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Dictamen nº 264/2017
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 2 de octubre de 2017, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Excmo. Ayuntamiento de Cartagena, mediante oficio registrado el día 3 de julio de 2017, sobre resolución del contrato de realización del videotutorial del portal de transparencia del Ayuntamiento de Cartagena (expte. 200/17), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Con fecha 6 de septiembre de 2016, se adjudica a x contrato menor para la realización de un videotutorial del Portal de Transparencia de la web del Ayuntamiento de Cartagena, por importe de 968 euros.
El plazo de ejecución del contrato era de un mes computado a partir de la fecha de notificación de la adjudicación (Pliego de Prescripciones Técnicas, Cláusula 6), lo que tuvo lugar el 19 de septiembre de 2016.
SEGUNDO.- El 29 de noviembre de 2016 y dado que a dicha fecha todavía no se había ejecutado el contrato, la Concejalía de Portal y Oficina de Transparencia del Ayuntamiento de Cartagena acuerda incoar expediente de resolución contractual, confiriendo la preceptiva audiencia al interesado.
TERCERO.- El 13 de diciembre, el contratista formula alegaciones en las que manifiesta su oposición a la resolución del contrato, solicitando que en su lugar se le impongan las penalidades establecidas en el Pliego como alternativa a la resolución contractual y que se proceda a una revisión de los plazos de ejecución, aportando diversa documentación (correos electrónicos entre el contratista y el Ayuntamiento) que acreditaría que durante el mes de noviembre de 2016 hubo contactos entre las partes para avanzar en el trabajo contratado, llegándose a fijar una reunión el 22 de noviembre, a la que el contratista no asistió.
CUARTO.- Tras informe de la Asesoría Jurídica municipal, el 27 de marzo de 2017 la Concejalía de Portal y Oficina de la Transparencia acuerda, mediante Decreto, declarar la caducidad del procedimiento de resolución contractual e incoar uno nuevo, al tiempo que se confiere audiencia al interesado.
QUINTO.- El 28 de abril el contratista presenta alegaciones en las que se opone a la resolución del contrato, al considerar que por la Administración se le dijo telefónicamente que la fecha límite para entregar el vídeo sería el 3 de diciembre de 2016 y que, si no se cumplió con esa fecha fue porque el Ayuntamiento no le proporcionó el servidor en el que alojar el vídeo. Además, pretende justificar su ausencia de la reunión concertada con los responsables municipales del servicio contratado para el 22 de noviembre de 2016, en el accidente de tráfico sufrido por su vehículo y que conducía su madre, dos días antes.
Solicita, asimismo, que en lugar de la resolución se le impongan las penalidades previstas en el Pliego y que se le indemnice por los daños padecidos como consecuencia de los pagos efectuados a terceros (que no cuantifica ni acredita).
SEXTO.- En informe de 20 de junio de 2017, la Asesoría Jurídica municipal considera que procede la resolución del contrato, previo Dictamen del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, a cuyo efecto señala la conveniencia de acordar la suspensión del cómputo del plazo máximo para resolver el procedimiento.
SÉPTIMO.- El 26 de junio de 2017 se dictan los siguientes actos:
- Propuesta de resolución que la instructora del expediente de resolución contractual dirige al Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en el sentido de resolver el contrato por incumplimiento del contratista, toda vez que no habría llegado a justificar "el motivo por el que no cumplió con el plazo de ejecución del contrato, en tanto que en la documentación aportada se manifiesta que no pudo acudir a una reunión fijada por la Oficina de Transparencia, habiendo sido múltiples las ocasiones en que, con carácter previo, se ha contactado con el contratista sin que se haya procedido a la entrega del trabajo".
La propuesta señala, asimismo, el deber del contratista de indemnizar al Ayuntamiento por los daños ocasionados, sin que se detenga en señalar el importe de éstos ni su justificación.
- Decreto de la Concejalía de Portal y Oficina de Transparencia, por el que se acuerda suspender el procedimiento de resolución contractual por un plazo de tres meses, a efectos de la emisión del informe del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
Aunque el segundo apartado de la parte dispositiva del Decreto ordena que sea notificado a los interesados, no consta en el expediente que dicho acto fuera comunicado al contratista.
OCTAVO.- La propuesta de resolución, que carece de registro de salida del Ayuntamiento, se remite al Consejo Jurídico por correo certificado.
De conformidad con la documentación postal obrante en el expediente, la fecha de emisión del envío es el 29 de junio de 2017, siendo recibida en este Órgano Consultivo el 3 de julio.
NOVENO.- En esa misma fecha de 3 de julio, el Consejo Jurídico de la Región de Murcia adopta Acuerdo 8/2017, que inadmite la consulta por notoria insuficiencia y por no ser formulada por la autoridad competente (lo sería la Alcaldesa), devolviendo el expediente recibido.
Se advertía, además, en el cuerpo de dicho acuerdo que "si el procedimiento se hubiera iniciado, según parece, el 27 de marzo, a la fecha actual ya habría caducado".
DÉCIMO.- Mediante escrito fechado el 24 de julio de 2017, en el que no consta la fecha del registro de salida, la Alcaldesa del Ayuntamiento de Cartagena solicita al Consejo Jurídico la emisión de dictamen preceptivo sobre la "propuesta de resolución del contrato de 26 de junio de 2017, que ya le fue remitida con fecha 3 de julio de 2017".
Se acompaña ahora nueva documentación relativa al expediente de contratación, así como los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos.
Dicho escrito fue recibido en el Consejo Jurídico el pasado 11 de agosto de 2017.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre un procedimiento en el que se pretende declarar la resolución de un contrato administrativo suscrito por un Ayuntamiento de esta Comunidad Autónoma, habiendo formulado el contratista su oposición a ello, concurriendo así el supuesto establecido en el artículo 211.3, a) del RDL 3/2011, de 14 de noviembre, aprobatorio del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (TRLCSP), norma procedimental aplicable al procedimiento que nos ocupa por estar vigente en la fecha de su iniciación (como ha señalado este Consejo Jurídico en anteriores y numerosos Dictámenes), y en el artículo 12.7 de la Ley regional 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Caducidad del procedimiento.
Como hemos reiterado en numerosos Dictámenes, la jurisprudencia y doctrina consultiva considera que a los procedimientos de resolución de contratos administrativos que son iniciados de oficio les es aplicable un plazo máximo de tres meses, a contar desde su iniciación, para dictar y notificar la resolución procedente, transcurrido el cual sin haber cumplido lo anterior queda incurso en caducidad. No obstante, dicho plazo puede ser suspendido con fundamento, entre otras causas, en la solicitud a este Consejo Jurídico del Dictamen que es preceptivo y esencial en casos, como el presente, en que el contratista formula su oposición a la pretendida resolución contractual (art. 22.1, letra d), de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas).
Considerando que, en el caso, el citado plazo de tres meses se inició el 27 de marzo de 2017 (Antecedente Cuarto), el mismo habría vencido, en principio, el 27 de junio de 2017 (al ser un plazo por meses su cómputo es de fecha a fecha, lo que incluye los días naturales).
Es cierto que, con fecha 26 de junio de 2017, es decir, un día antes de la expiración del plazo, la Concejalía de Portal y Oficina de Transparencia acuerda suspender el procedimiento por un plazo de tres meses, con ocasión de la solicitud de este Dictamen. Sin embargo, dicho Decreto no llegó a producir el pretendido efecto suspensivo, como ya se advirtió en el Acuerdo de este Consejo Jurídico del pasado 3 de julio de 2017. Y ello por las siguientes razones:
a) No consta en el expediente que el indicado Decreto llegara a ser notificado al contratista, pues aunque en el acto administrativo se ordena que así sea, no está documentalmente acreditado que se llegara a producir una notificación efectiva al interesado.
Del mismo modo, ha de recordarse al respecto que, de conformidad con el indicado precepto de la LPACAP, la suspensión del transcurso del plazo para resolver el procedimiento y notificar la resolución se produce únicamente por el tiempo que medie entre la petición, que habrá de comunicarse a los interesados, y la recepción del informe, que igualmente deberá ser comunicada a los mismos. Ello determina, también, que no sea correcto suspender el referido plazo por tres meses, como hace el Decreto de 26 de junio de 2017, pues de recibirse el Dictamen antes del transcurso del indicado plazo, la suspensión se entenderá levantada y volverá a discurrir el plazo de resolución.
b) Asimismo, en la fecha en que se solicita el Dictamen a este Consejo Jurídico, ya había expirado el plazo de tres meses con que contaba la Corporación Local para resolver el procedimiento de extinción concesional. Debe recordarse a tal efecto que la suspensión se produce desde la petición del Dictamen (no desde que tal petición sea comunicada a los interesados, aunque tal comunicación sea necesaria a los efectos informativos de éstos y para que puedan, si lo desean, presentar alegaciones al respecto) y hasta la recepción del Dictamen por el órgano consultante.
Tal petición ha de entenderse efectuada y, en consecuencia, suspendido el plazo para resolver, cuando la voluntad de solicitar el informe se hace efectiva, lo que no acontece con la mera adopción del acuerdo que decide realizar la consulta, sino cuando ésta se materializa saliendo del ámbito de disposición de la entidad consultante, y ello se manifiesta en el expediente mediante el registro de salida del Ayuntamiento consignado en el escrito en el que se solicita el Dictamen. En este sentido, la STSJ Madrid, núm. 317/2013, de 6 de septiembre, sostiene el criterio de que la eficacia interruptiva del plazo se inicia cuando el órgano consultante remite al Consultivo la solicitud de Dictamen.
En el supuesto sometido a consulta, dada la no consignación en la primera solicitud de Dictamen del registro de salida del Ayuntamiento, habrá de estarse a la fecha de imposición del envío postal por el que la instructora remite su propuesta de resolución directamente a este Consejo Jurídico, el 29 de junio de 2017, es decir, dos días después de la expiración del plazo con que contaba el Ayuntamiento para declarar la resolución del contrato.
Como no cabe suspender un plazo ya expirado, únicamente procedía ya en ese momento declarar la caducidad del procedimiento de resolución contractual, y ello sin necesidad de entrar a considerar la eventual ineficacia suspensiva de una consulta formulada de forma notoriamente insuficiente y por una funcionaria no habilitada para efectuarla.
c) Cuando el 24 de julio de 2017 la Alcaldesa vuelve a solicitar el dictamen y remite la misma propuesta de resolución formulada en el procedimiento ya caducado, no cabe sino reiterar la procedencia de declarar la caducidad del mismo, sin perjuicio de iniciar uno nuevo, el tercero, para poder resolver el contrato.
En anteriores Dictámenes (por todos el 90/2017, evacuado con ocasión de otra consulta del mismo Ayuntamiento de Cartagena) ya ha señalado este Consejo Jurídico que no existe obstáculo para la incoación de nuevos procedimientos extintivos porque la o las sucesivas declaraciones de caducidad, aun siendo reflejo de una actuación administrativa ciertamente alejada de los principios que deben regir aquélla, no produce por sí sola la prescripción de las acciones de la Administración (art. 95.3 LPACAP), es decir, la caducidad no conlleva el desapoderamiento de la Administración contratante para ejercer las potestades que la Ley le confiere en defensa del interés público, a cuya satisfacción se dirige el contrato.
En cualquier caso, habrá de considerarse lo establecido en el artículo 95.3 LPACAP, en cuya virtud, podrán incorporarse al nuevo procedimiento los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse producido la caducidad, si bien en todo caso, en el nuevo procedimiento deberán cumplimentarse los trámites de alegaciones, proposición de prueba y audiencia al interesado.
Por último, este Órgano Consultivo insta al Ayuntamiento de Cartagena a que actúe, respecto al procedimiento de resolución contractual que inicie, conforme a los principios de eficacia y celeridad que han de inspirar la actuación de la Administración al objeto de evitar una nueva caducidad del mismo.
Debería, asimismo, la propuesta de resolución dar contestación expresa a las alegaciones efectuadas por el contratista respecto a la circunstancia de no haber facilitado el Ayuntamiento de Cartagena un servidor en el que alojar el vídeo, y debería asimismo justificar en qué medida dicha circunstancia pudo llegar a impedir al interesado el normal cumplimiento de lo acordado o si, por el contrario, ello no era impedimento para la ejecución de la prestación y los medios alternativos de que disponía el contratista para hacerlo.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Procede declarar caducado el procedimiento de resolución contractual a que se refiere la consulta elevada a este Órgano Consultivo, sin perjuicio de la posibilidad del Ayuntamiento consultante de incoar un nuevo procedimiento de resolución contractual, conforme a lo indicado en la Consideración Segunda de este Dictamen.
No obstante, V.E. resolverá.
