Dirección Provincial el mismo día 12 de noviembre en la que se expone que x presentó la mencionada solicitud el 25 de junio de 2015 y que, a tenor de lo dispuesto en el artículo 17.1 del Real Decreto 1335/2005, de 11 de noviembre, por el que se regulan las prestaciones familiares de la Seguridad Social, se le reconoció dicha prestación, con efectos de 1 de julio de 2015, por importe mensual de 366,90 euros.

Con fecha 19 de noviembre se recibe un escrito de las reclamantes con el que aportan la copia de la solicitud de prestación familiar por hijo a cargo, fechada el día 23 de junio de 2015, en el registro de entrada de documentos de la Oficina Corporativa de Atención al Ciudadano de Carácter General (OCAG) de La Unión, y otra copia de la resolución de reconocimiento de la prestación, de 30 de junio de 2015.

OCTAVO.- El día 9 de diciembre de 2015 se formula la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, por considerar que no existe nexo causal alguno entre el funcionamiento de los servicios públicos regionales y el daño sufrido.

Una vez incorporados el preceptivo índice de documentos y el extracto de secretaría, se remite el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en este Consejo Jurídico el 14 de diciembre de 2015.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

  PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

  El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, ya que versa sobre una reclamación que en concepto de responsabilidad patrimonial se ha formulado ante la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el artículo 12.1 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas (RRP).

SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.

  I. Por lo que se refiere a la legitimación activa, en puridad tan sólo se encuentra legitimada como tal x que, como progenitora de una hija afectada por una discapacidad en un grado igual o superior al 65%, fue quien suscribió la solicitud de prestación y a quien le fue reconocida, en virtud de lo dispuesto en el artículo 10.1 del Real Decreto 1335/2005, por el que se regulan las prestaciones familiares de la Seguridad Social, ya citado. Por lo tanto, es ella quien sufrió en realidad los perjuicios patrimoniales que se derivaron del hecho de no haber podido solicitar durante el período de tiempo señalado el reconocimiento de la prestación familiar a la que se viene haciendo alusión.

  Pese a ello, no cabe desconocer que la hija también reclamante ostenta un interés individual legítimo que le confiere de igual modo (art. 31.1 LPAC) la condición de interesada en el presente procedimiento.

  La Administración regional está legitimada pasivamente por dirigirse contra ella la reclamación e imputarse el daño a los servicios públicos de carácter asistencial de su competencia.

  II. En relación con el requisito del plazo, el artículo 142.6 LPAC establece que la anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone derecho a la indemnización, pero si la resolución o disposición lo fuese por razón de su fondo o forma, el derecho a reclamar prescribirá al año de haberse dictado la sentencia definitiva, no siendo de aplicación lo dispuesto en el punto 5.

  En el caso que nos ocupa, hay que resaltar que la resolución jurisdiccional que, aunque proviene del orden social, produjo como efecto la anulación del acto administrativo lesivo y reconoció a x un grado de minusvalía del 65% es de 18 de junio de 2015. Si bien no consta acreditada la fecha en la que le fue notificada y el momento en el que pudo devenir firme, lo cierto es que la presentación de la reclamación de responsabilidad patrimonial se produjo pocos días después de la fecha de la sentencia, concretamente el 10 de julio de 2015, por lo se hace evidente que se efectuó dentro del plazo de un año establecido al efecto y, por lo tanto, de manera temporánea.

  III. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos, si bien se advierte que cuando se le notificó a las reclamantes el acuerdo de incoación del procedimiento de responsabilidad patrimonial no se les dio a conocer la totalidad de la información a la que hace alusión el artículo 42.4 LPAC y que se requirió nueva documentación a las interesadas y a la Dirección Provincial del INSS cuando ya se les había conferido el correspondiente trámite de audiencia, a pesar de que el artículo 11.1 RRP precisa que eso se debe llevar a efecto una vez que el procedimiento haya quedado debidamente instruido.

TERCERA.- Sobre el fondo del asunto.

  El artículo 106 de la Constitución española reconoce el derecho de los particulares a ser indemnizados por cualquier lesión que sufran en sus bienes y derechos cuando dicho perjuicio se produzca como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. En similares términos se expresa el artículo139 LPAC que, puesto en relación con el 141 del mismo cuerpo legal, establece como requisitos para que se reconozca la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración, los siguientes:

  a) Que exista un daño real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.

  b) Que el daño tenga su causa en el funcionamiento de los servicios públicos.

  c) Que el perjudicado no tenga obligación de soportar el daño.

  d) Ausencia de fuerza mayor.

  Por lo tanto, resulta necesario analizar los hechos que tuvieron lugar en el momento en el que se produjeron los daños que se alegan y las circunstancias que pudieron concurrir en su producción para que se pueda declarar, en su caso, que la Administración ha incurrido en un supuesto de responsabilidad extracontractual que debe ser objeto de resarcimiento.

  Como se ha explicado con anterioridad, las interesadas reclaman en el presente supuesto porque entienden que el equipo de valoración y orientación del IMAS, al que le corresponde la determinación del grado de minusvalía para la concesión de este tipo de prestaciones familiares, incurrió en el error de no computar en su segundo dictamen, de diciembre de 2014, los 6 puntos por concurrencia de factores sociales complementarios que sí que había reconocido en el dictamen que emitió en el mes de julio anterior.

  Como consecuencia de ello, exponen que tuvieron que interponer una demanda de reconocimiento de grado de minusvalía ante la jurisdicción social y que sólo cuando fue estimada se pudo formular la solicitud de reconocimiento de la prestación por hijo a cargo. Ello supuso, por tanto, un retraso de un año en la percepción de la citada asignación económica.

  Pues bien, resulta evidente que en el presente supuesto se produjo el error material al que se viene haciendo alusión y que, con ocasión de la segunda valoración, no se sumaron los 6 puntos citados, lo que hubiera determinado la posibilidad de solicitar el reconocimiento de la prestación ya que la discapacidad de la también interesada alcanzaba el 65% previsto en la norma reglamentaria.

  Así se reconoce en la sentencia del Juzgado de lo Social nº 1 de Cartagena, en cuyo Fundamento de Derecho único se señala que del expediente administrativo obrante en autos "se desprende que el organismo demandado ha incurrido en un error al no sumar a los 59 puntos de minusvalía los 6 puntos que la actora tenía reconocidos por factores sociales complementarios". Y se reconoce asimismo en el informe elaborado por la Unidad de Valoración y Orientación de Cartagena.

  Por lo tanto, se puede concluir que existe el necesario nexo causal entre la emisión del segundo dictamen de valoración, en el mes de diciembre de 2014, y el daño alegado por las reclamantes, pues fue entonces cuando se olvidó incluir los 6 puntos mencionados y se impidió por ese motivo que se pudiera solicitar el derecho a percibir la asignación económica citada.

  Sin embargo, no se puede considerar que la causa del perjuicio se encuentre en la elaboración del primer dictamen (en el que se reconoció una valoración total del 53%) porque tan sólo con ocasión del segundo estudio se valoraron nuevas deficiencias que no se habían alegado y justificado con anterioridad por x y ello motivó que se reconociera un grado de las limitaciones en la actividad del 59%, superior al 47% que se declaró en una primera instancia. Tan sólo en ese segundo momento se hubiera tenido derecho, por tanto, a la percepción de la asignación si se hubiesen adicionado los puntos citados por factores sociales complementarios.

  Y ello, con independencia de que las reclamantes hubieran iniciado el procedimiento ante el INSS con la aportación de la solicitud de reconocimiento de grado de minusvalía efectuada ante el órgano competente (es decir, del justificante de la solicitud de reconocimiento de grado presentada ante el IMAS) o -como sucedió en este caso- de que lo promovieran una vez que se dictó la citada sentencia en la que se reconoció el grado de minusvalía, ya que se trata de una circunstancia que no ofrece ninguna incidencia en este caso.

  En este sentido, conviene recordar que el artículo 28.1 del Real Decreto 1335/2005, de 11 de noviembre, por el que se regulan las prestaciones familiares de la Seguridad Social, dispone que "La iniciación del procedimiento tendente al reconocimiento del derecho a las prestaciones familiares en su modalidad no contributiva se efectuará previa presentación ante el Instituto Nacional de la Seguridad Social de la correspondiente solicitud, con aportación de los documentos necesarios para la acreditación de las circunstancias determinantes del derecho. Podrá iniciarse el procedimiento con la aportación por parte del interesado de la solicitud de reconocimiento de grado de minusvalía efectuada ante el órgano competente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 15 de este Real Decreto. En este caso se suspenderá el procedimiento, de acuerdo con lo previsto en el artículo 42.5.d)  de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, durante el tiempo necesario para la incorporación al expediente de la resolución recaída en el procedimiento para la declaración y calificación del grado de minusvalía".

  En consecuencia, aunque se hubiera aportado, desde un primer momento, un justificante de haber solicitado el grado de minusvalía ante el IMAS junto con la solicitud de prestación, el procedimiento de reconocimiento de la asignación hubiera quedado suspendido hasta que se hubiera aportado la resolución de reconocimiento del grado de minusvalía. Así pues, los efectos económicos que se hubieran producido en ese primer caso y en el de que se hubiera formulado la solicitud de prestación una vez que se hubiera obtenido la declaración del grado de minusvalía hubieran sido los mismos, siempre que la aportación de la resolución de minusvalía o la presentación de la solicitud se hubieran producido en la misma fecha.

  Con independencia de ello, y de que como bien se apunta en el informe al que se ha hecho mención se hubiera podido promover una rectificación del dictamen técnico facultativo de 2 de diciembre de 2014 (ex articulo 105.2 LPAC), el error en el que se incurrió provocó un retraso en la solicitud, reconocimiento y percepción de las asignaciones que correspondían y ocasionó un daño objetivo, real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación con las peticionarias, que no tenían la obligación de soportar.

  Por esa razón, se advierte que en este caso concreto concurren todos los elementos determinantes de la responsabilidad administrativa y que no cabe sino reconocer que la Administración regional ha incurrido en un supuesto de responsabilidad patrimonial que debe ser resarcida.

  CUARTA.- Sobre el quantum indemnizatorio.

  Admitida la realidad y efectividad del perjuicio referido y establecida su relación causal con el funcionamiento del servicio público regional, procede, como señala el artículo 12.2 RRP, analizar la valoración del daño producido.

  En este sentido, se debe recordar que el artículo 17.1 del Real Decreto 1335/2005, de 11 de noviembre, establece que el reconocimiento del derecho a la asignación económica por hijo a cargo surtirá efectos a partir del día primero del trimestre natural inmediatamente siguiente al de la presentación de la solicitud. Por otro lado, con respecto al devengo, el artículo 18.2 determina que el pago de las asignaciones económicas por hijo minusválido a cargo mayor de 18 años será de periodicidad mensual y que se efectuará por mensualidad vencida.

  De acuerdo con ello, se debe entender que el reconocimiento del grado de minusvalía se debió haber efectuado de manera correcta en el mes de diciembre de 2014 de modo que si se hubiese presentado ante el INSS ese mismo mes el reconocimiento de la prestación hubiera surtido efectos a partir del día primero del trimestre natural inmediatamente siguiente, es decir, de 1 de enero de 2015, y se debería haber pagado en los primeros quince días del mes de febrero siguiente.

  Como la solitud de prestación se presentó finalmente en el mes de junio de 2015 y se reconoció con efectos de 1 de julio de 2015 (y fue pagada, debe entenderse, en el mes de agosto), quiere ello decir que se dejaron de percibir las cantidades mensuales comprendidas entre los meses de enero y de junio de 2015, esto es, las correspondientes a seis meses, de modo que debe abonarse a las reclamantes la cantidad de 2.201,4 euros (366,90 x 6) y observar, respecto de los intereses, lo dispuesto en el artículo 141.3 LPAC.

  En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES

  PRIMERA.- Se dictamina desfavorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, ya que el Consejo Jurídico considera que concurren los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial de la Administración pública y, de manera particular, la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y el daño alegado, que asimismo se debe considerar antijurídico.

  SEGUNDA.- Como consecuencia de lo expuesto, corresponde indemnizar a las reclamantes en la cantidad que se detalla en la Consideración Cuarta de este Dictamen, sin perjuicio de que se proceda a su actualización a la fecha en que se ponga fin al procedimiento de responsabilidad patrimonial.

  No obstante, V.E. resolverá.