Dictamen nº 185/2018

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 11 de julio de 2018, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Sra. Directora Gerente del Instituto Murciano de Acción Social (por delegación de la Excma. Sra. Consejera de Familia e Igualdad de Oportunidades), mediante oficio registrado el día 24 de abril de 2018, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos por el retraso en la tramitación de la prestación de asistencia a la dependencia (expte. 83/18), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- Con fecha 27 de febrero de 2017, x, beneficiario del derecho a las prestaciones del Sistema Murciano de Atención a la Dependencia (en adelante SAAD), presenta escrito de reclamación de responsabilidad patrimonial de esta Administración (folio 1 expte.), por los 29 meses que ha estado sin cobrar nada desde que presentó su solicitud.

Con fecha 29/12/2017 se presentó nueva solicitud para que se resolviera el expediente y cuantificando la reclamación en 467,39 euros.

SEGUNDO.- Con fecha 18 de mayo de 2017 se emite informe por un Asesor Jurídico de la Dirección General de Pensiones, Valoración y Programas de Inclusión del Instituto Murciano de Acción Social (IMAS), con el visto bueno de la Técnico Consultora (folios 4 a 7 expte.), en el que se afirma la prescripción del derecho a reclamar. A mayor abundamiento, se expone que la solicitud se presenta cuando ya ha entrado en vigor el Real Decreto-Ley 20/2012, cuya Disposición adicional séptima deroga los efectos retroactivos de las prestaciones económicas para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales y donde se establece también un plazo suspensivo de dicha prestación de dos años.

No obstante, y para el caso de que fuera estimada la solicitud de indemnización por daños y perjuicios, la cuantifica en 467,39 euros, por el periodo comprendido entre el 09/05/2015 y el 30/06/2015, en función del grado de dependencia reconocido y la capacidad económica del dependiente.

TERCERO.- Mediante Orden, de 19 de febrero de 2018, del Director Gerente del IMAS (por delegación de la Excma. Sra. Consejera de Familia e Igualdad de Oportunidades), se acuerda admitir a trámite la Reclamación Patrimonial y se nombra instructora del expediente, la cual acuerda solicitar determinada documentación al reclamante y la apertura del trámite de audiencia (folios 10 a 14 expte.).

Con fecha 9 de marzo de 2018 el reclamante presenta la documentación requerida.

CUARTO.- Con fecha 20 de abril de 2018 se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación formulada por haber prescrito el derecho a presentarla y no concurrir la necesaria antijuridicidad del daño (folios 27 a 32 expte.).

En tal estado de tramitación, y una vez incorporados el preceptivo extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de Dictamen mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el 24 de abril de 2018.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP).

SEGUNDA.- Régimen jurídico aplicable, legitimación y procedimiento seguido.

I. La LPACAP, junto a la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), configuran una nueva regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración. Dichas Leyes entraron en vigor el día 2 de octubre de 2016 (Disposición final séptima LPACAP y Disposición final decimoctava LRJSP), por lo que habiéndose iniciado el procedimiento mediante escrito presentado el 27 de febrero de 2017 le son plenamente aplicables.

II. En cuanto a la legitimación activa, el reclamante, en su condición de beneficiario de los servicios y prestaciones del SAAD, está legitimado para solicitar una indemnización por el daño patrimonial que alega.

La Administración regional está legitimada pasivamente por dirigirse contra ella la reclamación e imputarse el daño a los servicios públicos de atención a la dependencia de su competencia.

III. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos, si bien se advierte que se ha superado con creces el plazo de resolución del procedimiento (seis meses) previsto en el artículo 91 LPACAP, ya que cuando se formula la propuesta de resolución (20/04/2018) había transcurrido más de un año desde que fuera presentada la solicitud de indemnización.

TERCERA.- Plazo para reclamar. Prescripción.

El artículo 67.1 LPACAP establece que "El derecho a reclamar prescribirá al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o se manifieste su efecto lesivo".

En su sentencia de 29 de enero de 2013, que cita otras anteriores, el Tribunal Supremo ha recordado que, conforme a la jurisprudencia de la Sala sobre el cómputo del plazo de prescripción de un año establecido para el ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial, "ésta no puede ejercitarse sino desde el momento en que resulta posible por conocerse en sus dimensiones fácticas y jurídicas el alcance de los perjuicios producidos. Esta doctrina tiene su origen en la aceptación por este Tribunal del principio de la «actio nata» (nacimiento de la acción) para determinar el origen del cómputo del plazo para ejercitarla, según el cual la acción sólo puede comenzar cuando ello es posible y esta coyuntura se perfecciona cuando se unen los dos elementos del concepto de lesión, es decir, el daño y la comprobación de su ilegitimidad".

Pues bien, en virtud del principio de la actio nata, el interesado no estuvo en condiciones de poder determinar el alcance de la lesión que se le había provocado hasta que el 31 de julio de 2015 se le notificó (folio 96 expte.) la resolución, de 25 de junio de 2015, de aprobación del PIA, en la que se concretaba la cantidad correspondiente en concepto de prestación económica para cuidados en el entorno familiar y la fecha de dicho reconocimiento. Resolución que devino firme al no haber sido recurrida por el reclamante.

En consecuencia, a partir de ese momento (dies a quo) comenzó a transcurrir el plazo de un año para interponer la acción de resarcimiento correspondiente, de modo que la presentación de la solicitud de indemnización el 27 de febrero de 2017 fue claramente extemporánea, al haber transcurrido el período de tiempo al que se ha hecho alusión.

CUARTA.- Fondo del asunto.

Apreciada la prescripción de la acción para reclamar, resultaría innecesario entrar a conocer sobre el fondo del asunto. No obstante lo anterior, la propuesta de resolución, entrando a conocer sobre el mismo, considera que la reclamación debe también ser desestimada por inexistencia de daño antijurídico.

En efecto, en la propuesta de resolución se indica que "la cantidad ahora reclamada por vía de responsabilidad no fue reconocida por la resolución consentida por lo que no se puede entender que el daño por el que se reclama sea antijurídico. Acceder a lo pretendido por los herederos de x implicaría, de manera indirecta, contravenir los términos de la resolución que en su momento se consintió, y devino firme, lo que no es posible habida cuenta la cronología de los hechos acaecidos y los requisitos necesarios para que exista responsabilidad patrimonial".

Criterio que no comparte este Consejo Jurídico. Como ya se expuso en nuestro Dictamen 125/2018, con base a su vez en la doctrina plasmada en el Dictamen 73/2006, interpretada a sensu contrario, "el reclamante no imputa a la nulidad de la resolución de 30 de noviembre de 2015 que le aprueba el PIA la responsabilidad patrimonial que reclama y ni siquiera solicita que se declare la nulidad o anulabilidad de la misma. El reclamante, partiendo del hecho de que la resolución referida le reconoce la prestación, pero con efectos desde una determinada fecha (1 de diciembre de 2015), imputa la responsabilidad patrimonial no al acto de reconocimiento, sino al actuar administrativo hasta ese momento, consistente en un retraso de más de dos años y medio en resolver sobre la prestación, infringiendo la disposición final primera de la Ley de Dependencia, contraviniendo las exigencias de la buena fe.

Es precisamente a ese retraso en resolver por parte de la Administración a lo que el reclamante anuda la lesión antijurídica sufrida, con independencia de que aquél no ataque el acto de reconocimiento de la prestación, ya que éste, analizado en el tiempo en el que fue dictado, no merece ningún reproche de legalidad. Ahora bien, si dicho acto en vez de dictarse con fecha 30 de noviembre de 2015 se hubiere dictado dentro del plazo de los seis meses desde que fue presentada la solicitud, o incluso antes de transcurridos los dos años de suspensión, el reclamante habría empezado a percibir la prestación, como muy tarde, el 4 de abril de 2015, cuando era preceptivo, por lo que la firmeza de la resolución de 30 de noviembre de 2015 no impide el reconocimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración en el presente caso.

Criterio que es necesario mantener en el presente Dictamen, con apoyo expreso, además, en la Sentencia, de 8 junio 2011, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4ª, del Tribunal Supremo (fj 4º) cuando afirma:

"Y cierra la sentencia recurrida sus razonamientos en el fundamento octavo recordando lo expuesto en un caso que afirma guarda cierta similitud con el que resuelve como fue el decidido en la sentencia de 3 de diciembre de 2002 . En esa sentencia afirmamos que consta «acreditado en autos, y así se reconoce en el informe de la Dirección General del Servicio Jurídico del Estado, que el actor sufrió un quebranto económico al prohibirle el Centro de Inspección la entrada en el mercado español de una partida de leche, por no reunir aquellos (bultos) las condiciones establecidas por la legislación vigente; ahora bien, no se puede imputar a la Administración aquel resultado dañoso, cuando su propia actuación se sustentó en una resolución expresamente por él consentida; resolución que goza de la presunción de legalidad y acierto».

Pero ello no es bastante para sostener que si no se ha anulado el acto administrativo o si se ha consentido el mismo, no es posible declarar una responsabilidad patrimonial de la Administración que derive de aquél. El artículo 142.4 de la Ley 30/1992 afirma que «la anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone derecho a la indemnización», es decir, no basta la anulación del acto para tener derecho a indemnización, que solo procederá cuando anulado el mismo concurran todos los requisitos que la ley exige para que se pueda declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración, y que son que el daño o la lesión sean efectivos, evaluable económicamente e individualizado con relación con una persona o grupo de personas.

Como en este supuesto afirma el Dictamen del Consejo de Estado: «A la vista de lo que dispone el artículo 142.4 de la Ley 30/1992, es cierto que la regla general es que ha de mediar la anulación del acto para que proceda declarar la responsabilidad patrimonial. Pero no es menos cierto que puede haber casos en los que la causación (sic) del perjuicio no tenga su origen tanto en la producción de un acto inválido como en las consecuencias que se derivan para el particular de la emisión de un acto que se ajusta al ordenamiento. Es decir, la antijuridicidad no se referiría en tales supuestos a la vulneración por el acto administrativo del ordenamiento jurídico, sino a la producción de determinados efectos en la esfera patrimonial del administrado respecto de los cuáles, aun amparándose en un acto válido, pudiera afirmarse que no existe deber jurídico de soportar».

En consecuencia es posible que habiendo dejado ese acto válido firme, pueda quien así proceda, de acuerdo con lo dispuesto en el número 5 del artículo 142 de la ley 30/1992, entablar una acción de responsabilidad patrimonial frente a la Administración autora de ese acto, siempre que como ocurrió en este supuesto, la ejercite dentro del año desde que se produjo el acto que motive la reclamación de la indemnización".

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN

ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta desestimatoria de la reclamación patrimonial formulada en cuanto que aprecia la prescripción de la acción para reclamar. No obstante, se debe eliminar de la propuesta de resolución la referencia a la no antijuridicidad del daño.

No obstante, V.E. resolverá.