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Dictamen nº 214/2018
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 3 de agosto de 2018, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Educación, Juventud y Deportes (por delegación de la Excma. Sra. Consejera), mediante oficio registrado el día 30 de mayo de 2018, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, debida a accidente (expte. 148/18), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Con fecha 7 de junio de 2017, x presenta escrito de reclamación ante la Consejería de Educación, Cultura y Universidades, por los daños sufridos el 24 de mayo anterior en el CEE "Pilar Soubrier" de Lorca, cuando vigilaba el ocio después de comer (documento nº 1 expte.).
En dicha reclamación se describe lo ocurrido del siguiente modo:
"Durante el ocio después de comer, el alumno x comienza a alterarse (gritos, golpes en la cabeza contra el suelo), al aproximarme a él para parar la situación, se abalanza sobre mí para golpearme la cara y es entonces cuando me tira las gafas y éstas al caer al suelo se rompen".
Solicita, en concepto de daño patrimonial, la reposición de las gafas que llevaba en ese momento, cuyo importe asciende a la cantidad de 500 €, acompañando la factura de una óptica de Murcia. Por último, también acompaña el informe del Director del CEE, de 27 de junio de 2017, que se pronuncia en los mismos términos que el escrito de reclamación.
SEGUNDO.- Con fecha de 11 de julio de 2017 la Secretaria General de la Consejería de Educación, Juventud y Deportes (por delegación de la Consejera de Educación, Juventud y Deportes) dicta resolución admitiendo a trámite la reclamación presentada y designando instructora del procedimiento (documento nº 2 expte.).
TERCERO.- A requerimiento de la instructora, según oficio que obra en el expediente (documento nº 3 expte.), el Director del CEE emite informe el 13 de julio de 2017, en el que reitera los hechos anteriormente expuestos (documento nº 4 expte.).
CUARTO.- Otorgado trámite de audiencia a la reclamante, del que no obra en el expediente su notificación, para que pudiera tomar vista del expediente, entregar documentación o realizar las alegaciones que considerara convenientes, no consta que hiciera uso de ese derecho (documento nº 5 expte.).
QUINTO.- La propuesta de resolución, de 24 de mayo de 2018 (documento nº 6 expte.), estima la reclamación de responsabilidad patrimonial, al entender que existe relación de causalidad entre el daño sufrido y la prestación del servicio público, puesto que el desempeño o ejecución de funciones propias del puesto de trabajo no pueden originar para el empleado público ningún perjuicio patrimonial, de modo que el funcionario no debe soportar, en su propio patrimonio, un daño generado en el seno de la relación específica funcionarial, siempre que no haya mediado culpa o negligencia por su parte. Sustenta tal propuesta, entre otros, en los Dictámenes 175/2009 y 197/2010 del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEXTO.- Con fecha 30 de mayo de 2018 se ha recabado el Dictamen preceptivo de este Consejo Jurídico, acompañando el expediente administrativo, si bien éste no viene foliado y acompañado de índice del mismo, tal y como exige el artículo 46 del Decreto 15/1998, de 2 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico de La Región de Murcia.
Tampoco constan las notificaciones practicadas a la interesada.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el 81.2 de Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP).
SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.
I. La LPACAP, junto a la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), configuran una nueva regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración. Dichas Leyes entraron en vigor el día 2 de octubre de 2016 (Disposición final séptima LPACAP y Disposición final decimoctava LRJSP), por lo que, habiéndose iniciado el procedimiento mediante escrito registrado con fecha 7 de junio de 2017, le son plenamente aplicables.
II. La reclamante ostenta legitimación activa para reclamar, de conformidad con lo previsto en el artículo 32.1 LRJSP, en relación con la doctrina del Consejo Jurídico (por todos, Dictámenes 75/1999 y 145/2006), acogiendo la del Consejo de Estado y la jurisprudencia del Tribunal Supremo, que sostienen que no es admisible excluir del concepto de "particulares", a que se refiere el artículo 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC) (ahora 32.1 LRJSP), a los funcionarios que reclamen indemnización a título de responsabilidad patrimonial de la Administración.
En cuanto a la legitimación pasiva, corresponde a la Administración regional en tanto que es titular del servicio público educativo, a cuyo defectuoso funcionamiento se pretende imputar el daño.
III. La acción resarcitoria ha de considerarse temporánea, toda vez que se ejercitó el 7 de junio de 2017, antes del trascurso del año que para la prescripción del derecho a reclamar establece el artículo 67.1 LPACAP, puesto que el hecho causante de la reclamación se produjo el día 24 de mayo de 2017.
IV. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales que integran esta clase de procedimientos, salvo el plazo máximo para resolver que excede el previsto en el artículo 91.3 LPACAP.
No obstante, al no constar la notificación del oficio por el que se abre el trámite de audiencia a la interesada, no podemos constatar si ésta se practicó en forma y, por tanto, si éste se ha llevado a cabo.
TERCERA.- Los daños al profesorado en el ejercicio de la actividad docente.
Reconocida la legitimación activa de los profesores (en el presente caso se trata de un auxiliar educativo, que son profesionales que realizan tareas de apoyo y colaboración educativa complementarias con la actividad estrictamente educativa, en los distintos ámbitos que esta comprende) para reclamar al amparo de lo previsto en el artículo 32.1 LRJSP, al margen de la relación funcionarial o laboral, debemos seguir la doctrina fijada por este Consejo Jurídico, por ejemplo, en su Dictamen 175/2009 sobre el particular, que podemos resumir en:
I. La responsabilidad patrimonial como vía de resarcimiento para los empleados públicos, cuando no existe una regulación específica.
1. La utilización del instituto de la responsabilidad patrimonial por los empleados públicos, sólo es posible cuando no exista una regulación específica o cuando, aun existiendo, su aplicación no repare los daños causados, siempre, claro está, que concurran los restantes requisitos para su estimación (Dictámenes 75 y 76 de año 1999).
2.- Cuando se ha ejercitado la acción de reclamación de responsabilidad patrimonial por los docentes, en ausencia de otra vía específica de compensación, ha de determinarse en cada caso si concurren los requisitos determinantes de la citada responsabilidad.
3.- Los daños deben ser atribuibles como propios e inherentes a alguno de los factores que lo componen: función o actividad docente, instalaciones o elementos materiales y vigilancia o custodia, y no a otros factores concurrentes ajenos al servicio (Sentencia de la Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso Administrativo, de 2 de julio de 2002).
II. Los daños sufridos "con ocasión o como consecuencia del servicio público docente".
Un aspecto destacado por este Consejo Jurídico en muchos de sus Dictámenes sobre este tipo de daños, es la distinción entre los daños sufridos con ocasión del cumplimiento del servicio, y los padecidos como consecuencia del funcionamiento del propio servicio, que podrán ser jurídicamente atribuidos a la Administración como persona jurídica. Se plasmó la anterior doctrina, entre otros, en el Dictamen 181/2007 de este Consejo Jurídico: "en supuestos como el que nos ocupa, es decir, daños sufridos por un empleado público en el desempeño de sus funciones, es preciso distinguir entre aquéllos que pueda padecer con ocasión del cumplimiento de tales funciones, causados por un tercero, y los padecidos como consecuencia del propio funcionamiento del servicio (...). En principio, estos últimos deberían ser reparados en el marco de la responsabilidad patrimonial de la Administración, mientras que los primeros lo serían, en su caso, por el régimen de indemnizaciones previsto en la legislación funcionarial antes referida".
Si bien, en el caso de los daños sufridos por los docentes por la acción de los alumnos, éstos no pueden ser considerados como terceros ajenos al servicio público, pues se integran en la organización administrativa mientras el servicio esté en funcionamiento, ejercitándose sobre ellos unas facultades de vigilancia, de acuerdo con lo previsto en el artículo 1903 del Código Civil
III. Principio de indemnidad de los funcionarios públicos.
En todos nuestros Dictámenes sobre daños producidos a los docentes, se ha sustentado que su compensación se fundamenta en el principio de indemnidad de los empleados públicos. Así, en el Dictamen 181/2007 se señala:
"Por otra parte, el Consejo Jurídico viene sosteniendo el principio general en virtud del cual el desempeño o la ejecución de las funciones propias del puesto de trabajo no puede originar para el empleado público algún perjuicio patrimonial, de modo que el funcionario no debe soportar, en su propio patrimonio, un daño generado en el seno de la relación específica funcionarial, siempre que no haya mediado culpa o negligencia de su parte (por todos nuestro Dictamen núm. 143/2003). Dicha doctrina refleja el principio general de la indemnidad a favor de los empleados públicos por aquellos daños y perjuicios que puedan sufrir en su persona o en sus bienes por el desempeño de funciones o tareas reconocidos en la legislación sobre función pública".
A este respecto, en el ámbito de la Administración Pública regional, sólo se contemplan como indemnizaciones por razón de servicio a los funcionarios públicos y personal laboral las indicadas en el Decreto 24/1997, de 25 de abril sobre indemnizaciones por razón del servicio del personal de la Administración Pública de la Región de Murcia.
IV. Daños personales sufridos por los docentes por acciones del alumnado.
En los supuestos de daños personales sufridos por los profesores por acciones del alumnado, este Consejo Jurídico ha dictaminado de forma favorable la aplicación del instituto de la responsabilidad patrimonial en los casos de daños que se producen durante el transcurso de las actividades docentes (por tanto, derivaban del funcionamiento del servicio público docente sea normal o anormal), ocasionados por alumnos que se encontraban bajo la vigilancia del centro escolar y que el empleado público no tenía el deber jurídico de soportar, pues en el desempeño de su labor profesional no puede venir obligado a realizar sacrificios patrimoniales, siempre que no haya mediado culpa o negligencia de su parte (Dictámenes 247/2002, 86/2004, 58/2007 y 188/2002).
En consecuencia, la aplicación de la vía resarcitoria del instituto de la responsabilidad patrimonial ha sido dictaminada favorablemente por el Consejo Jurídico (presupuesto el principio de indemnidad de los empleados públicos y que se trata de daños que no tienen el deber jurídico de soportar), por entender acreditado el nexo causal ("como consecuencia del funcionamiento del servicio público"), al resultar atribuible como inherente a alguno de los factores que la componen, como la actividad docente o la vigilancia o custodia de los alumnos, en aquellos casos en que los daños al profesorado se producen durante el ejercicio de sus actividades docentes, derivadas de acciones de alumnos, que se encuentran bajo la vigilancia del centro escolar, siempre y cuando no medie culpa o negligencia del profesor.
Por último, queda fuera de toda duda la aplicación del instituto de la responsabilidad patrimonial en los supuestos de daños al profesorado por funcionamiento anormal de los servicios públicos docentes (defectos constructivos y de las instalaciones, etc.), como se contiene, entre otros, en nuestros Dictámenes 92/2002 y 180/2007.
CUARTA.- Concurrencia de los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial en el presente caso.
Las circunstancias que concurren en el supuesto determinan el nacimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración regional desde el momento en que se cumplen todos los elementos necesarios para ello. Así, ha quedado acreditado en el expediente un daño o perjuicio patrimonial efectivo, individualizado en la reclamante y valorado en 500 euros, que ha derivado del funcionamiento del servicio público docente, y que se produjo en el transcurso de las tareas de apoyo y colaboración educativa complementarias con la actividad estrictamente educativa, en concreto, durante el tiempo de ocio posterior a la comida, respecto del cual la jurisprudencia y la doctrina consultiva reconocen de manera pacífica que deben incluirse dentro del ámbito de funcionamiento del servicio público educativo.
Además, el alumno causante del daño no puede ser considerado como un tercero, ejercitándose sobre él unas facultades de vigilancia durante la jornada escolar, por lo que, conforme al artículo 1.903, último párrafo, del Código Civil, las personas o entidades que sean titulares de un Centro docente de enseñanza no superior responderán por los daños y perjuicios que causen sus alumnos menores de edad durante los períodos de tiempo en que los mismos se hallen bajo el control o vigilancia del profesorado del Centro, desarrollando actividades escolares o extraescolares y complementarias.
Para tal reconocimiento de responsabilidad patrimonial es indiferente que el funcionamiento del servicio público docente haya sido normal o anormal, de acuerdo con el enunciado del artículo 32.1 LRJSP, sino que basta que exista relación de causalidad entre el daño alegado y el funcionamiento del servicio público docente.
La antijuridicidad del daño viene determinada por la inexistencia del deber jurídico de soportarlo por parte de la reclamante, quien en el desempeño de su labor profesional no puede venir obligada a realizar sacrificios patrimoniales.
Del examen del expediente resulta que la reclamante sufrió un daño, consistente en la rotura de sus gafas, como consecuencia de que un alumno se abalanza sobre ella y le tira las gafas al suelo.
Cabe concluir, pues, que la Administración debe reparar el daño sufrido por la reclamante en el ejercicio de sus funciones como auxiliar educativo.
No habiéndose discutido el importe de la indemnización en el expediente, su cuantía habrá de coincidir con la anteriormente expresada, más la correspondiente actualización, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34.3 LRJSP.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución sometida a consulta, sin perjuicio de la actualización de la cuantía indemnizatoria indicada en el Dictamen.
No obstante, V.E. resolverá.
